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6 A. Staalsrechtliche Entscheidungen. 1. Abschnitt. Bundesverfassung. II. Gleichheit vor dem Gesetze. Egalite devant la loi.

2. AI'TI'!t du 15 Fevricr' 1890 dans la cansc Yvcrdon cl consorts. LelO Fevrier 1854, le Grand Conseil du cautou de Vaud decreta le dessechemeut de la plaiue' de l'Orbe, entreprise evaluee a une depense totale de 600 000 fr. Cette reuvre embrassait des travaux d'assainissement pro- prement dits, a savoir dem: grands canaux, I'Oriental et l'Oc- cidental, principaux emissaires des eaux des marais, et des tr.avaux de diguement et correction de cours d'eau, soit :

a) L'endiguement de l'Orbe entre Orbe et les Moulins d'Yverdon;

b) L'endiguement du bras de decharge de cette riviere sous le nom de Toile Oll de petite Toile;

c) La correction du Talent et du Nozon, affluents de la rive droite üe l'Orbe;

d) La derivation du Buron, dont les eaux qui traversaient la .ille furent conüuites directement au lac de Neucbatel;

c) La canalisation du Bey, qui entraina celle de la Brinaz. De 1856 a' 1864, une importante partie de ces travaux furent executes, entre autres la derivation du Buron, pour la quelle la ville ü'Yverdon contribua pour 16 640 fr. 52 c., abstraction faite de la sonl111e payee pour les terrains sis dans les marais; en revanche les terrains batis de la ville ne furent pas compris dans le perimetre d'assaiuissement, ni as- sujettis a aucune contribution de ce chef. L'imminence de la correction des eaux du Jura, deja deci- dee en principe en 1857 par l'autorite federale, puis devenue l'objet cl'un am~te fecleral en 1863, amena le Grand Conseil du canton de Vaud a suspenclre, par decret du 3 Fevrier 1864, l'execution du dessechement, en vue de la nouvelle situation II. Gleichheit vor dem Gesetze. No 2. 7 qui semit creee. A partir de cette date, la premiere entre- prise des marais de l'Orbe fut liquidee. En1865, le Conseil d'Etat chargea une commission d'exami- Her au point de vue agricole Ies travaux projetes dans la plaine de l'Orbe, et la ville d'Yverdon fut egalement laissee, dans les plans accompagnant le rapport de la commission, en dehors des terrains mentionnes comme submersibles et comme devant profiter des travaux a executer. Par decret du 1 er Septembre 1875,le Grand Conseil de- crete de nouveaux OU'\oTages d'assainissement a executer en 7 annees, pour 1a somme de 670000 fr. repartie, comme l'a- vaient ete les frais des travaux precedents, entre l'Etat (4/10) les communes (1/10) et les particuliers interesses (5/10), Une eommission d'experts devait fixer la repartition des charges cle l'entreprise entre les interesses, en se basant sur la plus- value resultant, pour chaque fonds, des travaux et de l'entre- tien qui sont a Ia charge de l'entreprise. La ville cl'Yverdon ne fut pas comprise au nombre des interesses astreints a eontribution. Anterieurement a 1875, la commune cl'Yverdon etait pro- prietaire de moulins et d'usines qui utilisaient les eaux de Ia riviere de I'Orbe comme force motrice; la riviere etait barree en amont de Ia ville, lieu dit « au Grand Saut, » de maniere a maintenir l'eau de l'Orbe a un niveau eleve, afin (le pouvoir en amener soit aux usines, soit clans les canaux et egouts un volume aussi consiclerable que possible. Sous la menace d'une expropriation forcee pour cause d'uti- lite publique, Ia commune consentit aceder ses usines a l'en- trepr~se par acte de vente du 11Septembre 1875, et pour le prIX de 85 000 fr., eventuellement de 100000 fr. ~a commune cl'Yverdon n'acquies.;a a cette vente qu'en prese~ce de Ia susdite menace, par le motif qu'elle avait, au contrarre des autres localites interessees au projet d'assainis- sement, un interet majeur, au point de vue de la salubrite, des besoins de l'industrie, des arrosages, etc., a ce que le volume d'eau dont elle avait joui jusqu'alors et par conse- quent le niveau eleve cle I'Orbe fussent maintenus.

1.1 i 8 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. A cet effet des reserves expresses etaient faites aPart. 4- de l'acte de vente susmentionne. L'execution de la correction des eaux du Jura, entreprise- dans l'intervalle, ayant amene l'adoption d'un nouveau projett necessitant l'abaissement ducanal industriel de l'Orbe et devant entrainer la disparition des usines, l'acte de- vente de 1875 dut subir, par convention conclue en 1881 entre l'entreprise et la commune, de profondes modificatioIlS- au sujet des reserves contenues a l'art. 4 : Yverdon se trou- vait ainsi prive du volume d'eau auquel il avait droit, et, pour le lui restituer, divers travaux specifies plus bas, et entre autres une prise d'eau assez loin en amont, devinrent neces- saires. Le 28 Novembre 1881, le Grand Conseil rendit un decret, en vue de pn3parer le raccordement des principaux cours d'eau avec le niveau du lac de Neuchätel, abaisse par la cor- rection. Ce decret ratifie la convention du 30 avril1881 entre l'entreprise et la commune d'Yverdon, consacrant l'abandon de plusieurs des reserves stipulees dans l'acte de vente de 1875, et prevoyant l'execution des travaux suivants, pour la sauvegarde des interets de dite commune :

a) Aux frais de l'entreprise, une prise d'eau alimentaire avec canalisation, des le lit de l'Orbe; 'la longueur totale de ce bief alimentaire des la prise d'eau jusqu'au pont de l'Ile a Yverdon est de 7100 metres environ;

b) La canalisation du canal des boucheries par les soius de la ville d'Yverdon Sur une longueur d'environ 130 metres, l'entreprise participanta ce travailpour lasomme de 13000 fr.;

c) Le voutage du canal oriental sur une longueur de 250 metres dans la traversee de la ville, travail a executer par l'entreprise des marais de I'Orbe, moyennant un subside de- 41 000 fr. a payer par la ville. Les travaux prevus par le decret de 1881 avaient pour but principal, non plus tant le diguement des cours d'eau, que leur abaissement, en leur menageant toute la pente que l'a- baissement du lac doit comporter: ces travaux etaient devi- ses a 853000 fr. arepartir, dans la meme proportion prevue. Ir. Gleichheit vor dem Gesetze. N0 2. 9 par le decret de 1875, entre l'Etat, les communes et les par- ticuliers interesses; les recourants ne furent pas compris dans cette repartition pour leurs immeubles sis dans la ville d'Yver- don. Le 3 Decembre 1881, fut promulguee la loi sur la police des eaux courantes dependant du domaine public; son regle- ment d'execution est date du 29 Avril1884 : elle a pour but de regler cette police non seulement en ce qui concerne la zone de- terminee par la loi federale du 22 Juin 1877 sur la police des eaux dans les regions elevees, mais aussi en ce qui coneerne les parties inferieures des cours d'eau. Cette loi dispose entre autres a l'art. 11 que «la partie (les depenses de chaque en- » treprise de correction non couverte par les participations » des caisses federale, cantonale ou communales, est suppor- » tee par tous les terrains interesses compris dans le ped- » metre general du torrent; » a l'art. 18 « que le perimetre » general d'un torrent comprend en principe : a) tous les)} versants dont l'eau s'ecoule dans ce torrent; b) tout l'ell- }) semble des terrains submersibles, c'est-a-dire le cone » forme par les alluvions du torrent. Les terrains specifies » sous lettre rt sont dispenses de eontribuer aux travaux a » entreprendre pour la correction du torl'ent sm' le cOlle des » alluvions; }) a l'art. 19 « que la participation financiere de » l'Etat au cout des travaux prevus poul'ra avoir lieu jusqu'a » une proportion maxima de 40 % du chiffre cle clepenses qui » restera a la charge de l'entreprise, apres defalcation du }) subsicle federal; » a l'art .. 20 que « la participation fil1an- » eiere des Pl'oprietaires interesses est proportionnelle: a) » a Ia valeur de l'immeuble bati ou non bati, determinee par » la taxe cadastrale; b) au degre d'interet que chaque im- » meuble retire de l'entreprise. » L'art. 21 statue que « le degre d'interet cle chaque immeu- » ble est apprecie par une commission de classification d'a- » pres les coefficients variant de 1 a 10, le coefiicient 1 etant » applique a l'immeuble qui retirera le moins grand avantage, » Oll qui est le llloins expose, et Ie coefficient 10 a celui qui }) retirera le plus grand avantage, ou qui est le plus expose,

10 A. St devrait etre admise, si les recourants etaient tenus de » contribuer aux frais de I' entreprise au deUt de la plus-valtte » de leurs fonds; » le meme arret ajoute qu' «il y aurait » . violation constitutionnelle si les autorites cantonales, sous » l'apparence d'une estimation de plus-value, avaient en » l'ealite opere la repartition des frais de dessechement d'a- » pr es d'autres principes. » 01' dans l'espece, il est inconteste gue la cOlnmission n'a ni recherche, ni determine la plus-value dont les immeubles des recourants auront a Mneficier ou jouissent deja de par les travaux de l'entreprise de l'assainissement des marais de la plaine de I'Orbe. L'Etat, dans sa reponse, allegue, il est vrai, que cette esti- mation de la plus-value n'etait point necessaire et que la commission, apres avoir fixe le perilnetre, avait seulement a determiner la contribution de chaque fonds en neprenant en consideration que la valeur cadastrale, multipliee par le coefficient indiquant le degre respectif d'interet de l'ilnmeu- ble aux travaux de l'entreprise, et que le taux de cette contribution ne pourrait etre attaque, meIDe s'i! etait supe- rieur a la plus-value obtenue, la loi vaudoise, seule applicable a cet egard, reglant dans ce sens la participation de la pro- priete immobiliere aux frais des travaux d'utilite publique. 5° Cette theorie n'est toutefois point admissible. TI est vrai que les decrets et lois du cant on de Vaud doivent etre appliques ici en premiere ligne. Mais il est tout d'abord tre.s douteux que ces ades Iegislatifs aient le sens que 1eur attn- bue, dans sa reponse, la partie opposante au recours, et que, clans des cas semblables, il ait deja ete procede en ce sens que les proprietes interessees out 13M frappees de contribu- tions excedant les avantages que leur apportait l'entreprise. Ir. Gleichheit vor dem Gesetze. No 2. 21 A la verite, ni les decrets susvises, ni la loi du 3 Decembre 1881 ne formulent expressement le principe que la contribu- tion de la propriete interessee doit etre limitee par la plus- value de chaque immeubIe; ces actes legisIatifs se bornent a indiquer le mode d'evaluation de la plus-value se realisant ensuite de l'execution cle I'entreprise, et l'infiuence de cette plus-value sur la repartition des frais. Le decret cle 1875 prevoyait le systeme de la classifica- tion; en revanche, ceIui cle 1881 a admis, concurremment avec ce systeme, celui des coefficients et cle la valeur cadas- trale; aux termes de la loi de 1881, a Iaquelle 1e decret de 1885 se refere, c'est ce dernier systeme qui doit etre appli- que exclusivement. 01' il 11'est point contes te que les (lecrets de 1875 et de 1881 partent de l'idee que la plus-value constitue la limite maximum de 1a contribution, et si l'Etat ne veut pas recon- naUre le meme principe vis-a-vis du clecret de 1885 et de la loi de 1881, c'est par le motif que par suite de ces ades legislatifs, le systeme des coefficients etait entre en vigueur. Mais il est evident que ce dernier systeme n'est en oppo- sition qu'avec celui de la classification qui l'avait precede, e11 ce qu'il fixe un autre mode de caIcul et de determination de la contribution, sans toucher en aucune maniere la question de 1a limite maximum de cette contribution. Cette limite est entierement independante des deux systemes, et les memes motifs qui doivent la faire admettre clans l'application des clecrets cle 1875 et de 1881, cloivent la faire reconnaitre ega- lement au regarcl cle la loi de 1881 et du clecret de 1885 : ce dernier donne encore, en effet, au titre IV consacre a la classification des terrains contribuables, l'il1tituIe significatif « Estimation cle la plus-value,» comme le font les decrets precedents. ' De meme, il n'a ete pretendu nulle part que, dans des cas analogues, on ait enge des contributiol1s superieures a la plus-value; au contraire, il est allegue qu'il a toujours ete admis que les depenses a faire seraient inferieures a la plus- value, et que, dans l'espece, cette limite n'a jmnais ete clepassee.

22 A. Staatsrechtliche Enl,chcitlutlf;cn. l. Ahschnilt. hUlldcsv""fassnus'· 60 l\fais meme en aumettant que la loi et les decrets en question aient le sens que la partie opposante au recours leur attribue dans ses ecritures, ces actes legislatifs ne pour- raient subsister en presence de la garantie constitutionnelle de l'egalite devant la loi; car ce principe, inscrit a l'art. 4 de la oonstitution federale et a l'art. 2 de la constitution vau- doise est, comme regle fondamentale, decisif aussi bien en ce qui a trait a l'actiou administrative et judiciaire, qu'en ce qui touche l'action legislative des autorites de l'Etat (voir Rec. VI, page 172, considerant 1). Sans aucun doute, un canton a le droit, eu vue d'une en- treprise d'utilite publique, d'instituer une association entre les proprietaires d'immeubles interesses et d'imposer aces proprietaires, en dehors (le la part qu'ils supportent deja comme contribuables a l'impot, pour la participation de l'Etat a l'entreprise, une contribution speciale pour coumr les frais des travau..'lC. Cette contribution, qui n'est pas regie par le code civil, mais par les decrets qui l'imposent, ne saurait toutefois etre illimitee; elle trouvesa limite naturelle et constitutionnelle dans son correspectif, qui n'est autre que la plus-value communiquee a l'immeuble par l'entreprise. L'imposition aux proprietaires d'immeubles, d'une contri- bution speciale et exceptionnelle, ne peut se justifier que pour autant que ces proprietaires retirent de l'entreprise des avantages speciaux, ne profitant pas aux autres citoyens. C'est cet interet qui doit determiner la me sure de l'obligation a contribner : des l'instant 011 la contribution du proprietaire atteint un chiffre qui represente l'equivalent des avantages que lui apporte l'entreprise, il n'y est plus interesse a un autre titre que tout autre citoyen, et il ne peut des lors plus etre frappe d'une contribution ulterieure. A partir de ce mo- ment, i1 apparait comme non-interesse, et il n'est point conteste que contraindre un non-interesse a une teIle contri- bution impliquerait lilie atteinte au principe constitutionnel garantissant I'egalite devant la loi. C'est en vain que pour justifier une opinion contraire, la reponse invoque certains actes Iegislatifs federaux et canto- naux, intervenus en matiere analogue.

11. Gleichheit vor dem Gesetze., f1/o 2. 23 En effet, l'arrete fecleral du 25 Juillet 1867, concernant la correction des eaux du Jura, considere expressement la plus- value comme limite maximum de la contribution a exiger des proprietaires interesses. (Voir aussi Message du Conseil fed. du 8 avri11857. Feuille fed. 1,309 ss.) C'est pour cela que la commission federale fixait la plus-value resultant cle la cor- rection des eaux du Jura pour les immeubles d'Yverclon, l'abaissement de l'Orbe et de ses affluents, ainsi que la pro- tection contre les inondations du lac et des fieuves qui s'y jettent etant une consequence directe de l'abaissement du lac de N euchatel. La commission a estime que les quartiers exterieurs seuls de la ville, representant le dixieme de la valeur cadastrale totale, beneficiaient cl'une semblable plus-value et, seraient astreints a une contribution de 25000 fr. (Voir Feuille fed. 1866, II, p. 696.) En ce qui concerne la loi bernoise analogue cle 1857, ega- lement invoquee dans la reponse, le gouvernement de Berne declare positivement qu'elle a toujours ete COll1prise dans ce sens qne les contributions des proprietaires interesses ne peuvent depasser la plus-value. (V oir Recueil des arrets du Trib. fed, IV, page 389 ss.) 70 En partant de ce principe, il est clair que la commission de classification, pour fixer la contribution des immeubles batis d'Yverdon, devait prendre en consideration l'element de la plus-value. En ne determinant pas ce factem, elle a couru le risque d'imposer sans droit une contribution ades proprie- taires dont les immeubles ne beneficient d'aucun avantage, DU de les contraindre a contribller clans une mesure dispro- portionnee et superieure a la plus-value obtenue. Dans l'espece, I'omission commise apparait comme grave dans ses consequences, car la commission s'est bornee, pour justifier 1'englobement cle la ville d'Yverdon dans le peri- metre, et la majoration cle plus de 11 000 fr. de sa contribu- tion annuelle, a invoquer d'une maniere generale, - et sans evaluer pour chaque immeuble frappe la plus-value qui doit en resulter, - des avantages pr,obIematiques, absolument

24 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. contestes par les recourants, et non etablis en procedure, par expertises ou autrement. 8° En effet les deux premiers chefs d'avantages signales par la commission dans son proces-verbal du 14 Juillet 1886t comme devant resuIter des travaux, pour Ia viIle d'Yverdon, ne paraissent pas pouvoir entrer en ligne de compte au point de vue d'une plus-value :

a) TI y a lieu de faire abstraction des avantages resultant de l'abaissement des eaux du Jura, entreprise distincte de celle de I'assainissement des marais df' Ia plaine de I'Orbe, et pour laquelle toutes les communes interesse es, y compris Yverclon, ont specialement contribue et contribuent encore.

b) TI ne se justifie pas non plus cl'invoquer Ies avantages du dessechement des marais pour la dite ville, Iaquelle se trouve en dehors des marais, n'a jamais ete comprise clans leur peri- metre lors des cIassifications precedentes, n'a jamais ete appeIee auparavant a contribuer pour ses immeubles Mtis, a l'entreprise du dessechement comme telle, mais seulement, dans la me sure plus haut indiquee, a l'eutreprise de l'abais- sement des eaux du Jura. La cOl11l11ission ne specifie d'aiIleurs aucunement quels seraient les avantages dont elle veut tenir compte. C'est en vain, du reste, que pour justifier sa dtkision, la commission, dans son pro ces-verb al relatif arexamen des recours, tire argument de l'art. 18 de Ia Ioi de 1881 precitee, statuant que le perimetre d'untorrent comprend I'ensemble des terrains submersibles, c'est-a-dire le cone forme par les alluvions d'uu torrent, et qu'elle estime que Ia ville d'Yver- don, etant eclifiee sur ce cone, - ce qui est d'ailleurs con- teste, - doit supporter sa part des depenses de l'entreprise. L'art. 18, en effet, ne pose cette regle qu' « en principe, » ce qui equivaut evidemment a excepter et a dispenser de toute participation les immeubles, meme situes sur Ie cone d'alluvions, mais qui n'auraient aucun interet a l'entreprise et ne pourraient en recE'voir lme plus-value; cette consequence resulte de l'art. 17 ibidem, d'apres leguel c'est l'l:nteret des terrains qui doit etre Ie facteur principal de la participation. H. Gleichheit vor dem Gesetze. N0 2. 25 D'ailleUTs, a supposer qu'un interet sembiable existe pour la ville, - ce qu'elle conteste, - a I'egard des travaux de correction du Buron, sa part afferente aux depenses de ce chef ne depasserait en aucun cas 20000 fr., ce qui ne sau- rait nullement justifier les charges, plus que decuples, a elle imposees par Ia classmcation attaquee. 9° TI n'est pas mieux etabli que les immeubles batis d'Y- verdon aient, ainsi que l'allegue en outre Ia cOl11mission, un interet majeur, sous le double rapport de Ia salubl'ite et de Iasecurite, a etre proteges contre les inonclations et assainis au moyen des travaux superieurs destines a canaliser les livieres. En effet, les travaux mis par l'art.4 de rade de vente des moulins du 11 Decembre 1875, modi:fie par la convelltion du 30 Avril1881, a la charge de l'Etat de Vaud acheteur, n'avaient pas pour but et ne pouvaient avoir pour effet d'a- meliorer la salubrite d'Yverdon, mais uniquement de main- tenir a cet egard l'etat anterieur, en assurant a la ville Ie remplacement du volume d'eau dont l'abaissement du niveau cle l'Orbe clevait la priver. D'autre part, Ia commission ne pretend point, et il n'a pas ete prouve a l'encontre des dene- gations des reCOUl'ants que la ville ait jamais ete, comme I'affirme la reponse, inondee par les cours cl'eau qui Ia tra- versent ou l'avoisinent. 100 Il y a lieu de remarquer encore que I'application a la periode cle 1875 a 1885, du travail de classLfi.cation de Ia commission en ce qui concerne Yverdon, ne parait pas se justifier sans autres, vu les conditions toutes nouvelles clans lesquelles, au illre du Conseil d'Etat lui-meme, est entre Ie systeme de la correction a partir de 1881, epoque a laquelle l'abaissement des ealD, a ete substitue dans une plus grande mesure au systeme d'assainissement antedeur. En effet, c'est precisement en se fondant sur le changement de systeme que Ia cOlnlllission cherehe a justifier l'extension du perimetre. 11 0 L'exemption des autres localites de Ia plaine cl'Orbe de toute contdbution ponr leurs immeubles b:1tis constituerait de plus une inegalite de traitement an prejudice cl'Yverdon, ponr le cas Oll cette ville pourrait etablir qu'elle n'a aucun interet

26 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. 1. Abschnitt. Bundesyerfassung. aux travaux d'assainissement, ou que tout au moins, a sup- poser qu'elle en ait un, ce qu'elle conteste, il n'est en tout cas pas superieur a celui des autres centres de population de la plaine, qui ont ete exoneres de toute contribution. A ce point de vue, les recourants se plaignel1t ave<.: raison de n'avoir pas et8 mis a temps en mesure de s'expliquel' sur l'englobement dans le perimetre des terrains batis cl'Y- verdon, et cl'apporter leurs preuves sur les faits clecisifs contestes. En effet, l'objectiol1 eonsistant apretendre que l'inspectiol1 locale ordol1nee par la COlumissiol1 et annoncee a l'avance a la Municipalite (art. 10 du decret de 1885) aurait 'Üffert aux dits recoural1ts une occasion suffisal1te a eet egard l1'est pas fonclee. TI est etabli qu'avant et durant cette vision des lieux, il n'a pas ete donne aux dits reeourants le moindre motif de supposer qu'il puisse s'agir d'une extension du peri- metre, alors qne ces terrains bätis avaient toujours ete, c'est- a-dire pendant trente ans an moins, consideres commeetant en dehors du dit perimetre et avaient ete en consequence liberes de toute contribution; il n'en a pas ete autrement -en application du decret de 1881 (analogue a celui de 1885), bien que ce decret, comme corollaire de la modification du caractere technique des travaux, ait prevu en general une extension du perimetre. Quant a la requete formulee dans le memoire de la lVIuni- dpalite d'Yverdon, et tendant a l'ordonnance d'une expertise sur les points de fait contestes, la decision du Conseil d'Etat ne lui a donne aucune rl3pOnse. 12" Dans cette situation, le Tribunal fMeral, - sans vou- loir revendiquer le droit de determiner en dernier ressort le taux de la contributiona imposer aux immeubles Mtis d'Yvel'c don, et sans prejuger la question cle savoir si les conditions dans lesquelles se trouvent ces immenbles justifie leur an- nexion an perimetre, - doit admettre que les procedes de la commission portent atteinte a la garantie constitutionnelle (art. 4 const. fed., et 2 const. vaud.) de l'egalite des citoyens devant la loi, et ne sauraient subsister. If. Gleichheit vor dem Gesetze. No 2. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: 27 Le l'ecours est admis, dans le sens des considerants qui precMent; en consequence la repartition de la commission de classification, en date de 30 Septembre 1887 et la deci- sion du Conseil d'Etat du 29 Decembre 1888 sont annules en ce qui concerne les immeubles cles recourants sis dans la ville cl'Y verdon.