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B. Civilrechtspflege.
feiten~ he~ @igent~ümerß, wie haß merWaItungllregfement fk
\lerlangt, ~uerfe§en. :!)aß merwaltungllreglement wiff ja eben,.
haa binnen befUmmter fur3cr
~rlft hie
ID'lUitiirbe~ih:'oe bure{)
@ingabe her ffieflamattonen .barüber unterricf)tet werbe, nicf)t
ob ein t;'cf)aben \lerurfad)t worben fei, fonhern ob ein t;'cf)aben·
erfa§anf~rue{) gertenb gemacf)t werbe.
b. @ß tft aber im ~eitern in easu ~rinöi~tell eine @ntld)ä ..
bigung~~~irut ber ID'lHttär\.1erwaItung nad) § 279 eil. nid)t be-
grün'oet.;tlenn ber ftreitige @;cf)aben tft ieoenfallll nicf)t buret}
~ugfübrung miUtärifd)er ~norbnungen \.1eruriad)t Worben. ~enn
bie stlagel'artei meint,
o~ne bie mUitiitifd)e
~norbnung Der
.~antonnirung ber strnVl'en in @;mfee Wäre ber @;d)aben nid)t
entftanben unb beü~alb fei 'oer stauial3ufammen~ang ~wifd)e1t
bem @;d)aben unb einer militärifcf)en IHnorbnung gegeben, 10
fann bie~ nid)t a{~ rid)tig anerfannt Werben. iJlicf)t leber an-
lä[llicf) ber ~ugfü~rung einer mHitär\fd)en~norbnung einge-
tretene @;ct;aben, \Veld)er o~ne biefe ntd)t eingetreten wäre, fann
allS burd) Diefetbe \.1erurfad)t betracf)tet werben;
\.1teIme~r be~
fte~t ein staufal3ufammen~ang im iuriftifd)en @;inne bann nid)t,.
\Venn bfr @;d)aben nid)t bie birette ~irfung ber militärifd;e1t
?U:norbnung unb iE)rer ~ugfii~rung war, fonbem Durd) feIbftän~
bige ID'littelurfad)en
~erbeigefüE)rt wmbe, follte aud) ~a~ ~irf~
famwerben bieter ID'llttelurfacf)en 'ourd) 'oie militärifd)e ~norb~
nung erft ermögIicf)t worben fein. t;'o Wirb ~. m. fein ßweiTe!
oari't6er ob\uarten fönnen, bau ein \.1on einem @;olbaten im
;Quartier begangener :!)iebfta~l ober ID'lorb u. bergl. nid}t a[~
~irfung ber @inquartirung be~eid)net \Verben tann, Wenn auet}
bie mege~ung beß mer6red;en~ burd) 'oie @inqllartirung ermög~
lid)t \Vurbe. @in
staufaI~ufammen~ang im ffied;tllfinne befte~t
nur bann, Wenn ber @;d}aben birett burd) bienftHd;e, aum
ßmecre ber ~u~fMrung mHitärifd)er ~norbnungen unternom,
mene ~anblungen \.10n ID'lHitä!l'erfonen \.1erurfad)t wurbe, wobet
bann allerbing~ barauf, ob bie betreffenben ~anblungen eine
ricf)tige
~u~fü~rung. ber gege6enen mefeT,le entbielten ober
nid)t, fein @e\uid)t \Virb gelegt Werben bürfen. ~enn nun in
easu 'oie tl)at[ äd)Itcf)e :l)arftellung ber stlage.\'artei ber
@nt~·
fd}eibung ~u @runbe gelegt wil'b, fo ift Hat, ban ber @;d)aben
VI. Ci vilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. N° 10'1.
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l)ier nid)t burd) bien~nd)e ~anblungen in ?U:u~fü~rung gegebener
mefe~Ie, fonbern burd) freie, millfürHd}e ~anl)lungen einAeIner
@;olbaten (Da~ nid)t nur nicf)t befoblene, fonbern fid) offenbar
al~ reg{ement~wibrigen Unfug quaHfi3irenbe ~erfen bon @;trofp
bünbeln,
f.\'e~iell burd) ben strainfolbaten ~orrobi) T,er6eigefül)rt
\Vutbe. iJlimmt man tlagegen, morauf ber mefiagte a6ftellelt
~u wollen fcf)elnt, an, ber ~all ber $e±toleumlam.\'e fei Durd)
eine nid)t ermittelte Uriacf)e (urf.\'rünlllid) mangel~llfte mefelli,
gung u. f. w.) ~erbeigefü~rt worben, fo Hegt ein bloß geIe<
gentUd) ber .\tantonnirung
eine~
stru\,\,ent~eil~ eingetretener
ßufall \.1or, für we{d)en bie
strieg~ller\VaItung ebenfallg nid)t
ein~uftel)en l)at, unb nid)t ein burru 'eie stantonnirung birett
\lerurfad)ter @;cl)abengYafL
:!)emnad) ~at ba~ munbeßgericf)t
edannt:
:l)ie strage 1ft a6gemiefcn.
VI .. Civilstreitigkeiten
zwischen Kantonen einerseits und Privaten
oder Korporationen anderseits.
Dift'erends de droit civil
entre des cantons d'une part et des particuIiers
ou des corporations d'autre part.
101. Artet du 1er Octobre en la cause Ladarne
contte Neuchdtel.
En Decembre 1873, le demandeur Henri Ladame fut ap-
pele par les trois Etats de Fribourg, Vaud et Neuchatel aux
fonctions d'ingenieur en chef de la correction superieure deg.
eaux du Jura.
Apres avoir occupe ces fonctions pendant une annee et
demie environ, Ladame fut appeIe en Aout 187ö, par Je COD-
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B. Civilrechtspflege.
seil d'Etat de NeuebateI, acelIes d'ingenieur cantonal, avec
un traitement annuel de 5000 francs.
Ladame demeura dans ces fonctions jusqu'au 7 avril 1885,
apres avoir eie confirme a diverses reprises dans l'interv.~lIe
pour 3 ans, a savoir en 1877, 1880 et 1883; sa dermere
~onfirmation a eu lieu le 16 Juin 1883 po ur la periode trien-
nale 1883-1886.
l..'avis de nomination adresse 11 Ladame lui-meme ne porte
aucune indication relative a la duree de ces fonctions.
Dans la seance du Grand Conseil neuchatelois du 20 No-
vembre 1884, un depule,M. Paul Ducommun, se livra a
-diverses critiques sur la maniere dont Ladame remplissait
ses fonctions; le Grand Conseil decida, sur la proposition
-de M. Borei, de renvoyer ces observations a Ja commisson
-des comptes, qui posa au Conseil d'Etat une serie de ques-
tions concernant la gestion de Ladame.
Par leure du 9 Janvier 1885, Je Conseil d'Etat demanda a
Ladame de donner volontairement sa demission, ce a quoi
celui-ci se refusa, demandant qu'une enquete contradictoire
ait lieu avec le concours d'experts techniques. Le Conseil
-d'Etat se livra toutefois lui-meme a une enquete, reclama a
cet effet un rapport de la direction des traval1X publics et en-
tendit Ladame personnellement le 31 Mars suivant.
Par lettre du 4 Avril 1885, Ladame demande que le Con-
seil d'Etat declare au Grand Conseil que toutes les attaques
-diriaees contre lui sont sans fondement et qu'il a constam-
'"
ment rempli ses fonetions d'une maniere satisfaisaote.
Par arrete du 7 dit, le Conseil d'Etat a prononce la revoca-
lion immediate de Ladame; cet arrete est coneu comme suit:
« Le Conseil d'Etat de la Republique et Canton de Neu-
:» chatel en Suisse,
» Vu J'interpellation adressee au Conseil d'Etat par un de-
l> pute, dans la seance du Grand Conseil du 20 Novembre
» 1884, concernant l'activile deployee par !'ingenieur can-
» tonal;
)} Vu l'enquete administrative ouverte concernant ce fonc-
» tionnaire;
» Entendu le Departement des Travaux publics;
VI. CiviJstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 101.
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» Considerant qu'il resulte des renseignements nouveaux
:» qui sont parvenus au Conseil d'Etat, que le citoyen Henri
» Ladame a cause un prejudice a I'Etat de Neuchatel par sa
) maniere de concevoir et d'executer les travaux dont il
:» etait charge; que c'est notamment le cas POUf la correction
» superieure des eaux du Jura, dont il a ete l'ingenieur en
}) chef; que les erreurs commises par lui au sujet de l'acqui-
» sition de deux elevateurs, qui n'ont ete d'aueune utilite, et
') au sujet du ealeul du eube des moles, sont evidentes et
» ont eu pour effet d'augmenter d'une maniere considerable
» les frais de cette entreprise; qll'il en a ete de meme pour
») divers travaux exeeutes dans le canton, en particulier pour
}) la route des Cotes du Doubs et pour la Basse-Reuse;
}) Considt'lrant que le citoyen Henri Ladame a viole a diver-
» ses reprises les regles de la subordination hierarehique en-
}) vers son chef, Ie Conseiller d'Etat charge du Departement
» des Travaux publies, et qu'i1 a empiete sans droit sur ses
» attributions eonstitutionnelles et legales; que, par exem-
}) pIe, il s'est permis, sans l'autorisation de son chef et sans
» encheres publiques, de vendre plusieurs arbres bordant Ia
:).) route cantonale a Motiers, pour une somme bien inferieure
» a leur valeur;
» Considerant que, dans ces cireonstances, Ie citoyen Henri
» Ladame a perdu Ia confiance du Conseil d'Etat, comme il
}) s'est aliene eelle du public par les eonflits ineessants qu'il
j) a suscites, en sorte qu'il ne saurait continner a rempIir
}) Je poste qu'il occupe; qu'invite a de reiterees fois a don-
}) ner sa demission, il s'y est formellement refuse;
» Arrete:
» Le citoyen Henri Ladame est revoque des fonctions d'in-
) genieur cantonaJ.
}) Donne sous le sceau de la Chancellerie cl'Etat a Neu-
» chatel, le sept A vril mil hoit cent quatre-vingt-cinq (7 avril
}) 1885).
» Au nom du Conseil d'Etat :
}) Le president,
}) Signe: CORNAZ.
Le secretaire,
Signe: GEORGE GUILLAUME.»
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B, Civilrechtsptlege.
Dans son numero du 9 Avril '1885, la Feuille o{ficielle neu-
chateloise annonca que dans la seance du 7 Avril, Je Conseil
d'Etat avait revoque, a la suite d'une enquete administrative ..
]e citoyen Henri Ladame des fonctions d'ingenieur cantonal
et nomme a sa place le citoyen Antoine Hotz.
Par demande du 6l\-lai 1885, H. Ladame conclut ä ce qu'il
plaise an Tribunal federal prononcer que I'Etat de Neu-
chatel est son debiteur de la somme de dix mille francs, mo-
deration de justice reservee, a tÜre de dommages-interets,
pour le prejudice qui lui a ete cause par sa revocation injus-
tifiee de ses fonctions d'ingenieur cantonal neuchatelois, avec
interet au ö % des le depot de la demande.
A l'appui de cette conclusion, le demaQdeur fait valoir, en
resume, ce qui suit :
n existe entre l'Etat de Neuchatel et Henri Ladame un con-
trat bilateral de louage de services dont la duree s'etend
jusqu'au 16 Juin 1886; les articles 338 et 349 du code des
obligations Iui sont applicables, puisque son dernier renou-
vellement a eu lieu en Juin 1883, et que la loi cantonale' ne
cootient aucune disposition sur Ja revocation des fonction-
naires de l'Etat.
C'est rart. 346 C. O. qui prevoit le cas en question, mais
cet article n'est pas applicable a I'espece, car:
a) Les reprocbes adresses ä Ladame, en ce qui a trait a
la correction des eaux du Jura, sont sans fondement, d'ail-
leurs ils ont trait a, des actes anterieurs aux fonctions du
demandeur comme ingenieur cantonal;
b) En ce qui concerne la route des Cotes du Doubs, les
plans en etaient deja faits elles travaux en cours d'execu-
tion lors de l'entree en fonctions de Ladame. On s'apen;ut
plus tard que le devis primitif presentait une Iacune volontaire
de 94'7 metres de longueur dans le but evident de reduire
d'autaot le cout presume lors de la demande de credit. De-
puis son entree en fonctions, Ladame apporta une heureuse
modification au' trace, en supprimant deux lacets, ce qui
produisit une economie considerable et une diminution de
parcours; ceUe route est d'ailleurs etablie avec le plus grand
soin;
,
VI. Clvilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 101.
701
c) Les travaux de la Basse-Reuse sont de simples travaux
{f'e~tretien executes pendant une serie d'annees, pour Ia pro-
tectlOn des berges; ils ont ete visiles et approuves a reite-
n3es fois par les chefs successifs du Departement des Tra-
vaux publies;
d) Le reproche d'insubordination et d'empietement sur les
attributions . du chef. du Departement n'est pas plns fonde;
Ladame aValt le drOlt de vendre les peupliers dont il s'agit,
"t ceUe vente a en lieu a un prix correspondant a leur va-
leur. Le demandenr a d'ailleurs toujours entretenu les meil-
!eurs rapports personneis avec le chef de son Departement;
Il a toujours rempli ses devoirs et ne peut avoir perdu 1a
confiance du Conseil d'Etat par des fautes commises dans
I'exercice de ses fonctions. Il est possible qu'en soutenant
-energiquement les inteft3ts de)'Etat contre ceux des commu-
nes et des particnliers, Ladame ait suscite contre lui quel-
.ques rancunes qui se sont fait jour dans l'interpellation du
depute Ducommun, mais c'etait 1a son devoir, et celui du
Conseil d'Etat aurait ete de couvrir et de dMendre le fonc-
tionnaire qui s'etait attire des inimities en Iuttant pour les
interets de I'Etat.
Ladame ne peut pas demander d'etre reinteare dans ses
fonctions, mais l'art. 346 C. 0., ainsi que I es'" art. HO et
suivants, 50 et suivants du meme code, lui accordent un
droit ades dommages-interets.
A cet egard il y a lien de remarquer, d'une part, que La-
{fame a ete prive du jour au lendemain de son poste et de son
traitement, et qu'il lui faudra du temps pour retrouver uue
posit.ion comme ingenieur, et, d'autre'part, qu'un prejudice
conslderable a ete cause a I'honneur et a la reputation du
demandeur par sa revocation injustifiee, attendu qu'une me-
sure aussi grave n'a jamais ete prise que dans des cas d'im-
moralite et en particulier de concussion ou d'incapacite
notoire.
'Dans sa replique, Ladame fait enCQre observer que si
r~tat s'etait borne,a le revoquer sans alleguer et rendre pu-
bhques d~s accusatlOns aussi graves que celles qu'il a portees
contre Im, la seule disposition applicable serait celle de I' ar-
70'4
B. Civilrechtsptlege.
ticle 346 C. O. Mais I'Etat est alle plus loin : il allegue faus-
sement des faits graves a la charge du demandeur (incapa-
eite, prejudice cause a I'Etat par des erreurs de calcul et par
des etudes insuffisantes). De pareilles accusations consti-
tuent a la charge de l'Etal un veritable quasi-delit, une faute
grave, une atteinte a l'honneur de Ladame, et ce dommage-
doit etre repare a teneur des art. 50 e1 suivants C. O.
Le Conseil d'Etat de Neuchätel a conclu en premiere ligne
a ce que le Tribunal federal se declare incompetent POUF
statuer sur la demande de Ladame, et, subsidiairement.
ecarter comme non justifiees les conclusions du dit deman-
deur.
Le dMendeur s'appuie, en fait, sur les considerations ci-
apres:
La derniere confirmation de Ladame ne fixe aucune duree
a ses fonctions.
Les reproches adresses a H. Ladame portent essentielle-
ment sur les points suivants :
fO En ce qui concerne la correction des eaux du Jura: .
a) La conslruction du pont de Thiete. -
Le tablier du
pont a ete place a un metre au moins trop haut. Il en est
resulte une surelevation correspondante de la route et des
indemnites a payer aux proprietaires riverains;
b) Achat de deux elevateurs qui, devises par Ladame a
80000 fr., ont coute en realite i33539 fr. 40 c. Ils n'ont
jamais pu fonctionner utilement, vu la nature du terrain. n
en est resulte une perte considerable qui aurait pu etre evi-
tee si Ladame avait mieux etudie la question;
c) Moles de la Broie et de la Thiete. -
Ils devaient com-
prendre, d'aprils les calculs de Ladame, 2 ~OO 000 pieds
cubes; or, quoique leur longueur ait ete diminuee de plus
d'un quart, I'entrepreneur a reclame le prix d'une fourni-
ture de plus de 4 000 000 de pieds cubes, chiffre qui fut ad-
mis par Ladame. L'entreprise fut entrai.nee par la dans un
proces qu'elle a p-erdu en partie. Les moles ont coüte 500000
francs de plus que ne ]e prevoyait le devis primitif. Cette perte
. aurait pu etre evitee si les devis avaient ete mieux etudies
et la convention avec L'entrepreneur Ritter mieux redigee;
VI. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N0 101.
703
d) Enfin Ladame cherchait continuellement a s'affranchir
du contröle de la commission intercantonale et il en est re-
suite une augmentation de depense et des fauK frais; La-
dame s'est d'ailleurs aliene tous les membres de la Commis-
sion appeles a avoirdes rapports avec lui.
2° Comme ingenieur cantonal, Ladame a ete charge de
divers travaux qui, par suite d'erreurs de calcul ou d'etudes
insuffisantes, ont occasionne a I'Etat des depenses beaucoup
trop considerables, entre autres :
a) La route des Cotes du Doubs, dont le devis primitif
etait de 420000 fr., a occasionne une depense effective de
594546 fr. 06 c., non compris le ponl de Biaufond, dont
la depense a ete de i 1432 fr. 70 c:
Ensuite d'eboulements, un mur de soutenement conside-
rable dut etre refait. L'ingenieur cantonal voulait mettre les
frais de reconstruction a la charge des entrepreneurs, mais
ceux-ci s'y refuserent en pretendantque l'eboulement etait
du a de faux calculs de l'ingenieur. Un tribunal arbitral fut
. constitue, et par jugement du 28 aou! 1877, il donna raison
aux entrepreneurs et condamna l'Etat de Neuchatel a suppor-
ter tous les frais de reconstruction de l'ouvrage.
b) Le Grand Conseil ayant decide de prolonger la butte de
tir de la place d'armes de Colombier, !'ingenieur cantonal,
fut charge de faire executer ces travaux; il les confia a la
Societe technique de Neuchitel. Lorsque celle-ci reclama le
paiement de son compte, se montant a t7 OB fr., l'ingenieur
cantonal en biffa plusieurs postes et n'admit la note que
pour f4 040 fr. 52 c. La difficulte fut soumise a un tribunal
arbitral qui, a la date du H Mai 1880, admit, a quelques
francs pres, les reclamations des entrepreneurs. Ce proces
aurait pu etre evüe, si Ladame avait calcuIe plus exactement
le cube des travaux executes.
c) EIl 1881 et 1882, l'ingenieur cantonaL fut charge d'exe-
cuter divers travaux de dMense dans la Reuse inferieure, du
pont de Cortaillod au lac. Ces travaux ont occasionne une
depense de 7 a 8000 fr. et n'ont eu aucun resultat utile .
d) Ladame avait ete charge en meme temps d'etudier un
projet de correetion de la riviere. Ce projet a ete etabli, mais-
704
B. Civilrechtspflege.
eet ingenieur, au lieu de s'informer aupres de personnes
competentes de ce qu'il avait a faire, a donne a son projet
des proportions tellement couteuses, qu'il n'a pas pu meme
etre soumis au Grand Conseil, et la consequence de ce re-
tard a e!.e une destruction plus considerabJe des berges de Ja
riviere et des reclamations importantes formulees par les
proprietaires riverains, ce qui eftt pu etre evite moyennant
un peu de sens pratique et de travaiJ.
e) Ladame avait, vis-a-vis du chef du Departement, des
allures teiles qu'il a du etre rappele plusieurs fois a l'ordre
par son chef. II cherchait a se rendre independant; tantöt
il faisait des depenses depassant le budget, tantöt iI s'absen-
tait sans dire ou il allaH, tantöt il convoquait un tribunal
arbitral sans aviser son chef, ce qui empeehait eeJui-ci d'as-
sister aux seanees.
f) Sa maniere d'etre vis-a-vis des entrepreneurs, des ou-
vriers et du publie en general etait telle qu'elle provoquait
.a chaque instant des diffieultes et des reclamatiolls auxquel-
les Je Departement avait arepondre. .
g) La commission des eomptes de 1884 constata que dans
Je courant de luillet de la meme annee, Ladame avait vendu
a 1\1. Dromard, a J\<Iötiers, pour 55 fr., sept peupliers qui
valaient de 5 a 600 fr. Cette vente a ete faite sans que le
Departement des Travaux publies, seul competent, ait ete
avise.
L'arret de revoeation de Ladame etait motive aussi en
grande partie sur deux lettres des 28 et 31 mars 1.885 adres-
sees au Conseil d'Etat par le chef du Departement des Tra-
vaux publies, et affirmant que le maintien de cet ingenieur
a son poste etait ineompatible avee la bonne ip.arehe de l'ad-
ministration.
Au point de vue du droit, l'Etat de Neuehatel s'appuie sur
,Jes eonsiderations qui suivent :
.
Sur la question de eompetence, les dispositions du code
des obligations ne so nt pas applicabJes aux rapports des em-
ployes et fonetionnaires pubJies avee l'administration: c'est
Ja le sens de l'art. 349 de ce code. L'exercice des fonctions
VI. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 101.
705
publiques ne constitue pas un rapport de droit prive, mais
ressortit du domaine du droit publie eantonal; le Tribunal
·fMeral est des lors ineompetent.
« C'est en se plac;ant a ce point de vue, ajoute Ia reponse.
» que l'Etat de Neuchatel soutient que la demande actuelle
» etant une demande de droit civil, fonde sur les principes
» du droit eivil, le Tribunal federal est incompetent pour en
» connaitre. »
An fond, Ja demande doit etre repoussee par le motif que
le droit public neuehatelois, applicable en l'espece, ne pre-
voit pas de dommages-interets en cas de revocation. L'ar-
tide 49 de la constitution eantonale attribue au Conseil d'Etat
,Je droit absolu de revoquer les fonctionnaires publicsa l'e-
gard desquels, comme e'est le eas pour l'ingenieur cantonal,
il n'existe pas de loi speciale; ees fonctionnaires n'ont au-
eun droit de porter devant les tribunaux l'arrete qui les
revoque; en prononr.;ant leur' revocation, le Conseil d'Etat
exeree une competence constitutionnelle qui ne sanrait eu-
.gager ni la responsabilite du Conseil d'Etat ni celle de ses
membres, puisque tous les fonetionnaires, en aeceptant leurs
fonctions, se soumettent implieitement au droit publie qui
les etablil et les regit. La revoeation de Ladame est d'ailleurs
pleinement justifiee. vu les faits exposes ei-dessus.
Le rapport preeite du direeteur des Travaux publies du
~8 i\fars i885 eonstate les faits et eontient les appreciations
dont suit la substanee :
C'est sur la proposition de M. Guillaume, chef du Depar-
tement des Travaux pubties, que Ladame a ete appele a ses
fonctions et que, malgre une assez forte opposition. il a ete
confirme en 1883. On en a souvent fait des reproches a ce
magistrat, qui ne se sent pas bien place pour se plaindre
des allures autoritaires qui ont depopularise l'ingenieur can-
tooal dans le pays. Le chef du Departement, tout en eonnais-
sant les dMauts de caractere du demandeur. l'envisage
comme un ingenieur capable et honnete, üe qui le faisait
passer SUt' le reste; d'ailleurs ses relations personnelles avee
lui oot toujours ete eonvenables et meme amicales.
XII -
1886
46
706
ß. Civilrechtspflege.
Neanmoins, puisqu'on exige de lui des details, le chef du
Departement doit dire qua depuis plns de deux ans, il a
remarque que Ladame s'arrangeait pour se passer le plus
possible de lui et pour agir comme s'i[ n'avait a prendre les
ordres de personne. Il ne pouvait pas s'astreindre a infor-
, mer son chef d'avance des absences qu'il avait a faire, en-
sorte qu'on n'aurait souvent sn ou le trouver; il semblait se
croire maHre de disposer du budget des ponls et chaussees,
ensorte qu'apres avoir vu le resultat de l'exercice de 1883,
le chef du Departement dut exiger qu'a l'avenir, tout au
moins po ur le poste : «Entretien de travaux d'art, petites
carrections, }) etc.,. il ne füt rien commence sans que Ie
dit euef ait examine d'avance a'lec !'ingenieur cantonalies
travallx qu'on pourrait entreprendre dans l'annee courante~
~eanmoins Ladame a pris sur lui, en 1884 encore, d'ordon-
ner de son chef qllelques depenses, dans une bonne inten-~
tion, sans doute, mais sans en rMerer a son superieur. Il a
par exemple fait venir a NeuehateI, de toutes les parties du
pays, 23 poteaux indicateurs pour les faire repeindre, puis
les faire replacer dans chaque division; cetle depense ne
s'est elevee qu'a 430 fr., mais elle n'avait rien d'urgent et
n'etait pas autorisee.
En outre, il existe au budget un poste de 3000 fr. pour
entretien des triangles et outils. Des le commencement de
1884, Ladame se mit en tete de commander, de son chef,
23 tombereaux neufs de cantonniers, qui couterent 1200 fr.,
puis il commanda 20 brouettes et une fourniture complete
de peHes, pioches, etc., pour les quatre divisions. Il crut
avoir fait une bonne operation, a cause du rabais obtenu sur
de fortes commandes; seulement, lorsque, avant l'hiver, on
voulut faire des reparations necessaires aux iria9gles, iI se
trouva que le credit etait epuise.
Le chef du Departement a fait souvent a Ladame des ob-
servations, mais sans succes, sur le point suivant :
Lorsqu'H y avait quelqne part un travail d'une certaine
importance, il envoyait ponr surveiller les travaux un aide-
ingenieur en permanence. Comme ces ingenieurs etaient
VI. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. No 101.
707
payesa raison de fO fr. par jour, plus 8 fr. de deplacement,
c'etait une depense additionnelle de 18 fr. par jour pendant
des semaines et meme des mois, ce qui augmentait con-
siderablement le caut de 1'0uvrage; en outre, pendant ce
temps, les ingenieurs ne travaillaient pas au bureau ni ades
etudes sur le terrain, d'ou il resultaü des retards irrepara~
bl es, d'autant plus que Ladame, au rebours de ses prede-
cesseurs, ne travaillait pas personnellement aces etudes.
Ladame repondait aux observations de son chef qll'on ne pou-
vait se fier aux entrepreneurs, et que si 1'0n n'etait pas sur
place du matin au soir pour contröler la qualite des mate-
riaux et leU!' emploi, on pouvait avoir un mauvais ouvrage
et etre expose plus tard ades proces, tandis que le chef du
Departement estimait, fonde sur sa propre experience, que
la surveillance pouvait etre faite sans frais par les conduc-
teurs de route.
Quant aux rapports de l'ingenieur cantonal avec le public,
M. Guillaume peut dire que depuis trois mois toutes les opi-
nions qu'il a entendues dans tout le pays, lui ont paru etre
un echo fidele des applaudissements unanimes qui ont eclate
dans la salle du Grand Conseil lors de I'interpellation de
M. Paul Ducommun. En presence de ces manifestations non
equivoques de l'opinion publique, le chef du DepartemenL
arrive a la conclusion que Ladame ne peut plus remplir uti-
lement ses fonctions, et que, dans son interet, comme pour
le bien du service, il doit elre invite a donner sa demission.
Dans sa seconde lettre du 31 l\lars 1885, le meme chef du
Departement des Travaux publies, sur la demande du Con-
seil d'Etat, exprime l'espoir que Ladame, comprenanl sa po-
sition, se retirera volontairement, et estime que si, cedant a
de regrettables conseils, il s'obstine a ne pas se retirer, le
Conseil d'Etat doit a l'opinion publique son renvoi; par son
ohstination a faire a sa tete, Ladame a souvent compromis les
inten'3ts de I'Etat et a perdu la confiance du pOllvoir executif;
il n'a plus d'autorite sur le personnel des ponts et chaussees
et il s'est aliene les sympathies du public par ses allures auto-
ritaires. En un mot, conclllt ~L Guillaunie, il s'est rendu
708
B. Civilrechtspflege.
impossible, et son maintien dans les fonctions d'ingenieur
cantonal exciterait un mecontentement general, qui rejailli-
rait sur toute l'administration.
Dans sa replique, le demandeur conteste l'exactitude des
faits mentionnes soit dans la rt3pOnse de I'Etat de Neuchatel,
soit dans le rapport de M. je Conseiller d'Etat Guillaume.
Dans sa duplique, l'Etat de Neuchatel a ajoute quelques
faits nouveaux pour justifier la revocation de Ladame, lequel
stest applique ales rMuter dans son appointement a preuves.
Le juge delegue, estimant que, bien que le Tribunal fMe-
ral soit competent pour statuer sur le litige, la demande de-
vait etre ecartee comme mal fondee, n'a pas cru devoir intro-
duire la procedure probatoire.
S tatuant sur ces faits el cons~derant en droit :
Sttr la qtteslion de cornpetence :
10 La presente action se caracterise evidemment, ainsi que
les deux parties le reconnaissent, comme une action civile.
Il en resulte que le Tribunal fMeral est competent pour en
connaitre, puisque toutes les conditions exigees a l'article 27
chiffre 4 de la loi sur l'organisation judiciaire se trouvent
realisees.
En effet, I'une des parties est un canton, la valeur du
litige est superieure a aooo fr., et i1 est, au point de vue de
la competence contestee, indifferent que la cause appelle
l'application du droit civil federal ou du droit civil cantonal.
C'est a tort que I'Etat dMendeur conteste la compelence
du Tribunal fMeral par le motif que la legislation neuchaLe-
loise doit etre appliquee, et qu'une pretention civile ne sau-
ralt etre fondee sur ses dispositions, attendll qu'il ne s'agit
pas d'un rapport de droit civil, mais d'un t:apport de droit
public. S'iI en etait ainsi, il n'en resulterait pas l'incompe-
tence du Tribunal federal, mais il y aurait lieu de rejeter les
conclusions civiles de Ja demande, comme ne pouvant s'ap-
puyer sur le droit civil applicable, et par consequent comme
mal fondees.
2° Il Y a donc lieu, all fond, d'examiner si les faits a la
base de Ia presente action sont de nature a justifier les con-
VI. CivIlstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. N° 101.
709
c111sions de la demande a teneur de la legislation applicabJe.
A ce point de vue, iI est tout d'abord hors de doute que Je
present litige doit etre tranche, non point d'apres le droit
fM er al, mais en application du droit neuchatelois.
En effet:
a) Ainsi que le dMendeur le fait observer avec raison, le
droit federal des obligations ne regit que les rapports de
droit prive, ce que I'article 349 C. O. confirme expressement
a l'egard du Iouage de services, en reservant sur cette ma-
tiere les dispositions du droit publie et des cantons, en ce
qui concerne les employes et fonctionnaires publics.
b) 11 est incontestable que fEtat, envisage comme fisc,
soit comme personnalite de droit prive, peut avoir, eomme
tout autre particulier, des empJoyes qui ne se trouvent en
aucun rapport avec les buts speciaux de l'Etat, et dont la
situation vis-a-vis de ce dernier est toute de droit prive; mais
il est tout aussi certain que le demandeur ne se trouvait pas
dans un rapport semblable vis-a-vis de !'Etat de Neuchatel,
qu'il etait fonctionnaire de celui-ci, que les fonctions d'inge-
nieur cantonal sont revetues d'un caractere public et qu'i! se
trouvait donc, vis-a-vis de l'Etat, dMendeur, dans un rap-
port de droit public.
Conformement aux dispositions de la loi sur les routes
du 11 Septembre Hs49, article 9, l'ingenieur cantonal ou
ingenieur des ponts et chaussees, est Ie premier fonction-
naire de eette branche d'administration; il est place sous les
ordres de la Direction des Travaux publics, a laquelle il a a
adresser ses rapports; il fait executer sous ses ordres les
constructions de routes par les employes preposes aces tra-
vaux. Les routes et chemins apparaissent comme des moyens
de communieation qui, pour autant qu'ils servent a l'usage
public, sont a la charge de l'Etat; leur etablissemeut et leur
entretien constituent une branche de I'administration, a la
tete de laquelle se trouve la direction des travaux publics.
Les fonctions de l'ingenieur cantonal ~ont ainsi dans une
connexion intime avec la mission et le but de l'Etat, et se
car:icterisent comme eminemment publiques: le devoir de
710
B. Civilrechtspflege.
les exercer n'est pas une obligation contractuelle de droit
civil, mais une obligation de droit pubJic, et il n'est point
necessaire, pour poursuivre leur accomplissement, de moyens
procedant du domaine du droit prive; celui qui en est investi
est place dans un rapport de subordination vis-a-vis du pou-
voir administratif de I'Etat; celui -ci peut exiger par voie
disciplinaire que l'ingeniellr cantonal s'aequitte des devoirs
de sa charge. Ces fonctions, d'ailleurs, ne sont point confe-
rees sous la forme d'un contrat de droH prive, de louage de
services, mais ensuite d'une nomination en due forme emanee
de I'autorite executive superieure de l'Etat. II est vrai que
les rapports des fonctionnaires avec l'Etat ne sont pas exclu-
sivement de droit public, mais qu'ils presentent ausRi un co te
de droH prive, en ce sens que les reclamations pecuniaires
des fonctionnaires, celles par exemple ayant trait au paie-
ment du traitement attache par la loi aleurs fonctions, appar-
tiennent, ainsi que le Tribunal federal l'a deja prononce, au
domaine du droit prive, puisqu'elles ont leur source dans
l'interet prive des recJamants. 11 y a lieu de retenir toutefois
que Ie cole public des rapports des fonctionnaires avec I'Etat
doit tOlljours elre considere comme dominant, et que le droit
au traitement ne constitue qu'une pretention secondaire repo-
sant, non point sur un contrat, mais sur la loi, d'ou. il resulte
que l'expiration des fonctions, ensuite d'une cause prevue
par la loi, doit entrainer la perte du traitement.
3° Ce qui a trait acette expiration est regle, vu la nature
des fonctions publiques, non point par le droit prive, mais
par les dispositions du droit public.
La question principale que fait surgir le litige est donc
celle de savoir si la revocation d'un fonctionnaire par voie
disciplinaire, pour manquement a ses devoirs 0'0 pour cause
d'incapacite, est licite en droit public neuchatelois. 01' l'affir-
mative resulte a l'evidence, ainsi que le demandeur le recon-
nait d'ailleurs lüi-meme, de la constitution et de la Iegisla-
tion de ce canton et cette cause d'extinction s'appliql1e a tous
les fonctionnaires neuchätelois, a la seule exception du Con-
seil d'Etat. La procedure seule presente une difference, en ce
I
vr. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. N0 101.
711
sens que les fonctionnaires judiciaires ne peuvent etre revo-
ques que par la Cour d'Appel et ensuite de jugement (Const.
{\ant art. 63 et art. 110 et suiv. de la loi sur l'org. judo cant.
du 17 Jllillet 74), tandis que le droit de revocation de tous
les antres fonctionnaires est attribue au Conseil d'Etat (Const.
cant. art. 49), et que la loi n'enumere les motifs ensuite des-
queis elle peut eLre prononcee qu'en ce qui concerne les institu-
leurs secondaires (art. 44 el suiv. de la loi du 3 Aout 1882).
Meme en ce qui a trait a Ia revocation des fonclionnaires
judiciaires, la loi ne specifie point ces motifs, mais se borne
a investir la Cour d'Appel et de Casgation de ce droit, lors-
que celle-ci estime que la conduite ou les actes d'un juge le
rendent susceptible de destitution, et il est evident qu'nne
pareille sentence, prononcee en vue de l'interet public, est
egalement definitive relativement aux reclamations pecnniai-
res que ]e destitue pourrait faire valoir, et que ce dernier ne
serait point recevable a intenter, du chef de sa revocation\
une action civile en dommages-interets.
TI n'y a pas lieu d'admettre que les prescriptions du code
eivil neuchatelois soient applicables en matiere de revocation
de fonctionnaires non judiciaires, attendu que, ainsi qu'iI a
deja ete dit, il ne s'agit pas d'un rapport de droit prive,
mais d'un rapport de droit public, dont l'extinction doit aussi
,etre regIee par les prill(~ipes du droit public, en prenant en
~onsideration I'interet public. C'est egalement a. tort que le
demandeur a voulu contester la competence du Conseil d'E-
tat pour le revoquer, en invoquant l'art. 32 de la loi du
4 l\-lars 1884 sur l'organisation de ce corps; bien, en effet,
que celle disposition ne parle que de la revocation des em-
ployes, et non de celle des fonctionnaires, et a supposer que
la denomination «employes}) ne comprenne pas aussi les
fonctionnaires, le dit article ne saurait deroger a l'art. 49 de
]a Constitution cantonale, qui reserve expressement an Con-
seil d'Et~lt et sans le subordonner ades motifs determines,
le droit de «nommer el de revoquer les fonctionnaires et
» employes dont la nomination n'est pas reservee a d'autres
» corps par la Constitution. })
712
B. Civilrechtspflege.
4° C'est donc aussi a tort que Je demandeur estime que
sa revocation n'etit ete justifiee qu'en cas d'jmmoralite Oll
d'incäpacite demontree. Cette opinion est d'autant moins sou-
tenable que la loi sur l'enseignement superieur du 3 Aout.
1882, la seule qui enumere les motifs de revocation, prevoit
Ja destitution d'un professeur non seulement pour ces deux
causes, mais encore pour negligence et insubordination, et
)'on ne saurait pretendre que la loi, qui pourtant a prevu
exceptionnellement les motifs pOllr lesquels seuls les profes-
seurs pourraient etre re!eves de leurs fonctions, ait voulu,
par la disposition sus-rappelee, les placer dans une situation
inferieure a celle des autres fonctionnaires de I'administra-
tion; il fant admettre, bien an contraire, que l'intention de
la loi a ete de placer les professeurs sous sa protection spe-
ciale.
11 ressort de tout ce qui precede qU8 le droit public neu-
cbatelois confere au Conseil d'Etat Je droit de statuer Jibre-
ment sur la question de savoir si j'interet public exige Ja.
destitution d'un fonctionnaire. Les seules exceptions faites
par la loi en faveur des juges et des professeurs trouvent
une explication suffisante dans l'interet evident de I'Etat a.
assurer l'independance des juges et la liberte de renseigne-
ment.
Ce qui vient d'elre dit relativement a l'etendue du droit de
revocation, attribne a. I'Etat, trouve sa confirmation dans ]a
circonstance que ni la Constitutiön, ni la ]oi n'assignent une
duree fixe aux fonctions administratives, et le fait que le
Conseil d'Etat soumet ses fonctionnaires a une confirmation
triennale, en vue sans doute de pouvoir eloigner, sans avoir
recours au moyen de la revocation, ceux qui ont cesse da
meriter sa confiance, n'impliqlle nullement une renonciation
a ]a prerogative formulee a. I'art. 49 precite de la Consti-
tulion.
5° Il Y a donc'lieu d'admettre qu'en prononcant la revoca-
tion du demandeur, le Conseil d'Etat a agi dans les Iimites de
sa competence de droit publie; sa decision a cet egard est
definitive et ne sallrait etre controlee par le juge civil, bien
VI. Civilstreitigkeitell zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 101.
713:
que l'action en paiement du traitement soit une action civile;
ainsi qu'on I'a deja vu, ]es rapports entre les fonctionnaires
et l'Etat sont domines avant tout par des considerations de
droit public, primant le cote prive de ces rapports, et l'appre-
ciation par I' autorite a. laqllelle le legislateur a confie le soin
des interets publics, des motifs de revoquer un fonctionnaire,
doit l'emporter et exclnre l'examen de la meme question par
Je juge civil, meme an point de vue des reclamations peen-
niaires elevees par ]e fonctionnaire destitue. 1I est, a cet
egard, indifferent que ce dernier reclame simplement la con-
tinuation de son trai~ement, ou que, comme dans l'espece.
il revete sa reclamation de la forme d'une action en domma'-
ges-interets pour rupture de contrat, -
des l'instant ou le
legislateur a vonlu, comme c'est le cas dans le canton de
Neucbatel, que rarrete de revocation pris par l'autorite com-
petente deployat sa force executoire aussi en ce qui concerne
]es reclamations pecuniaires dn fonctionnaire destitue.
Une action en dommages-interets ne serait recevable que
si ]a Iegis]ation neuchateloise conferait, lors d'une revocation,.
une pareille action au fonctionnaire revoque; mais tel n'est
pas le cas, puisque les seuls fonctionnaires que Ja ]oi auto-
rise (et seulement ensuite de nivocation pour cause d'age ..
de maladie, ete.) a reclamer des dommages-interets sont ]es
professeurs, en f"venr desquels il a ete fait une exception ..
sans doute par le motif que I'exercice de leurs fonctions cons-
ti tue la vocation de tonte leur vie, ce qui n'est pas vrai,.
dans la meme mesure, des autres ronctionnaires. Les fonc-
tionnaires de I'administration et les fonctionnaires judiciaires
n'ont done, en cas de revocation, aucun droit ades domma-
ges-interets.
60 En revanche, il est incontestable que dans ses arrt3tS,.
en les causes Polari et consorts c. Tessin, Rorelli c. Tessin,.
le Tribunal rMeral a reconnu que les tribunaux civils etaient
competents pour statuer SUl' les consequences pecuniaires
d'une destitution prononcee contrairement a la loi, -
par
exemp]e par voie diseiplinaire, dans un" canton Oll. ce mode
de revocation n'existe pas, -
ainsi que sur celles d'une re-
714
B. Civilrechtspflege.
vocation par voie disciplinaire, prononcee par une autorite
1ncompetente, ou pour un motif exclu par ]a loi. L'espece
actuelle ne rentre dans aucun de ces cas, et c'est a tort que
Je demandeur a chercM, par analogie, a etayer sur eux ses
.conc1usions.
7° Les tribunaux civils auraient certainement aussi a pro-
noncer sur une demande en dommages-interets qui serait
(ondee non point sur un contrat, comme l'action actuelle,
mais sur un delit, en ce sens que les membres du Conseil
d'Etat auraient, en revoquant Ie demandeur, viole par faute
.,Qu par dolles devoirs de leur charge, et cause ainsi un dom-
mage au sieur Ladame; mais une pareille action n'a pas He
intentee; d'une part, elle eut necessite la preuve que les
membres du Conseil d'Etat se sont rendus coupables de faute
-ou de dol, et, d'autre part, si elle eut ete dirigee, non pas
~ontre les membres du Conseil d'Etat personnellement, mais
contre l'Etat de Neuehatei, elle mit necessairement suppose
l'existence de la responsabilite du dit Etat pour le dommage
~ause par ses fonctionnaires dans l'exercice de leurs fonctions
·officielles. Or une semblable responsabilite de I'Etat ne pour-
ralt, ainsi que le Tribunal de ceans l'a prononce a diverses
:reprises, etre deduite que du droit cantonal, et non du droit
federal. (C. O. art. 64.) Aces deux points de vue, la de-
mande n'est pas suffisamment motivee. (Art. 89, litt. b de la .
procedure civile fecterale.)
Par ces motifs,
Le Tribunal federal
prononce:
Les conclusions de la demande formuJee par H. Ladame
sont repoussees.
102. Utt~eU \l0 m 19. 9l0\)em6et 1886 in Gacqen
Uti gegen @ottQarbba~n.
A. 1:lie \lon ber
Eanb~gemeinbe beg stantong Ud am 27.
.3uni 1869 ed~ei1te stonöellion für ben mau unb metrieb ber
ie @ifen.
,
VI. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. No tO'll.
715
flba~ltgefellld)aft ift 'Oon ber @ntricqtung aller unb leber stan.
fltonal"
?Beöirf~. unb @emeinbefteuer befreit.
~iefe ?Befreiung
11 finbet je'ood) auf @ebiiuHd)feiten unb Eiegen ld)aften, Uleld)e
~,licq,
o~ne eine unmittelbare unb
not~",enbige ?Be~ie~ung ~u
,Iber @ill'nba~n ~u ~aben, in ilem @igentf)um ber @efellfd)aft
"befinben mi.h1}ten, feine lUnUlenbuug, unb ebenfo unterliegen
f,bie im stanton Ud
Ulo~neuben lUngeftetlten ber @efellfd)aft
I' ber gteid)en
@;teuer.p~id)t, Ulie bie übrigen @inUlof)ner beg
"stantou~./I,Sur,Seit ber @rtf)eHung iliefer stonöeffion 6e30g
ber stanton Ud nocq feine biretten @;taat~fteuer; eine lo1d)e
wurbe erft burd) ein uon 'oer Eanbggemein'oe am 6 . .3UU1 1875
<tngenommeneg @;teuergefe~ eingefü~rt. ~iefe~ @efe6 re.problt.
3trt in feinem lUrt. 12 te~tuell ben lUrt. 8 ber stonaeffhm l>om
27 • .3uni 1869. ?Bei ?Beratf)ung be~ ?Bubget~ unb ~eftfe6ung
ile~ Gteuerbetrageg für
'oa~ 3af)r 1881 nun aber faate 'oie
~an'o~gemeinbe am 2. IDlai 1880 auf einen
au~ if)rer IDlitte
geftellten lUntrag ben ?Bejd)lun:,,@g jei ber
~ortbeAug ber
flbi~f)erigen
stanton~fteuer nad) IDlaügabe beg
@;teuergefe~e~
,,\)om 6. mracqmonat 1875 mit lUu~naf)me je'oocq non lUrt. 12
1,beffeIben betreffeub @;teuerbefreiung 'oer @ottf)ar'oba~ngefellfcQaft,
f,Ulelcqer 3u ftreid)en ift, aucq für bag fünffige 3af)r 1881 be.
IIUlitligL/1 @eftü6t auf biefen Eani>~gemeiubebeld)lufi übermit.
teIte
ba~
stanton~fäc'felamt ber
@ottf)arbbaf)ubireftion ein
@;teuerformular Aur lUugfülluug. 1:lie
@ott~ar'oI;af)ubireftion
tdlärte inbeÜ am 9. 3uui 1880, baa lie geftü§t auf ~rt. 8
if)rer ston~eHion @;teuerfrei~eit 6eanf.\)rud)e unb eine @;teuer.
l'~icqt nur in ?Betreff 'oer nad) 'oer stonaeilion nou 'oer @;teul!r·
frei~eU auggefd)loffeuen Eiegenfd)aftenunb @ebäulid}feiten an·
tdenne. 1:lie @ott~arbba~ngefellfd)aft Ulur'oe benn aucq Ulirflid}
feit~er nur in ?Betreff fold)er Eiegenfcbaften im stanton Uri ~Ut
mefteuerung t~atfäcqlicq ~erangesogen. :!lagegen beauftragte ber
megierung~ratf) beg stantong Ud 'oie @;taatganUlcdtfcqaft
~u
wieber~olten IDlalen, bie nötf)igen red)tHcqeu @;cqritte gegen bie
@llttf)atbba~llgeiellfd)aft eiu3uleiteu, um ben EanDggemeinoebe~
fcqluU \)om 2. IDlai 1880 aUf lUnerfennu}!g AU bringen.
B. IDlit stfagelcqrift \lom 10./28. IDlai 1885 fteffte in ~olge
neffen 'oie
@;taat~anUlaltlcqaft "im lUuftrage ber)tU. megie::;
tun!'! \)on Uri, ~anbelnb 9lamen~ ber Ql'Qen
Ean'o~gemeinDe/l