PB.2000.00015, Besoldungseinstufung und Lohnrückforderung

Zuständigkeit des VGr bei einer rückwirkenden Einstufungskorrektur und der damit einhergehenden Lohnrückforderung gegeben, da kein Anwendungsfall von § 74 Abs. 2 VRG vorliegt (E. 1). Eine rückwirkende Einstufungskorrektur entspricht einem Widerruf einer Verfügung und ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich (E. 2a). I.c. überwiegt das Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz gegenüber dem öffentlichen Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts (E. 2b und c). Bei Unzulässigkeit des Widerufs bleibt bei einem Anstellungsverhältnis nur die ordentliche Änderung unter Wahrung der Kündigungsfrist (E. 2d). Gutheissung.

Erwägungen (6 Absätze)

E. 2 Die Parteien gehen übereinstimmend davon

aus, dass die Einreihung des Beschwerdeführers in BR 12.01.29 gemäss

Verfügung vom 28. Juli 1998 fehlerhaft war. Ob diese unangefochten

gebliebene Verfügung gegen den Willen des Beschwerdeführers widerrufen werden

kann, ist, da eine ausdrückliche gesetzliche Ordnung fehlt, nach den allgemeinen

Voraussetzungen über den Widerruf von Verfügungen zu beurteilen.

a) Der Widerruf von Verwaltungsakten, die dem

Gesetz nicht oder nicht mehr entsprechen, ist grundsätzlich zulässig,

allerdings nur unter den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

entwickelten Voraussetzungen. Danach sind das Interesse an der richtigen

Durchsetzung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der

Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. Dem Postulat der Rechtssicherheit

kommt in der Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein

subjektives Recht begründet worden ist oder wenn die Verfügung in einem

Verfahren ergangen ist, in welchem die sich gegenüberstehenden Interessen

allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private

von einer ihm durch die fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis bereits

Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf

kann auch in einem der drei genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein

besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 119 Ia 305

E. 4c).

Zur Interessenabwägung im Zusammenhang mit

einer irrtümlich zu hoch angesetzten Besoldung hat das Verwaltungsgericht in

RB 1989 Nr. 19 eingeräumt, die in einer Anstellungsverfügung

festgesetzte Besoldung sei zwar in aller Regel nicht gegen Gesetzesänderungen

geschützt; bei der Abwägung zwischen dem Interesse an der richtigen

Durchführung des objektiven Rechts und dem Vertrauensschutzinteresse der oder

des Angestellten müsse der in der Anstellungsverfügung festgesetzten Besoldung

solange ein grosses Gewicht zukommen, als sich die Rechtsgrundlagen nicht

verändert hätten; die Festsetzung der Besoldung bilde eine, wenn nicht sogar

die zentrale Entscheidungsgrundlage bei der Übernahme einer Stelle im

öffentlichen Dienst, und mit der Verpflichtung zum Stellenantritt habe der oder

die Angestellte eine Disposition getroffen, die sich nachträglich nicht mehr

rückgängig machen lasse (gleicher Auffassung Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche

Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich ausgewählte Fragen, ZBl

95/1994, S. 450).

b) Auf den Schutz seines Vertrauens in die Beständigkeit

der Anstellungsverfügung bzw. damit einher gehend auf das Postulat der

Rechtssicherheit kann sich der Beschwerdeführer nur berufen, wenn er selber

den seiner Einreihung zugrundeliegenden Irrtum nicht erkannte bzw. wenn er ihn

nicht hätte erkennen müssen. Dafür gibt es jedoch keine An-haltspunkte. So hat

er selber durch seine Anfrage zur Fälligkeit des Dienstaltersgeschenkes beim

Volksschulamt die Entdeckung des Irrtums ausgelöst, und dass der Wechsel vom

Vikar mit Verweserbesoldung zum Verweser nicht zu einer Lohnerhöhung von

Fr. 132'498.- auf Fr. 137'943.- führen konnte, ist jedenfalls nicht

offensichtlich. Zwar trifft es zu, dass der Kanton Zürich seit 1995 keine

generellen Besoldungserhöhungen vorge-nommen hat, doch sind individuelle Beförderungen

weiterhin möglich geblieben. Sodann enthält die Verfügung vom 28. Juli

1998 lediglich die Einstufungsangabe ohne Hinweis auf die damit verbundene

Jahresbesoldung, sodass der Beschwerdeführer den Irrtum erst auf-grund der

monatlichen Lohnabrechnung hätte erkennen können, auf welchen jedoch die

Differenz von weniger als 5% betragsmässig nicht auffallen musste.

c) Dem Postulat der Rechtssicherheit und

besonders dem Vertrauen der Rechtsunterworfenen in die Verlässlichkeit

hoheitlicher Anordnungen kommt von vornherein erhebliches Gewicht zu. Bei der

Begründung öffentlichrechtlicher Anstellungsverhältnisse durch

mitwirkungsbedürftige Verfügung ist sodann zu berücksichtigen, dass eine solche

Verfügung einem Vertrag insofern nahekommt, als sie die Einigung der

Beteiligten über die wesentlichen Fragen des Anstellungsverhältnisses festhält.

Die Leistungen des verfügenden Gemeinwesens sind Korrelat der freiwillig

begründeten Leistungspflicht des oder der Arbeitnehmenden; auch wenn die

Rechtsprechung die sich aus diesem Rechtsverhältnis ergebenden

vermögensrechtlichen Ansprüche der Angestellten nicht als wohlerworbene Rechte

anerkennt und sie deshalb nicht vor Eingriffen des Gesetzgebers schützt (BGE

118 Ia 245 E. 5a; Bundesgericht, 21. Oktober 1997, Pra 87/1998

Nr. 31, mit Hinweisen), so vermag in Anlehnung an den Grundsatz

"pacta sunt servanda" die vertragsähnliche Beziehung zwischen

öffentlichem Arbeitgeber und Angestelltem wenn auch keine wohlerworbenen

Rechte, so doch immerhin einen erhöhten Vertrauensschutz gegenüber

individuellen Anpassungen der Anstellungsverfügung zu begründen (vgl. BGE 118

Ia 245 E. 5b; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen

Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 815).

Indem der Beschwerdeführer seine Arbeitsleistung

aufgrund der verfügungsmässig festgehaltenen Bedingungen erbracht und er seine

Lebenshaltung auf das höhere Einkommen ausgerichtet hat, hat er Dispositionen

getroffen, die sich im Nachhinein nicht mehr rückgängig machen lassen. Ob er

belegen kann, dass er über den von der Beschwerdegegnerschaft

zurückgeforderten Betrag bereits verfügt habe, ist deshalb nicht von

ausschlaggebender Bedeutung. Hätte er dagegen die Lohndifferenz zur Seite

gelegt, so würde dies eher auf fehlende Gutgläubigkeit schliessen lassen.

Indessen sind die Darlegungen des Be-schwerdeführers, dass der Projektauftrag

für den Um- und Ausbau seiner Liegenschaft Xstrasse (vgl. act. --) alle

seine finanziellen Mittel beansprucht habe, unwidersprochen geblieben. Zudem

stellt in aller Regel das Erwerbseinkommen die Existenzgrundlage des

Angestellten dar, und erfahrungsgemäss können sich schon geringfügige Einbussen

gegenüber der erwarteten Besoldung relativ einschneidend auswirken.

Auf der anderen Seite erweist sich das

Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts als nicht

besonders hoch. Abgesehen von dem aus der Sicht des Kantons bescheidenen Betrag

von einigen Tausend Franken geht es um die Korrektur eines Fehlers, wie er in

einer grossen Verwaltung ohne weiteres vorkommen kann. Sodann stellt sich nicht

die Frage, ob die fehlerhafte Verfügung überhaupt korrigiert werden kann,

sondern lässt sich der Fehler spätestens mit der Auflösung des

Anstellungsverhältnisses beheben. Auch Gründe der Rechtsgleichheit rechtfertigen

keine andere Gewichtung: Weil der Fehler nur den Beschwerdeführer betrifft,

besteht entgegen der im angefochtenen Entscheid vertretenen Auffassung keine

Gefahr, dass wegen des Grundsatzes der Gleichbehandlung im Unrecht andere

Lehrpersonen erfolgreich eine Höhereinstufung beantragen könnten (vgl.

RB 1989 Nr. 19, am Ende).

d) Erweist sich damit der Widerruf der

fehlerhaften Verfügung als unzulässig, so stellt sich die Frage nicht, ob ein

solcher Widerruf ex tunc oder ex nunc wirkt, sondern kommt eine Änderung nur

auf dem ordentlichen Weg in Betracht, das heisst bei einem Anstellungsverhältnis

unter Wahrung der Kündigungsfrist. Dieses Ergebnis ist um so eher

gerechtfertigt, als das Bundesgericht selbst bei einem grundsätzlich zulässigen

Eingriff des Gesetzgebers in eine Besoldungsordnung die Frist für die Anpassung

in Analogie zu den Kündigungsfristen des Obligationenrechts festgelegt hat

(vgl. Bundesgericht, 15. Dezem-ber 1976, ZBl 78/1977, S. 269). Der

von der Vorinstanz angerufene § 5 Abs. 3 der Verordnung zum

Lehrerbesoldungsgesetz vom 5. März 1986 (LehrerbesoldungsV) bestimmt unter

dem Randtitel "Anrechnung von Dienstjahren", dass Anträge auf eine

höhere Einstufung vom Lehrer der Bildungsdirektion einzureichen seien und dass

die Anrechnung auf Beginn des dem Antrag folgenden Monats erfolge. Für den hier

zu entscheidenden Fall einer Besoldungskürzung lässt sich daraus nichts

herleiten.

Gemäss den in der Anstellungsverfügung

festgehaltenen Kündigungsregelung kann eine (ordentliche) Kündigung des

Anstellungsverhältnisses nur auf Ende des Schuljahres erfolgen. Gemäss

§ 31 LehrerbesoldungsV würde damit der Anspruch auf die höhere Besoldung

bis 15. August 2000 bestehen. Da das Verwaltungsgericht gemäss § 63

Abs. 2 VRG nicht über die gestellten Rechtsbegehren hinausgehen kann, ist

in Gutheissung der Beschwerde das Volksschulamt zu verpflichten, dem

Beschwerdeführer bis zum 1. August 2000 die Besoldung entsprechend der

Einstufung in BR 12.01.29 auszurichten.

E. 2a Der Widerruf von Verwaltungsakten, die dem Gesetz nicht oder nicht mehr entsprechen, ist grundsätzlich zulässig, allerdings nur unter den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen. Danach sind das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. Dem Postulat der Rechtssicherheit kommt in der Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein subjektives Recht begründet worden ist oder wenn die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in welchem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf kann auch in einem der drei genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 119 Ia 305 E. 4c). Zur Interessenabwägung im Zusammenhang mit einer irrtümlich zu hoch angesetzten Besoldung hat das Verwaltungsgericht in RB 1989 Nr. 19 eingeräumt, die in einer Anstellungsverfügung festgesetzte Besoldung sei zwar in aller Regel nicht gegen Gesetzesänderungen geschützt; bei der Abwägung zwischen dem Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dem Vertrauensschutzinteresse der oder des Angestellten müsse der in der Anstellungsverfügung festgesetzten Besoldung solange ein grosses Gewicht zukommen, als sich die Rechtsgrundlagen nicht verändert hätten; die Festsetzung der Besoldung bilde eine, wenn nicht sogar die zentrale Entscheidungsgrundlage bei der Übernahme einer Stelle im öffentlichen Dienst, und mit der Verpflichtung zum Stellenantritt habe der oder die Angestellte eine Disposition getroffen, die sich nachträglich nicht mehr rückgängig machen lasse (gleicher Auffassung Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 450).

E. 2b Auf den Schutz seines Vertrauens in die Beständigkeit der Anstellungsverfügung bzw. damit einher gehend auf das Postulat der Rechtssicherheit kann sich der Beschwerdeführer nur berufen, wenn er selber den seiner Einreihung zugrundeliegenden Irrtum nicht erkannte bzw. wenn er ihn nicht hätte erkennen müssen. Dafür gibt es jedoch keine An-haltspunkte. So hat er selber durch seine Anfrage zur Fälligkeit des Dienstaltersgeschenkes beim Volksschulamt die Entdeckung des Irrtums ausgelöst, und dass der Wechsel vom Vikar mit Verweserbesoldung zum Verweser nicht zu einer Lohnerhöhung von Fr. 132'498.- auf Fr. 137'943.- führen konnte, ist jedenfalls nicht offensichtlich. Zwar trifft es zu, dass der Kanton Zürich seit 1995 keine generellen Besoldungserhöhungen vorge-nommen hat, doch sind individuelle Beförderungen weiterhin möglich geblieben. Sodann enthält die Verfügung vom 28. Juli 1998 lediglich die Einstufungsangabe ohne Hinweis auf die damit verbundene Jahresbesoldung, sodass der Beschwerdeführer den Irrtum erst auf-grund der monatlichen Lohnabrechnung hätte erkennen können, auf welchen jedoch die Differenz von weniger als 5% betragsmässig nicht auffallen musste.

E. 2c Dem Postulat der Rechtssicherheit und