V 2023 4

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann U R T E I L vom 11. Mai 2023 [rechtskräftig] gemäss § 29 der Geschäftsordnung in Sachen Verein A.________ Beschwerdeführer gegen Sicherheitsdirektion des Kantons Zug, Bahnhofstrasse 12, Postfach, 6301 Zug Beschwerdegegnerin betreffend Kostenvorschuss V 2023 4

2 Urteil V 2023 4 A. Am 29. November 2022 reichte der Verein A.________ beim Amt für Kultur des Kantons Zug ein Gesuch um einen Beitrag an ein Transformationsprojekt für Kulturunter- nehmen (COVID-19) ein. Mit Entscheid vom 19. Dezember 2022 lehnte die Kulturkommis- sion des Kantons Zug das Gesuch ab. Am 2. Januar 2023 reichte der Verein A.________, vertreten durch seinen Präsidenten B.________, beim Regierungsrat des Kantons Zug ei- ne Verwaltungsbeschwerde gegen den Entscheid ein. Am 13. Januar 2023 verfügte die instruierende Sicherheitsdirektion die Bezahlung eines Kostenvorschusses in der Höhe von Fr. 1'200.–. Am 17. Januar 2023 kontaktierte der Präsident des Vereins A.________ die Sicherheitsdirektion und teilte mit, beim betreffenden Verein handle es sich um einen gemeinnützigen Verein, welcher unmöglich in der Lage sei, den geforderten Kostenvor- schuss zu bezahlen. Er werde daher bei der Sicherheitsdirektion um Erlass des Kosten- vorschusses ersuchen. B. Am 22. Januar 2023 erhob der Verein A.________ Verwaltungsgerichtsbeschwer- de gegen die Kostenvorschussverfügung der Sicherheitsdirektion und beantragte, er sei im Verfahren vor dem Regierungsrat von der Pflicht zur Bezahlung des Kostenvorschus- ses gestützt auf § 25 VRG zu befreien. Zur Begründung führte er aus, gemäss Statuten sei der Verein A.________ nicht gewinnorientiert und verfolge ausschliesslich gemeinnüt- zige Ziele und Zwecke. Folglich habe der Verein kein wirtschaftliches Interesse an der Streitsache, womit gemäss § 25 Abs. 1 lit. a VRG die Kosten erlassen werden könnten. Zudem bestehe auch ein öffentliches Interesse im Sinne von § 25 Abs. 1 lit. c VRG an der Behandlung der Beschwerde, da in der Verwaltungsbeschwerde auch die Entscheidungs- kompetenz der Direktion für Bildung und Kultur des Kantons Zug in Sachen Beiträge, wel- che höher als Fr. 20'000.– sind, bemängelt werde. C. Mit Vernehmlassung vom 24. Februar 2023 beantragte die instruierende Sicher- heitsdirektion namens des Regierungsrats die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Gemäss § 3 Abs. 2 der Delegations- verordnung und § 5 Abs. 1 der Verfügung über die Delegation von Entscheid- und Unter- zeichnungsbefugnissen in der Sicherheitsdirektion seien die mit der Instruktion des Ver- waltungsbeschwerdeverfahrens beauftragten juristischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Direktionssekretariat der Sicherheitsdirektion berechtigt, namens des Regierungsrats als Beschwerdeinstanz gestützt auf § 26 VRG einen Kostenvorschuss mittels einer verfah- rensleitenden Verfügung zu verlangen. Der Beschwerdeführer habe vorliegend im Verwal- tungsbeschwerdeverfahren gar kein Gesuch um Kostenbefreiung eingereicht. Zudem ver- kenne der Beschwerdeführer, dass ein Entscheid über die Kostenbefreiung vom Regie-

3 Urteil V 2023 4 rungsrat als Kollegialbehörde im verfahrensabschliessenden Entscheid gefällt werde. Es stehe der Sicherheitsdirektion daher nicht zu, zu Beginn des Verfahrens bereits über eine allfällige Kostenbefreiung zu entscheiden. Da es sich bei der Bezahlung des Kostenvor- schusses gemäss § 26 VRG um eine Eintretensvoraussetzung handle, ohne die auf die Beschwerde gar nicht eingetreten werde könne, sei die zuständige Direktion auch nicht verpflichtet, vorgängig vom Regierungsrat einen Entscheid bezüglich Kostenbefreiung in Form eines Teil- oder Zwischentscheids zu erwirken. Die Einforderung eines Kostenvor- schusses sei daher rechtens. Der Beschwerdeführer rüge zudem, dass für den erstin- stanzlichen Entscheid der Regierungsrat und nicht die Direktion für Bildung und Kultur zu- ständig sei. Über diese Frage werde der Regierungsrat jedoch erst im Rahmen der mate- riellen Beurteilung zu befinden haben. Das Verwaltungsgericht erwägt: 1. 1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrates die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht aus- nahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Angefochten ist eine Kostenvorschussverfügung der Sicherheitsdirektion in Briefform. 1.2 Gemäss § 2 Abs. 3 des Gesetzes über die Organisation der Staatsverwaltung (Organisationsgesetz, OG; BGS 153.1) gilt der Grundsatz, dass alle Entscheide vom Re- gierungsrat ausgehen, wobei eine andere gesetzliche Aufgabenzuweisung sowie die Kompetenzdelegation vorbehalten bleiben. In § 6 OG ist die Kompetenzdelegation gere- gelt. Gemäss dieser Bestimmung ist der Regierungsrat ermächtigt, seine Entscheidungs- befugnis in Verwaltungsangelegenheiten in einzelnen, genau bezeichneten Bereichen an die Direktionen oder die Staatskanzlei zu delegieren. Ausgeschlossen ist die Delegation der verwaltungsinternen Rechtsprechung. Gestützt auf § 6 Abs. 1 OG hat der Regierungs- rat die Delegationsverordnung (DelV; BGS 153.3) erlassen. Zweck dieser Verordnung ist es, Entscheidungsbefugnisse in Verwaltungsangelegenheiten in einzelnen, genau be- zeichneten Bereichen vom Regierungsrat an die Direktionen oder an die Staatskanzlei zu delegieren. Ist einer Direktion eine Eingabe zugeteilt, so trifft sie gemäss § 3 Abs. 2 DelV

4 Urteil V 2023 4 im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsbeschwerdeverfahren die verfahrensleitenden Entscheide, sofern die Zuständigkeit nicht bereits im Gesetz geregelt ist. Sie kann im Rahmen eines Zwischenentscheides auch über die Gewährung der un- entgeltlichen Rechtspflege sowie des unentgeltlichen Rechtsbeistandes entscheiden. Die zuständige Direktion ist unter anderem auch berechtigt, über Verwaltungsbeschwerden, die an den Regierungsrat gerichtet sind, zu entscheiden, wenn der verlangte Kostenvor- schuss oder die für die unentgeltliche Rechtspflege notwendigen Formulare oder Unterla- gen innert der angesetzten Frist weder geleistet noch eingereicht werden (§ 3 Abs. 4 Ziff. 7 DelV). 1.3 Im vorliegenden Fall betraute die Staatskanzlei am 4. Januar 2023 fälschlicher- weise vorerst die Direktion für Bildung und Kultur mit der Verfahrensinstruktion. Am 6. Ja- nuar 2023 wurde diese Aufgabe der Sicherheitsdirektion übertragen. Am 13. Januar 2023 erliess die mit dem Verfahren befasste juristische Mitarbeiterin der Sicherheitsdirektion die angefochtene Verfügung in Briefform. Sie war hierfür gestützt auf § 5 der Verfügung über die Delegation von Entscheid- und Unterzeichnungsbefugnissen in der Sicherheitsdirekti- on (Delegationsverfügung SD, DelV SD; BGS 153.753) befugt, denn bei der Verfügung über den Kostenvorschuss handelt es sich um eine verfahrensleitende Massnahme, wel- che gemäss den oben aufgeführten Regeln in die Kompetenz der Direktion fällt, welcher die Staatskanzlei ein Geschäft zuweist. Bei dem Entscheid handelt es sich formell um ei- nen delegierten verfahrensleitenden Entscheid des Regierungsrates, der direkt beim Ver- waltungsgericht angefochten werden kann. Als Adressat der angefochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer unbestrittenermassen zur Beschwerdeführung berechtigt. Die Be- schwerde ist fristgerecht eingereicht worden und entspricht den übrigen formellen Anforde- rungen, weshalb sie vom Gericht zu prüfen ist. 1.4 Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsord- nung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11). 2. 2.1 Gemäss § 26 Abs. 1 VRG kann die Behörde von demjenigen, der eine Amtshand- lung beantragt oder ein Verfahren einleitet, einen angemessenen Kostenvorschuss ver- langen. Mit dem Kostenvorschuss soll einerseits der Kostenanspruch des Gemeinwesens sichergestellt und zugleich der Vorschusspflichtige auf das Kostenrisiko des Verfahrens hingewiesen werden. Es liegt im Ermessen der zuständigen Behörde, ob sie einen Kos-

5 Urteil V 2023 4 tenvorschuss verlangen will. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Bestimmung ("Die Behörde kann … einen angemessenen Kostenvorschuss erheben"). 2.2 Während z.B. im Kanton Zürich gemäss § 15 des Verwaltungsrechtspflegegeset- zes (VRG-ZH; LS 175.2) nur unter bestimmten Voraussetzungen ein Kostenvorschuss verlangt werden darf, dürfen die zuständigen Behörden im Kanton Zug immer, wenn ein Verfahren eingeleitet wird, einen Kostenvorschuss verlangen, es sei denn das Verfahren sei von Gesetzes wegen kostenlos (vgl. VGer ZG V 2016 7 E. 2a, in: GVP 2016 8). 2.3 In besonderen Fällen, insbesondere wenn es das öffentliche Interesse an der Ab- klärung einer Streitsache rechtfertigt, können die Kosten herabgesetzt oder ganz erlassen werden. Über die Kostenbefreiung wird aber immer erst im Endentscheid befunden, denn erst nach Erledigung der Streitsache kann beurteilt werden, ob die Voraussetzungen für eine Kostenbefreiung nach § 25 VRG gegeben sind (BGer 2C_596/2014 vom 6. März 2015 E. 3.5). Da es sich bei der Behörde, welche einen Kostenvorschuss verlangt, und derjenigen, welche schlussendlich über die Kostenbefreiung befindet, um zwei unter- schiedliche Behörden handelt, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten – eine bei Verfah- rensbeginn, die andere bei Verfahrensabschluss – über Kostenfragen entscheiden, kann zu Beginn des Verfahrens von der verfahrensleitenden Direktion nicht über die Kostenbe- freiung entschieden werden. Der Antrag auf Erlass der Kosten, welcher vorliegend jedoch im Verwaltungsbeschwerdeverfahren noch nicht einmal gestellt wurde, hat darum nicht zur Folge, dass die verfahrensleitende Behörde keinen Kostenvorschuss erheben darf bzw. vorgängig vom Regierungsrat einen Entscheid bezüglich Kostenbefreiung in Form eines Teil- oder Zwischenentscheides erwirken müsste. Bei der Bezahlung eines verlangten Kostenvorschusses gemäss § 26 VRG handelt es sich nämlich um eine Eintretensvoraus- setzung, ohne die auf die Beschwerde gar nicht eingetreten werden kann (vgl. § 26 Abs. 2 VRG). 2.4 Der Vollständigkeit halber ist zudem zu erwähnen, dass eine besondere Regelung für den Fall gilt, dass der Beschwerdeführer ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege stellt. Wird ein solches Gesuch gleichzeitig mit der Beschwerdeschrift eingereicht, darf kein Kostenvorschuss erhoben werden, bevor über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entschieden ist. Wird das Gesuch nach Erlass der Kostenvorschussverfü- gung gestellt, so wird die Frist für die Bezahlung des Kostenvorschusses gegenstandslos und es muss bei Abweisung des Gesuchs eine neue Zahlungsfrist festgelegt werden. Im Übrigen gilt der Entscheid über die Gewährung bzw. Nichtgewährung der unentgeltlichen

6 Urteil V 2023 4 Rechtspflege ebenfalls als verfahrensleitende Verfügung gemäss § 3 Abs. 2 DelV, welche von der zuständigen Direktion gefällt werden kann. 3. 3.1 Der Beschwerdeführer stellt in seiner Beschwerde gegen die Kostenvorschussver- fügung einen Antrag um Kostenbefreiung für die Verfahrenskosten des Verwaltungsbe- schwerdeverfahrens gestützt auf § 25 Abs. 1 lit. a oder c VRG, da die Voraussetzungen dazu erfüllt seien. Dieser Entscheid über die Kostenbefreiung wird jedoch vom Regie- rungsrat erst am Ende des Verfahrens zu treffen sein (vgl. E. 2.3), und es kann daher vor- liegend für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren nicht vorweg vom Gericht darüber ent- schieden werden, ob der Beschwerdeführer an der Streitsache nicht wirtschaftlich interes- siert ist oder das öffentliche Interesse an der Abklärung der Streitfrage es rechtfertigt, auf die Erhebung von Kosten zu verzichten (vgl. § 25 Abs. 1 lit. a und c VRG). Aufgrund des angefochtenen Kostenvorschusses kann und muss vorliegend allein beurteilt werden, ob zu Recht ein Kostenvorschuss erhoben wurde, obwohl die Voraussetzungen von § 25 Abs. 1 lit. a oder c VRG allenfalls erfüllt sind. 3.2 Die Erhebung eines Kostenvorschusses liegt grundsätzlich im Ermessen der Behörde (vgl. E. 2.1). Die Sicherheitsdirektion ist aufgrund der Delegationsnorm von § 3 Abs. 2 DelV berechtigt und verpflichtet, über den Kostenvorschuss und dessen Höhe in Verfügungsform zu befinden. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass sich Kos- tenvorschuss und Kostenentscheid dadurch unterscheiden, dass sie verfahrensrechtlich zeitlich unabhängig sind und nicht von der gleichen Instanz erlassen werden. Der Regie- rungsrat befindet in dem verfahrensabschliessenden Entscheid über die Kosten, und nur dieser kann über einen Erlass der Kosten entscheiden, nachdem das Verfahren erledigt ist. Die verfahrensleitende Behörde, welche den Kostenvorschuss verfügt, verzichtet pra- xisgemäss nicht auf einen Kostenvorschuss, es sei denn, die betroffene Person stelle ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege (vgl. E. 2). Zwischen dem Kostenvorschuss und der Spruchgebühr, welche im verfahrensabschliessenden Entscheid festzulegen ist, be- steht nur insofern ein Zusammenhang, als der Vorschuss – aus der prospektiven Sicht zu Beginn des Verfahrens – die mutmassliche Höhe der im Fall des Unterliegens aufzuerle- genden Kosten nicht in grösserem Mass überschreiten sollte. Vorliegend wird jedoch we- der geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass der verlangte Kostenvorschuss nicht ange- messen sein sollte (vgl. auch § 3 Abs. 2 der Verordnung betreffend Gebühren, Kostenvor- schüsse, Parteientschädigungen und Umtriebsentschädigungen in Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat [Kostenverordnung, KoV RR; BGS 162.41]).

7 Urteil V 2023 4 3.3 Da der Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Regierungsrat weder ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt hat noch sonst vor dem Erlass der Kostenvor- schussverfügung dazu Anlass gab, auf einen Kostenvorschuss zu verzichten – auch den Antrag auf Kostenbefreiung stellte er erst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht –, stand es im Ermessen der Sicherheitsdirektion, die Bezahlung eines Kostenvorschusses zu verlangen. Der Kostenvorschuss wurde daher rechtmässig erhoben. 4. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Auf die Erhe- bung von Kosten wird angesichts der Umstände verzichtet.

8 Urteil V 2023 4 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: __________________________________ 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Kosten erhoben. 3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden. 4. Mitteilung an den Beschwerdeführer (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung) und an die Sicherheitsdirektion des Kantons Zug. Zug, 11. Mai 2023 Im Namen der VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER Der Vorsitzende Der Gerichtsschreiber versandt am