V 2021 84

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann U R T E I L vom 5. Mai 2023 [rechtskräftig] gemäss § 29 der Geschäftsordnung in Sachen Einwohnergemeinde Unterägeri, handelnd durch den Gemeinderat Un- terägeri Beschwerdeführerin vertreten durch RA A.________ gegen

1. B.________ vertreten durch RA C.________

2. Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude, 6301 Zug Beschwerdegegner betreffend Personalrecht (Beendigung des Arbeitsverhältnisses) V 2021 84

2 Urteil V 2021 84 A. B.________ war seit dem 1. Juli 2017 als Notarin für die Einwohnergemeinde Un- terägeri tätig. Ihr Arbeitspensum betrug 50 Prozent. Daneben war bzw. ist B.________ als Rechtsanwältin in einer Anwaltskanzlei tätig. Im Notariat der Einwohnergemeinde Unterä- geri arbeiteten als Notare neben B.________ auch noch D.________ mit einem 100- Prozent-Pensum (Stellenantritt am 1. Juli 2019, anfänglich mit einem 80-Prozent- Pensum), was dieser auch heute noch tut, sowie bis zum 31. Mai 2020 E.________ mit einem Pensum von 50 Prozent. Am Donnerstag, dem 12. März 2020, fand ein Gespräch zwischen B.________, D.________, dem Gemeindeschreiber F.________ und dem Leiter Personal G.________ statt, anlässlich welchem B.________ und D.________ mitgeteilt wurde, dass das Notariat künftig mit 170 bis 200 Stellenprozenten geführt werden solle, jedoch auf zwei Personen beschränkt. B.________ erklärte, dass sie mit diesem Vorgehen nicht einverstanden sei. Mit E-Mail vom Dienstag, 17. März 2020, teilte B.________ F.________ und G.________ mit, sie habe sich über das Wochenende das Gespräch vom vorangegangenen Donners- tag nochmals durch den Kopf gehen lassen. Falls für die Entwicklung des Notariats erfor- derlich, sei sie bereit, ihr Arbeitspensum um 20 Prozent, d.h. von bisher 50 Prozent auf neu 70 Prozent, zu erhöhen. Am 26. März 2020 fand erneut ein Gespräch zwischen B.________, G.________ sowie F.________ statt, anlässlich welchem B.________ informiert wurde, dass der Gemeinde- rat aufgrund der zuletzt geführten Gespräche der Auffassung sei, dass die Basis für eine weitere konstruktive Zusammenarbeit nicht mehr gegeben sei. Aus Sicht des Gemeinde- rats sei eine Anstellung mit einem 70-Prozent-Pensum, wie von B.________ mit E-Mail vom 17. März 2020 vorgeschlagen, zu knapp bemessen. Der Gemeinderat sei der Auffas- sung, dass es künftig bis 200 Stellenprozente im Notariat benötige. Der Gemeinderat be- zweifle zudem, ob sich die Tätigkeit in der Kanzlei als Rechtsanwältin mit einem so hohen Arbeitspensum bei der Einwohnergemeinde Unterägeri vereinbaren lasse. Mit Schreiben vom 31. März 2020 lud der Gemeinderat Unterägeri B.________ zu einer Stellungnahme bis zum 20. April 2020 zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs ein. Ausgeführt wurde, der Gemeinderat habe die Kündigung von E.________ mit einem Teil- pensum von 50 Prozent per 31. Mai 2020 zum Anlass genommen, die Organisation im Be- reich Notariat zu überdenken. Zurzeit seien im Notariat 200 Stellenprozente besetzt, auf- geteilt auf zwei Teilzeit- und ein Vollzeitpensum. B.________ sei derzeit in einem Teilzeit- pensum von 50 Prozent als Notarin beschäftigt und übe daneben eine Tätigkeit als

3 Urteil V 2021 84 selbständige Rechtsanwältin aus. Der Gemeinderat habe am 11. März 2020 entschieden, dass das Notariat in Zukunft mit zwei Notaren/Notarinnen geführt werden solle. B.________ sei anlässlich des Gesprächs vom 26. März 2020 bereits dargelegt worden, dass aus Sicht des Gemeinderats eine Anstellung mit einem 70-Prozent-Pensum, wie von B.________ nach anfänglicher Ablehnung einer Erhöhung des bisherigen Pensums vor- geschlagen, zu knapp bemessen sei. Der Gemeinderat sei der Auffassung, dass es auch künftig bis 200 Stellenprozente im Notariat benötige. Der Gemeinderat erachte die Verein- barkeit der Tätigkeit als selbständige Rechtsanwältin mit einem so hohen Arbeitspensum bei der Einwohnergemeinde Unterägeri als nicht gegeben. Deshalb ziehe der Gemeinde- rat in Erwägung, das Arbeitspensum unter Einhaltung der ordentlichen Kündigungsfrist zu kündigen und gleichzeitig eine Freistellung auszusprechen, um den Weg für die beschlos- sene Reorganisation sofort frei zu machen. Am 20. April 2020 nahm B.________ Stellung und führte aus, während der vergangenen drei Jahre hätten das Notariat umstrukturiert und die Fallzahlen merklich reduziert werden können. Das Notariat Unterägeri habe seit Mitte 2017 insgesamt 693 Beurkundungen vor- genommen, wobei 87,6 Prozent dieser Fälle entweder von ihr oder E.________ beurkun- det worden seien. Gemeinsam hätten sie nie mehr als 110 Stellenprozente innegehabt. Berücksichtige man die Überstunden, die Anzahl beurkundeter Fälle und die übrigen Ent- wicklungen im Notariat, sei sie mit ihrem Teilzeitpensum den qualitativen und quantitativen Anforderungen stets nachgekommen. Deshalb würde sie diesen auch in einem 70- Prozent-Pensum durchaus gerecht. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 22. April 2020 bzw. Schreiben vom 23. April 2020 wurde das Arbeitsverhältnis mit B.________ per 31. August 2020 aufgelöst. Zur Begründung der Kündigung wurde auf das Schreiben vom 31. März 2020 sowie auf das Protokoll des Ge- sprächs vom 26. März 2020 verwiesen. Eine Erhöhung des Pensums auf 70 Prozent er- achte der Gemeinderat als zu knapp bemessen. Der Wegfall des 50-Prozent-Pensums von E.________ könne damit nicht einmal zur Hälfte kompensiert werden. Der Gemeinde- rat habe in der Vergangenheit aufgrund der Rückmeldung von B.________ und derjenigen von E.________ zur Entwicklung der Fallzahlen und der durchschnittlichen Bearbeitungs- dauer der einzelnen Geschäfte die Stellenprozente im Notariat erhöht, im Herbst 2019 so- gar zeitweise auf über 200 Stellenprozente. Da in Zukunft nicht mit einer nachlassenden Geschäftslast zu rechnen sei, könne der Gemeinderat die Meinung von B.________, dass ein 70-Prozent-Pensum genüge und die Reorganisation des Notariats sachlich nicht ge- rechtfertigt sei, nicht teilen. Damit die Stellenausschreibung, die Neubesetzung der Stelle

4 Urteil V 2021 84 und der Neuaufbau des Bereichs Notariat umgehend in Angriff genommen werden könn- ten, habe sich der Gemeinderat entschieden, per sofort auf die Arbeitsleistung von B.________ bis zum Ablauf der Kündigungsfrist am 31. August 2020 zu verzichten. Das bestehende Ferien- und Überzeitguthaben werde nicht zusätzlich ausbezahlt, sondern gel- te mit der Freistellung als abgegolten. Sollte B.________ während der Freistellung eine neue Stelle antreten oder innerhalb der Kanzlei H.________ Rechtsanwälte ein höheres Arbeitspensum als 50 Prozent innehaben, vermindere sich die Lohnzahlung um den effek- tiv erzielten Nettoverdienst (ohne Spesen). Der Stellenantritt bzw. die Erhöhung des Ar- beitspensums in der Kanzlei H.________ Rechtsanwälte seien dem Gemeinderat unauf- gefordert mitzuteilen. Mit Schreiben vom 8. Mai 2020 liess B.________ die Einwohnergemeinde Unterägeri er- suchen, ihr die ausgesprochene Kündigung in korrekter Form eines anfechtbaren Ent- scheids zukommen zu lassen. Mit Schreiben vom 3. Juli 2020 liess die Einwohnergemein- de Unterägeri B.________ mitteilen, dass Ansprüche aus einem öffentlich-rechtlichen Ar- beitsverhältnis mit der Einwohnergemeinde Unterägeri gemäss § 24 Abs. 2 des Anstel- lungsreglements zunächst beim Gemeinderat geltend zu machen seien. Eine nochmalige Zustellung der Kündigung erscheine vor diesem Hintergrund als formalistischer Leerlauf. Gegen den Beschluss des Gemeinderats Unterägeri vom 22. April 2020 i.V.m. dem Schreiben vom 3. Juli 2020 erhob B.________, vertreten durch RA C.________, am

23. Juli 2020 Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat. Mit Beschluss vom 15. Sep- tember 2020 überwies der Regierungsrat die Verwaltungsbeschwerde an den Gemeinde- rat Unterägeri. Gleichzeitig wurde das Verwaltungsbeschwerdeverfahren bis zum Vorlie- gen des Entscheids der Einwohnergemeinde Unterägeri über die in der Beschwerde bean- tragte Entschädigung und Genugtuung sistiert. Mit Beschluss vom 24. November 2020 hielt der Gemeinderat Unterägeri fest, die Kündi- gung des Arbeitsverhältnisses sowie die Freistellung seien rechtmässig erfolgt, und lehnte Entschädigungs- und Genugtuungsansprüche ab. Anschliessend nahm der Regierungsrat das sistierte Verwaltungsbeschwerdeverfahren wieder auf, und am 28. September 2021 verpflichtete er die Einwohnergemeinde Unterä- geri in teilweiser Gutheissung der Beschwerde, B.________ eine Entschädigung infolge missbräuchlicher Kündigung in der Höhe von Fr. J.________ brutto (entsprechend vier Monatsgehältern) sowie wegen Freistellung in persönlichkeitsverletzender Weise eine Ge-

5 Urteil V 2021 84 nugtuung in der Höhe von Fr. 500.– zu bezahlen. Verfahrenskosten wurden keine erho- ben. Hingegen verpflichtete der Regierungsrat die Einwohnergemeinde Unterägeri, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.– zu bezahlen. B. Am 2. November 2021 erhob die Einwohnergemeinde Unterägeri, handelnd durch den Gemeinderat Unterägeri, vertreten durch RA A.________ gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 28. September 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und stellte das Rechtsbegehren, der Beschluss des Regierungsrats sei aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderats Unterägeri vom 24. November 2020 sei zu bestätigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MWST) zu Lasten von B.________. C. Mit Vernehmlassung vom 10. November 2021 beantragte die Finanzdirektion des Kantons Zug namens des Regierungsrats, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei vollum- fänglich abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Einwoh- nergemeinde Unterägeri. D. In ihrer Vernehmlassung vom 7. März 2022 beantragte B.________, vertreten durch RA C.________, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen; unter Ent- schädigungsfolgen (inkl. MWST) zulasten des Gemeinderats Unterägeri. E. Am 27. April 2022 liess die Einwohnergemeinde Unterägeri eine Replik einreichen. Am 2. Mai 2022 duplizierte die Finanzdirektion, und am 21. Juli 2022 liess B.________ ei- ne Duplik einreichen. Das Verwaltungsgericht erwägt: 1. 1.1 B.________ stand in einem unbefristeten öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis mit der Einwohnergemeinde Unterägeri. Der Arbeitsvertrag datiert vom 3. April 2017 und verweist hinsichtlich der Rechte und Pflichten auf die Personalerlasse, insbesondere das Anstellungsreglement der Einwohnergemeinde Unterägeri, und auf das kantonale Pensi- onskassengesetz (FD-Beil. 027.42). Das Anstellungsreglement der Gemeinde Unterägeri verweist in § 24 Abs. 1 für im Anstellungsreglement nicht geregelte Fälle auf das kantona-

6 Urteil V 2021 84 le Personalgesetz. Die Rechtspflege richtet sich deshalb gemäss § 70 Abs. 1 des Geset- zes über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz, PG; BGS 154.21) nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 162.1). 1.2 Gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms- weise ausschliesst (§ 61 Abs. 1 Ziff. 2 VRG). Ein solcher Ausschluss ist vorliegend nicht gegeben. Zur Wahrung öffentlicher Interessen steht das Beschwerderecht den zuständi- gen Gemeinderäten und den Vertretern selbständiger öffentlich-rechtlicher Anstalten und Stiftungen zu. Die Beschwerdelegitimation von Gemeinden oder anderen öffentlich- rechtlichen Körperschaften kann bei vermögensrechtlichen Interessen bestehen, u.a. als lohnzahlungspflichtige öffentliche Arbeitgeberin (BGer 1C_79/2011 vom 10. März 2011 E. 1.4). Dass das Abwenden der Bezahlung einer Entschädigung von Fr. J.________ so- wie einer Genugtuung von Fr. 500.– im öffentlichen Interesse der Gemeinde liegt, bedarf keiner weiteren Erläuterung und ist im Übrigen auch nicht bestritten. Da die Beschwerde zudem form- und fristgerecht eingereicht wurde, ist darauf einzutreten. 1.3 Das Verwaltungsgericht entscheidet über die Beschwerde gestützt auf § 29 seiner Geschäftsordnung (GO VG; BGS 162.11) im Zirkulationsverfahren. 1.4 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung gerügt wer- den. Als Rechtsverletzung gelten: 1. die Nichtanwendung und die unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes; 2. die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache; 3. der Miss- brauch oder die Überschreitung des Ermessens; 4. die Verletzung einer wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift; 5. Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung (§ 63 Abs. 1 Ziff. 1–5 VRG). Vor Gericht kann auch jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhaltes angefochten werden (§ 63 Abs. 2 VRG). In Fällen, in denen – wie vorliegend – Beschwerde gegen einen Entscheid des Re- gierungsrats geführt wird, ist die Rüge der unrichtigen Ermessenshandhabung unzulässig (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario). 2. 2.1 Der Regierungsrat erwähnte – allerdings nur am Rande – in seinem Beschluss vom 28. September 2021, das Kündigungsschreiben der Einwohnergemeinde Unterägeri vom 23. April 2020 entspreche in keiner Weise den Anforderungen an einen Entscheid im Sinne von § 19 VRG. Ein solcher sei nämlich schriftlich zu eröffnen und müsse den

7 Urteil V 2021 84 Rechtsspruch, den Kostenspruch, die Rechtsmittelbelehrung und die Daten der Entschei- dung sowie des Versands enthalten (Abs. 1). In Briefform ausgefertigte Entscheide seien als solche zu bezeichnen (Abs. 2). Die äussere Form sei für das Vorliegen eines Ent- scheides nicht von Bedeutung; sogar konkludentes Verhalten könne einen Entscheid dar- stellen. Liege hingegen nur der Form nach ein Entscheid vor, fehlten also eines oder meh- rere Begriffsmerkmale des Entscheides, so könne ein solcher "Scheinentscheid" auch dann nicht angefochten werden, wenn er mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen sei. Liege nach dem Inhalt, nicht aber der äusseren Form nach ein Entscheid vor, so könne der Adressat entweder die ordentliche Zustellung eines anfechtbaren Entscheids verlan- gen oder aber den inhaltlichen Entscheid unmittelbar anfechten. Das Schreiben der Ein- wohnergemeinde Unterägeri vom 23. April 2020 an B.________, mit welchem gegenüber letzterer die Kündigung ausgesprochen worden sei, sei in Briefform ausgefertigt, aber nicht als Entscheid bezeichnet worden, habe keine Rechtsmittelbelehrung enthalten, und auch das Entscheiddatum sei nicht festgehalten gewesen, habe der Gemeinderat doch of- fenbar am 22. und nicht am 23. April 2020 getagt. In der Folge habe B.________ die Ein- wohnergemeinde Unterägeri ersuchen lassen, einen formell korrekten Entscheid zuzustel- len, was die Einwohnergemeinde Unterägeri aber verweigert habe. Ein solches Verhalten widerspreche den elementaren Grundsätzen der Rechtsordnung. 2.2 Gemäss der Einwohnergemeinde Unterägeri verkenne der Regierungsrat, dass das Anstellungsreglement der Einwohnergemeinde Unterägeri (AR) in § 24 vorsehe, dass jeder Mitarbeiter, der Ansprüche aus diesem Reglement geltend machen wolle, zuerst an die Anstellungsbehörde, d.h. an den Gemeinderat, gelangen müsse. Lehne der Gemein- derat das Begehren ab, so stelle diese Ablehnung eine beschwerdefähige Verfügung dar (Abs. 2). Hinsichtlich des Begehrens von B.________ um Zustellung der Kündigung in "korrekter Form eines anfechtbaren Entscheids" sei sie von der Einwohnergemeinde Un- terägeri mit Schreiben vom 3. Juli 2020 zu Recht auf § 24 des Anstellungsreglements, welches Bestandteil des Arbeitsvertrages bilde, hingewiesen worden, und es sei ihr mitge- teilt worden, dass allfällige Ansprüche vorerst bei der Einwohnergemeinde Unterägeri gel- tend zu machen seien. Erst im Anschluss an die nochmalige Überprüfung der Sache sei die Einwohnergemeinde Unterägeri gehalten, einen beim Regierungsrat anfechtbaren Entscheid zuzustellen, was sie mit der Zustellung des Entscheids vom 24. November 2020 getan habe. Mit Blick auf die Rechtslage sei die vom Regierungsrat behauptete Verletzung von elementaren Grundsätzen der Rechtsordnung nicht ersichtlich. Der Regierungsrat vermöge die angeblich verletzten Grundsätze denn auch nicht zu benennen. Es sei viel- mehr daran zu erinnern, dass der Regierungsrat den dargestellten Verfahrensablauf aus-

8 Urteil V 2021 84 drücklich für richtig befunden habe. So habe er die erste, ohne zugrunde liegenden Ent- scheid des Gemeinderats im Sinne von § 24 Abs. 2 AR erhobene Beschwerde vom

23. Juli 2020 zuständigkeitshalber an die Einwohnergemeinde Unterägeri zum Entscheid überwiesen. Die Ausführungen des Regierungsrats in E. 1.5 des angefochtenen Ent- scheids seien deshalb nicht nur unrichtig und mangels Entscheidrelevanz gänzlich un- nötig, sondern weckten bei der Einwohnergemeinde Unterägeri Zweifel an der Objektivität des Regierungsrats bei der Beurteilung der vorliegenden Streitsache. 2.3 Die Parteien sind sich darüber einig, dass die Beantwortung der im Zusammen- hang mit der Form der Kündigung aufgeworfenen Fragen nicht massgebend für den Ent- scheid in der vorliegenden Beschwerdeangelegenheit ist, hat doch B.________ schluss- endlich Rechtsschutz erhalten. Die Frage, welchen Anforderungen das Kündigungsschrei- ben der Einwohnergemeinde Unterägeri vom 23. April 2020 zu genügen hatte und ob das Verhalten des Gemeinderats Unterägeri in diesem Zusammenhang den elementaren Grundsätzen der Rechtsordnung widerspricht, wie das der Regierungsrat behauptet, kann daher im vorliegenden Verfahren unbeantwortet bleiben. 3. 3.1 Für den Regierungsrat ist offensichtlich, dass die Auflösung des Arbeitsverhältnis- ses mit B.________ schon vor deren Stellungnahme vom 20. April 2020 zu einer allenfalls auszusprechenden Kündigung beschlossen gewesen sei. Das rechtliche Gehör sei nur noch "pro forma" durchgeführt worden, um den formellen Ablauf wahren zu können. Die Gewährung des rechtlichen Gehörs sei damit zur Farce geworden; der entsprechende An- spruch von B.________ sei verletzt worden. Mit Rücksicht auf § 13 PG könne die Verlet- zung des rechtlichen Gehörs nicht geheilt werden. Gemäss § 13 PG sei eine Kündigung u.a. dann missbräuchlich, wenn Verfahrensvorschriften verletzt worden seien. Die Kündi- gung sei damit missbräuchlich und löse die in § 14 PG statuierten Rechtsfolgen aus. Die Einwohnergemeinde Unterägeri habe daher die rechtlichen Folgen der missbräuchlichen Kündigung zu tragen. Der Regierungsrat sieht die Verletzung des rechtlichen Gehörs und damit die Missbräuch- lichkeit der Kündigung in Folgendem begründet: Die Einwohnergemeinde Unterägeri habe B.________ mit Schreiben vom 31. März 2020 zur Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs eingeladen. Bereits in diesem Schreiben sei festgehalten worden: "Der Gemeinderat hat am 11. März 2020 entschieden, dass das Notariat in Zukunft mit zwei Notaren/Notarinnen geführt werden soll." Aus Sicht des Gemeinderats sei eine Anstellung mit einem 70-

9 Urteil V 2021 84 Prozent-Pensum zu knapp bemessen. Der Gemeinderat sei klar der Auffassung, dass es auch künftig bis 200 Stellenprozente im Notariat benötige. Der Gemeinderat erachte die Vereinbarkeit der Tätigkeit als selbständige Rechtsanwältin mit einem so hohen Arbeits- pensum bei der Einwohnergemeinde Unterägeri als nicht gegeben. Vorangehend, nämlich anlässlich des Gesprächs vom 26. März 2020, sei B.________ mitgeteilt worden, die Ba- sis für eine weitere konstruktive Zusammenarbeit sei nicht mehr gegeben; man wolle mit B.________ eine einvernehmliche Lösung finden. Ferner habe der Gemeinderat an seiner Sitzung vom 8. April 2020 Folgendes festgehalten: "Es könnte sein, dass B.________ die Möglichkeit zum rechtlichen Gehör nicht wahrnimmt. Für diesen Fall bestimmt der Ge- meinderat in vorausschauender Weise das weitere Vorgehen wie folgt: B.________ wird das Arbeitsverhältnis unter Einhaltung der für die Mitarbeiterin geltenden Kündigungsfrist per 31. August 2020 gekündigt (…)". 3.2 Die Einwohnergemeinde Unterägeri bringt hingegen vor, es sei schlicht unver- meidlich, dass die Entscheidbehörde die Kündigung in einem ersten Schritt ernsthaft be- absichtigen und diese Absicht auch kundtun müsse. Die Einwohnergemeinde Unterägeri habe diese Absicht im Schreiben vom 31. März 2020 geäussert und B.________ Folgen- des mitgeteilt: "Der Gemeinderat hat am 11. März 2020 entschieden, dass das Notariat in Zukunft mit zwei Notaren/Notarinnen geführt werden soll". Dieser Vorentscheid, dass eine Kündigung des Arbeitsverhältnisses erwogen werde und weshalb, sei unabdingbare Vor- aussetzung für die Gewährung des rechtlichen Gehörs, ansonsten die betroffene Person gar nicht wisse, wozu sie sich äussern solle. Auch aus dem Protokoll vom 26. März 2020 über die Besprechung mit B.________, dem Leiter Personal und dem Gemeindeschreiber könne nicht abgeleitet werden, die Kündigung sei bereits vor der Gewährung des rechtli- chen Gehörs beschlossene Sache gewesen. Es sei lediglich festgehalten worden, die Ba- sis für eine weitere Zusammenarbeit sei nicht mehr gegeben und man wolle eine einver- nehmliche Lösung finden. B.________ seien im Vorfeld der Kündigung zwingend die Gründe zu kommunizieren gewesen, weshalb eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses in Betracht gezogen werde. Eine konstruktive Zusammenarbeit hätten sich die Vertreter der Einwohnergemeinde deshalb nicht mehr vorstellen können, weil sich die negativen Rück- meldungen von Urkundsparteien, Banken etc. zum praktizierten Teilzeitmodell im Notariat Unterägeri gehäuft hätten. Dies habe bei der Einwohnergemeinde Unterägeri den Ent- schluss reifen lassen, zukünftig mit Notariatspersonen, die Vollzeitstellen besetzen würden und für die Parteien besser erreichbar seien, arbeiten zu wollen. Die Einwohnergemeinde Unterägeri habe B.________ sogar freiwillig mehrfach das rechtliche Gehör gewährt. Erstmals mit dem Gespräch vom 12. März 2020, an dem der Entscheid des Gemeinderats

10 Urteil V 2021 84 kommuniziert worden sei, das Notariat künftig lediglich mit zwei Personen mit insgesamt 170–200 Stellenprozenten zu führen. An diesem Gespräch habe B.________ eine Er- höhung ihres 50-%-Pensums kategorisch ausgeschlossen. Ein weiteres Gespräch habe am 26. März 2020 stattgefunden, worin B.________ mitgeteilt worden sei, dass ein Pen- sum von 70 % (welches B.________ zwischenzeitlich angeboten hatte) nach Auffassung des Gemeinderats zu knapp bemessen sei und zudem bezweifelt werde, ob ein solches Pensum sich mit der von B.________ weiterhin gewünschten parallelen Tätigkeit als selbständige Rechtsanwältin vereinbaren lasse. Man sehe deshalb keine Basis für eine weitere Zusammenarbeit mehr. Zum dritten Mal gewährt habe die Einwohnergemeinde Unterägeri das rechtliche Gehör mittels des Schreibens vom 31. März 2020, welches mit "Gewährung des rechtlichen Gehörs" betitelt gewesen und in dem B.________ eine Frist für eine schriftliche Stellungnahme angesetzt worden sei. Erst am 23. April 2020 habe der Gemeinderat die Kündigung ausgesprochen, wobei auf die Argumente von B.________ in ihrer Stellungnahme vom 20. April 2020 ausdrücklich eingegangen worden sei. Namentlich habe der Gemeinderat darauf verwiesen, dass mit dem angebotenen Pensum von 70 % der Wegfall des 50-%-Pensums von E.________ nicht einmal zur Hälfte kompensiert wer- den könnte, wobei in Zukunft nicht mit einer nachlassenden Geschäftslast zu rechnen sei. 3.3 Die Einwohnergemeinde Unterägeri kann das Arbeitsverhältnis gemäss § 8 AR unter Einhaltung der für die entsprechenden Mitarbeiter geltenden Kündigungsfristen auf Monatsende kündigen. Vor der Kündigung ist den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern das rechtliche Gehör zu gewähren, und die Kündigung ist zu begründen (§ 24 Abs. 1 AR i.V.m. § 10 Abs. 3 PG). 3.4 Es ist der Einwohnergemeinde Unterägeri zuzustimmen, dass sie als öffentlich- rechtliche Arbeitgeberin zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs gegebenenfalls kund- tun darf bzw. sogar muss, dass eine Kündigung in Erwägung gezogen wird, ansonsten die betroffene Person gar nicht weiss, wozu sie sich äussern soll. Das bemängelt der Regie- rungsrat aber auch gar nicht. Nicht bestreitet der Regierungsrat zudem, dass sich B.________ im Verfahren betreffend die Auflösung ihres Arbeitsverhältnisses mehrmals äussern konnte. Hingegen stellt sich der Regierungsrat auf den Standpunkt, der Gemein- derat Unterägeri habe den Kündigungsentscheid bereits gefällt, bevor B.________ zur Wahrung des rechtlichen Gehörs eingeladen worden sei. Aus folgenden Gründen kann das Gericht im Zusammenhang mit dieser vom Regierungs- rat gemachten Feststellung keine Rechtsverletzung erkennen: In der Einladung zum recht-

11 Urteil V 2021 84 lichen Gehör vom 31. März 2020 (FD-Beil. 027.26) führte der Gemeinderat Unterägeri aus, er habe am 11. März 2020 entschieden, dass das Notariat mit den bisherigen 200 Stellen- prozenten in Zukunft mit zwei Notaren/Notarinnen geführt werden soll (somit je 100 Pro- zent pro Person). Aufgrund der inzwischen geführten Gespräche (wobei B.________ einer Erhöhung ihres Arbeitspensums im Notariat auf höchstens 70 Prozent zustimmte) und der Kenntnis, welche der Gemeinderat bezüglich der übrigen Arbeitssituation von B.________ hatte (Nebenerwerbstätigkeit als selbständige Rechtsanwältin) konnte der Gemeinderat mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon ausgehen, dass B.________ nicht dazu bereit wäre, einer Vollzeittätigkeit als Notarin zuzustimmen. Allein Letzteres hatte aber offenbar dazu geführt, dass die Vertreter des Gemeinderats bereits anlässlich der Besprechung vom 26. März 2020 B.________ mitgeteilt hatten, der Gemeinderat sei der Auffassung, dass die Basis für eine weitere konstruktive Zusammenarbeit nicht mehr ge- geben sei, womit denn auch die Kündigung begründet wurde. Andere Gründe dafür, wie z.B. die Verletzung von gesetzlichen oder vertraglichen Pflichten, Mängel in der Leistung oder im Verhalten von B.________ oder mangelnde Eignung werden jedenfalls nicht gel- tend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. (Ob allenfalls betriebliche Gründe vorliegen, die einen sachlichen Kündigungsgrund darstellen, wird später zu prüfen sein.) In seinem Schreiben vom 31. März 2020 teilte der Gemeinderat Unterägeri B.________ zwar mit, er sei offen für eine einvernehmliche Lösung, sofern B.________ daran interessiert sei. Auf- grund der bekannten Umstände ist aber offensichtlich, dass für den Gemeinderat diese einvernehmliche Lösung – wenn überhaupt – nur darin bestehen konnte, dass B.________ ihr Pensum im Notariat auf 100 Prozent erhöhen würde, wobei der Gemein- derat, wie erwähnt, insbesondere aufgrund der bisher unbestritten gebliebenen Nebener- werbstätigkeit von B.________ mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit von deren fehlenden entsprechenden Bereitschaft ausgehen musste. Aus all diesen Gründen ist auch das Gericht der Überzeugung, dass die Auflösung des Arbeitsverhältnisses des Ge- meinderats mit B.________ schon beschlossen war, bevor dem Gemeinderat die Argu- mente von B.________ zu einer allenfalls auszusprechenden Kündigung bekannt waren und das rechtliche Gehör nur noch "pro forma" durchgeführt wurde, um den formellen Ab- lauf wahren zu können. Darauf deutet im Übrigen auch der proaktiv erfolgte Hinweis des Gemeinderats in seinem Schreiben vom 31. März 2020 betreffend Gewährung des rechtli- chen Gehörs hin, wonach im Falle einer Kündigung des Arbeitsverhältnisses in Erwägung gezogen werde, gleichzeitig eine Freistellung auszusprechen. Es ist daher nicht zu bemängeln, dass der Regierungsrat festgestellt hat, der Gemeinderat habe mit seinem Vorgehen den Anspruch von B.________ auf rechtliches Gehör verletzt. Ebenfalls zu Recht hat der Regierungsrat festgestellt, dass mit Rücksicht auf § 13 PG, welcher man-

12 Urteil V 2021 84 gels Regelung im AR und gestützt auf § 24 Abs. 1 AR anzuwenden ist, die Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rechtsmittelverfahren nicht geheilt werden kann. Gemäss § 13 PG ist eine Kündigung u.a. missbräuchlich, wenn Verfahrensvorschriften verletzt wurden. So- mit steht fest, dass die Kündigung missbräuchlich ist und die in § 14 PG statuierten Rechtsfolgen (Anspruch auf Entschädigung) auslöst. 4. 4.1 Die Parteien sind sich weiter auch nicht darüber einig, ob sich die Kündigung des Arbeitsverhältnisses auf sachliche Gründe stützen lässt oder nicht. Die Missbräuchlichkeit der Kündigung folgt jedenfalls nach Auffassung des Regierungsrats auch daraus, dass kein sachlicher Grund für die Kündigung vorgelegen habe. 4.2 Gemäss § 13 PG ist eine Kündigung seitens der Behörde auch dann missbräuch- lich, wenn sie sich nicht auf sachliche Gründe stützen lässt, insbesondere wenn sie aus- gesprochen wird (a) wegen einer persönlichen Eigenschaft oder wegen der Ausübung ver- fassungsmässiger Rechte, es sei denn, die Eigenschaft oder die Rechtsausübung beein- trächtige wesentlich die Erfüllung der Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis oder die Zu- sammenarbeit mit anderen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern; (b) um die Entstehung von Ansprüchen aus dem Arbeitsverhältnis und deren Geltendmachung nach Treu und Glau- ben zu erschweren oder zu verunmöglichen. 4.3 Die ordentliche Kündigung im öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis bedarf daher eines sachlichen Grundes. Gründe dieser Art müssen mit der Anstellung direkt im Zu- sammenhang stehen oder sich doch auf diese auswirken, sachlich haltbar und von einer gewissen Schwere sein; sie müssen aber nicht die Intensität eines wichtigen Grundes er- reichen, welcher die Fortsetzung des Dienstverhältnisses unzumutbar macht. Grundsätz- lich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung des be- treffenden Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht. Dies kann bei unzureichenden Leistungen, un- befriedigendem Verhalten, erheblichen Störungen der Arbeitsgemeinschaft oder aus be- trieblichen Gründen der Fall sein. Einmalige geringfügige Beanstandungen reichen noch nicht aus, denn es wird ein sachlicher Grund von einem gewissen Gewicht bzw. wiederhol- te oder andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt (BGer 8C_995/2012 vom 27. Mai 2013 E. 3.1; 8C_260/2010 vom 12. Januar 2011 E. 3.2; Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, 1998, S. 299 f.).

13 Urteil V 2021 84 Ein Konflikt zwischen Mitarbeitern bzw. zwischen Mitarbeitern und Vorgesetzten kann grundsätzlich auch unabhängig von der Schuldfrage einen sachlichen Kündigungsgrund darstellen; in solchen Fällen hat die Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber im Rahmen der Fürsorgepflicht allerdings zunächst sämtliche zumutbaren Vorkehren zu treffen, um die Si- tuation zu entschärfen, und sodann den Gründen für das gestörte Betriebsklima vertieft nachzugehen (BGE 132 III 115 E. 2.2; BGer 8C_594/2010 vom 25. August 2011 E. 5.1; VGer ZH VB.2020.00762 vom 11. November 2021 E. 4.2). Auch ein gestörtes Vertrauensverhältnis resp. ein Vertrauensverlust kann einen sachlichen Grund für eine Entlassung darstellen. Dabei dürfte regelmässig ein unbefriedigendes Ver- halten und/oder mangelhafte Leistung Auslöser für einen Vertrauensverlust sein. Sodann kann es nicht bloss auf das subjektive Empfinden der Beteiligten ankommen, sondern der Vertrauensverlust muss auf Verhaltensweisen oder Leistungsmängel des Entlassenen rückführbar sein, die ihn für Dritte als nachvollziehbar erscheinen lassen, weshalb er zu untersuchen und zu gewichten ist. Nur wenn sich genügend erhärtet, dass das Verhalten eines Arbeitnehmers den Betriebsablauf stört oder das Vertrauensverhältnis zwischen Ar- beitnehmer und Vorgesetzten dadurch erschüttert ist, kann das Vorliegen eines sachlich genügenden Kündigungsgrundes bejaht werden (VGer ZH PB.2005.00034 vom 21. De- zember 2005 E. 5.2.2; VGer LU V 09 234_1 vom 5. Juli 2010 E. 3b; vgl. auch Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2. Aufl. 2008, S. 567 f. mit weiteren Verweisen). Insofern sind auch die Ursachen der Spannungen von Bedeutung. Bei der Überprüfung einer wegen gestörten Vertrauens ausgesprochenen Kündigung bildet daher die Vorge- schichte Teil des zu beurteilenden Sachverhalts, wobei die Handlungen und Verhaltens- weisen aller Konfliktparteien relevant sind (VGer ZH PB.2009.00003 vom 16. September 2009 E. 5.3.1). Gemeinhin gilt auch die Aufhebung einer Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftli- chen Gründen als sachlich zureichender Grund für eine arbeitgeberseitige Kündigung (vgl. Urs Steimen, Kündigungen aus wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen bzw. wegen Stellenaufhebung durch öffentliche Arbeitgeber, in: ZBl 105/2004, S. 649 f.). Artikel 10 Abs. 3 des Bundespersonalgesetzes (BPG; SR 172.220.1) sieht denn auch vor, dass der (Bundes-)Arbeitgeber das unbefristete Arbeitsverhältnis aus sachlich hinreichenden Grün- den ordentlich kündigen kann, insbesondere u.a. wegen schwerwiegenden wirtschaftli- chen oder betrieblichen Gründen, sofern der Arbeitgeber der angestellten Person keine zumutbare andere Arbeit anbieten kann (lit. e). Mangels entsprechender ausdrücklicher gesetzlicher Regelung im zugerischen Recht können allerdings im Kanton Zug auch be-

14 Urteil V 2021 84 triebliche Gründe bzw. eine Reorganisation, die nicht schwerwiegend sind, einen zurei- chenden sachlichen Grund für die Kündigung eines Arbeitsverhältnisses durch die Behör- de darstellen. 4.4 Im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gilt es weiter das Willkürverbot, den Grundsatz von Treu und Glauben sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu be- achten. Letzterer findet seinen Niederschlag explizit in § 10 Abs. 4 PG, indem vor der Ent- lassung weniger weitreichende Massnahmen seitens des Arbeitgebers zu erwägen sind. Die Kündigung muss daher zur Lösung eines Problems nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich sein. Die Abwägung der gegenseitigen Interessen muss eine Kündigung als gerechtfertigt erscheinen lassen (vgl. zum Ganzen: Michel, a.a.O., S. 301 f.). Bei dieser In- teressenabwägung kann bei Personen mit Beispielsfunktionen, wie dies zum Beispiel bei Lehrpersonen der Fall ist, ein strengerer Massstab an die Integrität angelegt werden. An- dererseits ist auch die Dauer des bisher bestehenden Arbeitsverhältnisses in die Interes- senabwägung miteinzubeziehen, ist doch eine Kündigung für einen langjährigen Mitarbei- ter von einschneidenderer Bedeutung als für einen jüngeren. 4.5 Eine rechtserhebliche Tatsache, für die grundsätzlich der volle Beweis zu erbrin- gen ist (Regelbeweismass), gilt als bewiesen, wenn das Gericht gestützt auf die freie Be- weiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist nicht erforderlich; es genügt, wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (BGE 130 III 321 E. 3.2). Bleibt eine entscheidrelevante Tatsache unbewiesen, gilt im Bereich des öf- fentlichen Rechts grundsätzlich die Beweislastregel von Art. 8 ZGB als allgemeiner Rechtsgrundsatz. Demnach hat jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen, die aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache Rechte ableitet (BGE 133 V 205 E. 5.5). Im Beschwerdeverfahren betreffend eine Kündigung trägt die kündigende Behörde daher die (objektive) Beweislast für das Vorliegen eines rechtsgenüglichen Kündigungsgrundes (BVGer A-2372/2019 vom 31. Januar 2020 E. 2.2). Dass ein sachlicher Kündigungsgrund gegeben war, hat somit die Einwohnergemeinde Unterägeri darzutun. 5. 5.1 Der Regierungsrat erwog, vorliegend solle die unverändert gebliebene Notariat- stätigkeit innerhalb der Gemeinde und mit erhöhtem Personaletat einzig auf weniger Mit- arbeiter bzw. Mitarbeiterinnen mit höheren Pensen (mit ansonsten gleichen beruflichen Fähigkeiten) verteilt werden. Es sei jedoch weder dargetan noch ersichtlich, dass sich der

15 Urteil V 2021 84 Einsatz von Teilzeitarbeitskräften im Notariat aufgrund der Natur der zu bewältigenden Ar- beit generell nicht eignen würde. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die Geschäftslast durch zwei 100-Prozent-Stellen besser bewältigt werden können solle als durch eine 100- Prozent-Stelle und beispielsweise zwei 50-Prozent-Stellen. Beides ergebe 200 Stellenpro- zente. Eine lange Bearbeitungsdauer habe schliesslich nur am Rande mit Teilzeitpensen zu tun, sondern vielmehr mit der Tatsache einer hohen Geschäftslast sowie mit den An- forderungen an Notariatsgeschäfte an sich. 5.2 Die Einwohnergemeinde Unterägeri bringt vor, dass sich negative Rückmeldungen von Urkundspersonen, deren Vertreter und Banken in Bezug auf die beschränkte Erreich- barkeit der Urkundspersonen gehäuft hätten. Es habe negative Äusserungen von Vertre- tern einer regional tätigen Bank betreffend die Zusammenarbeit mit dem Notariat Unterä- geri gegeben. Auch sei der Regierungsrat über negative Rückmeldungen von Urkundspar- teien über die lange Bearbeitungsdauer der Geschäfte in Kenntnis gesetzt worden. Die Zusammenarbeit mit dem Bereich Grundstückgewinnsteuer sei ebenfalls nicht reibungslos verlaufen. Dem Regierungsrat sei die Befragung von Zeugen (F.________, G.________) und Parteien (I.________, Einwohnergemeinde Unterägeri) als Beweismittel für diese – von B.________ – bestrittene – Tatsachendarstellung angeboten worden. Ohne diese aus der Sicht der Einwohnergemeine Unterägeri mit der gewählten Organisationsform des No- tariats je länger je mehr zu Tage tretenden Nachteile zu würdigen und ohne die offerierten Beweise abzunehmen, komme der Regierungsrat zum Schluss, es sei weder dargetan noch ersichtlich, dass sich der Einsatz von Teilzeitarbeitskräften im Notariat nicht bewährt habe. Damit verletze der Regierungsrat den Anspruch auf rechtliches Gehör in mehrfacher Hinsicht. Das Teilzeitmodell, so wie es gelebt worden sei, habe sich im Notariat der Gemeinde Un- terägeri nicht bewährt, weshalb man sich von diesem Modell verabschiedet habe. Das neue Modell mit zwei vollzeitlichen Notaren habe sich als weitaus vorteilhafter erwiesen. Die bei Teilzeitstellen häufig anzutreffenden Vorteile hätten im Fall des Notariats Unterä- geri nicht vorgelegen, da die Notare die zugeteilten Dossiers selbständig betreut hätten und es während Abwesenheiten der Notare nicht zu einer automatischen Übernahme der Geschäfte durch den anderen Teilzeitnotar gekommen sei. Dies wäre aufgrund der erfor- derlichen Einarbeitungszeit in die jeweiligen Fälle nicht effizient und zeitlich kaum möglich gewesen. Die Stellvertretung erweise sich somit als schwierig und der Geschäftsgang der Abteilung sei durch die Teilzeitarbeit beeinträchtigt worden.

16 Urteil V 2021 84 Die lange Bearbeitungsdauer sei im Fall des Notariats effektiv auf das Teilzeitmodell, so wie es gehandhabt worden sei, zurückzuführen. Die Vorteile eines Vollzeitpensums hätten sich mit aller Deutlichkeit gezeigt, als im Jahr 2019 ein Notar in einem 100-Prozent- Pensum angestellt worden sei. Der (anfänglich einzige) im Vollzeitpensum Angestellte könne sich uneingeschränkt der Tätigkeit als Notar widmen, was sich auch an der Effizi- enz seiner Tätigkeit zeige. Da er an allen Arbeitstagen anwesend sei, sei er auch viel bes- ser erreichbar, was von den in den Beurkungsprozessen involvierten Parteien als Dienst- leistung sehr geschätzt werde. 5.3 Die Anforderungen an den Nachweis organisatorischer und wirtschaftlicher Grün- de, die zu einer Aufhebung der Stelle und damit zu einer Kündigung führen, sind hoch (VGer ZH VB.2017.00123 vom 3. Oktober 2017 E. 3.3; PB.2010.00040 vom 12. Januar 2011 E. 2.3). Im vorliegenden Fall wurde als Kündigungsgrund auf organisatorische Grün- de verwiesen und die Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht mit mangelhafter Leistung oder einem unbefriedigenden Verhalten der betroffenen Mitarbeiterin begründet. Indessen handelt es sich nicht um den typischen Fall einer Reorganisation in dem Sinn, dass eine Stelle aufgehoben wird, weil die damit verbundene Aufgabe vom Gemeinwesen nicht mehr oder nicht mehr in gleicher Art und Weise wahrgenommen wird. Dagegen kann ein be- achtliches betriebliches Bedürfnis dann bestehen, wenn die Tätigkeiten auf erheblich ver- änderte, vorteilhaftere Art und Weise ausgeübt werden sollen und dies mit den bisherigen Mitarbeitenden nicht oder nur erschwert möglich ist. Massgebend ist der Gesamtvergleich zwischen der bisherigen und der neu entstehenden Stelle. Daher ist im Einzelfall zu prü- fen, ob gewichtige Gründe dafür bestehen, die Aufgabe einer anderen Person anzuver- trauen (Steimen, a.a.O., S. 653 f.). 5.4 Im vorliegenden Fall soll die betreffende, unverändert gebliebene Tätigkeit (Wahr- nehmung der Obliegenheiten des Notariats) innerhalb derselben Amtsstelle und mit un- vermindertem Personaletat (200 Stellenprozente) einzig auf weniger Mitarbeitende mit höheren Pensen (mit ansonsten gleichen beruflichen Fähigkeiten) verteilt werden. In Kon- stellationen wie der vorliegenden, in welcher eine Gemeinde einst Teilzeitarbeit und klei- ne(re) Beschäftigungsgrade (sei es generell oder ad personam) bewusst zugelassen hat, sind an eine Rückkehr zum vormaligen (grundsätzlichen) Vollzeitstellenmodell – jedenfalls soweit die betreffenden Justierungen nicht im Rahmen der natürlichen Fluktuation oder freiwilliger Pensenverschiebungen vorgenommen werden können, sondern mit Entlassun- gen verbunden sind – erhöhte Anforderungen zu stellen, was deren sachliche Notwendig- keit anbetrifft (vgl. VGer ZH VB.2017.00123 vom 3. Oktober 2017 E. 3.4).

17 Urteil V 2021 84 5.5 5.5.1 Das Gericht geht zwar nicht so weit – wie das der Regierungsrat tut –, davon aus- zugehen, dass der Gemeinderat Unterägeri die Reorganisation vorgeschoben hat, um die Entlassung von B.________ rechtfertigen zu können. Es ist dem Gemeinderat Unterägeri wohl durchaus zugutezuhalten, dass er der Meinung war, nur eine Kündigung des Arbeits- verhältnisses mit B.________ und die damit entstehende Möglichkeit, die im Notariat vor- handenen 200 Stellenprozente neu nur noch auf zwei Personen aufzuteilen, führe zu der vom Gemeinderat angestrebten besseren Dienstleistungsqualität des Notariats. Er hat da- bei jedoch nicht berücksichtigt, dass bei diesem Vorgehen erhöhte Anforderungen an die Zulässigkeit der Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses gestellt sind (siehe hiervor E. 5.3 f.). Diese erhöhten Anforderungen erachtet das Gericht im Einklang mit dem Regierungsrat als nicht erfüllt. 5.5.2 So ist nicht ersichtlich, weshalb sich das neue Modell mit zwei vollzeitlichen Nota- ren als weitaus vorteilhafter erweisen soll als das bisherige Modell mit zwei Teilzeit- und einer Vollzeitstelle, zumal sich der Umfang der Stellenprozente nicht verändert hat. Als ei- nen der Nachteile des bisherigen Modells stellt die Einwohnergemeinde Unterägeri die Tatsache dar, dass die Notare die zugeteilten Dossiers selbständig betreut hätten und es während Abwesenheiten der Notare mangels der dafür erforderlichen Einarbeitungszeit in die jeweiligen Fälle nicht zu einer automatischen Übernahme der Geschäfte durch den anderen Teilzeitnotar gekommen sei. Dass dies heute – mit zwei Vollzeitnotaren – anders sein soll, zeigt die Beschwerdeführerin in keiner Weise auf. Vielmehr ist davon auszuge- hen, dass auch die Übernahme der Geschäfte eines Vollzeitnotars durch den anderen Vollzeitangestellten bei Abwesenheit des einen mit einem derart grossen Aufwand ver- bunden ist, dass entweder darauf verzichtet wird oder die Bearbeitung der eigenen Ge- schäfte darunter leidet. Beides trägt nicht zu einer Qualitätssteigerung gegenüber der bis- herigen Organisation bei, unabhängig davon, ob die Teilzeitnotare auf eine Übernahme der Geschäfte des anderen zugunsten einer zügigeren Bearbeitung der eigenen Geschäf- te verzichtet haben oder nicht. Die gesamten Abwesenheiten, die abzudecken wären bzw. sind, und in denen die Kundinnen und Kunden des Notariats nur mit einer eingeschränkten Dienstleistung rechnen dürfen, dürften sich etwa die Waage halten, ob mit zwei Voll- zeitangestellten oder mit zwei Teilzeitangestellten und einem Vollzeitangestellten gearbei- tet wird. Im Gegenteil ist das Risiko höher, dass gar niemand erreichbar ist, sollten einmal beide Vollzeitnotare ausfallen. Auch ist dem Regierungsrat zuzustimmen, dass eine lange Bearbeitungsdauer nur am Rande mit Teilzeitpensen zu tun hat, sondern vielmehr mit der

18 Urteil V 2021 84 Tatsache einer hohen Geschäftslast sowie mit den Anforderungen an Notariatsgeschäfte an sich. Beurkundungsgeschäfte sind keine schnellen Termingeschäfte, sondern bedürfen einer sorgfältigen Vorbereitung und (teilweise) auch einer Vorprüfung beispielsweise durch das Grundbuchamt. Und schliesslich hat nicht der Gemeinderat Unterägeri zu beurteilen, ob es B.________ überhaupt möglich gewesen wäre, neben ihrer Tätigkeit als selbständi- ge Rechtsanwältin in einem Pensum mit mindestens 70 Stellenprozenten in einem öffent- lich-rechtlichen Anstellungsverhältnis tätig zu sein. Diese Beurteilung hat einzig B.________ vorzunehmen, und sie hätte sich gegebenenfalls organisieren müssen und können. 5.5.3 Die von der Einwohnergemeinde ins Feld geführten Gründe sind somit nicht ge- wichtig genug, um die bei einem Wechsel von Teilzeit- zu Vollzeitarbeit bei gleichbleiben- den beruflichen Voraussetzungen erhöhten Anforderungen an die sachliche Notwendigkeit einer Entlassung zu erfüllen und die Entlassung von B.________ als dadurch gerechtfer- tigt erscheinen zu lassen. Der Regierungsrat hat kein Recht verletzt, indem er festgehalten hat, dass es an einem sachlichen Grund für die gegenüber B.________ ausgesprochene Kündigung gefehlt hat, die Kündigung somit sachlich nicht gerechtfertigt und damit miss- bräuchlich war. 5.5.4 Aus folgenden Gründen ist im Übrigen auf die von der Beschwerdeführerin bean- tragte Befragung von Zeugen zu verzichten und ist festzustellen, dass dies auch der Re- gierungsrat zu Recht gemacht hat: Es ist unbestritten, dass es einzelne negative Rück- meldungen betreffend die beschränkte Erreichbarkeit der Urkundspersonen, die Zusam- menarbeit mit dem Notariat Unterägeri und die lange Bearbeitungsdauer der Geschäfte gegeben hat. Zum einen ist aber der Darlegung der Einwohnergemeinde Unterägeri zu entnehmen, dass es sich offenbar nur um wenige Reklamationen gehandelt hat. Zum an- deren ist noch einmal darauf hinzuweisen, dass es sich bei Beurkundungsgeschäften nicht um schnelle Termingeschäfte handelt und die Bearbeitungsdauer im Wesentlichen von der Geschäftslast abhängt. Bei hoher Geschäftslast kommt es unweigerlich zu Verzögerun- gen, ob nun die zur Verfügung stehenden 200 Stellenprozente auf drei oder auf zwei Per- sonen aufgeteilt sind. Entscheidend ist jedoch, dass die offerierten Zeugen (I.________, F.________, G.________) offenbar gar nicht in der Lage sind, nachvollziehbar darzule- gen, dass sich die Dienstleistung des Notariats Unterägeri seit der Reorganisation derart stark verbessert hat, dass die erhöhten Anforderungen an die sachliche Notwendigkeit ei- ner Entlassung von B.________ erfüllt waren, ansonsten das die Einwohnergemeinde Un- terägeri in ihren Rechtsschriften mit Sicherheit bereits getan hätte. Zur Beurteilung der

19 Urteil V 2021 84 sachlichen Notwendigkeit der Entlassung von B.________ dienen aber konkrete und auf die Situation bezogene Erwägungen, wie sie das Gericht hiervor gemacht hat, besser. 5.5.5 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Regierungsrat korrekterweise fest- gestellt hat, dass sich die ausgesprochene Kündigung nicht auf einen sachlichen Grund stützen lässt und zudem Verfahrensvorschriften verletzt wurden. Damit war sie miss- bräuchlich im Sinne von § 13 PG. 6. 6.1 Eine missbräuchliche Kündigung begründet Anspruch auf Entschädigung (§ 14 Abs. 1 PG). Die Entschädigung beträgt vom 1. bis 3. Dienstjahr drei Monatsgehälter, für jedes weitere Dienstjahr ein zusätzliches Monatsgehalt, höchstens jedoch neun Monats- gehälter. Ein angefangenes zählt dabei als volles Dienstjahr. Bemessungsgrundlage ist das im Zeitpunkt der Kündigung massgebende Jahresgehalt einschliesslich Teuerungszu- lage, Sozialzulagen sowie Treue- und Erfahrungszulage (§ 14 Abs. 2 PG). Massgebend für die Höhe der Entschädigung ist dabei die Anzahl Dienstjahre im Zeitpunkt der Beendi- gung des Arbeitsverhältnisses (VGer ZG V 2018 42 vom 30. Oktober 2018 E. 5a; V 2008 62 vom 18. Dezember 2008 E. 2d). 6.2 B.________ befand sich im Zeitpunkt der Beendigung des Dienstverhältnisses am

31. August 2020 im 4. Dienstjahr (Aufnahme der Tätigkeit am 1. Juli 2017). Der Regie- rungsrat sprach B.________ daher vier Monatsgehälter zuzüglich 13. Monatslohn sowie anteilsmässig die Treue- und Erfahrungszulage (TREZ) zu. Der Regierungsrat erwog zu- dem, für die Entschädigung infolge missbräuchlicher Kündigung sei für das Jahresgehalt nicht der Grundlohn zu berücksichtigen, sondern jede geschuldete Entschädigung mit Lohncharakter, so Lohnzulagen, der 13. Monatslohn und auch Überstunden. Abzustellen sei dabei auf den durchschnittlichen Monatslohn vor der Kündigung (Streiff/von Kaenel/ Rudolph, Arbeitsvertrag Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR, 7. Aufl. 2012, Art. 336a OR N 3). Da der Arbeitsanfall unbestrittenermassen unterschiedlich hoch gewesen sei und das Einkommen von B.________ entsprechend geschwankt habe, sei vorliegend auf das Einkommen von B.________ in den Jahren 2018 bis 2020 abzustellen. Das massgebende Jahresgehalt einschliesslich Teuerungszulage sowie Sozialzulagen von B.________ habe im Jahr 2018 Fr. K.________ im Jahr 2019 Fr. L.________ sowie im Jahr 2020 für die Monate Januar bis August Fr. M.________ betragen. Damit habe B.________ in den Jah- ren 2018 bis 2020 in den 32 Monaten ein Einkommen von total Fr. N.________ erzielt,

20 Urteil V 2021 84 was einem massgebenden Monatseinkommen von Fr. O.________ entspreche. Somit er- gebe sich – für vier Monate – gesamthaft ein Betrag von Fr. J.________. 6.3 Die Einwohnergemeinde Unterägeri vertritt die Meinung, dass § 14 Abs. 2 PG die Bemessungsgrundlage für einen Entschädigungsanspruch klar statuiere und eine Ent- schädigung für geleistete Überstunden nicht vorsehe. Die Lehrmeinungen zu Art. 336a OR könnten deshalb nicht auf ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis im Kanton Zug über- tragen werden. Im öffentlichen Recht bleibe dem Gericht – im Gegensatz zur Bemessung einer Entschädigung infolge einer privatrechtlichen Kündigung nach Art. 336a OR – auch kein Spielraum für die Würdigung aller Umstände. Die Höhe der Entschädigung sei viel- mehr in § 14 Abs. 2 PG abschliessend festgelegt. 6.4 In ihrer Vernehmlassung lässt B.________ vorbringen, die Berücksichtigung der Überstunden beim massgebenden Lohn sei korrekt. Es wäre einzig eigentlich auf den Lohn 2020 abzustellen gewesen, womit ihre Forderung noch höher ausgefallen wäre und mithin der Entscheid diesbezüglich sogar zugunsten der Einwohnergemeinde Unterägeri ausgefallen sei. 6.5 Angesichts des Wortlauts von § 14 Abs. 2 PG ist der Auffassung der Einwohner- gemeinde Unterägeri zuzustimmen. § 14 Abs. 2 PG erwähnt als Bemessungsgrundlage für die bei missbräuchlicher Kündigung zu bezahlende Entschädigung nur – aber immerhin

– das massgebende Jahresgehalt (einschliesslich Teuerungszulage, Sozialzulagen sowie Treue- und Erfahrungszulage). Weitere Entschädigungen werden nicht erwähnt, somit auch keine solchen für geleistete Überstunden. Die Höhe der Entschädigung ist in § 14 Abs. 2 PG abschliessend festgelegt; Weiteres kann nicht zugesprochen werden. Diese Feststellung wird durch die Tatsache unterstrichen, dass die Überstundenarbeit bzw. de- ren Entschädigung im Personalgesetz nicht im gleichen Abschnitt "3. Beendigung des Ar- beitsverhältnisses" (wo u.a. in Ziff. 3.9. auch die Abgangsentschädigung und die Entlas- sungsrente geregelt sind) wie die Entschädigung bei missbräuchlicher Kündigung, son- dern unter "4. Pflichten der Mitarbeiterinnen und der Mitarbeiter" geregelt ist und für den Anspruch auf Vergütung zudem gewisse Hürden zu überspringen sind (Überstundenarbeit zum Voraus angeordnet oder nachträglich genehmigt; Einreihung nicht höher als in der

19. Gehaltsklasse). Der Regierungsrat hat daher die von B.________ geleisteten Über- stunden zu Unrecht in die Berechnung der Entschädigung für missbräuchliche Kündigung einbezogen.

21 Urteil V 2021 84 6.6 Auf der anderen Seite ist B.________ recht zu geben, dass gemäss § 14 Abs. 2 PG nicht auf den durchschnittlichen Lohn 2018–2020, sondern nur auf den Lohn 2020 als im Zeitpunkt der Kündigung massgebendes Jahresgehalt abzustellen ist. Dieser betrug monatlich brutto Fr. P.________ (FD-Beil. 027.28). Unter Einberechnung des 13. Monats- lohn sowie der anteilsmässigen Treue- und Erfahrungszulage ergibt sich ein Bruttomo- natslohn von Fr. Q.________, woraus – für vier Monate – gesamthaft ein Betrag von Fr. R.________ resultiert. Der Regierungsrat hat Fr. J.________, somit Fr. S.________ zu viel, zugesprochen. In letzterem Umfang ist daher die Beschwerde gutzuheissen. 7. 7.1 Mit der Kündigung des Arbeitsverhältnisses wurde B.________ per sofort und bis zum Ablauf der Kündigungsfrist freigestellt. Begründet wurde die Freistellung damit, dass die Neubesetzung der Stelle und der Neuaufbau des Bereichs Notariat umgehend in An- griff genommen werden könne. 7.2 Der Regierungsrat beurteilte die Freistellung selbst als rechtmässig. Allerdings qualifizierte er die Art und Weise der Freistellung als persönlichkeitsverletzend. Er erwog, die Einwohnergemeinde Unterägeri habe B.________ nichts vorzuwerfen gehabt. Ebenso könne die Einwohnergemeinde nicht glaubhaft darlegen, wieso bzw. inwiefern es für die Umsetzung der Reorganisation nötig gewesen sei, B.________ sofort freizustellen. Auch die von der Einwohnergemeinde Unterägeri vorgenommene Information verschiedener Amtsstellen über den Austritt von B.________ einzig mit der Aufforderung, deren Beur- kundungsbefugnis mit sofortiger Wirkung zu löschen, müsse angesichts der (vermuteten) Wirkung sowie der Unklarheit über die Gründe der Kündigung als persönlichkeitsverlet- zend gewertet werden; die persönliche sowie berufliche Ehre von B.________ sei verletzt worden. Angesichts der unbestrittenen Tatsache, dass bei der Freistellung der Leiter Per- sonal involviert gewesen sei, könne das Verhalten der Einwohnergemeinde nicht einfach als Ungeschicklichkeit der Einwohnergemeinde Unterägeri abgetan werden. Gestützt auf Art. 49 OR i.V.m. § 4 Abs. 3 der Vollziehungsverordnung zum Gesetz über das Arbeits- verhältnis des Staatspersonals (Personalverordnung, PV; BGS 154.211) sprach der Re- gierungsrat B.________ einen Ersatz ihres immateriellen Schadens infolge der rechtswid- rigen Persönlichkeitsverletzung in der Höhe von Fr. 500.– zu. 7.3 Die Einwohnergemeinde Unterägeri stellt sich auf den Standpunkt, im öffentlichen Recht fehle eine gesetzliche Grundlage für das Zusprechen einer Genugtuung. Dabei handle es sich entgegen der Darstellung des Regierungsrats nicht um eine echte Lücke,

22 Urteil V 2021 84 sondern vielmehr um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers. Fehle es an einer Rechtsgrundlage für eine Genugtuung, könne eine solche B.________ nicht zugespro- chen werden. Im Übrigen sei die Behauptung des Regierungsrats, die Empfänger der Mit- teilungen, namentlich das Grundbuchamt, das Grundbuch- und Notariatsinspektorat und die Staatskanzlei des Kantons Zug hätten die Information über den Austritt von B.________ nur dahingehend interpretieren und verstehen können, dass das Arbeitsver- hältnis fristlos aufgelöst worden sei, unzutreffend. Aufgrund der Mitteilungen könne ge- nauso angenommen werden, dass eine Kündigung mit Freistellung erfolgt sei, was im Üb- rigen häufig vorkomme. Da auch die Mitteilung des Austritts von B.________ nicht in per- sönlichkeitsverletzender Art und Weise erfolgt sei, liege kein "immaterieller Schaden" vor und die Genugtuung sei zu Unrecht zugesprochen worden. 7.4 Ob, wie das der Regierungsrat gemacht hat, gestützt auf § 4 Abs. 3 PV für die Zu- sprechung einer Genugtuung Art. 49 OR beizuziehen ist, kann vorliegend offenbleiben, steht doch zu diesem Zweck – entgegen der Ansicht der Einwohnergemeinde Unterägeri – mit § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Verantwortlichkeit der Gemeinwesen, Behördemit- glieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; BGS 154.11) im öffentlichen Recht des Kantons Zug eine gesetzliche Grundlage zur Verfügung. Gemäss § 7 Abs. 1 VG be- steht Anspruch auf Schadenersatz wegen Verletzung in den persönlichen Verhältnissen [nur], wenn den Beamten ein Verschulden trifft. Bei besonderer Schwere der Verletzung und des Verschuldens des Beamten besteht überdies ein Anspruch auf Genugtuung (Abs. 2). (Siehe dazu auch VGer ZH VB.2021.00315 vom 11. November 2021 E. 3.2, wo das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich § 11 des zürcherischen Haftungsgesetzes [HaftungsG; LS 170.1] beizog, um einer widerrechtlich freigestellten Person eine Genug- tuung zuzusprechen, wenn mit der Freistellung eine nicht anders wiedergutzumachende Persönlichkeitsverletzung einhergeht, deren Schwere die Zusprechung einer solchen fi- nanziellen Leistung rechtfertigt.) Der Wortlaut von § 7 VG ZG wie auch derjenige von § 11 HaftungsG ZH entspricht im Übrigen praktisch dem Wortlaut von Art. 49 Abs. 1 OR. 7.5 Steht somit fest, dass im öffentlichen Recht des Kantons Zug eine gesetzliche Grundlage für das Zusprechen einer Genugtuung besteht, ist zu prüfen, ob dem Regie- rungsrat zu folgen ist, wonach die Art und Weise der Freistellung bei B.________ zu einer Verletzung in den persönlichen Verhältnissen geführt habe, und ob ihr der Regierungsrat zu Recht eine Genugtuung von Fr. 500.– zugesprochen hat.

23 Urteil V 2021 84 7.6 Aus den Akten ergibt sich, dass der Gemeinderat Unterägeri mit Schreiben vom

23. April 2020 – somit gleichzeitig mit dem Aussprechen der Kündigung gegenüber B.________ – wie folgt schriftlich an verschiedene Zuger Amtsstellen gelangte: - Grundbuch- und Notariatsinspektorat: "Aufgrund des Austrittes von Frau B.________ ist die mit Schreiben vom 27. November 2018 erteilte Beurkundungs- befugnis mit sofortiger Wirkung zu löschen." (FD-Beil. 027.17) - Staatskanzlei: "Aufgrund der Austritte von B.________ und E.________ bitten wir Sie, die Unterschriftenmuster für eine Beglaubigungsperson oder Amtsperson mit sofortiger Wirkung zu vernichten." (FD-Beil. 027.18) - Amt für Grundbuch und Geoinformation: "Aufgrund des Austritts von Frau B.________ ist der Grundbuchzugriff im Abrufverfahren mit sofortiger Wirkung zu löschen." (FD-Beil. 027.19) 7.7 Nach Ansicht des Gerichts hat der Regierungsrat sein ihm zustehendes Ermessen nicht missbraucht, indem er festgestellt hat, dass die Art und Weise der Freistellung zu ei- ner Verletzung in den persönlichen Verhältnissen von B.________ geführt hat. Es kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Empfänger der oben erwähnten Mit- teilungen – insbesondere mangels Nennung der Gründe der Kündigung durch den Ge- meinderat – diese Informationen dahingehend interpretieren und verstehen konnten, dass das Arbeitsverhältnis mit B.________ wegen besonders schwerwiegenden Verfehlungen ihrerseits fristlos aufgelöst worden war, was jedoch in keiner Weise zutrifft. Somit wurde die Persönlichkeit von B.________ schuldhaft und besonders schwer verletzt, weshalb die Zusprechung einer Genugtuung gerechtfertigt ist. Auch die Höhe der Genugtuung (Fr. 500.–) ist nicht zu bemängeln. 8. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Die von der Einwohnergemeinde Unterägeri B.________ wegen der missbräuchlichen Kündigung zu bezahlende Entschädigung ist von der vom Regierungsrat festgesetzten Höhe von Fr. J.________ auf Fr. R.________ herabzusetzen. Im Übrigen erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie in diesem Umfang abzuweisen ist. 9. 9.1 Gemäss § 70 Abs. 4 PG ist das Verfahren bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen, sofern es nicht mutwillig veranlasst wurde, bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.– kostenlos. Im vorliegenden Fall liegt der Streitwert

24 Urteil V 2021 84 unter dieser Grenze. Von mutwilliger Veranlassung des Beschwerdeverfahrens kann ebenfalls nicht gesprochen werden. Es sind daher keine Gerichtsgebühren aufzuerlegen. 9.2 Gemäss § 28 Abs. 2 VRG ist im Rechtsmittelverfahren der ganz oder teilweise ob- siegenden Partei zulasten der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Mass- gabe ihres Obsiegens zuzusprechen. Die Einwohnergemeinde Unterägeri obsiegt lediglich zu T.________ % (Reduktion der von ihr gemäss Regierungsratsbeschluss B.________ gesamthaft zu zahlenden Summe von Fr. U.________ [Fr. J.________ Entschädigung plus Fr. 500.– Genugtuung] um Fr. S.________). Im umgekehrten Mass obsiegt B.________. Ihr ist somit zulasten der Einwohnergemeinde Unterägeri ermessensweise eine geringfügig reduzierte Parteientschädigung von Fr. 2'600.– (inkl. MWST und Baraus- lagen) zuzusprechen.

25 Urteil V 2021 84 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: __________________________________ 1. Die Beschwerde wird insofern teilweise gutgeheissen, als die Einwohnergemeinde Unterägeri dazu verpflichtet wird, der Beschwerdegegnerin 1 eine Entschädigung infolge missbräuchlicher Kündigung in der Höhe von Fr. R.________ brutto zu be- zahlen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Es werden keine Kosten erhoben. 3. Der Beschwerdegegnerin 1 wird zulasten der Einwohnergemeinde für das verwal- tungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'600.– (inkl. MWST und Barauslagen) zugesprochen. 4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Luzern Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden. 5. Mitteilung an den Rechtsvertreter des Gemeinderats Unterägeri (im Doppel), an den Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin 1 (im Doppel) und an den Regie- rungsrat des Kantons Zug (dreifach). Zug, 5. Mai 2023 Im Namen der VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER Der Vorsitzende Der Gerichtsschreiber versandt am