V 2021 59

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz

lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter

lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann

Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L vom 12. September 2022

[rechtskräftig]

gemäss § 29 der Geschäftsordnung

in Sachen

A.________

Beschwerdeführerin

vertreten durch B.________

gegen

1. Gebäudeversicherung des Kantons Zug

2. C.________

beide vertreten durch RA D.________

3. Stadtrat von Zug

4. Regierungsrat des Kantons Zug

Beschwerdegegner

betreffend

Festsetzung Baulinienplan Hertistrasse, Plan Nr. 8018, Zug

V 2021 59

2

Urteil V 2021 59

A.

Die Gebäudeversicherung des Kantons Zug ist Eigentümerin der GS Nrn.

E.________ sowie F.________, alle Zug. Die C.________ ist Eigentümerin des GS Nr.

G.________, Zug. Diese Grundstücke liegen im Gebiet Gartenstadt Zug entlang der Herti-

und Aabachstrasse. Die beiden Grundeigentümerinnen reichten – nach der Durchführung

eines Projektwettbewerbs – gemeinsam am 19. Dezember 2018 das Baugesuch Nr.

AB.________ ein. Das Baugesuch sieht den Abbruch der Mehrfamilienhäuser an der

Aabachstrasse H.________, I.________ und J.________, K.________ bis P.________

und an der Hertistrasse L.________ bis O.________ sowie den Neubau der

Arealbebauung Gartenstadt mit sechs Mehrfamilienhäusern, 13 Reihen-

Einfamilienhäusern, 4 Velounterständen, einem Gemeinschaftsraum, einer Heizzentrale

und 2 Autoeinstellhallen mit 94 Tiefgaragen-Parkplätzen vor. Das Bauvorhaben liegt

vollständig in der Zone W3 und sieht einen Wohnanteil von 100 % vor. Die Arealbebauung

befindet sich in der Ortsbildschutzzone und im Umgebungsschutz schützenswerter und

geschützter Baudenkmäler. Im ISOS (Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der

Schweiz von nationaler Bedeutung) gehört das Gebiet zum Ortsbild von nationaler

Bedeutung. Für das Gebiet Gartenstadt ("intensiv, durchgrüntes und planmässig

angelegtes Arbeiterquartier, 1919–1955 etappenweise ausgebaut") ist im ISOS das

Erhaltungsziel A deklariert (Erhalt der Substanz). Die gemäss Bauvorhaben

abzubrechenden Gebäude gehören der vierten (1945–1954) und fünften (1956–1960)

Bauetappe an und sind nicht inventarisiert.

Im Bereich des Quartiers Gartenstadt bestehen heute insbesondere entlang der

Aabachstrasse Baulinien aus dem Jahr 1934. Diese Baulinien sollen im Zusammenhang

mit der geplanten Arealbebauung Gartenstadt aufgehoben und durch projektbezogene

Baulinien und Unterniveaubaulinien entlang der Aabachstrasse (westlicher Bereich) und

der Herti-strasse (beidseitig) ersetzt werden. Betroffen sind die Grundstücke Nrn.

M.________, alle Zug.

Mit Beschluss Nr. 252.20 vom 19. Mai 2020 setzte der Stadtrat von Zug den Baulinienplan

Hertistrasse, Nr. 8018 (nachfolgend: Baulinienplan), fest und wies die dagegen erhobenen

Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat. Die Festsetzung des Baulinienplans erfolgte

unter der Bedingung, dass die Baubewilligung für die Arealbebauung Gartenstadt

rechtskräftig wird. Mit dem gleichen Beschluss wurde der Baulinienplan dem Kanton zur

Genehmigung unterbreitet.

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Urteil V 2021 59

Mit Beschluss Nr. 251.20, ebenfalls vom 19. Mai 2020, bewilligte der Stadtrat von Zug die

Arealbebauung Gartenstadt und wies die dagegen eingereichten Einsprachen ab. Die

dagegen von A.________ erhobene Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat des

Kantons Zug mit Beschluss vom 6. Juli 2021 ab. Am 6. August 2021 reichte A.________

gegen diesen regierungsrätlichen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Diese

Beschwerdeangelegenheit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und wird

vom Gericht unter der Dossiernummer V 2021 58 geführt.

Die u.a. von A.________ gegen den Beschluss des Stadtrats von Zug vom 19. Mai 2020

(Beschluss Nr. 252.20) betreffend Festsetzung des Baulinienplans erhobene

Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat ebenfalls am 6. Juli 2021 ab.

B.

Am 6. August 2021 (Datum des Poststempels) liess A.________ gegen den

Regierungsratsbeschluss betreffend Festsetzung Baulinienplan Hertistrasse, Plan

Nr. 8018, Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen mit folgenden Anträgen:

"1. Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats sei aufzuheben und dem

Baulinienplan sei die Genehmigung zu verweigern.

2.

Die Angelegenheit sei mit der Streitsache Baubewilligung für den Abbruch

MFH Aabachstrasse H.________, I.________ und J.________, K.________–

P.________, Hertistrasse L.________–O.________; Neubau Arealbebauung

Gartenstadt, 6 Mehrfamilienhäuser, Gemeinschaftsraum, 2 Autoeinstellhallen und

Heizzentrale, 13 Reihen-Einfamilienhäuser, 4 Velounterstände zu vereinigen.

3.

Die Parteikostenentschädigung des Vorverfahrens sei teilweise der Stadt Zug zu

überbinden.

4.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Bauherrschaft und der

Vorinstanz."

Die Beschwerdeführerin begründet ihre Anträge zusammengefasst im Wesentlichen wie

folgt: Die Bevölkerung sei nicht über die Ziele und den Ablauf der Planung informiert

gewesen und habe nicht mitwirken können. Die projektbezogenen Baulinien verstiessen

gegen das Planungs- und Baugesetz und die Raumplanungsverordnung. Die Stadt Zug

habe das ISOS in der Planung nicht berücksichtigt. Weder die Ortsbildschutzzone noch

die Unterschutzstellung einzelner Gebäude setzten das ISOS um. Den Anliegen des

Denkmalschutzes sei im vorliegenden Fall zu Unrecht Vorrang zugekommen. Sie stünden

einer Abwägung bei der planerischen Festsetzung der Baulinie entgegen. Weiter

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Urteil V 2021 59

widersprächen die in der Gartenstadt vorgesehenen Verdichtungen übergeordnetem

Recht. Und schliesslich sei die planerische Interessenabwägung ungenügend erfolgt.

C.

Den von ihr verlangten Kostenvorschuss von Fr. 3'500.– bezahlte die

Beschwerdeführerin fristgerecht.

D.

Mit Vernehmlassung vom 20. September 2021 beantragte das Baudepartement

der Stadt Zug namens des Stadtrats von Zug in der Hauptsache, die Beschwerde sei

abzuweisen; unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Im Verfahren stellte das

Baudepartement folgende Anträge: 1. Die Verfahren V 2021 58 und V 2021 59 seien zu

vereinigen. 2. Es sei zulasten der Vorinstanzen keine Parteientschädigung des

Vorverfahrens aufzuerlegen.

E.

Die Baudirektion des Kantons Zug stellte namens des Regierungsrats am 30.

September 2021 den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unter Kostenfolge zu

Lasten der Beschwerdeführerin abzuweisen.

F.

Die Bauherrschaft liess am 4. November 2021 beantragen, es sei die Beschwer-

de abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten wird; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

G.

Am 6. Dezember 2021 liess die Beschwerdeführerin eine Replik einreichen. Darin

wurde der zusätzliche Antrag gestellt, es sei von einer unabhängigen Person ein

Gutachten zur ISOS-Verträglichkeit projektbezogener Baulinien und der Arealbebauung

einzuholen.

H.

Am 6. Januar 2022 duplizierte das Baudepartement der Stadt Zug, am 11. Januar

2022 die Baudirektion des Kantons Zug und am 17. Januar 2022 die Bauherrschaft.

I.

Weitere Eingaben erfolgten nicht. Auf die Ausführungen in den Rechtsschriften ist

– soweit erforderlich – in den Erwägungen einzugehen.

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Urteil V 2021 59

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG;

BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht

ausnahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Die Beschwerde

wurde fristgerecht eingereicht und entspricht den formellen Anforderungen gemäss § 65

VRG. Die Beschwerdeführerin hat sowohl am Einsprache- als auch am

Verwaltungsbeschwerdeverfahren teilgenommen. Als unmittelbare Nachbarin der vom

Bauprojekt betroffenen Grundstücke ist sie vom Beschluss des Stadtrats von Zug

besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung

des Entscheids der Vor-

instanz. Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ist daher gestützt auf § 62

Abs. 1 VRG gegeben. Die Beschwerde ist deshalb zu prüfen.

Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des

Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).

1.2

Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Regierungsrats

kann jede Rechtsverletzung gerügt werden. Als solche gelten die Nichtanwendung und die

unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer

Tatsache, der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens, die Verletzung einer

wesentlichen Verfahrensvorschrift sowie die Rechtsverweigerung und -verzögerung. Nicht

gerügt werden kann die unrichtige Handhabung des Ermessens (§ 63 VRG).

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin beantragt, die Angelegenheit sei mit der Streitsache

Baubewilligung für die Arealbebauung Gartenstadt zu vereinigen. Der Stadtrat von Zug

und auch die Rechtsmittelinstanzen hätten ein Gesamtprojekt zu beurteilen. Das

Gesamtprojekt mit den unzähligen Bauten und baulichen Massnahmen werde nicht durch

einen Sondernutzungsplan, sondern durch eine Arealbebauung gesamthaft bewilligt.

Damit dieses grosse Projekt verwirklicht werden könne, sollten keine unzähligen

Näherbaurechte unter Privaten vereinbart werden müssen; zu diesem Zweck würden

projektbezogene Baulinien festgelegt. Das Gesamtprojekt unterliege der

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Urteil V 2021 59

Koordinationspflicht. Dies werde am besten erreicht, wenn die Rechtsfragen umfassend im

gleichen Verfahren gelöst würden. Das Vorgehen des Stadtrats, die Rechtswirksamkeit

der beiden Entscheide mit Vorbehalten voneinander abhängig zu machen, genüge der

Koordination nicht.

2.2

Verfahrensvereinigung bedeutet, dass eine Behörde mehrere separat eingeleitete,

hängige Verfahren zu einem einzigen Verfahren zusammenführt und die gestellten

Begehren im Rahmen eines einzigen Verwaltungs- bzw. Rechtsprechungsakts

gemeinsam beurteilt. Die Verfahrensvereinigung muss der Vereinfachung des Verfahrens

dienen. Sie ist zulässig, wenn die Beurteilung von Begehren mehrerer Gesuchsteller im

Rahmen einer einzigen Anordnung prozessökonomisch sinnvoll erscheint. Das Interesse

an einer Vereinigung ist höher zu gewichten, wenn die involvierten Parteien ihr

Einverständnis dazu geben. Eine Verfahrensvereinigung kann sich insbesondere dann

rechtfertigen,

-

wenn mehrere Personen, die an eine Behörde gelangen, gleiche oder ähnliche

Begehren stellen, die dieselben tatsächlichen Umstände und Rechtsfragen betreffen, so

dass bei getrennter Verfahrensführung (theoretisch) sich widersprechende Entscheide

möglich wären (VGer ZH VB.2012.00082 vom 18. April 2012 E. 9.3; VB.2010.00500

vom 25. Januar 2012 E. 4.4.1);

-

wenn mehrere Parteien die gleiche Verfügung oder praktisch übereinstimmende

Verfügungen, die identische Rechtsfragen aufwerfen, anfechten (vgl. BGE 131 V 59 E.

1; BGer 2C_472/2012 vom 22. Mai 2012 E. 2.1);

(Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Kommentar zum VRG des Kantons Zürich, 3. Aufl.

2014, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N 58 f.).

2.3

Der Regierungsrat hat die von der Beschwerdeführerin bereits im

Verwaltungsbeschwerdeverfahren betreffend die Arealbebauungsbewilligung beantragte

Verfahrensvereinigung abgelehnt. Es handle sich, so der Regierungsrat, um

unterschiedliche Anfechtungsobjekte. Zum einen bilde eine Arealbebauung, welche im

Kern eine Baubewilligung darstelle, das Anfechtungsobjekt. Beim Bebauungsplan

Hertistrasse hingegen gehe es um eine Sondernutzungsplanung und damit um ein

genehmigungsbedürftiges Plangeschäft. Eine Verfahrensvereinigung würde keine

deutliche Vereinfachung mit sich bringen und sich deshalb als unzweckmässig erweisen.

2.4

Die vom Regierungsrat genannten Gründe treffen auch für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren zu. Eine Vereinfachung des Verfahrens resultiert durch

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Urteil V 2021 59

die Vereinigung der beiden Verfahren nicht. Sich widersprechende Entscheide sind bei

getrennter Verfahrensführung nicht zu befürchten, hat doch der Stadtrat von Zug die

Wirksamkeit des Baubewilligungsentscheids von der rechtskräftigen Genehmigung des

Baulinienplans – und umgekehrt – abhängig gemacht (vgl. Beschluss Nr. 251.20, Ziff. II/1,

S. 32, und Beschluss Nr. 252.20, Ziff. 5, S. 22). Der Antrag, die Verfahren V 2021 58 und

V 2021 59 zu vereinigen, ist abzuweisen.

3.

3.1

In ihrer Replik vom 6. Dezember 2021 liess die Beschwerdeführerin den Antrag

stellen, es sei von einer unabhängigen Person ein Gutachten zur ISOS-Verträglichkeit

projektbezogener Baulinien und der Arealbebauung einzuholen. Die Stellungnahme der

kantonalen Fachstelle zur projektbezogenen Planung sei vom Projekt geprägt. Das

erstaune nicht, sei doch N.________, ehemalige Denkmalpflegerin des Kantons Zug und

Stellvertreterin des Amts für Denkmalpflege und Archäologie, beratende Expertin und

Begleiterin der Wettbewerbsjury (ohne Stimmrecht) gewesen. Nicht überraschend ergäben

sich aus der Stellungnahme der verwaltungsinternen Fachbehörde viel Wohlwollen zu

Gunsten des Projekts und kaum Hinweise auf die ISOS-Vorgaben. Die Unabhängigkeit

der Aussagen im "Gutachten der Fachstelle" seien deshalb nicht gesichert. Dies spreche

für ein neutrales Gutachten.

3.2

Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so beurteilt gemäss

Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) je

nach Zuständigkeit das Bundesamt für Umwelt (BAFU), das Bundesamt für Kultur oder

das Bundesamt für Strassen, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25

Abs. 1 NHG erforderlich ist. Ist der Kanton zuständig, so obliegt diese Beurteilung gemäss

Art. 7 Abs. 2 NHG der kantonalen Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2 NHG. Kann bei der

Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5

NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem

Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Kommission zuhanden der

Entscheidbehörde ein Gutachten. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt

ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist. Das Gutachten bildet eine der

Grundlagen für die Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde (Art. 7 Abs. 3

NHG). Die Kantone bezeichnen gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG Fachstellen für den

Naturschutz, den Heimatschutz und die Denkmalpflege. Das Amt für Denkmalpflege und

Archäologie ist gemäss § 14 des Gesetzes über Denkmalpflege, Archäologie und

Kulturgüterschutz (Denkmalschutzgesetz, DMSG; BGS 423.11) im Kanton Zug die

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Urteil V 2021 59

kantonale Fachstelle für Denkmalpflege gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG. Das Amt für

Denkmalpflege und Archäologie hat u.a. die Aufgabe, Behörden und Privatpersonen in

allen Fragen des Denkmal- und Kulturgüterschutzes zu beraten (§ 14 Abs. 1 lit. h DMSG).

Im Baubewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen innerhalb der vom Zonenplan der

Gemeinde bezeichneten Ortsbildschutzzonen wirkt das Amt für Denkmalpflege und

Archäologie zudem beratend mit, um die prägenden Bestandteile der Siedlungen und

gestalteten Freiräume zu bewahren (§ 20 DMSG). Die Doppelrolle der kantonalen

Denkmalpflege ist damit systemimmanent und unvermeidlich. Eine baurechtliche Beratung

von Bauherrschaften durch das Amt für Denkmalpflege und Archäologie ist gesetzlich

verankert und begründet nicht per se eine Befangenheit. Im vorliegenden Fall ist die Kritik

der Beschwerdeführerin allgemeiner Natur. Sie bringt denn auch keine substanziellen

Gründe vor, um am fachlichen Gutachten der Denkmalpflege Zweifel zu erwecken. Es

kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin mit dem Wunsch, ein "Gutachten zur ISOS-

Verträglichkeit projektbezogener Baulinien und der Arealbebauung" erstellen zu lassen,

Rechtsfragen und keinen Sachverhalt gutachterlich abgeklärt wissen will. Die

Beantwortung von Rechtsfragen liegt jedoch im Kompetenzbereich der entscheidenden

Behörde, nicht im Aufgabenbereich eines Fachgutachters (vgl. VGer ZG V 2019 12 vom

17. Dezember 2019 E. 4). Das Einholen eines weiteren Gutachtens ist daher nicht

geboten.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass der Regierungsrat sie in seinem

Entscheid vom 6. Juli 2021 verpflichtet habe, der Bauherrschaft eine Parteientschädigung

von Fr. 5'100.– zu bezahlen. Dem Verwaltungsgericht werde beantragt zu prüfen, ob der

Stadt Zug Kosten auferlegt werden könnten und/oder die Parteikostenentschädigung des

Vorverfahrens teilweise der Stadt Zug zu überbinden sei, da diese mit ihren falschen

Rechtsmittelbelehrungen einen nicht beachtlichen [recte wohl: einen beachtlichen]

Zusatzaufwand für alle Parteien generiert habe.

4.2

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Stadtrat von Zug seinen Beschluss

betreffend die Festsetzung des Baulinienplans Hertistrasse, um den es hier geht, mit der

richtigen Rechtsmittelbelehrung versehen hat und entsprechend die Beschwerdeführerin

ihre Beschwerde auch korrekt beim Regierungsrat einreichte. Ein Mehraufwand entstand

somit niemandem. Einzig bei der Baubewilligung für die Arealbebauung brachte der

Stadtrat von Zug eine falsche Rechtsmittelbelehrung an, indem er als Rechtsmittelinstanz

das Verwaltungsgericht erwähnte. Die von der Beschwerdeführerin in diesem

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Urteil V 2021 59

Zusammenhang beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde überwies dieses

umgehend zuständigkeitshalber dem Regierungsrat zur Behandlung. Wie das Gericht im

Parallelverfahren V 2021 58 feststellt (E. 3.2), ist ein dadurch entstandener beachtlicher

Mehraufwand weder bei der Beschwerdeführerin noch bei einer anderen Verfahrenspartei

noch bei einer Behörde erkennbar und wird von der Beschwerdeführerin auch in keiner

Weise substanziiert. Ihr Antrag, die Parteikostenentschädigung teilweise der Stadt Zug zu

überbinden und/oder der Stadt Kosten aufzuerlegen, ist daher abzuweisen.

5.

Die Revision vom 22. Februar 2018 des Planungs- und Baugesetzes (PBG;

BGS 721.11) sowie die Totalrevision vom 20. November 2018 der Verordnung zum

Planungs- und Baugesetz (V PBG; BGS 721.111) sind per 1. Januar 2019 in Kraft

getreten. Auf neue Sondernutzungspläne – wie im vorliegenden Fall – kommt das neue

Recht zur Anwendung (§ 74 Abs. 2 V PBG).

6.

6.1

Die Beschwerdeführerin rügte im Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem

Regierungsrat, der Stadtrat von Zug habe ihre Einsprache vollumfänglich abgewiesen,

obwohl mehrere Anträge ihrer Einsprache berücksichtigt worden seien.

6.2

Der Regierungsrat kam zum Schluss, dass der Stadtrat von Zug die Einsprache

abgewiesen und nicht teilweise gutgeheissen habe, sei nicht zu beanstanden. Der

Regierungsrat führte aus, die Beschwerdeführerin habe in ihrer Einsprache vom 29.

Januar 2019 fünf formelle Anträge, vier materielle Anträge zum Baulinienplan und fünf

materielle Anträge zur Arealbebauung gestellt. In der Hauptsache habe sie beantragt,

dass der neue Baulinienplan und das Arealbebauungsverfahren abzulehnen seien. Mit

ihren Hauptanträgen sei die Beschwerdeführerin nicht durchgedrungen. Sie mache nun

geltend, zwei ihrer formellen Anträge sowie eine Rüge in den Erwägungen seien nicht

berücksichtigt worden:

-

Das Gesuch der Arealbebauung sei zu sistieren, bis über den Baulinienplan

rechtskräftig entschieden worden sei (formeller Antrag Ziff. 2);

-

es seien Planungsunterlagen zur Nutzungsplanung 2009, insbesondere der

Planungsbericht zur Ortsbildschutzzone Gartenstadt, ins Dossier aufzunehmen und den

Einsprecherinnen und Einsprechern zur Stellungnahme zuzustellen (formeller Antrag

Ziff. 3);

-

in den Erwägungen sei die fehlende Mitwirkung der Bevölkerung gerügt worden, worauf

in der Folge eine zweite öffentliche Auflage durchgeführt worden sei.

10

Urteil V 2021 59

Der Regierungsrat erwog, der formelle Antrag Ziff. 2 sei nicht umgesetzt worden und es

sei kein Verfahren sistiert worden. Vielmehr seien die beiden Beschlüsse (Baulinienplan

und Arealbebauung) gleichzeitig erlassen worden. Beim formellen Antrag Ziff. 3 sei auch

die Sachverhaltsabklärungspflicht der Vorinstanz und das Akteneinsichtsrecht der

Einsprecher zu berücksichtigen. Wenn es sich bei den Nutzungsplanunterlagen aus dem

Jahr 2009 um sachverhaltsrelevante Akten handle, wovon auszugehen sei, dann seien

diese von Amtes wegen zu den Akten zu nehmen und die Einsprecher hätten von

Gesetzes wegen das Akteneinsichtsrecht. Beim dritten Punkt handle es sich nicht um

einen Antrag. Die Beschwerdeführerin sei mit den genannten zwei formellen Anträgen im

Einspracheverfahren nicht durchgedrungen. Doch selbst wenn die Vorinstanz zwei

formelle Anträge von insgesamt 14 Anträgen umgesetzt hätte, würde dies nichts daran

ändern, dass die Einsprecherinnen und Einsprecher mit ihren Hauptanträgen und

sämtlichen materiellen Anträgen unterlegen seien. Dass die Vorinstanz bei dieser

Sachlage die Einsprache abgewiesen und nicht teilweise gutgeheissen habe, sei deshalb

nicht zu beanstanden. Im Übrigen sei auch nicht erkennbar, inwiefern die

Beschwerdeführerin ein Feststellungsinteresse oder ein Rechtsschutzinteresse an der

Klärung dieser Frage habe, zumal ihr mit der Einsprache keine Kosten auferlegt worden

seien und im Einspracheverfahren auch kein Anspruch auf Parteientschädigung bestehe.

6.3

Die teilweise Gutheissung einer Einsprache oder Beschwerde kann nur erfolgen,

wenn materielle Anträge gutgeheissen werden, denn Gegenstand eines Einsprache- bzw.

Beschwerdeverfahrens ist nicht das Verfahren an sich, sondern der materielle Inhalt eines

Entscheids – im vorliegenden Fall die Festsetzung eines Baulinienplans. Selbst wenn

festzustellen gewesen wäre, dass die von der Beschwerdeführerin in ihrer Einsprache

gestellten formellen Anträge umgesetzt wurden bzw. hätten umgesetzt werden müssen,

hätte dies zu einer (vollständigen) Abweisung der Einsprache und nicht zu einer teilweisen

Gutheissung geführt. Im Übrigen ist dem Regierungsrat ohne weiteres Recht zu geben,

dass der formelle Antrag 2 der Einsprache gar nicht umgesetzt wurde und weiter davon

auszugehen ist, dass der Stadtrat von Zug dem im formellen Antrag 3 Verlangten auch

dann nachgekommen wäre, wenn dies von der Beschwerdeführerin nicht explizit beantragt

worden wäre. Und schliesslich ist dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er darauf

hinweist, dass es sich bei der im dritten Punkt genannten Rüge nicht um einen formellen

Antrag der Beschwerdeführerin gehandelt hat bzw. die Durchführung der zweiten

öffentlichen Auflage des Baulinienplans erfolgte, auch ohne dass ein formeller Antrag der

Beschwerdeführerin vorlag. Auf die entsprechenden Ausführungen des Regierungsrats

kann verwiesen werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der

11

Urteil V 2021 59

Formulierung des Rechtsspruchs im Beschluss Nr. 252.20 des Stadtrats von Zug vom 19.

Mai 2020 erweist sich daher als unbegründet.

7.

7.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor, es genüge den Anforderungen von Art. 4 des

Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) nicht,

wenn der definitive Planentwurf öffentlich aufgelegt werde. Die von Art. 4 RPG verlangte

Orientierung und Information der Bevölkerung wäre im Zuger Recht sehr pragmatisch

vorgesehen, habe doch der Stadtrat die Baulinienplanung einzuleiten (§ 3 Abs. 1 V PBG).

Ersuchten Dritte um die Baulinienplanung, habe er einen Vorentscheid zu treffen und die

Verfahrensschritte einzuleiten (Abs. 2). Dies sei nicht geschehen, sodass die private

Bauherrschaft ohne Rahmenbedingungen anstelle der Planungsbehörde vorgegangen sei

und mit dem Projekt als Ergebnis eines Wettbewerbs nun die Behörden gleichsam zur

Übernahme des einzigen Vorschlags überzeugen wolle. Eine Beteiligung im

Planungsprozess sei selbstverständlich nicht mehr möglich, wenn nur noch über das

Planungsergebnis diskutiert werden könne.

7.2

Nach Art. 4 RPG unterrichten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die

Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem Raumplanungsgesetz

(Abs.1); sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise

mitwirken kann (Abs. 2); die Pläne sind öffentlich (Abs. 3). Die Mitwirkung im Sinne von

Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten der direkten

Demokratie und des Rechtsschutzes zu unterscheiden sind. Sie gehört wie das

Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung,

sondern blosse politische Einflussnahme bewirken. Den zuständigen Behörden steht bei

der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein weiter Handlungsspielraum zu. Das gilt

insbesondere für die Bestimmung des Kreises, der in ein Mitwirkungsverfahren

einzubeziehen ist. Als Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden

neben der Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und

Einwände nicht nur entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten. Es genügt

allerdings, wenn sich die Behörden inhaltlich mit den Vorschlägen und Einwänden

befassen; eine individuelle Beantwortung wird nicht verlangt (vgl. zum Ganzen: BGer

1C_243/2017 vom 5. Februar 2018 E. 5.3.2 bis 5.3.5). Als Mindestgarantie fordert Art. 4

Abs. 1 RPG, dass die Planungsbehörden die Planentwürfe zur allgemeinen

Ansichtsäusserung veröffentlichen und freigeben (Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 33 N 19).

12

Urteil V 2021 59

7.3

§ 38 Abs. 1 PBG sieht diesbezüglich vor, dass der bereinigte Entwurf von

kantonalen Zonen- und Sondernutzungsplänen in der betreffenden Gemeinde öffentlich

aufgelegt wird. Die Betroffenen sind, soweit möglich, direkt zu benachrichtigen. Für die

Gewährung des rechtlichen Gehörs ist die Amtsblattpublikation massgebend.

7.4

§ 3 V PBG lautet wie folgt:

"1 Der Gemeinderat leitet die Erschliessungs-, Baulinien- und Strassenplanung durch

Beschluss ein und bestimmt die Verfahrensschritte.

2 Ersuchen Dritte um die Erschliessungs-, Baulinien- oder Strassenplanung, trifft der

Gemeinderat dazu einen Vorentscheid innert 30 Tagen seit Eingang des Gesuchs. Stimmt

er dem Ersuchen zu, legt er die Verfahrensschritte fest und kann die Ersuchenden mit

Planungsarbeiten beauftragen. Die Überwälzung der Planungs- auf die Werkkosten und

der Rechtsschutz bleiben vorbehalten.

3 In einfachen Fällen und bei Änderungen bestehender Erschliessungs-, Baulinien- und

Strassenplänen kann der Gemeinderat davon absehen, einen einleitenden Beschluss zu

fällen bzw. einen Vorentscheid zu treffen."

7.5

Gemäss den unbestrittenen Angaben der Bauherrschaft wurde am 13. November

2018 auf Einladung der Bauherrschaft ein öffentlicher Orientierungsabend durchgeführt,

an welchem eine Vertretung der Stadt Zug u.a. zu den Themen Ortsbildschutz und ISOS

(Bundesinventar der schützenswerten Objekte der Schweiz von nationaler Bedeutung)

referierte. Sämtliche Nachbarn – so auch die Beschwerdeführerin – waren eingeladen

worden. Die Beschwerdeführerin nahm denn auch zusammen mit ihrem Rechtsvertreter

an dieser Veranstaltung teil. Dass dieser Anlass von der privaten Bauherrschaft organisiert

wurde, ist nicht zu bemängeln. Vom 11. Januar bis 11. Februar 2019 wurden der Entwurf

des Baulinienplans, der Beschluss des Stadtrats von Zug vom 25. September 2018

betreffend Einleitung der Vorprüfung inkl. Beilagen sowie der Vorprüfungsbericht des

Tiefbauamtes des Kantons Zug vom 9. November 2018 öffentlich aufgelegt. Vom 6.

September bis 7. Oktober 2019 erfolgte eine zweite öffentliche Auflage. Der Stadtrat hat

sich in seinem Beschluss Nr. 252.20 vom 19. Mai 2020 betreffend Festsetzung des

Baulinienplans Hertistrasse Plan Nr. 8018 mit den Vorbringen und Einwendungen, welche

durch rund 20 Parteien – darunter die Beschwerdeführerin – in zwei Einsprachen

erfolgten, befasst, diese beurteilt und individuell beantwortet. Er ist damit den

Mindestanforderungen, welche Art. 4 RPG an das Mitwirkungsverfahren stellt,

13

Urteil V 2021 59

nachgekommen. Nicht zu bemängeln ist, dass der Stadtrat von Zug nicht nach § 3 Abs. 2

V PBG vorgegangen ist. In einfachen Fällen und bei Änderungen bestehender

Erschliessungs-, Baulinien- und Strassenplänen kann der Gemeinderat davon absehen,

einen einleitenden Beschluss zu fällen bzw. einen Vorentscheid zu treffen (§ 3 Abs. 3 V

PBG). Ein Vorgehen nach § 3 Abs. 2 V PBG hat somit nicht bei jedem Planverfahren zu

erfolgen. Vorliegend handelt es sich um einen projektbezogenen Baulinienplan, der primär

dazu dient, die Vorzüge des aus einem Wettbewerbsverfahren, welches in enger

Zusammenarbeit zwischen der Stadt, den Grundeigentümern, der kantonalen

Denkmalpflege, der Projektjury und den Gewinnern des Projektwettbewerbs durchgeführt

wurde, hervorgegangenen und in einem Arealbebauungsplanverfahren umgesetzten

Siegerprojekts wirksam werden zu lassen. Die Baulinien sind von der

Arealbebauungsbewilligung abhängig, und sie können nur Bestand haben, wenn

rechtkräftig festgehalten ist, dass die Arealbebauungsbewilligung den gemäss § 31 Abs. 1

der Bauordnung der Stadt Zug (BO) gegenüber der Einzelbauweise verlangten erhöhten

Anforderungen genügt, insbesondere was die besonders gute architektonische Gestaltung

der Bauten, Anlagen und Freiräume (lit. a) und die besonders gute Einordnung in das

Orts-, Quartier- und Landschaftsbild (lit. b) betrifft. M.a.W. kommt der Festsetzung des

Baulinienplans im vorliegenden Fall eine untergeordnete Rolle zu, und ein Vorgehen nach

§ 3 Abs. 2 V PBG hätte bei dieser Ausgangslage keinen Sinn gemacht. Wenn der Stadtrat

von Zug daher in Anwendung von § 3 Abs. 3 V PBG davon absah, ist das nicht zu

bemängeln.

8.

8.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor, Baulinien seien das Ergebnis von

Sondernutzungsplanungen. Sie hätten deshalb in einem Planungsverfahren nach den

eidgenössischen Grundsätzen zu ergehen. Neben dem formellen Verfahrensablauf (Art. 4

und 26 RPG) seien vor allem die Bestimmungen über das Vorgehen im Hinblick auf den

konkreten Planungsentscheid zu beachten. Die Planung habe wie in Art. 3 Abs. 1 der

Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) vorgesehen zu erfolgen, was bei der

Entscheidfindung für projektbezogene Baulinien grundsätzlich nicht möglich sei, vor allem

dann nicht, wenn die Baulinien aufgrund eines fertiggestellten Projekts auf dem Plan

nachgezeichnet würden. Projektbezogene Baulinien seien nach kantonalem Recht nur und

ausschliesslich bei oder als Teil von Bebauungsplänen möglich (§ 31 PBG). Planerisches

Vorgehen sei dann erforderlich, wenn eine grosse Anzahl Abweichungen von der

Einzelbauweise zu lösen seien. Im vorliegenden Fall habe man ausdrücklich auf einen

Bebauungsplan mit all seinen Vor- und Nachteilen und damit auf die Spezialität der

14

Urteil V 2021 59

"projektbezogenen Baulinien" verzichtet. Projektbezogene Baulinien seien keine

Planungen nach Bundesrecht; sie erfüllten die Voraussetzungen nach Art. 3 RPV nicht.

Wenn sie nach kantonalem Recht als eigenständige Sondernutzungsplanungen anerkannt

würden, widerspräche das dem Bundesrecht. Das Zuger Recht trage den Vorgaben des

eidgenössischen Rechts Rechnung, indem es projektbezogene Baulinien nur im Rahmen

eines anderen Planungsverfahrens zulasse, konkret als Teil des

Bebauungsplanverfahrens. Vorliegend seien die projektbezogenen Baulinien nicht im

Zusammenhang mit einem Planungsverfahren erstellt worden und widersprächen dem

kantonalen Planungs- und Baugesetz, aber auch dem höherrangigen Art. 3 RPV.

8.2

Gemäss Art. 3 Abs. 1 RPV wägen die Behörden, wenn ihnen bei Erfüllung und

Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, die Interessen

gegeneinander ab, indem sie

a.

die betroffenen Interessen ermitteln;

b.

diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der

anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen

berücksichtigen;

c.

diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend

berücksichtigen.

Sie legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse dar (Abs. 2).

8.3

Der Behauptung der Beschwerdeführerin, dass projektbezogene Baulinien nach

kantonalem Recht nur und ausschliesslich im Rahmen von Bebauungsplänen möglich

sind, ist zu widersprechen. Nur schon die Systematik des PBG lässt den gegenteiligen

Schluss zu, ist doch sowohl den Baulinien- und Strassenplänen (§ 31 PBG) als auch den

Bebauungsplänen (§ 32 PBG) je ein eigener Paragraf unter dem Titel

"Sondernutzungspläne" gewidmet. Baulinien und Bebauungspläne haben denn auch

verschiedene Zwecksetzungen, was § 31 Abs. 1 und § 32 Abs. 2 PBG entnommen

werden kann. Gemäss § 31 Abs. 1 Satz 2 PBG sichern Baulinien-, Niveaulinien sowie

Strassenlinien nicht nur Strassen, Trassen, Wege und Plätze und halten Räume frei (Satz

1), sondern sie dienen insbesondere der Gestaltung der Verkehrsräume und des

Siedlungsbildes. Genau Letzteres hat der Stadtrat von Zug gemacht, indem er im

vorliegenden Fall die Baulinien einsetzte mit dem Ziel, eine städtebaulich ansprechende

Setzung der Baukörper und eine besonders gute Einordnung des Bauvorhabens der

Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 in das Orts-, Quartier- und Landschaftsbild sowie

weiterhin ausreichende Freiräume und Grünflächen zu erreichen.

15

Urteil V 2021 59

8.4

Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin hat der Stadtrat von Zug die

von Art. 3 RPV geforderte Interessenabwägung vorgenommen, was wegen der soeben

beschriebenen Abhängigkeit der vorliegenden projektbezogenen Baulinien eben auch für

dieselben möglich ist. Zum einen hat der Stadtrat die in Art. 47 RPV beschriebene

Berichterstattung gegenüber der kantonalen Genehmigungsbehörde in den Beschluss

betreffend die Festsetzung des Baulinienplans Hertistrasse Plan Nr. 8018 integriert. Art.

47 Abs. 1 RPV verlangt, dass die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der

kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber erstattet, wie die Nutzungspläne die

Ziele und Grundsätze der Raumplanung, die Anregungen aus der Bevölkerung, die

Sachpläne und Konzepte des Bundes und den Richtplan berücksichtigen und wie sie den

Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung,

Rechnung tragen. Auf den Seiten 14 bis 17 handelte der Stadtrat die in Art. 47 Abs. 1 RPV

aufgeführten Punkte ausführlich ab, begründete seinen Festsetzungsentscheid und legte

im Einzelnen dar, inwiefern dem Richtplan sowie den Grundsätzen der Raumplanung

Rechnung getragen wurde. Anschliessend nahm er eine umfassende und ausführliche

Interessenabwägung nach Art. 3 Abs. 1 RPV vor (Seiten 18 bis 21), aus welcher ohne

weiteres die hauptsächlichen Schritte der Abwägung – Ermittlung, Beurteilung und

Optimierung der Interessen – (siehe dazu Aemisegger/Kissling in: Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N 20) sichtbar sind. Die

qualitativen Anforderungen an die Begründung des Festsetzungsentscheids und die

Interessenabwägung sind somit auch bezüglich der vorliegenden projektbezogenen

Baulinien erfüllt. Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als unbegründet und ist

abzuweisen. Ein Verstoss gegen das PBG oder die RPV liegt nicht vor.

9.

9.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Gemeinden hätten die nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichts erforderliche Berücksichtigung der Bundesinventare,

wie etwa des ISOS, in ihrer Nutzungsplanung nicht umgesetzt, weil keine Revisionen der

Ortsplanung angestanden hätten. Auch die Stadt Zug habe das ISOS – entgegen allen

Äusserungen der offiziellen Stellen – noch nicht berücksichtigt. Das Wort "ISOS" sei in den

Protokollen und Dokumenten der Planung nirgendwo zu finden. Diese Feststellung sei

wichtig, weil sowohl die Stadt wie auch der Regierungsrat die in die Planung

aufgenommene Ortsbildschutzzone mit der Umsetzung des ISOS gleichgesetzt hätten.

Die beiden Planungen deckten sich aber nicht, sondern verfolgten teilweise gar

unterschiedliche Ziele. Auf jeden Fall setze diese Ortsbildschutzzone das ISOS nicht um.

16

Urteil V 2021 59

Das sei zeitlich gar nicht möglich gewesen, weil der Bundesgerichtsentscheid Rüti (BGE

135 II 209), der erstmals die Rechtslage des ISOS für die Kantone geklärt habe, am 1.

April 2009 ergangen sei. Die am 7. April 2009 beschlossene und bis heute unverändert

gültige Bauordnung der Stadt Zug habe diesen wichtigen Entscheid des Bundesgerichts

nicht mehr berücksichtigen können. Fest stehe damit, dass das ISOS nicht habe in die

Planung einfliessen können. Auch Einzelentscheide über die Unterschutzstellung von

Gebäuden könnten nicht als Bestätigung dafür dienen, dass das ISOS umgesetzt worden

sei. Das ISOS spreche der Gartenstadt räumliche und architekturhistorische Qualitäten zu.

Die vom Bauprojekt betroffene Fläche werde als strukturstarke Wohnblockreihe erwähnt.

Diese sei Teil der ganzen Gartenstadt und müsse im Sinne der intensiven Durchgrünung

mit ihren Durchwegungen und Sichtverbindungen zwischen den Häusern aufrechterhalten

werden. Das ISOS gebe hier Planungselemente vor, die bei der Baulinienplanung hätten

aufgegriffen werden müssen. Das Projekt lasse die Grundstruktur der im ISOS und auch

im Gestaltungshandbuch der Stadt Zug beschriebenen Gartenstadt verschwinden.

9.2

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt das ISOS lediglich bei der

Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise (Art. 2 und 3 NHG). Bei der

Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben – wie der Nutzungsplanung oder

der Erteilung von Baubewilligungen, soweit nicht das Bundesrecht konkret ihre

Voraussetzungen regelt (dazu BGer 1C_700/2012 vom 11. März 2014 E. 2.2 am Ende) –

wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet.

Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den

Natur- und Heimatschutz zuständig sind. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und

kommunalen) Aufgaben sind Bundesinventare wie das ISOS jedoch von Bedeutung. Die

Pflicht zur Beachtung findet ihren Niederschlag zum einen in der Anwendung der die

Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung; zum anderen darin, dass im Einzelfall

erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzunehmen

sind (BGer 1C_130/2014, 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015 E. 3.2 m.w.H. auf die Praxis).

Das ist insbesondere dann der Fall, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen

werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1). Das vorliegende Bauvorhaben weicht nicht von der

Grundnutzungsordnung ab.

9.3

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Stadt Zug den

Schutzzielen des ISOS bezüglich der Gartenstadt Rechnung getragen, indem sie im

Rahmen der Orts- und Zonenplanung 2009 über das Gebiet der Gartenstadt im Rahmen

eines Mitwirkungsverfahrens und in Zusammenarbeit mit der kantonalen Denkmalpflege

17

Urteil V 2021 59

eine Ortsbildschutzzone erlassen hat. Weiter wurden in der Gartenstadt Einzelobjekte/-

gebäude unter Schutz gestellt bzw. inventarisiert, wobei die hier in Frage stehenden

Bauten nicht zu den inventarisierten Bauten in der Gartenstadt gehören. Massnahmen wie

die Unterschutzstellung oder Inventarisierung von Einzelobjekten sowie der Erlass einer

Ortsbildschutzzone sind typische Elemente zur Umsetzung des ISOS. Zudem hat die

Stadt Zug das Gestaltungshandbuch Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug erstellt. Dieses

trägt dazu bei, das attraktive Wohnquartier mit seinem typischen Ortsbild zu erhalten,

weiterzuentwickeln und bestehende Defizite zu beheben. Mit dem Gestaltungshandbuch

wird das geschützte Ortsbild der Gartenstadt Zug anhand seiner ortstypischen

Gestaltungselemente näher beschrieben. Die Gestaltungselemente dienen als Grundlage

für die Projektierung von Um-, An- und Neubauten in der Ortsbildschutzzone und für deren

Beurteilung im Rahmen von Baubewilligungsverfahren. Das Gestaltungshandbuch zeigt

auf, wie bauliche Eingriffe gestaltet werden können, damit sie sich in das geschützte

Ortsbild einordnen. Es dient Grundeigentümern, Architekten und der Stadtverwaltung als

Wegleitung bei der Projektierung und Beurteilung von Bauvorhaben (S. 4). Bei der

Projektierung von Bauvorhaben in der Gartenstadt Zug sind die folgenden vier

Wesensmerkmale des schützenswerten Ortsbildes zu berücksichtigen: (1) die offene

Bauweise mit Ensemblewirkung von Gebäudegruppen, (2) die begrünten Freiräume mit

vielfältigen Sichtbeziehungen, (3) die schlichten Baukörper mit Sockel und Satteldach und

(4) die Lochfassaden mit feinem Profil (S. 7).

Durch diese Massnahmen fand eine Auseinandersetzung mit dem ISOS statt. Die

Anliegen des Natur- und Heimatschutzes wurden daher auf kommunaler Ebene

konkretisiert und die Schutzanliegen im Sinne des ISOS berücksichtigt.

Darüber hinaus hat sich das Amt für Denkmalpflege und Archäologie gestützt auf Art. 14

Abs. 1 DMSG als kantonale Fachstelle für Denkmalpflege im Sinne von Art. 25 Abs. 2

NHG im kantonalen Gesamtentscheid, welcher Bestandteil der Baubewilligung ist,

ausführlich zur Arealbebauung geäussert und gewürdigt, wie das konkrete Projekt die

Vorgaben der Denkmalpflege, des ISOS sowie der Ortsbildschutzzone und des

Gestaltungshandbuchs umsetzt. Der Regierungsrat hat in seinem Beschluss die

entscheidenden Passagen abgedruckt, und diese können hier wiederholt werden:

"Die Arealbebauung liegt in der Ortsbildschutzzone und im Umgebungsschutz

schützenswerter und geschützter Baudenkmäler. Im ISOS gehört das Gebiet zum Ortsbild

von nationaler Bedeutung. Für das Gebiet Gartenstadt (intensiv, durchgrüntes und

18

Urteil V 2021 59

planmässig angelegtes Arbeiterquartier, 1919–1955 etappenweise ausgebaut) ist das

Erhaltungsziel A deklariert (Erhalt der Substanz). (...).

Die gemäss Bauvorhaben abzubrechenden Gebäude gehören der vierten (1945–54) und

fünften (1956–60) Bauetappe an und sind nicht inventarisiert. Einem Abbruch und Neu-

bau stehen deshalb aus denkmalpflegerischer Sicht keine grundsätzlichen Vorbehalte

entgegen. Wichtig ist, dass sich die Neubauten in der städtebaulichen Anordnung, in ihrer

Geschossigkeit und im Volumen sowie in ihrer architektonischen Ausgestaltung und

Materialisierung in den historischen Kontext einordnen. Das aus einem Projektwettbewerb

hervorgegangene Bauprojekt wurde nach der Jurierung im Dezember 2015 in

verschiedener Hinsicht gemäss den Empfehlungen der Wettbewerbsjury überarbeitet. Das

nun vorliegende Projekt fügt die neuen Baukörper städtebaulich überzeugend in das

bestehende Ortsbild ein, indem es die Charakteristiken des Quartiers aufnimmt und

weiterführt. Die 6 Mehrfamilienhäuser und die 13 Reiheneinfamilienhäuser sind in mehrere

Baukörper gegliedert, die sich in das rechtwinklige Ordnungssystem des historischen

Ensembles einfügen. Die neuen Volumen sind länger und tiefer als die Vorgängerbauten,

lassen aber dazwischen Freiräume offen, sodass die für die Gartenstadt

charakteristischen Sichtbezüge bewahrt bleiben. Besonders zu begrüssen ist, dass die

Bauten, obwohl in der Wohnzone W3 gelegen, sich in der Höhe auf zwei bis drei

Geschosse beschränken, sodass sie sich in den bestehenden Massstab einordnen. Die

Bauten sollen aus Holz erstellt werden und nehmen die quartiertypische Gliederung in

Sockelzone, Wohngeschoss und Dachgeschoss mit Satteldach auf. Fenster- und

Türöffnungen sind regelmässig angeordnet und auf Dachaufbauten wird zugunsten einer

ruhigen Gesamtwirkung der Baukörper grossmehrheitlich verzichtet. Die vorgesehene

Farbgebung in Schwedisch Rot (gemäss Baueingabe) und Bedachung mit braunen

Muldenziegeln ist auf die Farbigkeit der Umgebung abgestimmt. Sie scheint angemessen,

wobei die genaue Farbgebung im Rahmen einer Bemusterung mit der Baubehörde noch

zu bestimmen ist. Insgesamt überzeugt das Projekt durch seine zurückhaltende

Einordnung in das Quartier. In der Gliederung der Fassaden, Materialisierung und

Farbgebung traditionell, stellen die Bauten architektonisch doch etwas Eigenständiges dar.

So schreiben die Neubauten die Geschichte des Gartenstadtquartiers weiter, indem sie

eine neue, wiederum als Ensemble ablesbare und in der städtebaulichen und

architektonischen Grundhaltung vergleichbare Baugruppe bilden."

Zu den Argumenten der Beschwerdeführerin hat die Direktion des Innern, welcher das

Amt für Denkmalpflege und Archäologie angehört, zudem in ihrer Stellungnahme vom

19

Urteil V 2021 59

23. Juli 2020 im Rahmen des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens ausführlich Stellung

genommen und unter anderem Folgendes ausgeführt:

"Zunächst ist dazu festzuhalten, dass das ISOS zwar von einer 'intensiven Durchgrünung'

spricht, aber nicht nur: Die Gartenstadt ist in allererster Linie ein Arbeiterquartier, also ein

Wohnquartier (ISOS, S. 253 und 269). Dem Aspekt der Begrünung sowie der

Sichtbeziehung zwischen den Baugruppen wird im fraglichen Neubauprojekt sehr wohl

Rechnung getragen. Alle Gebäude sind von der Aabach- und von der Hertistrasse durch

Grünstreifen abgesetzt. Auf dem breiteren Streifen entlang der Aabachstrasse finden

neben Pflanzgärten auch grössere Bäume Platz. An der Hertistrasse entsteht vor den

Reihenhäusern ein grosser Rasen, der als Spielwiese allen Anwohnern zugutekommen

wird. Die Bauten sind so zueinander gesetzt, dass von der Aabachstrasse immer wieder

Durchblicke bis zur Allmend entstehen. Der Vorwurf, die Durchgrünung des Quartiers

verschwinde, ist daher unbegründet. Dass mit der neuen Bebauung ein neuer, eigener Stil

eingeführt werde, wird nicht bestritten. Gerade dies aber ist ein spezifisches

Charakteristikum der Zuger Gartenstadt, mithin dass sie nicht 'in einem Guss' entstanden

ist, sondern sich über mehrere Jahrzehnte in Etappen entwickelt hat. Jede Etappe hat

ihren eigenen Stil, ist aber als solche in sich geschlossen. So führten zum Beispiel bereits

die Wohnblöcke der Q.________ AG an der Aabachstrasse R.________ und der

Hertistrasse S.________ als Mehrfamilienhäuser einen neuen Bautyp in der Gartenstadt

ein. Sie sind heute als charakteristische Zeugen eines modernen genossenschaftlichen

Wohnungsbaus wichtiger Bestandteil der Gartenstadt und geschützte Baudenkmäler (s.

Gestaltungshandbuch Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug, S. 8.). Das

Gestaltungshandbuch hält denn auch fest, dass gerade die 'schrittweise Bebauung des

Gebietes' das Erscheinungsbild der Gartenstadt präge. Ortstypisch seien Gruppen

identischer oder ähnlicher Gebäude aus einer Bauetappe. Jeder Gebäudegruppe liege 'ein

eigenes Gestaltungskonzept zugrunde', wobei die Gebäudeanordnung innerhalb der

Gruppen auf rechtwinkligen Ordnungsprinzipien beruhe (Gestaltungshandbuch

Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug, S. 10). Diese Vorgaben berücksichtigt das zu

beurteilende Projekt sehr wohl. Es fügt der hundertjährigen Geschichte der Gartenstadt

ein weiteres Kapitel hinzu und trägt dabei gleichzeitig der Tradition Rechnung. Bezüglich

der kritisierten Vor- und Rücksprünge ist darauf zu verweisen, dass diese nicht so fremd

sind in der Gartenstadt, wie der Einsprecher geltend macht. So haben zum Beispiel die

inventarisierten Doppelwohnhäuser auf der Ostseite der Gartenstadt-Strasse

Eingangsvorbauten zur Strasse hin und die Doppelwohnhäuser auf der Westseite

desselben Strassenzugs verfügen zur Gartenseite hin über vorspringende

20

Urteil V 2021 59

Erkerausbauten. Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe richtig bemerkt, stehen die

Neubauten in einem Dialog mit den gegenüberliegenden Chalets aus der ersten Epoche

der Gartenstadt von 1919–1921. Diese werden aber, entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführerin, im Gestaltungshandbuch Ortsbildschutzzone Gartenstadt Zug nicht

etwa als 'Ausnahmefall' deklariert. Der Leitfaden hält einzig fest, dass diese

Gebäudegruppe auffalle und mit ihrer Detailvielfalt eine besonders sorgfältige Ausführung

des Arbeiterwohnungsbaus verkörpere (S. 12). Die Strategie der Projektverfasser, dieser

Baugruppe ein 'Gegenüber' zu geben, das sie nicht kopiert, aber einzelne Elemente davon

wie den Holzbau aufnimmt, ist durchaus möglich und aus Sicht der Denkmalpflege

nachvollziehbar."

Es ist dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er aufgrund dieser überzeugenden

Ausführungen zum Ergebnis kommt, der Baulinienplan werde den ISOS-Zielsetzungen

gerecht. Die Rüge der Beschwerdeführerin, das ISOS sei vorliegend nicht umgesetzt

worden, erweist sich somit als unbegründet.

10.

10.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, indem der Regierungsrat die Zustimmung

der Fachstelle zum Projekt als ausführliches Zitat habe abdrucken lassen, ohne die darin

ausgedrückten Überlegungen zu bewerten, werde der Fachbehörde faktisch die

Entscheidkompetenz überlassen. Die Anliegen des Denkmalschutzes seien aber nur eines

der verschiedenen Interessen an der Planung und müssten ins Verhältnis zu den anderen

Interessen gesetzt werden. Diese Planungsaufgabe setze zwingend voraus, dass die

Bewilligungsbehörde sich mit den verschiedenen Interessen auseinandersetze; das

Gesetz räume den Denkmalschutzinteressen keinen Vorrang ein. Die Zurückhaltung des

Regierungsrats führe aber gerade dazu, dass den Interessen, die von der Fachstelle

eingebracht würden, Vorrang zukomme. Sie stünden einer Abwägung bei der planerischen

Festsetzung der Baulinie entgegen. Zuständig und verantwortlich für das

Planungsergebnis sei die Planungsbehörde. Das Amt für Denkmalpflege und Archäologie

sei nicht Planungsbehörde und könne keine eigenständigen Verfügungen erlassen. Die

Zurückhaltung, welche sich der Regierungsrat mit dem Hinweis auf eine (Zürcher) Praxis,

wonach sich die Bewilligungsbehörde vom Bericht einer Fachstelle, die über das

entsprechende Fachwissen verfüge, nicht ohne triftige Gründe hinwegsetzen dürfe,

führe zu einer mangelhaften Interessenabwägung, widerspreche damit dem

Planungsverfahren und sei auch gesetzlich nicht abgedeckt. Das Vorgehen stärke den

Vorwurf der Rechtswidrigkeit der Baulinien.

21

Urteil V 2021 59

10.2

Die Beschwerdeführerin übersieht, dass der Regierungsrat mit seinen Hinweisen

auf die Ausführungen des Amts für Denkmalpflege und Archäologie und seine in diesem

Zusammenhang geübte Zurückhaltung nur – aber immerhin – aufzeigen wollte (und

konnte), dass die Arealbebauung die Vorgaben der Denkmalpflege, des ISOS und der

Ortsbildschutzzone umsetzt sowie dass der Baulinienplan mit den Schutzzielen des ISOS

und der Ortsbildschutzzone vereinbar ist. Dass der Stadtrat von Zug die von Art. 3 RPV

geforderte Interessenabwägung umfassend und ausführlich vorgenommen und dabei nicht

nur die Anliegen des Denkmalschutzes berücksichtigt hat, wurde bereits ausgeführt (E.

8.4). Der Stadtrat hat sich insbesondere mit der unterirdischen Erschliessung und

Parkierung, welche eine Minimierung des Lärms zur Folge hat, mit der

Umgebungsgestaltung, mit der Einordnung des Projekts in die Landschaft, mit der

Gestaltung des Siedlungsraums und des Strassenraums, mit der Verdichtung und mit der

Verkehrssicherheit, aber auch mit den privaten Interessen der Nachbarschaft

auseinandergesetzt (S. 14–21 des Festsetzungsbeschlusses). Der Vorwurf der

Beschwerdeführerin, die Baubewilligungsbehörde und der Regierungsrat hätten den

Denkmalschutzinteressen Vorrang zukommen lassen, ist daher unbegründet.

Aus den gleichen Gründen sind auch die Rügen der Beschwerdeführerin unbegründet, die

Baulinien stünden ausdrücklich im Interesse der privaten Bauherrschaft und ein

öffentliches Interesse an den beschlossenen Baulinien sei weder dargetan noch zu

erkennen und zudem bestehe ebenso wenig ein öffentliches Interesse an den

Unterniveaubaulinien, da sie lediglich einer privaten Einstellhalle dienten, die Besuchern

nicht offenstehe.

11.

11.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der kantonale Richtplan habe die

Anforderungen nach dem revidierten Raumplanungsgesetz, wonach insbesondere eine

hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt und die Siedlungsentwicklung

gestärkt werden solle (Art. 8a Abs. 1 lit. c und e RPG), umgesetzt und die

Verdichtungsgebiete definitiv bestimmt. Im Richtplan seien die Verdichtungsziele detailliert

geregelt. Die Gartenstadt gehöre nicht dazu. In der Umgebung seien jedoch

Verdichtungsgebiete vorgesehen. Die Richtplanbehörde (Kantonsrat) wolle somit die

Gartenstadt bewusst von einer intensiven Überbauung verschonen. Verdichtungen

widersprächen diesem übergeordneten Recht.

22

Urteil V 2021 59

11.2

Es trifft zu, dass die Gartenstadt Zug nicht Teil der Verdichtungsgebiete ist, die im

kantonalen Richtplan ausgeschieden sind. Dies bedeutet indes nicht, dass dort keinerlei

Verdichtung stattfinden darf. Dem Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 22. Januar

2013 betreffend Anpassung des kantonalen Richtplanes kann im Gegenteil entnommen

werden, dass auch in den anderen Gebieten mittels eines Bebauungsplanes resp. einer

Umzonung moderat verdichtet werden kann (Vorlage Nr. 2214.1 – Laufnummer 16094,

S. 28). Die im vorliegenden Fall geplante massvolle Verdichtung geht viel weniger weit, als

sie in Gebieten für Verdichtung I (Ausnützungsziffer bis 2) und für Verdichtung II

(Ausnützungsziffer bis 3,5; Richtplantext Kap S 5.2.3. [BGS 711.31]) zulässig ist. Dem

Bericht des Regierungsrates lässt sich weiter entnehmen, dass sich Verdichtung und

Schutz wertvoller Bausubstanz nicht ausschliessen (S. 29). Das vorliegende Projekt

erfordert weder einen Bebauungsplan noch sieht es eine Ausnützung vor, welche das

durch Bauordnung und Zonenplan zulässige Mass überschreiten würde. Es ist eine

Verdichtung vorgesehen, die weit von dem gemäss Kap. S 5.2.3 des Richtplantextes in

den speziell bezeichneten Verdichtungsgebieten Zulässigen entfernt ist. Die geplanten

Neubauten verzichten z.B. sogar auf ein Vollgeschoss. Die hier vorgesehene massvolle

Verdichtung widerspricht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht

übergeordnetem Recht.

11.3

Nicht einschlägig ist das von der Beschwerdeführerin angeführte Urteil BGer

1C_128/2019, 1C_134/2019 vom 25. August 2020. Dort ging es um die

Inventarentlassung der ersten ("Pappelstrasse") und zweiten Bauetappe ("Schweighof

Nord") sowie der Gärten der Siedlung Friesenberg, Zürich. Das Bundesgericht führte aus,

das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich habe den Siedlungen Pappelstrasse und

Schweighofstrasse angesichts der verschiedenen detaillierten und in ihrer fachlichen

Bewertung übereinstimmenden Beurteilungen zu Recht eine sehr hohe Schutzwürdigkeit

beigemessen, die durch andere Schutzobjekte nicht relativiert werde. Es sei somit von

einem sehr gewichtigen öffentlichen Interesse am Erhalt dieser Siedlungen auszugehen

(E. 7.6). Die gemäss Bauvorhaben im vorliegenden Fall abzubrechenden Gebäude

hingegen sind nicht inventarisiert, und einem Abbruch und Neubau stehen wie ausgeführt

aus denkmalpflegerischer Sicht keine grundsätzlichen Vorbehalte entgegen. Die

Beschwerdeführerin kann daher aus BGer 1C_128/2019, 1C_134/2019 nichts zu ihren

Gunsten ableiten.

12.

23

Urteil V 2021 59

12.1

Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, im stadträtlichen Entscheid fänden

sich umfangreiche Äusserungen, die in einer planerischen Interessenabwägung zu

diskutieren und gegeneinander abzuwägen wären. Jedes Interesse werde aber nur für

sich besprochen. Es fehlten Wertungen der Interessen und begründete

Schlussfolgerungen. Die Diskussion oder der Versuch einer Interessenabwägung prallten

regelmässig am Projekt ab, das als Resultat eines Wettbewerbs ausgewählt worden sei

und deshalb gar nicht mehr mit anderen Anliegen konfrontiert werden wolle bzw. dürfe.

Warum das zu realisierende Projekt im Wettbewerbsverfahren obsiegt habe und inwiefern

bei diesem Entscheid eine Interessenabwägung stattgefunden haben könnte, sei dem

Stadtratsentscheid nicht zu entnehmen. Der Entscheid des Regierungsrats ergänze oder

verbessere das fehlerhafte Vorgehen nicht.

12.2

Dass der Stadtrat von Zug die erforderliche planerische Interessenabwägung

vorgenommen hat, wurde bereits vorne dargestellt (s. E. 8.4). Darauf kann grundsätzlich

verwiesen werden. In seinem Festsetzungsbeschluss vom 19. Mai 2020 führt der Stadtrat

u.a. aus, der Baulinienplan Hertistrasse ermögliche ein Projekt, welches mit einer

massvollen Verdichtung für eine haushälterische Nutzung des Bodens sorgt, aber auch

den städtebaulichen Anliegen in der Ortsbildschutzzone gerecht werde und den Stil einer

Arbeitersiedlung in der Gartenstadt weiterführe. Mit ansprechenden und gut belichteten

Grundrissen werde eine angemessene Wohnqualität erreicht. Die Setzung der acht neuen

Gebäudekörper lasse Raum für eine Durchwegung und für ansprechende Grünflächen.

Die Änderung der Baulinie nehme Bezug auf das Bauprojekt und habe namentlich zum

Ziel, die Umsetzung eines Projekts zu ermöglichen, welches städtebaulich und vom

Charakter her besser eingepasst werde, als wenn die bestehenden Linien und

Grenzabstände eingehalten werden müssten. Die Hertistrasse werde weiter

verkehrsberuhigt und der Lärm vermindert, da die Parkierung unterirdisch erfolge. Mit

diesen Ausführungen zeigt der Stadtrat die Qualitäten der Arealbebauung auf und

begründet, warum die vorliegende Bebauung den raumplanerischen Zielen entspricht. Er

geht auch auf die privaten Interessen der Nachbarn ein und legt dar, dass mögliche

Auswirkungen der neuen Gebäude auf die Nachbargrundstücke hinsichtlich der Abstände

beziehungsweise der Besonnung die Interessen an einer qualitätsvollen inneren

Verdichtung nicht überwögen. Weiter führt der Stadtrat aus, die Baulinie nehme Bezug auf

das Bauprojekt und habe namentlich zum Ziel, die Umsetzung eines Projekts zu

ermöglichen, welches städtebaulich und vom Charakter her besser eingepasst werde, als

wenn die bestehenden Linien und Grenzabstände eingehalten werden müssten.

24

Urteil V 2021 59

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hat damit der Stadtrat von Zug eine

Wertung der Interessen vorgenommen und begründete Schlussfolgerungen gezogen.

Gleichzeitig erlauben es die Ausführungen des Stadtrats zu erkennen, warum das zu

realisierende Projekt das Wettbewerbsverfahren gewonnen hat – ein Projekt, das im

Anschluss an den Projektwettbewerb noch optimiert wurde, u.a. auf Empfehlungen der

Jury hin. So wurden z.B. die Abstände zwischen den Mehrfamilienhäusern vergrössert, um

bessere Sichtbeziehungen zu erhalten. Die Rüge der Beschwerdeführerin betreffend

fehlende Wertungen der Interessen und fehlende Schlussfolgerungen erweist sich somit

als unbegründet.

13.

Zusammengefasst ist festzuhalten, dass dem Regierungsrat keine

Rechtsverletzung vorzuwerfen ist, wenn er die Festsetzung des Baulinienplans

Hertistrasse durch den Stadtrat von Zug als rechtmässig bezeichnet hat. Die Beschwerde

erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.

14.

14.1

Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin gemäss § 23

Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese betragen Fr. 3'500.– und

werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

14.2

Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei zulasten

der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens

zuzusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). Das Gericht erachtet im vorliegenden Fall Fr. 4'000.–

(inkl. MWST) als angemessene Entschädigung für das Honorar und die notwendigen

Barauslagen des berufsmässigen Vertreters der obsiegenden Beschwerdegegnerinnen 1

und 2 bzw. der Bauherrschaft. Sie ist von der Beschwerdeführerin zu bezahlen. Als

unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung. Den Beschwerdegegnern 3 und 4 ist keine Parteientschädigung

zuzusprechen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (§ 28 Abs. 2a VRG).

25

Urteil V 2021 59

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

__________________________________

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Der Beschwerdeführerin wird eine Spruchgebühr von Fr. 3'500.– auferlegt und mit

dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

3.

Die Beschwerdeführerin hat der Bauherrschaft eine Parteientschädigung von

Fr. 4'000.– (inkl. MWST und Barauslagen) zu bezahlen.

4.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung

beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-

rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5.

Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (im Doppel), an den

Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 (dreifach), an den Stadtrat

von Zug, an den Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) sowie zum Vollzug von

Ziffer 2 des Dispositivs an die Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur Rubrum

und Dispositiv).

Zug, 12. September 2022

Im Namen der

VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER

Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

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