V 2010 168

E. 1 a) Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

1. April 1976 (VRG, BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungs- rates die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetz- gebung den Weiterzug nicht ausnahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Gemäss § 63 Abs. 1 VRG kann mit der Verwaltungsgerichts- beschwerde jede Rechtsverletzung gerügt werden. Bei der Frage, ob die politi- schen Rechte der Stimmberechtigten verletzt worden seien, handelt es sich um eine Rechts- und nicht um eine Ermessensfrage.

b) Gemäss § 17bis Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation und die Verwal- tung der Gemeinden vom 4. September 1980 (Gemeindegesetz, GG, BGS 171.1) kann wegen Verletzung des Stimmrechts und wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen beim Regierungs- rat Beschwerde geführt werden. Frist, Form und Verfahren richten sich nach den §§ 67 – 69 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen (§ 17bis Abs. 2). Bezüglich der Rechtspflege bestimmt § 67 Abs. 2 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen vom 28. September 2006 (Wahl- und Abstimmungsgesetz, WAG; BGS 131.1), dass die Beschwerde innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tage nach der amtlichen Ver- öffentlichung der Ergebnisse im Amtsblatt, beim Regierungsrat einzureichen ist.

c) Die Beschwerdeführerin ist gegenüber dem angefochtenen Gemeindever- sammlungsbeschluss vom 30. Juni 2010 wie auch vom Regierungsratsbeschluss vom 28. September 2010 als stimmberechtigte Einwohnerin im Sinne von § 62 Abs. 1 VRG zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht befugt (BGE 113 Ia 149 E. 1b, 395 E. 2b bb, je mit Hinweisen). Die erhobene Ver- waltungsgerichtsbeschwerde ist fristgerecht eingereicht worden und entspricht auch den übrigen formellen Anforderungen, weshalb sie zu prüfen ist. 117

Staats- und Verwaltungsrecht

E. 1a Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

1. April 1976 (VRG, BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungs- rates die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetz- gebung den Weiterzug nicht ausnahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Gemäss § 63 Abs. 1 VRG kann mit der Verwaltungsgerichts- beschwerde jede Rechtsverletzung gerügt werden. Bei der Frage, ob die politi- schen Rechte der Stimmberechtigten verletzt worden seien, handelt es sich um eine Rechts- und nicht um eine Ermessensfrage.

E. 1b Gemäss § 17bis Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation und die Verwal- tung der Gemeinden vom 4. September 1980 (Gemeindegesetz, GG, BGS 171.1) kann wegen Verletzung des Stimmrechts und wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen beim Regierungs- rat Beschwerde geführt werden. Frist, Form und Verfahren richten sich nach den §§ 67 – 69 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen (§ 17bis Abs. 2). Bezüglich der Rechtspflege bestimmt § 67 Abs. 2 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen vom 28. September 2006 (Wahl- und Abstimmungsgesetz, WAG; BGS 131.1), dass die Beschwerde innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tage nach der amtlichen Ver- öffentlichung der Ergebnisse im Amtsblatt, beim Regierungsrat einzureichen ist.

E. 1c Die Beschwerdeführerin ist gegenüber dem angefochtenen Gemeindever- sammlungsbeschluss vom 30. Juni 2010 wie auch vom Regierungsratsbeschluss vom 28. September 2010 als stimmberechtigte Einwohnerin im Sinne von § 62 Abs. 1 VRG zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht befugt (BGE 113 Ia 149 E. 1b, 395 E. 2b bb, je mit Hinweisen). Die erhobene Ver- waltungsgerichtsbeschwerde ist fristgerecht eingereicht worden und entspricht auch den übrigen formellen Anforderungen, weshalb sie zu prüfen ist. 117

Staats- und Verwaltungsrecht

E. 2 a) Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und um- fassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Ent- scheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 135 I 292 E. 2 S. 293, mit Hinweisen).

b) Bezüglich der Gemeindeversammlung sieht das zugerische Gemeinde- gesetz vor, dass der Gemeindepräsident die Gemeindeversammlung leitet (§ 73 Abs. 1 GG). Er eröffnet die freie Beratung und erteilt jedem Anwesenden das Wort in der Reihenfolge, in der es verlangt wird (§ 75 Abs. 1 GG). Über einen Antrag auf Schluss der Beratung wird ohne Diskussion unverzüglich abgestimmt (Abs. 2). Jeder Stimmberechtigte kann Änderungsanträge stellen, soweit das Gesetz es nicht ausschliesst (§ 76 Abs. 1 GG). Über Ordnungsanträge, wie Anträge auf Ver- schiebung der Beratung oder Abstimmung, Redezeitbeschränkung, Rückweisung an den Gemeinderat oder eine Kommission, Überweisung an eine Kommission, entscheidet die Versammlung unverzüglich (Abs. 2). Der Gemeinderat kann die weitere Beratung und die Abstimmung auf eine spätere Gemeindeversammlung verschieben, wenn er die Auswirkungen von Änderungsanträgen näher abklären will (Abs. 3). Die Gemeindeordnung von Baar vom 2. Dezember 2001 enthält keine Vorschriften über Wahlen und Abstimmungen in der Gemeindeversammlung, ver- weist aber für deren Durchführung auf die Bestimmungen des Gemeindegesetzes (Art. 15 Abs. 3 der Gemeindeordnung).

c) Vorliegend ist zunächst zu bemerken, dass das kantonale Recht insofern eine ausdrückliche Vorschrift über die Behandlung von Rückweisungsanträgen enthält, als die Versammlung über solche unverzüglich zu entscheiden hat (§ 76 Abs. 2 GG). Diese Regelung entspricht den in der Praxis entwickelten Grundsät- zen für die Durchführung von Abstimmungsverfahren, gemäss denen grundsätz- lich über formelle Anträge vor der Beschlussfassung über die materiellen zu befin- den ist (vgl. AGVE 1980, S. 508 f.). In Berücksichtigung der Tatsache, dass die Stimmberechtigten gestützt auf Art. 75 Abs. 1 GG zu sämtlichen Beratungsgegen- ständen ein Rede- und Antragsrecht haben, muss ihnen vor der Beschlussfassung aber noch die Möglichkeit offen stehen, auch über einen (echten) Rückweisungs- antrag als solchen zu diskutieren. Das demokratische Mitwirkungsrecht und die Seriosität der Meinungsbildung verbietet es, dass nach der Einreichung eines 118

Staats- und Verwaltungsrecht Rückweisungsantrages die Diskussion sofort abgebrochen und ohne weiteres da- rüber abgestimmt wird (vgl. AGVE 1998, 535 ff.), zumal wegen des im Einzelfall oft zuerst noch unklaren Sinns und Zwecks des konkreten – echten oder unechten – Antrags. Deshalb ist der Versammlungsleiter je nach dem Stand der Diskussion unter Umständen berechtigt und sogar verpflichtet, diese noch so lange weiter walten zu lassen, bis der Charakter des Rückweisungsantrags feststeht und zu- dem die Stimmberechtigten über den allenfalls anzuerkennenden (echten) Rück- weisungsantrag in Kenntnis aller Fakten und Meinungen entscheiden können. Tatsächlich ist nach dem Wortlaut des Gemeindegesetzes über einen Antrag auf Schluss der Beratung «ohne Diskussion unverzüglich» abzustimmen (§ 75 Abs. 2), während über Ordnungsanträge wie Anträge auf Rückweisung an den Gemeinde- rat «unverzüglich» zu entscheiden ist (Abs. 2). Von daher ist nach der Überzeu- gung des Gerichts dem Gemeindepräsidenten nicht vorzuwerfen, die Diskussion nicht sofort unterbrochen zu haben, nachdem der «Rückweisungsantrag» unter- breitet worden war. Dies zumal, da dieser nicht - wie in der Beschwerde darge- stellt – wörtlich «gestützt auf § 76 Abs. 1 und 2 des Gemeindegesetzes» geäussert worden war. Allerdings wäre es dem Gemeindepräsidenten in der folgenden Dis- kussion oder auch noch unmittelbar nach dem Erinnerungsvotum der Beschwer- deführerin bzw. noch vor der Abstimmung aufgetragen gewesen, den Rückwei- sungsantrag gegenüber der Beschwerdeführerin zu hinterfragen bzw. seinen wahren Charakter als unechten Rückweisungsantrag festzustellen. Er hätte die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auch anfragen sollen, welcher Auftrag genau mit einer allfälligen Rückweisung zu verbinden sei, d.h. was mit dem Ge- schäft zu tun sei, so beispielsweise welche zusätzlichen Abklärungen oder neu aufgetauchten Varianten konkret zu prüfen seien (vgl. Patrick Schönbächler, Das Verfahren der Gemeindeversammlung im Kanton Schwyz, 2. Aufl. 2001, veröffent- licht auf der Website http://www.schoenbaechler.ch/gdevers.pdf, N. 48). Dies hätte unmittelbar dazu beigetragen, den unechten Charakter des Rückweisungs- antrags offen zu legen. Davon hängt für die Beurteilung des Falles letztlich aber nichts ab.

d) Was die gesetzliche Regelung betrifft, so kommt hinzu, dass das Gemeinde- gesetz nicht unmittelbar bestimmt, zu welchen Sachgeschäften Änderungs- oder Rückweisungsanträge zulässig sind. Es kann sich aber aufgrund der Natur des entsprechenden Sachgeschäfts oder aus anderen materiellen Erlassen deren Un- zulässigkeit ergeben (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.820/2005 vom 4. Mai 2006 in Sachen Politische Gemeinde Rüti, E. 3.1; BGE 115 Ia 201, E. 3d). Dies hängt keineswegs von der gesetzlichen Regelung ab, sondern ergibt sich aus Sinn und Zweck dieses demokratischen Mitwirkungsrechts. Wie von der höchstrichter- lichen Rechtsprechung bestätigt, kann also auch das vom Gemeindegesetz garan- 119

Staats- und Verwaltungsrecht tierte Recht der Stimmberechtigten, gemäss § 76 Abs. 2 Rückweisungsanträge zu stellen, nicht absolute Gültigkeit beanspruchen.

e) Die Rückweisung eines Geschäftes fällt grundsätzlich in Betracht, wenn die Gemeindeversammlung eine behördliche Vorlage als diskussionswürdig, mangels hinreichender Informationen aber noch nicht als entscheidungsreif erachtet und sie nicht selber in der Lage ist, die Vorlage spontan sachgerecht zu ändern. Dies gilt namentlich für Geschäfte, welche tatsächlich in die Zuständigkeit des Gemein- derates fallen und für welche der Gemeinderat zusätzliche Entscheidungsgrundla- gen beschaffen und allfällige Änderungen vorschlagen kann. Es geht darum, dass der Gemeinderat ein Geschäft nochmals einer Prüfung unterzieht. Als nicht ent- scheidungsreif erweist sich ein Geschäft insbesondere, wenn sich in der Gemein- deversammlung ergibt, dass wegen unzureichender Vorbereitung oder wegen in der Beratung neu aufgetauchter, wesentlicher Gesichtspunkte zusätzliche Abklä- rungen erforderlich sind oder in materieller Hinsicht eine andere Gestaltung oder eine weniger aufwendige Lösung zu prüfen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom

21. Februar 2011, 1C_373/2010, E. 5.2; Schönbächler, N. 42; vgl. H.R.Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, N. 1 und 2.1 zu § 52). Davon muss die sog. unechte Rückweisung unterschieden werden, mit der eine Änderung der Vorlage bezweckt wird oder die sinngemäss auf eine Ablehnung der Vorlage zielt (Thalmann, N. 2.1 und 2.2 zu § 52; Urteil des Bundesgerichts 1P.820/2005, E. 3.2). Ergibt sich also aus der Begründung des Antrages, dass der Antragsteller etwas anderes verlangt, das weiter geht, sei es, dass der Vorlage grundsätzlich nicht zu folgen sei oder ein anderer Vorschlag an ihre Stelle tritt, so liegt kein Rückweisungsantrag vor (vgl. Thalmann, N. 1 zu § 52).

f) Der Grund für die in der Praxis unabdingbare Unterscheidung zwischen ech- ten und unechten Rückweisungsanträgen, wobei man bei letzterem auch von einem «versteckten Ablehnungsantrag» spricht, liegt gerade darin, dass die freie, zuver- lässige und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmberechtigten gewährleistet sein muss. Eine strenge Praxis bei der Unterscheidung zwischen echten Rückwei- sungsanträgen und «versteckten» Ablehnungsanträgen verhindert nicht zuletzt die sonst mögliche missbräuchliche Berufung auf dieses demokratische Recht, ohne dass dies hier aber der Beschwerdeführerin unterstellt würde.

g) Hinsichtlich des rechtlichen Charakters eines Antrags an der Gemeindever- sammlung kommt es aber nicht auf die Bezeichnung des Antrages an, sondern es ist wesentlich, was mit dem Antrag bezweckt worden ist. So ist zu prüfen, was die Beschwerdeführerin gemäss ihren Ausführungen in der Gemeindeversammlung 120

Staats- und Verwaltungsrecht tatsächlich beabsichtigte bzw. wie diese Ausführungen mit Blick auf das Traktan- dum verstanden werden durften und mussten (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom

21. Februar 2011, 1C_373/2010, E. 5.4). Wann ein Rückweisungs- oder Verschie- bungsantrag als verdeckter Ablehnungs- oder Nichteintretensantrag zu qualifizie- ren und demzufolge unzulässig ist, lässt sich somit nicht generell, sondern nur einzelfallweise anhand der konkreten Umstände beurteilen (Schönbächler, a.a.O. N. 48). Wie der Regierungsrat richtig feststellte, gelten diese grundsätzlichen rechtlichen Unterscheidungen, die sich aus dem Charakter des demokratischen Instruments ergeben, ungeachtet davon, dass das Zugerische Gemeindegesetz sie nicht trifft. Und ebenso wenig hängt diesbezüglich etwas von der Regelung im Zürcherischen Gemeindegesetz ab, das ebenfalls keine ausdrückliche Bestim- mung in diesem Sinne kennt.

E. 2a Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und um- fassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Ent- scheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 135 I 292 E. 2 S. 293, mit Hinweisen).

E. 2b Bezüglich der Gemeindeversammlung sieht das zugerische Gemeinde- gesetz vor, dass der Gemeindepräsident die Gemeindeversammlung leitet (§ 73 Abs. 1 GG). Er eröffnet die freie Beratung und erteilt jedem Anwesenden das Wort in der Reihenfolge, in der es verlangt wird (§ 75 Abs. 1 GG). Über einen Antrag auf Schluss der Beratung wird ohne Diskussion unverzüglich abgestimmt (Abs. 2). Jeder Stimmberechtigte kann Änderungsanträge stellen, soweit das Gesetz es nicht ausschliesst (§ 76 Abs. 1 GG). Über Ordnungsanträge, wie Anträge auf Ver- schiebung der Beratung oder Abstimmung, Redezeitbeschränkung, Rückweisung an den Gemeinderat oder eine Kommission, Überweisung an eine Kommission, entscheidet die Versammlung unverzüglich (Abs. 2). Der Gemeinderat kann die weitere Beratung und die Abstimmung auf eine spätere Gemeindeversammlung verschieben, wenn er die Auswirkungen von Änderungsanträgen näher abklären will (Abs. 3). Die Gemeindeordnung von Baar vom 2. Dezember 2001 enthält keine Vorschriften über Wahlen und Abstimmungen in der Gemeindeversammlung, ver- weist aber für deren Durchführung auf die Bestimmungen des Gemeindegesetzes (Art. 15 Abs. 3 der Gemeindeordnung).

E. 2c Vorliegend ist zunächst zu bemerken, dass das kantonale Recht insofern eine ausdrückliche Vorschrift über die Behandlung von Rückweisungsanträgen enthält, als die Versammlung über solche unverzüglich zu entscheiden hat (§ 76 Abs. 2 GG). Diese Regelung entspricht den in der Praxis entwickelten Grundsät- zen für die Durchführung von Abstimmungsverfahren, gemäss denen grundsätz- lich über formelle Anträge vor der Beschlussfassung über die materiellen zu befin- den ist (vgl. AGVE 1980, S. 508 f.). In Berücksichtigung der Tatsache, dass die Stimmberechtigten gestützt auf Art. 75 Abs. 1 GG zu sämtlichen Beratungsgegen- ständen ein Rede- und Antragsrecht haben, muss ihnen vor der Beschlussfassung aber noch die Möglichkeit offen stehen, auch über einen (echten) Rückweisungs- antrag als solchen zu diskutieren. Das demokratische Mitwirkungsrecht und die Seriosität der Meinungsbildung verbietet es, dass nach der Einreichung eines 118

Staats- und Verwaltungsrecht Rückweisungsantrages die Diskussion sofort abgebrochen und ohne weiteres da- rüber abgestimmt wird (vgl. AGVE 1998, 535 ff.), zumal wegen des im Einzelfall oft zuerst noch unklaren Sinns und Zwecks des konkreten – echten oder unechten – Antrags. Deshalb ist der Versammlungsleiter je nach dem Stand der Diskussion unter Umständen berechtigt und sogar verpflichtet, diese noch so lange weiter walten zu lassen, bis der Charakter des Rückweisungsantrags feststeht und zu- dem die Stimmberechtigten über den allenfalls anzuerkennenden (echten) Rück- weisungsantrag in Kenntnis aller Fakten und Meinungen entscheiden können. Tatsächlich ist nach dem Wortlaut des Gemeindegesetzes über einen Antrag auf Schluss der Beratung «ohne Diskussion unverzüglich» abzustimmen (§ 75 Abs. 2), während über Ordnungsanträge wie Anträge auf Rückweisung an den Gemeinde- rat «unverzüglich» zu entscheiden ist (Abs. 2). Von daher ist nach der Überzeu- gung des Gerichts dem Gemeindepräsidenten nicht vorzuwerfen, die Diskussion nicht sofort unterbrochen zu haben, nachdem der «Rückweisungsantrag» unter- breitet worden war. Dies zumal, da dieser nicht - wie in der Beschwerde darge- stellt – wörtlich «gestützt auf § 76 Abs. 1 und 2 des Gemeindegesetzes» geäussert worden war. Allerdings wäre es dem Gemeindepräsidenten in der folgenden Dis- kussion oder auch noch unmittelbar nach dem Erinnerungsvotum der Beschwer- deführerin bzw. noch vor der Abstimmung aufgetragen gewesen, den Rückwei- sungsantrag gegenüber der Beschwerdeführerin zu hinterfragen bzw. seinen wahren Charakter als unechten Rückweisungsantrag festzustellen. Er hätte die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auch anfragen sollen, welcher Auftrag genau mit einer allfälligen Rückweisung zu verbinden sei, d.h. was mit dem Ge- schäft zu tun sei, so beispielsweise welche zusätzlichen Abklärungen oder neu aufgetauchten Varianten konkret zu prüfen seien (vgl. Patrick Schönbächler, Das Verfahren der Gemeindeversammlung im Kanton Schwyz, 2. Aufl. 2001, veröffent- licht auf der Website http://www.schoenbaechler.ch/gdevers.pdf, N. 48). Dies hätte unmittelbar dazu beigetragen, den unechten Charakter des Rückweisungs- antrags offen zu legen. Davon hängt für die Beurteilung des Falles letztlich aber nichts ab.

E. 2d Was die gesetzliche Regelung betrifft, so kommt hinzu, dass das Gemeinde- gesetz nicht unmittelbar bestimmt, zu welchen Sachgeschäften Änderungs- oder Rückweisungsanträge zulässig sind. Es kann sich aber aufgrund der Natur des entsprechenden Sachgeschäfts oder aus anderen materiellen Erlassen deren Un- zulässigkeit ergeben (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.820/2005 vom 4. Mai 2006 in Sachen Politische Gemeinde Rüti, E. 3.1; BGE 115 Ia 201, E. 3d). Dies hängt keineswegs von der gesetzlichen Regelung ab, sondern ergibt sich aus Sinn und Zweck dieses demokratischen Mitwirkungsrechts. Wie von der höchstrichter- lichen Rechtsprechung bestätigt, kann also auch das vom Gemeindegesetz garan- 119

Staats- und Verwaltungsrecht tierte Recht der Stimmberechtigten, gemäss § 76 Abs. 2 Rückweisungsanträge zu stellen, nicht absolute Gültigkeit beanspruchen.

E. 2e Die Rückweisung eines Geschäftes fällt grundsätzlich in Betracht, wenn die Gemeindeversammlung eine behördliche Vorlage als diskussionswürdig, mangels hinreichender Informationen aber noch nicht als entscheidungsreif erachtet und sie nicht selber in der Lage ist, die Vorlage spontan sachgerecht zu ändern. Dies gilt namentlich für Geschäfte, welche tatsächlich in die Zuständigkeit des Gemein- derates fallen und für welche der Gemeinderat zusätzliche Entscheidungsgrundla- gen beschaffen und allfällige Änderungen vorschlagen kann. Es geht darum, dass der Gemeinderat ein Geschäft nochmals einer Prüfung unterzieht. Als nicht ent- scheidungsreif erweist sich ein Geschäft insbesondere, wenn sich in der Gemein- deversammlung ergibt, dass wegen unzureichender Vorbereitung oder wegen in der Beratung neu aufgetauchter, wesentlicher Gesichtspunkte zusätzliche Abklä- rungen erforderlich sind oder in materieller Hinsicht eine andere Gestaltung oder eine weniger aufwendige Lösung zu prüfen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom

21. Februar 2011, 1C_373/2010, E. 5.2; Schönbächler, N. 42; vgl. H.R.Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, N. 1 und 2.1 zu § 52). Davon muss die sog. unechte Rückweisung unterschieden werden, mit der eine Änderung der Vorlage bezweckt wird oder die sinngemäss auf eine Ablehnung der Vorlage zielt (Thalmann, N. 2.1 und 2.2 zu § 52; Urteil des Bundesgerichts 1P.820/2005, E. 3.2). Ergibt sich also aus der Begründung des Antrages, dass der Antragsteller etwas anderes verlangt, das weiter geht, sei es, dass der Vorlage grundsätzlich nicht zu folgen sei oder ein anderer Vorschlag an ihre Stelle tritt, so liegt kein Rückweisungsantrag vor (vgl. Thalmann, N. 1 zu § 52).

E. 2f Der Grund für die in der Praxis unabdingbare Unterscheidung zwischen ech- ten und unechten Rückweisungsanträgen, wobei man bei letzterem auch von einem «versteckten Ablehnungsantrag» spricht, liegt gerade darin, dass die freie, zuver- lässige und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmberechtigten gewährleistet sein muss. Eine strenge Praxis bei der Unterscheidung zwischen echten Rückwei- sungsanträgen und «versteckten» Ablehnungsanträgen verhindert nicht zuletzt die sonst mögliche missbräuchliche Berufung auf dieses demokratische Recht, ohne dass dies hier aber der Beschwerdeführerin unterstellt würde.

E. 2g Hinsichtlich des rechtlichen Charakters eines Antrags an der Gemeindever- sammlung kommt es aber nicht auf die Bezeichnung des Antrages an, sondern es ist wesentlich, was mit dem Antrag bezweckt worden ist. So ist zu prüfen, was die Beschwerdeführerin gemäss ihren Ausführungen in der Gemeindeversammlung 120

Staats- und Verwaltungsrecht tatsächlich beabsichtigte bzw. wie diese Ausführungen mit Blick auf das Traktan- dum verstanden werden durften und mussten (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom

21. Februar 2011, 1C_373/2010, E. 5.4). Wann ein Rückweisungs- oder Verschie- bungsantrag als verdeckter Ablehnungs- oder Nichteintretensantrag zu qualifizie- ren und demzufolge unzulässig ist, lässt sich somit nicht generell, sondern nur einzelfallweise anhand der konkreten Umstände beurteilen (Schönbächler, a.a.O. N. 48). Wie der Regierungsrat richtig feststellte, gelten diese grundsätzlichen rechtlichen Unterscheidungen, die sich aus dem Charakter des demokratischen Instruments ergeben, ungeachtet davon, dass das Zugerische Gemeindegesetz sie nicht trifft. Und ebenso wenig hängt diesbezüglich etwas von der Regelung im Zürcherischen Gemeindegesetz ab, das ebenfalls keine ausdrückliche Bestim- mung in diesem Sinne kennt.

E. 3 a) Vorliegend ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin wie zahlreiche andere Redner an der Gemeindeversammlung vom 30. Juni 2010 sich selber zwar als Befürworterin der Überbauung Bannäbni Süd bezeichnete, die Vorlage von Zo- nenplanänderung und Bebauungsplan aber als «Schildbürgerei» und «ungeniess- bares Sandwich» beschrieb. Sie verlangte eine «bessere Lösung» für das Pla- nungsgebiet Bannäbni, nämlich eine solche, die berücksichtige, dass in ein paar Jahren eine dritte Etappe mit weiteren Einzonungen und der Anschluss an die be- stehende Bannäbni stattfinden werde. Sie verlangte Lösungen, die auch weitere, von ihr «hier nicht alle» weiter ausgeführte Einwendungen berücksichtigten. Bei- spielsweise sei die Mehreinzonung von 8 % alles andere als geringfügig. Es müsse auch bereits die Erschliessung der 3. Etappe Bannäbni Nord jetzt gelöst werden. Sie kritisierte vor allem die Verkehrserschliessung, aber auch den im Projekt vor- gesehenen Quartierplatz und die «Einkesselung» eines schützenswerten Kulturob- jekts, von der Bauordnung abweichende Geschosshöhen, unterschrittene Grenz- abstände, die Pflicht zur «monotonen» Flachdach-Bauweise oder das vorgesehene Energiekonzept. Als ihr Ziel verkündete die Beschwerdeführerin, dank der Stimme der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger «zusammen mit allen Betroffenen und den Verantwortlichen des Kantons … für die Bannäbni eine Lösung [zu] finden, an der wir alle Freude haben», unter Einschluss der Landwirtschaft. Wenn die Beschwerdeführerin am Schluss dieses Votums ihren Antrag wie folgt formulierte: «Der Bebauungsplan muss heute Abend zur genauen Überprüfung zu- rück gewiesen werden», dann kam dies in Berücksichtigung der von ihr in mehre- ren, wesentlichen Punkten geübten Kritik an Zonenplanänderung wie auch Be- bauungsplan klar einem Ablehnungsantrag gleich. Es ging ihr aufgrund ihres Votums nicht mehr um mehr und bessere Information bzw. um eine bessere Vor- bereitung des Geschäfts durch den antragstellenden Gemeinderat, sondern um 121

Staats- und Verwaltungsrecht eine grundsätzlich andere Vorlage. Hierfür steht aber nicht das Institut der Rück- weisung an den Gemeinderat als Ordnungsantrag zur Verfügung, sondern der ma- terielle Antrag auf Ablehnung der Vorlage, gestützt auf welche die verschiedenen Beteiligten, d.h. Gemeinderat wie Investoren bzw. Eigentümer sowie Kanton über ein allfälliges neues Projekt beraten und entscheiden müssten.

b) Die Beschwerdeführerin machte zur Begründung ihres Antrages weder aus- drücklich noch konkludent geltend, die Vorlage des Gemeinderates sei an sich nicht entscheidungsreif, d.h. sie weise Mängel im Sinne von Unklarheiten und offenen Fragen auf, die im Rahmen einer neuen Vorbereitung des Geschäfts zu prüfen wären. Es ging ihr aufgrund ihrer ausführlichen Darlegungen vielmehr da- rum, die Vorlage in vielen, in Tat und Wahrheit aber offensichtlich geklärten As- pekten und vor allem in einem grundlegenden Teil, nämlich bezüglich Erschlies- sung und Baustellenerschliessung, anders aufzugleisen. Dies kam aufgrund der bereits vorhandenen Abklärungen im Ergebnis einer einschneidenden Änderung des Projekts mit weitreichenden Folgen gleich. Bei dieser Sachlage kam dem An- trag der Beschwerdeführerin nicht der Charakter eines echten Rückweisungsan- trages zu. Es stellte daher keine Verletzung von § 76 Abs. 2 GG dar, dass über den Antrag der Beschwerdeführerin nicht separat abgestimmt worden ist. Da sich ihr Vorschlag im Ergebnis vom Antrag des Gemeinderates wesentlich unterschied, kam ihm vielmehr die Bedeutung zu, dass der offizielle Antrag abzulehnen sei und damit der Weg für eine Alternative geöffnet würde. Die Realisierung des von der Beschwerdeführerin und vieler weiterer Votanten an der Gemeindeversammlung gewünschten veränderten Projekts bedurfte daher der vorherigen Ablehnung des Antrages des Gemeinderates. In diesem Sinne verstand der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter den Vorstoss der Beschwerdeführerin wie wohl die meis- ten anderen Teilnehmer der Gemeindeversammlung, und durfte er ihn so verste- hen. Wer hinsichtlich einer anstehenden Abstimmung solcherart etwas «zurück- weist», verlangt in der Regel dessen Ablehnung im Sinne eines «Neins». Allerdings wäre der Gemeindepräsident nach der gesetzlichen Ordnung gehalten gewesen, in rechtlicher Hinsicht zu erläutern, warum der Antrag der Beschwerdeführerin nicht zur Rückweisung geeignet und dass deshalb darüber nicht als Rückwei- sungsantrag, sondern in der Schlussabstimmung zu befinden sei. Es stellt bei die- ser Sachlage aber keine Verletzung des Gemeindegesetzes dar, dass über den Antrag nicht separat abgestimmt worden ist.

c) Ein Rückweisungs- oder ein Verschiebungsantrag an einer Gemeindever- sammlung ist schon grundsätzlich unzulässig, wenn damit eine Antwort abgewar- tet werden soll, die vom betreffenden Organ bereits mehrfach und in jüngster Zeit erteilt worden ist (Schönbächler, a.a.O. N. 46). 122

Staats- und Verwaltungsrecht Die Stimmbürger verfügten aber über alle notwendigen Informationen über das Geschäft und wussten auch, dass gemeindliche und kantonale Behörden sämtliche Aspekte, auch jene der Erschliessung, abgeklärt und die Vorlage gestützt auf voll- ständige Informationen erarbeitet hatten. So hatte der Gemeinderat das umstritte- ne Traktandum in der an alle Haushalte verteilten Broschüre zur Vorbereitung der Gemeindeversammlung vom 30. Juni 2010 hinreichend und sachgerecht darge- stellt und somit in objektiver Weise vorgestellt. Aus den Ausführungen des Gemein- derates zum hier umstrittenen Traktandum 5 in der Abstimmungsbroschüre ging klar hervor, welche Einwendungen erhoben wurden, worunter jene der Beschwer- deführerin, vertreten durch die Rechtsanwälte Y., und der IG Sonnrain, vertreten durch das Anwaltsbüro Z.. Die drei Einwendungen enthielten im Wesentlichen die- selben Vorbringen, wurden in der Broschüre einzeln aufgeführt und in der Folge ausführlich behandelt. Verwiesen wurde im Weiteren darauf, dass die Einwendun- gen auch in der Planungskommission eingehend beraten worden waren. Weiter ergibt sich entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin aus der gemeindlichen Broschüre für die Gemeindeversammlung vom 30. Juni 2010 klar, dass insbesondere die Frage der Erschliessung über den Sonnrain wie auch die Frage der Baustellenzufahrt vom Gemeinderat umfassend abgeklärt worden sind, auch wenn nicht im Einzelnen jede erdenkliche Alternativvariante aufgezählt wur- de und die Beschwerdeführerin «nicht direkt von der Gemeinde Baar kontaktiert oder über die Varianten orientiert worden» ist. Die umfassende Vorbereitung des Geschäfts auch in den gerügten Punkten ergab sich auch klar aus den auf die er- hobenen Einwendungen und Voten eingehenden Stellungnahmen des Sprechers der Planungskommission Baar, des Baarer Bauchefs und des Gemeindepräsiden- ten an der Gemeindeversammlung. Den im Beschwerdeverfahren gemachten Vor- haltungen über unterlassene Abklärungen über Erschliessungsvarianten usw. wird von den Vorinstanzen zu Recht entgegengehalten, dass mit Schreiben vom 5. März 2010 die gemeindliche Abteilung Planung / Bau die Einwendungen bestätigte und mitteilte, dass die Einwendungen und Anträge vom Gemeinderat geprüft und be- raten würden. Dass der Gemeinderat auf Gespräche mit den Einwendern verzich- tete, da er bezüglich deren Hauptanliegen zur Erschliessung und Baustellenzu- fahrt über den Sonnrain keinen Handlungsspielraum sah, ist nachvollziehbar. Der Gemeinderat teilte mit Schreiben vom 5. Mai 2010 den Einwendern immerhin mit, dass eine Baustellenzufahrt ausserhalb der Bauzone von der kantonalen Baudirek- tion im April 2010 abschliessend als nicht bewilligungsfähig beurteilt worden sei und dass die Erschliessung der Bannäbni über die bestehende Strasse Sonnrain rechtskonform über alle Planungsstufen festgelegt worden sei. So hatte die Bau- direktion gemäss ihrem Schreiben vom 19. April 2010 eine Erschliessung über das Grundstück Nr. 1455, Landwirtschaftszone (Variante 1), und eine Erschlies sung 123

Staats- und Verwaltungsrecht über das Grundstück Nr. 2159, Waldareal, (Variante 2), konkret geprüft und ver- worfen. Sie stellte fest, dass die Erschliessung des Neubaugebietes über die Sonnrainstrasse Voraussetzung für die Einzonung sei. Es werde sonst ein Präjudiz geschaffen, wenn nun, wo es um die Realisierung der ersten Etappe ginge, plötz- lich zu Lasten der Landschaft und über einen unbestimmbar langen Zeitraum eine neue Erschliessung geplant werde. Dies hätte für die Natur- und Landschaftsräu- me im Kanton Zug sehr nachteilige Folgen. Beide Varianten seien aus der Sicht von Natur und Landschaft nicht bewilligungsfähig. Für die Variante 2 könne zudem keine Rodungsbewilligung in Aussicht gestellt werden. Weiter durfte der Gemein- derat in seinem Schreiben auch darauf hinweisen, dass bei einer Informationsver- anstaltung vom 14. September 2009 die Thematik mit Anwohnern des Sonnrains und Gemeindevertretern besprochen worden war. Bei dieser öffentlichen Informa- tionsveranstaltung über den Bebauungsplan Bannäbni Süd, bei der die Beschwer- deführerin nach eigenen Angaben zugegen war, wurde das Thema Erschliessung von den Gesuchstellenden mit den direkt betroffenen Anwohnerinnen und Anwoh- nern des Sonnrains unter Beisein einer Gemeindevertretung besprochen, wie die Broschüre mit den damaligen Traktanden beweist. Es waren wie erwähnt nicht aufgrund der Diskussion neue, noch offene oder unge- klärte Fragen aufgetaucht oder mangelhafte Abklärungen ersichtlich geworden, die vor einem Entscheid noch hätten geklärt oder bereinigt werden müssen. Es wurden zwar die behördlichen Entscheidungen (betreffend Erschliessung usw.) bei der Vor- bereitung des Geschäfts kritisiert, nicht aber – auch wenn dies von der Beschwer- deführerin behauptet wird – unterlassene Abklärungen oder noch offene Rechtsfra- gen. Und die Vorlage war genügend klar, um in Kenntnis der Vor- und Nachteile und der tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen darüber entscheiden zu können. Dies wurde in der weiteren Diskussion von anderen Rednern und dem Gemeindepräsi- denten betont, ohne dass die Beschwerdeführerin oder andere Votanten in diesen Punkten konkret widersprochen hätten. Damit ging es bei diesem Stand des Verfah- rens nur noch um Zustimmung oder Ablehnung. Es genügt diesbezüglich nicht, nun- mehr im Beschwerdeverfahren mangelhafte Abklärungen und Verletzungen des rechtlichen Gehörs zu rügen, während im Votum vor der Gemeindeversammlung lediglich beklagt wurde, dass es «bessere Lösungen» gebe und dass man «zusam- men mit allen Betroffenen und den Verantwortlichen des Kantons» eine Lösung finden werde, «an der wir alle Freude haben werden». Dies kam also auch von der Begründung her einem Antrag auf Abweisung des Geschäfts in seiner unterbreite- ten Form und damit auf eine grundsätzliche Überarbeitung gleich. Solcherart ging der Antrag auf Abweisung des Geschäfts in der unterbreiteten Gestalt, was zur Fol- ge gehabt hätte, dass sämtliche Beteiligten notgedrungen allenfalls ein neues Pro- jekt prüfen und auf den Weg hätten bringen können. Ein Rückweisungsantrag hätte 124

Staats- und Verwaltungsrecht demgegenüber eine unzureichende Vorbereitung des Geschäfts oder in der Bera- tung neu aufgetauchte, wesentliche Gesichtspunkte namhaft machen müssen, die eine Rückweisung als Ordnungsantrag gerechtfertigt hätten. Solche Elemente wur- den weder namhaft gemacht noch waren oder sind sie ersichtlich. Die Ausführun- gen der Beschwerdeführerin brachten weder klare Alternativen noch echte Fragen zum Ausdruck, welche mit einer Rückweisung hätten geprüft und geklärt werden können und sollen. Der Rückweisungsantrag zielte daher – aus legitimen Gründen

– auf ein Nein zur Vorlage. Dasselbe ergab sich z.B. auch aus dem von der Be- schwerdeführerin vor dem Regierungsrat noch angeführten Votum von V.W. von der IG Sonnrain, der entgegen ihrer Auslegung nicht eine Rückweisung im Sinne von § 76 Abs. 2 GG beantragte, sondern die Ablehnung der Vorlage, indem er – eben- falls aus vor allem die Erschliessung betreffenden Gründen – formulierte: «Wir von der IG Sonnrain sind deshalb ganz klar gegen den Bebauungsplan und beantragen, den Bebauungsplan zurückzuweisen, damit die Fehlplanungen der letzten Jahre kor- rigiert werden können … ». Zu diesem Zweck bedurfte es indes keiner Rückweisung an den Gemeinderat und vor allem diente diesem Zweck eine solche nicht. Vielmehr hatten die Stimmberechtigten in Abwägung des Pro und Contra mit Ja oder Nein über die Vorlage zu entscheiden. Anschliessend hätte sich unter den gegebenen Verhältnissen die Frage einer neuen, anderen Vorlage gestellt. Somit ist festzustellen, dass wohl Alternativerschliessungen ausserhalb der Bau- zone von den zuständigen Instanzen von Gemeinde und Kanton geprüft und disku- tiert, nicht aber als bewilligungsfähig beurteilt wurden. Die Anwohnerinnen und Anwohner wurden zudem ausreichend informiert. Es bestanden somit keine Un- klarheiten in Bezug auf den Inhalt und die Auswirkungen der Anträge des Gemein- derates zu der Vorlage. Die Behauptung der Beschwerdeführerin an der Gemein- deversammlung, die Gemeinde habe keine andere Lösung für die Erschliessung gesucht, ist demzufolge nicht zutreffend. Die Vorlage kann als entscheidungsreif betrachtet werden. Dies wäre beispielsweise dann nicht der Fall, wenn in der Vor- lage noch keine Erschliessung in der Planung vorgesehen gewesen wäre oder ver- schiedene Erschliessungsmöglichkeiten in Betracht gezogen worden wären und die Gemeinde sich noch nicht auf eine dieser Möglichkeiten hätte festlegen wol- len. Der Rückweisungsantrag der Beschwerdeführerin zielte deswegen auf eine Änderung der Vorlage ab, weshalb er gemäss bundesgerichtlicher Rechtspre- chung als unechter Rückweisungsantrag zu qualifizieren ist.

E. 3a Vorliegend ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin wie zahlreiche andere Redner an der Gemeindeversammlung vom 30. Juni 2010 sich selber zwar als Befürworterin der Überbauung Bannäbni Süd bezeichnete, die Vorlage von Zo- nenplanänderung und Bebauungsplan aber als «Schildbürgerei» und «ungeniess- bares Sandwich» beschrieb. Sie verlangte eine «bessere Lösung» für das Pla- nungsgebiet Bannäbni, nämlich eine solche, die berücksichtige, dass in ein paar Jahren eine dritte Etappe mit weiteren Einzonungen und der Anschluss an die be- stehende Bannäbni stattfinden werde. Sie verlangte Lösungen, die auch weitere, von ihr «hier nicht alle» weiter ausgeführte Einwendungen berücksichtigten. Bei- spielsweise sei die Mehreinzonung von 8 % alles andere als geringfügig. Es müsse auch bereits die Erschliessung der 3. Etappe Bannäbni Nord jetzt gelöst werden. Sie kritisierte vor allem die Verkehrserschliessung, aber auch den im Projekt vor- gesehenen Quartierplatz und die «Einkesselung» eines schützenswerten Kulturob- jekts, von der Bauordnung abweichende Geschosshöhen, unterschrittene Grenz- abstände, die Pflicht zur «monotonen» Flachdach-Bauweise oder das vorgesehene Energiekonzept. Als ihr Ziel verkündete die Beschwerdeführerin, dank der Stimme der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger «zusammen mit allen Betroffenen und den Verantwortlichen des Kantons … für die Bannäbni eine Lösung [zu] finden, an der wir alle Freude haben», unter Einschluss der Landwirtschaft. Wenn die Beschwerdeführerin am Schluss dieses Votums ihren Antrag wie folgt formulierte: «Der Bebauungsplan muss heute Abend zur genauen Überprüfung zu- rück gewiesen werden», dann kam dies in Berücksichtigung der von ihr in mehre- ren, wesentlichen Punkten geübten Kritik an Zonenplanänderung wie auch Be- bauungsplan klar einem Ablehnungsantrag gleich. Es ging ihr aufgrund ihres Votums nicht mehr um mehr und bessere Information bzw. um eine bessere Vor- bereitung des Geschäfts durch den antragstellenden Gemeinderat, sondern um 121

Staats- und Verwaltungsrecht eine grundsätzlich andere Vorlage. Hierfür steht aber nicht das Institut der Rück- weisung an den Gemeinderat als Ordnungsantrag zur Verfügung, sondern der ma- terielle Antrag auf Ablehnung der Vorlage, gestützt auf welche die verschiedenen Beteiligten, d.h. Gemeinderat wie Investoren bzw. Eigentümer sowie Kanton über ein allfälliges neues Projekt beraten und entscheiden müssten.

E. 3b Die Beschwerdeführerin machte zur Begründung ihres Antrages weder aus- drücklich noch konkludent geltend, die Vorlage des Gemeinderates sei an sich nicht entscheidungsreif, d.h. sie weise Mängel im Sinne von Unklarheiten und offenen Fragen auf, die im Rahmen einer neuen Vorbereitung des Geschäfts zu prüfen wären. Es ging ihr aufgrund ihrer ausführlichen Darlegungen vielmehr da- rum, die Vorlage in vielen, in Tat und Wahrheit aber offensichtlich geklärten As- pekten und vor allem in einem grundlegenden Teil, nämlich bezüglich Erschlies- sung und Baustellenerschliessung, anders aufzugleisen. Dies kam aufgrund der bereits vorhandenen Abklärungen im Ergebnis einer einschneidenden Änderung des Projekts mit weitreichenden Folgen gleich. Bei dieser Sachlage kam dem An- trag der Beschwerdeführerin nicht der Charakter eines echten Rückweisungsan- trages zu. Es stellte daher keine Verletzung von § 76 Abs. 2 GG dar, dass über den Antrag der Beschwerdeführerin nicht separat abgestimmt worden ist. Da sich ihr Vorschlag im Ergebnis vom Antrag des Gemeinderates wesentlich unterschied, kam ihm vielmehr die Bedeutung zu, dass der offizielle Antrag abzulehnen sei und damit der Weg für eine Alternative geöffnet würde. Die Realisierung des von der Beschwerdeführerin und vieler weiterer Votanten an der Gemeindeversammlung gewünschten veränderten Projekts bedurfte daher der vorherigen Ablehnung des Antrages des Gemeinderates. In diesem Sinne verstand der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter den Vorstoss der Beschwerdeführerin wie wohl die meis- ten anderen Teilnehmer der Gemeindeversammlung, und durfte er ihn so verste- hen. Wer hinsichtlich einer anstehenden Abstimmung solcherart etwas «zurück- weist», verlangt in der Regel dessen Ablehnung im Sinne eines «Neins». Allerdings wäre der Gemeindepräsident nach der gesetzlichen Ordnung gehalten gewesen, in rechtlicher Hinsicht zu erläutern, warum der Antrag der Beschwerdeführerin nicht zur Rückweisung geeignet und dass deshalb darüber nicht als Rückwei- sungsantrag, sondern in der Schlussabstimmung zu befinden sei. Es stellt bei die- ser Sachlage aber keine Verletzung des Gemeindegesetzes dar, dass über den Antrag nicht separat abgestimmt worden ist.

E. 3c Ein Rückweisungs- oder ein Verschiebungsantrag an einer Gemeindever- sammlung ist schon grundsätzlich unzulässig, wenn damit eine Antwort abgewar- tet werden soll, die vom betreffenden Organ bereits mehrfach und in jüngster Zeit erteilt worden ist (Schönbächler, a.a.O. N. 46). 122

Staats- und Verwaltungsrecht Die Stimmbürger verfügten aber über alle notwendigen Informationen über das Geschäft und wussten auch, dass gemeindliche und kantonale Behörden sämtliche Aspekte, auch jene der Erschliessung, abgeklärt und die Vorlage gestützt auf voll- ständige Informationen erarbeitet hatten. So hatte der Gemeinderat das umstritte- ne Traktandum in der an alle Haushalte verteilten Broschüre zur Vorbereitung der Gemeindeversammlung vom 30. Juni 2010 hinreichend und sachgerecht darge- stellt und somit in objektiver Weise vorgestellt. Aus den Ausführungen des Gemein- derates zum hier umstrittenen Traktandum 5 in der Abstimmungsbroschüre ging klar hervor, welche Einwendungen erhoben wurden, worunter jene der Beschwer- deführerin, vertreten durch die Rechtsanwälte Y., und der IG Sonnrain, vertreten durch das Anwaltsbüro Z.. Die drei Einwendungen enthielten im Wesentlichen die- selben Vorbringen, wurden in der Broschüre einzeln aufgeführt und in der Folge ausführlich behandelt. Verwiesen wurde im Weiteren darauf, dass die Einwendun- gen auch in der Planungskommission eingehend beraten worden waren. Weiter ergibt sich entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin aus der gemeindlichen Broschüre für die Gemeindeversammlung vom 30. Juni 2010 klar, dass insbesondere die Frage der Erschliessung über den Sonnrain wie auch die Frage der Baustellenzufahrt vom Gemeinderat umfassend abgeklärt worden sind, auch wenn nicht im Einzelnen jede erdenkliche Alternativvariante aufgezählt wur- de und die Beschwerdeführerin «nicht direkt von der Gemeinde Baar kontaktiert oder über die Varianten orientiert worden» ist. Die umfassende Vorbereitung des Geschäfts auch in den gerügten Punkten ergab sich auch klar aus den auf die er- hobenen Einwendungen und Voten eingehenden Stellungnahmen des Sprechers der Planungskommission Baar, des Baarer Bauchefs und des Gemeindepräsiden- ten an der Gemeindeversammlung. Den im Beschwerdeverfahren gemachten Vor- haltungen über unterlassene Abklärungen über Erschliessungsvarianten usw. wird von den Vorinstanzen zu Recht entgegengehalten, dass mit Schreiben vom 5. März 2010 die gemeindliche Abteilung Planung / Bau die Einwendungen bestätigte und mitteilte, dass die Einwendungen und Anträge vom Gemeinderat geprüft und be- raten würden. Dass der Gemeinderat auf Gespräche mit den Einwendern verzich- tete, da er bezüglich deren Hauptanliegen zur Erschliessung und Baustellenzu- fahrt über den Sonnrain keinen Handlungsspielraum sah, ist nachvollziehbar. Der Gemeinderat teilte mit Schreiben vom 5. Mai 2010 den Einwendern immerhin mit, dass eine Baustellenzufahrt ausserhalb der Bauzone von der kantonalen Baudirek- tion im April 2010 abschliessend als nicht bewilligungsfähig beurteilt worden sei und dass die Erschliessung der Bannäbni über die bestehende Strasse Sonnrain rechtskonform über alle Planungsstufen festgelegt worden sei. So hatte die Bau- direktion gemäss ihrem Schreiben vom 19. April 2010 eine Erschliessung über das Grundstück Nr. 1455, Landwirtschaftszone (Variante 1), und eine Erschlies sung 123

Staats- und Verwaltungsrecht über das Grundstück Nr. 2159, Waldareal, (Variante 2), konkret geprüft und ver- worfen. Sie stellte fest, dass die Erschliessung des Neubaugebietes über die Sonnrainstrasse Voraussetzung für die Einzonung sei. Es werde sonst ein Präjudiz geschaffen, wenn nun, wo es um die Realisierung der ersten Etappe ginge, plötz- lich zu Lasten der Landschaft und über einen unbestimmbar langen Zeitraum eine neue Erschliessung geplant werde. Dies hätte für die Natur- und Landschaftsräu- me im Kanton Zug sehr nachteilige Folgen. Beide Varianten seien aus der Sicht von Natur und Landschaft nicht bewilligungsfähig. Für die Variante 2 könne zudem keine Rodungsbewilligung in Aussicht gestellt werden. Weiter durfte der Gemein- derat in seinem Schreiben auch darauf hinweisen, dass bei einer Informationsver- anstaltung vom 14. September 2009 die Thematik mit Anwohnern des Sonnrains und Gemeindevertretern besprochen worden war. Bei dieser öffentlichen Informa- tionsveranstaltung über den Bebauungsplan Bannäbni Süd, bei der die Beschwer- deführerin nach eigenen Angaben zugegen war, wurde das Thema Erschliessung von den Gesuchstellenden mit den direkt betroffenen Anwohnerinnen und Anwoh- nern des Sonnrains unter Beisein einer Gemeindevertretung besprochen, wie die Broschüre mit den damaligen Traktanden beweist. Es waren wie erwähnt nicht aufgrund der Diskussion neue, noch offene oder unge- klärte Fragen aufgetaucht oder mangelhafte Abklärungen ersichtlich geworden, die vor einem Entscheid noch hätten geklärt oder bereinigt werden müssen. Es wurden zwar die behördlichen Entscheidungen (betreffend Erschliessung usw.) bei der Vor- bereitung des Geschäfts kritisiert, nicht aber – auch wenn dies von der Beschwer- deführerin behauptet wird – unterlassene Abklärungen oder noch offene Rechtsfra- gen. Und die Vorlage war genügend klar, um in Kenntnis der Vor- und Nachteile und der tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen darüber entscheiden zu können. Dies wurde in der weiteren Diskussion von anderen Rednern und dem Gemeindepräsi- denten betont, ohne dass die Beschwerdeführerin oder andere Votanten in diesen Punkten konkret widersprochen hätten. Damit ging es bei diesem Stand des Verfah- rens nur noch um Zustimmung oder Ablehnung. Es genügt diesbezüglich nicht, nun- mehr im Beschwerdeverfahren mangelhafte Abklärungen und Verletzungen des rechtlichen Gehörs zu rügen, während im Votum vor der Gemeindeversammlung lediglich beklagt wurde, dass es «bessere Lösungen» gebe und dass man «zusam- men mit allen Betroffenen und den Verantwortlichen des Kantons» eine Lösung finden werde, «an der wir alle Freude haben werden». Dies kam also auch von der Begründung her einem Antrag auf Abweisung des Geschäfts in seiner unterbreite- ten Form und damit auf eine grundsätzliche Überarbeitung gleich. Solcherart ging der Antrag auf Abweisung des Geschäfts in der unterbreiteten Gestalt, was zur Fol- ge gehabt hätte, dass sämtliche Beteiligten notgedrungen allenfalls ein neues Pro- jekt prüfen und auf den Weg hätten bringen können. Ein Rückweisungsantrag hätte 124

Staats- und Verwaltungsrecht demgegenüber eine unzureichende Vorbereitung des Geschäfts oder in der Bera- tung neu aufgetauchte, wesentliche Gesichtspunkte namhaft machen müssen, die eine Rückweisung als Ordnungsantrag gerechtfertigt hätten. Solche Elemente wur- den weder namhaft gemacht noch waren oder sind sie ersichtlich. Die Ausführun- gen der Beschwerdeführerin brachten weder klare Alternativen noch echte Fragen zum Ausdruck, welche mit einer Rückweisung hätten geprüft und geklärt werden können und sollen. Der Rückweisungsantrag zielte daher – aus legitimen Gründen

– auf ein Nein zur Vorlage. Dasselbe ergab sich z.B. auch aus dem von der Be- schwerdeführerin vor dem Regierungsrat noch angeführten Votum von V.W. von der IG Sonnrain, der entgegen ihrer Auslegung nicht eine Rückweisung im Sinne von § 76 Abs. 2 GG beantragte, sondern die Ablehnung der Vorlage, indem er – eben- falls aus vor allem die Erschliessung betreffenden Gründen – formulierte: «Wir von der IG Sonnrain sind deshalb ganz klar gegen den Bebauungsplan und beantragen, den Bebauungsplan zurückzuweisen, damit die Fehlplanungen der letzten Jahre kor- rigiert werden können … ». Zu diesem Zweck bedurfte es indes keiner Rückweisung an den Gemeinderat und vor allem diente diesem Zweck eine solche nicht. Vielmehr hatten die Stimmberechtigten in Abwägung des Pro und Contra mit Ja oder Nein über die Vorlage zu entscheiden. Anschliessend hätte sich unter den gegebenen Verhältnissen die Frage einer neuen, anderen Vorlage gestellt. Somit ist festzustellen, dass wohl Alternativerschliessungen ausserhalb der Bau- zone von den zuständigen Instanzen von Gemeinde und Kanton geprüft und disku- tiert, nicht aber als bewilligungsfähig beurteilt wurden. Die Anwohnerinnen und Anwohner wurden zudem ausreichend informiert. Es bestanden somit keine Un- klarheiten in Bezug auf den Inhalt und die Auswirkungen der Anträge des Gemein- derates zu der Vorlage. Die Behauptung der Beschwerdeführerin an der Gemein- deversammlung, die Gemeinde habe keine andere Lösung für die Erschliessung gesucht, ist demzufolge nicht zutreffend. Die Vorlage kann als entscheidungsreif betrachtet werden. Dies wäre beispielsweise dann nicht der Fall, wenn in der Vor- lage noch keine Erschliessung in der Planung vorgesehen gewesen wäre oder ver- schiedene Erschliessungsmöglichkeiten in Betracht gezogen worden wären und die Gemeinde sich noch nicht auf eine dieser Möglichkeiten hätte festlegen wol- len. Der Rückweisungsantrag der Beschwerdeführerin zielte deswegen auf eine Änderung der Vorlage ab, weshalb er gemäss bundesgerichtlicher Rechtspre- chung als unechter Rückweisungsantrag zu qualifizieren ist.

E. 4 Bei Abstimmungs- und Wahlbeschwerden ist nach dem Gesetz ausserdem glaubhaft zu machen, dass die behaupteten Unregelmässigkeiten nach Art und Umfang geeignet waren, das Abstimmungs- oder Wahlergebnis wesentlich zu be- einflussen (§ 68 Abs. 2 WAG i.V.m. § 17bis Abs. 2 GG). Selbst wenn im vorliegen- 125

Staats- und Verwaltungsrecht den Fall also angenommen würde, dass von den gesetzlichen Regeln abgewichen worden sei, wäre dies nur von Bedeutung, wenn dadurch das Abstimmungsergeb- nis verfälscht worden wäre. Selbst wenn zwar nicht ausgeschlossen ist, dass eini- ge Stimmberechtigte mit einer Abstimmung über den Rückweisungsantrag fest gerechnet und darum durch das Vorgehen des Gemeindepräsidenten verunsichert worden sein könnten, wäre dies sicher nicht von ausschlaggebender Bedeutung gewesen, zumal in Berücksichtigung der doch klaren Abstimmungsergebnisse. Aus der geltend gemachten starken Präsenz der Stimmberechtigten an der Ver- sammlung, was die Wichtigkeit dieses Traktandums 5 für die Stimmberechtigten belegen mag, den zahlreichen und zumeist kritischen Votanten, der angeblichen teilweisen politischen «Unerfahrenheit» gewisser Stimmberechtigter und einer grösseren Zahl von Enthaltungen lässt sich indessen nicht ableiten, dass eine Abstimmung über einen Rückweisungsantrag zu einer Zustimmung hätte führen können. Die Stimmberechtigten haben sich im Anschluss an die Diskussion in der Schlussabstimmung klar für die Abweisung der Einwendungen zur Zonenplanän- derung und der Einwendungen zum Bebauungsplan ausgesprochen, und selbst eine grössere Anzahl von Enthaltungen ist nur Ausdruck einer legitimen poli- tischen Haltung, die auch eine gewisse Unzufriedenheit mit dem Projekt aus- drücken mag, zumal angesichts von dessen Grösse und Bedeutung. Mit dem Ge- meinderat ist eher davon auszugehen, dass eine Abstimmung über einen Rückweisungsantrag etwa im gleichen Stimmenverhältnis abgelehnt worden wäre, gerade weil es sich aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerin nur um einen unechten Rückweisungsantrag handelte, da nicht eine bessere Vorbereitung und Begründung des Geschäfts, sondern im Ergebnis ein in wesentlichen Belangen anderes Projekt das Ziel des Antrags war. Auch eine höchstwahrscheinliche Ab- lehnung des Rückweisungsantrags hätte also in der Folge kein anderes Abstim- mungsergebnis in der Schlussabstimmung nach sich gezogen.

E. 5 Zu Recht erklärt der Gemeinderat schliesslich, dass das rechtsverbindliche Publikationsorgan der Einwohnergemeinde Baar für amtliche Bekanntmachungen einzig das Amtsblatt sei. Die von der Beschwerdeführerin gerügte Mitteilung über den vorinstanzlichen Entscheid im Zugerbieter hatte lediglich Orientierungscha- rakter und entsprach nach der zutreffenden Beurteilung des Gemeinderates einer offenen Informationspolitik im Sinne von Art. 9 der Gemeindeordnung.

E. 6 a) Erweist sich somit, dass an der Gemeindeversammlung der Gemeinde Baar vom 30. Juni 2010 zu Recht nicht separat über den Rückweisungsantrag der Beschwerdeführerin abgestimmt worden ist, liegt keine Unregelmässigkeit im Sin- ne von § 67 WAG i.V.m § 17bis des Gemeindegesetzes vor und muss die Beschwer- de abgewiesen werden. 126

Staats- und Verwaltungsrecht

b) Die Kosten des Verfahrens trägt im Beschwerdeverfahren vor den Verwal- tungsbehörden in der Regel die unterliegende Partei (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). In besonderen Fällen, insbesondere wenn das öffentliche Interesse an der Abklä- rung einer Streitfrage es rechtfertigt, können die Kosten herabgesetzt oder ganz erlassen werden (§ 25 lit. c VRG). Im konkreten Fall geht es um die rechtliche Qualifizierung eines Antrags auf Rückweisung eines Gemeindeversammlungs- geschäfts. Wie schon der Regierungsrat hält das Gericht dafür, dass die Klärung dieser Frage von erheblicher praktischer Bedeutung ist und damit im öffentlichen Interesse der Stimmberechtigten der zugerischen Gemeinden liegt. Auf die Erhe- bung von Verfahrenskosten wird deshalb verzichtet. … Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. Juni 2011 V 2010 168 § 62 VRG – Beschwerdeberechtigung – Der Nachbar eines Bauvorhabens ist grundsätzlich zur Beschwerde befugt, wenn er in einer für die vorgebrachten Rü- gen relevanten örtlichen Beziehung zum Bauobjekt steht und der Ausgang des Verfahrens seine Interessen beeinträchtigen könnte. Legitimation in casu ver- neint. Aus dem Sachverhalt: A. Am 27. April 2011 reichte X. Y. bei der Gemeinde Z. ein Gesuch für den Neubau von zwei Doppeleinfamilienhäusern sowie eines Gerätehauses auf dem Grundstück GS Nr. 222 ein. Das Baugesuch wurde in den Amtsblättern vom

6. und 13. Mai 2011 publiziert. Am 23. Mai 2011 reichte K. L. gegen dieses Bau- vorhaben Einsprache ein. Am 6. Mai 2011 wurde das Baugesuch dem Amt für Raumplanung des Kantons Zug zur Prüfung und Stellungnahme überwiesen. Am

23. August 2011 erteilte der Gemeinderat die Bewilligung für den Bau von zwei Doppeleinfamilienhäusern mit Einstellhalle sowie Gerätehaus unter verschiede- nen Auflagen. Gleichzeitig wies der Gemeinderat die Einsprache von K. L. ab, so- weit er darauf eintrat. Der Gemeinderat stellte fest, dass der Einsprecher keine Verletzung von Bestimmungen des öffentlichen Rechts vorbringe, die einer Bewil- ligung des Baugesuchs im Wege stehen würden. Die beiden Entscheide des Ge- meinderates wurden dem Einsprecher am 2. September 2011 eröffnet. Mit Verfü- gung vom 31. August 2011 stellte das Amt für Raumplanung fest, dass der Erteilung der gemeindlichen Baubewilligung unter Berücksichtigung von verschiedenen Auf- 127

E. 6a Erweist sich somit, dass an der Gemeindeversammlung der Gemeinde Baar vom 30. Juni 2010 zu Recht nicht separat über den Rückweisungsantrag der Beschwerdeführerin abgestimmt worden ist, liegt keine Unregelmässigkeit im Sin- ne von § 67 WAG i.V.m § 17bis des Gemeindegesetzes vor und muss die Beschwer- de abgewiesen werden. 126

Staats- und Verwaltungsrecht

E. 6b Die Kosten des Verfahrens trägt im Beschwerdeverfahren vor den Verwal-

tungsbehörden in der Regel die unterliegende Partei (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). In

besonderen Fällen, insbesondere wenn das öffentliche Interesse an der Abklä-

rung einer Streitfrage es rechtfertigt, können die Kosten herabgesetzt oder ganz

erlassen werden (§ 25 lit. c VRG). Im konkreten Fall geht es um die rechtliche

Qualifizierung eines Antrags auf Rückweisung eines Gemeindeversammlungs-

geschäfts. Wie schon der Regierungsrat hält das Gericht dafür, dass die Klärung

dieser Frage von erheblicher praktischer Bedeutung ist und damit im öffentlichen

Interesse der Stimmberechtigten der zugerischen Gemeinden liegt. Auf die Erhe-

bung von Verfahrenskosten wird deshalb verzichtet.

…

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. Juni 2011 V 2010 168

§ 62 VRG – Beschwerdeberechtigung – Der Nachbar eines Bauvorhabens ist

grundsätzlich zur Beschwerde befugt, wenn er in einer für die vorgebrachten Rü-

gen relevanten örtlichen Beziehung zum Bauobjekt steht und der Ausgang des

Verfahrens seine Interessen beeinträchtigen könnte. Legitimation in casu ver-

neint.

Aus dem Sachverhalt:

A. Am 27. April 2011 reichte X. Y. bei der Gemeinde Z. ein Gesuch für den

Neubau von zwei Doppeleinfamilienhäusern sowie eines Gerätehauses auf dem

Grundstück GS Nr. 222 ein. Das Baugesuch wurde in den Amtsblättern vom

6. und 13. Mai 2011 publiziert. Am 23. Mai 2011 reichte K. L. gegen dieses Bau-

vorhaben Einsprache ein. Am 6. Mai 2011 wurde das Baugesuch dem Amt für

Raumplanung des Kantons Zug zur Prüfung und Stellungnahme überwiesen. Am

23. August 2011 erteilte der Gemeinderat die Bewilligung für den Bau von zwei

Doppeleinfamilienhäusern mit Einstellhalle sowie Gerätehaus unter verschiede-

nen Auflagen. Gleichzeitig wies der Gemeinderat die Einsprache von K. L. ab, so-

weit er darauf eintrat. Der Gemeinderat stellte fest, dass der Einsprecher keine

Verletzung von Bestimmungen des öffentlichen Rechts vorbringe, die einer Bewil-

ligung des Baugesuchs im Wege stehen würden. Die beiden Entscheide des Ge-

meinderates wurden dem Einsprecher am 2. September 2011 eröffnet. Mit Verfü-

gung vom 31. August 2011 stellte das Amt für Raumplanung fest, dass der Erteilung

der gemeindlichen Baubewilligung unter Berücksichtigung von verschiedenen Auf-

127