RR 1998 013

auch das andere der Fall. Auf die Erhebung einer Spruchgebühr ist deshalb zu verzichten. Die Zusprechung einer Parteientschädigung fällt ausser Betracht; an den Beschwerdeführer deshalb, weil er im vorliegenden Verfah- ren unterlegen ist (vgl. § 28 Abs. 2 VRG e contrario) und an die Einwohner- gemeinde Baar deshalb, weil sie in Ausübung ihrer obrigkeitlichen Funktion und nicht als Partei mit gegensätzlichen Interessen am Verfahren beteiligt ist (vgl. § 28 Abs. 2 Ziff. 1 VRG; GVP 1981/82, S. 114). (RRB, 29. September 1998)

3. Gemeinden Art. 5 BV; Art. 85 Bst. a BG über die Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG; SR 173.110); §§ 3, 17 Abs. 1, 62, 105, 106 Abs. 2 GG; § 50 Abs. 2 KRB über die Geschäftsordnung des Kantonsrates vom 1. Dezember 1932 (BGS 141.1); §§ 10 Abs. 3, 23 Abs. 1 Ziff. 3, 28 Abs. 2, 49 VRG. – Beschwerde gegen §§ 20, 43 und 54 der am 4. November 1997 verabschiedeten neuen Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates der Stadt Zug (GGR). – Formelles (E. I): Eintreten. – Materielles (E. II): Anfechtung nur bei Rechts- verletzung (E. 1); Verletzung verfassungsmässiger Rechte? (E. 2): Keine Ver- letzung der Meinungs- bzw. Meinungsäusserungsfreiheit? (E. 3); Keine Ver- letzung der politischen Rechte? (E. 4); Keine Willkür in dem zum Beschluss führenden Verfahren (E. 5); Anderweitige Verletzung von Bundes-, kantona- lem oder kommunalem Recht? (E. 6): Keine analoge Anwendung der Vor- schriften des Gemeindegesetzes über die Gemeindeversammlung (b) – Min- deststandard bezüglich der Mitwirkungsmöglichkeiten der Mitglieder des Grossen Gemeinderates (c); Zusammenfassung, Kosten und Parteientschä- digungen (E. 7) Sachverhalt: A. Mit Beschluss Nr. 1103 vom 4. November 1997 verabschiedete der Grosse Gemeinderat von Zug (GGR) seine neue Geschäftsordnung (GeschO). Diese enthält folgende für das vorliegende Verfahren interessie- rende Bestimmungen (die darin verwendeten Funktionsbezeichnungen beziehen sich sowohl auf Frauen als auch auf Männer): § 20 – Berichterstattung und Anträge 1 Die Kommissionen haben dem Rat schriftlich Bericht zu erstatten. Die Kom- missionspräsidentin hat bis spätestens zehn Tage vor der entsprechenden Rats- sitzung zuhanden der Stadtkanzlei den Kommissionsbericht abzuliefern. 2 Die Kommissionspräsidentin ist in der Regel Berichterstatterin, welche die Anträge der Kommission vor dem Gesamtrat zu vertreten hat. 3Bei geteilter Ansicht steht es einer Minderheit von mindestens drei Kommissi- onsmitgliedern frei, einen besonderen und schriftlichen Bericht und Antrag vor- zulegen sowie eine eigene Berichterstatterin zu bezeichnen. 236

§ 43 – Interpellationen 1 Jedes Ratsmitglied ist befugt, vom Stadtrat über irgend einen die städtische Verwaltung betreffenden Gegenstand durch lnterpellation Auskunft zu verlan- gen. Die lnterpellationen sind der Stadtkanzlei bis am Vorabend vor der näch- sten Ratssitzung schriftlich und unterzeichnet einzureichen. 2 Die Präsidentin gibt dem Rat von der Interpellation Kenntnis. Falls die lnter- pellantin keine schriftliche Antwort verlangt, ist sie nach Wunsch des Stadtrates sofort oder in der folgenden ordentlichen Sitzung zu beantworten. Verlangt die lnterpellantin schriftliche Beantwortung, so hat diese innert drei Monaten zu erfolgen. Die Antwort des Stadtrates ist den Ratsmitgliedern zuzustellen. 3 Nach der Beantwortung der Interpellation durch den Stadtrat kann die lnter- pellantin zur Antwort Stellung nehmen. Der Rat kann anschliessend Diskussion beschliessen. § 54 – Schluss der Beratung und Abbruch der Diskussion 1 Wird das Wort aus dem Rat nicht mehr verlangt, so schliesst die Präsidentin die Beratung. 2Ist ein Antrag auf Schluss der Beratung angenommen, wird das Wort nur noch den eingeschriebenen Rednerinnen sowie den Kommissionsberichterstatterin- nen und einer Vertreterin des Stadtrates erteilt. 3 Ist ein Ordnungsantrag auf Abbruch der Diskussion angenommen, wird das Wort nur noch den Kommissionsberichterstatterinnen und einer Vertreterin des Stadtrates bzw. bei parlamentarischen Vorstössen zusätzlich auch einer Vertrete- rin der Antragstellerinnen erteilt. B. Gegen diesen Beschluss erhob Daniel Brunner, Artherstrasse 32, Zug (im folgenden "Beschwerdeführer" genannt), mit Eingabe vom 17. Novem- ber 1997 Beschwerde beim Regierungsrat unter anderem mit dem Antrag, die Bestimmungen der §§ 20 (Berichterstattung und Anträge), 43 (Interpella- tionen) und 54 (Schluss der Beratung und Abbruch der Diskussion) der am

4. November 1997 durch den GGR verabschiedeten Geschäftsordnung seien aufzuheben und durch die bisherigen §§ 18, 41 und 54 zu ersetzen. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im wesentlichen folgendes vor: Der GGR habe am 4. November 1997 in einer einzigen Lesung über seine revidierte Geschäftsordnung beschlossen. Der Beschluss Nr. 1103 sei am 7. November 1997 im Amtsblatt des Kantons Zug veröffentlicht worden. Die achttägige Beschwerdefrist sei mit dem heutigen Tag gewahrt. Als Mit- glied des Grossen Gemeinderates sei er durch die angefochtenen Bestim- mungen, welche die Rechte von Minderheiten im Rat regelten respektive massiv beschnitten, und durch die Beeinträchtigung seines Stimmrechts unmittelbar in seinen Rechten betroffen und somit zur Beschwerde legiti- miert.- In materieller Hinsicht stützt der Beschwerdeführer seine Eingabe auf Art. 4 der Bundesverfassung ab und rügt eine materielle Rechtsverwei- gerung, Willkür und einen Verstoss gegen die Meinungsäusserungsfreiheit. Die Art und Weise, wie die Geschäftsordnung des GGR geändert worden 237

sei, erfülle den Tatbestand der Willkür. Mit den angefochtenen Bestimmun- gen wolle eine teilweise nur sehr knappe Mehrheit des GGR die Spielregeln einschneidend ändern. Es zeige sich, dass der GGR am 4. November 1997 willkürlich und bewusst die Rechte politischer Minderheiten, und insbeson- dere auch deren Meinungsäusserungsfreiheit habe beschneiden wollen und somit auch deren Stimmrecht beeinträchtige. Schon bei der Zusammenset- zung der vorberatenden Kommission, welche die neue Geschäftsordnung ausarbeiten sollte, habe sich gezeigt, woher der Wind wehe. Die Mehrheit des GGR habe entschieden, dass sich eine Siebner- und nicht eine grössere Kommission mit der Revision befassen sollte. Bei der gegenwärtigen Zusammensetzung des GGR (13 FDP, 10 CVP, 7 SP, 4 SVP, 4 SGA/Partei- lose und 2 Bunte Liste) sei somit klar gewesen, dass ein Teil des politischen Spektrums bzw. die Fraktion SGA/Parteilose und die Vertretung der Bun- ten Liste zum vornherein von den detaillierten Vorarbeiten zur Geschäfts- ordnungsrevision ausgeschlossen werden sollten. Die Siebner-Kommission habe sich in der Folge zusammengesetzt aus drei FDP, zwei CVP und je ein SP und SVP. – Das formelle Recht auf Kommissionsminderheitsberichte mit den Rechten einer parlamentarischen Berichterstatterin bzw. eines Berichterstatters (§ 20) hätten neu nur noch Kommissionsminderheiten mit mindestens drei Mitgliedern. Dagegen habe die bisherige Geschäftsordnung überhaupt kein Quorum für die Abfassung eines Minderheitsberichts gekannt. Es sei festzuhalten, das die Einreichung eines Minderheitsberichts die Transparenz über die zu fassenden Beschlüsse in der Regel erhöhe und somit beiden Teilen der Meinungsäusserungsfreiheit (jenem der 'Senden- den' wie jenem der 'Empfangenden') diene. In der für den GGR üblichen Kommissionsgrösse von sieben Mitgliedern sei somit ein extrem hohes Quorum verlangt. Ebenso zu beachten sei, dass der Status der Minderheits- berichterstatterin bzw. des Minderheitsberichterstatters während der Debat- te die Minderheit besser schütze; so könne eine Minderheitsberichterstatte- rin bzw. ein Minderheitsberichterstatter zum Beispiel jederzeit faktische Berichtigungen anbringen, während 'normale' Ratsmitglieder dafür in der Reihe ihrer Anmeldung beim Ratspräsidium 'anstehen' müssten. Ebenso dürften nach einem erfolgreichen Antrag auf Schluss der Diskussion die Kommissionsberichterstatterinnen bzw. -berichterstatter noch einmal das Wort ergreifen. Ein Quorum von mindestens drei Kommissionsmitgliedern bedeute unter den konkreten Verhältnissen im Rat, dass die rot-grüne Min- derheit bei der üblichen Kommissionsgrösse aus eigener Kraft nie das Recht auf einen Minderheitsbericht mit den entsprechenden Rechten während der Ratsdebatte habe. Dies führe das Instrument des Minderheitsberichts ad absurdum! – Noch verhängnisvoller sei die neu geschaffene Möglichkeit der einfachen Ratsmehrheit, nach Interpellationen eine Diskussion zu verhin- dern (neuer § 43). Bisher sei für eine Diskussionsverweigerung eine Zwei- drittelmehrheit der anwesenden Ratsmitglieder nötig gewesen. Dass neu die lnterpellantin bzw. der lnterpellant das unveräusserliche Recht auf eine Ant- wort nach der stadträtlichen Interpellationsbeantwortung habe, ändere an 238

der Beschneidung der Minderheitenrechte und der Meinungsäusserungs- freiheit wenig. Denn angesichts der Unsicherheit, ob die (einfache) Rats- mehrheit eine Diskussion nach diesem 'gesicherten' Votum überhaupt gewähren werde, müsse eine Interpellantin bzw. ein Interpellant in einem einzigen Votum quasi 'alles' sagen. Schon dadurch könne die Ratsmehrheit finden 'Jetzt haben wir aber genug Unangenehmes gehört' und eine weitere Diskussion verhindern. Auf Grund der konkreten Geschichte des GGR las- se sich die neue Regel nicht anders, denn als willkürliche (materielle) Rechtsverweigerung und als Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit bezeichnen! Ergänzend sei betont, das die Geschäftsordnung des Kantons- rates betreffend die angefochtenen Bestimmungen der neuen GeschO GGR praktisch gleichlautende Bestimmungen wie die alte aufweise: So setze die Geschäftsordnung des Kantonsrats (§ 26 Berichterstatter und Anträge) kein Quorum voraus, um einen Minderheitsbericht zu erstellen und damit über die Rechte einer Kommissionsberichterstatterin bzw. eines Kommissionsbe- richterstatters zu verfügen. Auch betreffend die Frage, ob nach der Beant- wortung einer Interpellation durch die Exekutive eine Diskussion stattfinde, kenne die Geschäftsordnung des Kantonsrates (§ 40 Abs. 2) die bisher auch im GGR gültige Regelung, wonach eine Diskussion nur durch zwei Drittel der anwesenden Mitglieder verhindert werden könne. Eine Bestimmung über den Abbruch der Diskussion existiere für den Zuger Kantonsrat über- haupt nicht. C. Mit Vernehmlassung vom 19. Dezember 1997 beantragt das Büro des Grossen Gemeinderates von Zug, die Beschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung wird im wesentlichen folgendes ausgeführt: Paragraph 20 der Geschäftsordnung vom 4. November 1997 sehe vor, dass bei Mei- nungsverschiedenheiten in einer Kommission auch eine unterlegene Min- derheit dem Plenum einen schriftlichen Bericht vorlegen könne. Der Berichterstatter dieser Minderheit geniesse – wie der Berichterstatter der Mehrheit – eine besondere Stellung im Plenum, insbesondere bei der Rede- ordnung (vgl. §§ 48 und 55 GeschO). Voraussetzung sei allerdings, das die Minderheit aus mindestens drei Mitgliedern bestehe. Die alte Geschäftsord- nung vom 17. März 1964 sehe die Möglichkeit eines Minderheitenberichts in ihrem § 18 Abs. 1 ebenfalls vor, wobei kein Mindestquorum vorgeschrieben sei, so dass an und für sich selbst ein einzelnes opponierendes Kommissi- onsmitglied einen eigenen Bericht habe verfassen können. Mit einem Min- destquorum von drei Mitgliedern werde gewährleistet, dass es sich um eine abweichende Meinung handle, der ein gewisses Gewicht zukomme, und es sich deshalb rechtfertigen lasse, dass sich die Ratsmitglieder mit dieser Auf- fassung auf Grund eines schriftlichen Berichts auseinandersetzen müssten. Würde dieses Quorum auf zwei reduziert oder ganz aufgehoben, so müsste sich der Rat allenfalls mit mehreren Minderheitenberichten auseinanderset- zen oder mit schriftlich niedergelegten Auffassungen, die nur von einer klei- 239

nen Minderheit getragen würden. Dies würde nicht zuletzt auch einem der Ziele dieser Revision, der Steigerung der Effizienz, widersprechen. Abwei- chende Meinungen von einzelnen Kommissionsmitgliedern sollen selbstver- ständlich auch zum Ausdruck gebracht werden können; dazu solle aber nicht der schriftliche Bericht zur Verfügung stehen, sondern die Möglichkeit jedes einzelnen Ratsmitgliedes, im Plenum das Wort zu ergreifen und Anträge zu stellen. Eine derartige Regelung verletze weder die Meinungsäusserungsfrei- heit noch sei sie willkürlich. Es frage sich überhaupt, ob mit der Ausgestal- tung der parlamentarischen Abläufe in grundrechtlich geschützte Positionen der Ratsmitglieder eingegriffen werde, zumal diese hier eine besondere Organfunktion ausübten. – Der Beschwerdeführer beanstande des weiteren § 43 Abs. 3 GeschO. Vorab sei festzuhalten, dass das Interpellationsrecht insofern gestärkt werde, als einem Interpellanten das unentziehbare Recht zustehe, zur Antwort des Stadtrates materiell Stellung zu nehmen, während bislang bei Verweigerung der Diskussion ein Interpellant lediglich habe erklären können, ob er von der erhaltenen Auskunft des Stadtrates befrie- digt sei oder nicht (vgl. § 41 Abs. 3 aGeschO). Neu solle der Rat nach der Stellungnahme des lnterpellanten darüber befinden, ob eine Diskussion stattfinden solle oder nicht (vgl. § 43 Abs. 3 GeschO). Dieser Beschluss solle neu mit einfacher Mehrheit erfolgen. Richtig sei, dass es die neue Regelung erleichtere, eine Diskussion über eine Interpellation zu verhindern. Auch diese Frage, mit welchem Mehrheitsbeschluss eine Diskussion im Nachgang zu einer lnterpellation zugelassen oder verhindert werden solle, stehe grundsätzlich im freien Ermessen des Rats. Es gebe keine Vorschrift, welche die Beibehaltung eines erhöhten Quorums von zwei Dritteln erfordere. Auch aus Sinn und Zweck des Interpellationsrechts lasse sich nichts derarti- ges herleiten. Mit einer Interpellation werde die Exekutive nur verpflichtet, über einen in den Aufgabenkreis der Verwaltung fallenden Gegenstand Aus- kunft zu geben. Hingegen sei es nicht zwingend erforderlich, dass der Rat hernach stets eine Diskussion führe; darüber solle das Plenum im Einzelfall entscheiden. Auch in anderen Parlamenten sei es durchaus üblich, dass die- ser Entscheid mit einfacher Mehrheit gefällt werde. – Schliesslich beantrage der Beschwerdeführer die Aufhebung von § 54 Abs. 3 GeschO. Diese Vor- schrift regle den Ordnungsantrag auf Abbruch der Diskussion. Dieser Antrag, der mit einfachem Mehr angenommen werde, stelle zweifellos einen massiven Eingriff in die Rechte des Parlamentariers dar. Ein vorzeitiger Abbruch der Diskussion, wenn er offensichtlich erfolge, um Anträge einer Minderheit zu verhindern, könne sich als missbräuchlich erweisen und des- halb angefochten werden. Dies lasse die hier angefochtene Regelung aber nicht als unzulässig erscheinen. Erforderlich sei nur (aber immerhin), dass sie nicht missbräuchlich verwendet werde. In Anbetracht der einschneiden- den Wirkung würde das Parlament von diesem Instrument nur sehr zurück- haltend Gebrauch machen, d.h. vor allem dann, wenn andere Mittel versagt hätten, um einen geordneten Ablauf der Debatte wieder herzustellen und deren Ende ordnungsgemäss herbeizuführen. 240

D. Mit Replik vom 3. März 1998 liess der Beschwerdeführer innert erstreckter Frist Stellung zur Vernehmlassung des Büros des Grossen Gemeinderates nehmen. Dabei liess er im wesentlichen folgendes ausführen: Die Stimmberechtigten hätten kraft eines ungeschriebenen Verfassungs- grundsatzes Anspruch auf eine unverfälschte Willenskundgabe. Als 'Stimm- berechtigte' müssten auch Parlamentarier bezüglich ihrer Willenskundgabe in kommunalen Parlamenten angesehen werden. Eine Beeinträchtigung des Rechtes, seinen Willen unverfälscht kundgeben zu können, müsse bei einem Parlamentarier dann angenommen werden, wenn er aus verfahrensmässigen Gründen seinen Willen (seine Meinung) zu einem konkreten Geschäft über- haupt nicht dem Ratspienum mitteilen könne, oder aber die verfahrensmässi- gen Hürden so hoch seien, dass es im Parlamentsalltag bestimmten Gruppen von Parlamentariern verwehrt sei, sich frei äussern zu können. Verfahrensbe- stimmungen, die solches bewirkten, seien verfassungswidrig. Die Frage, ob die Möglichkeit eines Parlamentariers, sich zu allen in Beratung stehenden Geschäften und insbesondere auch zu Interpellationsantworten zu äussern, als Anspruch auf Mitwirkung bei der staatlichen Meinungsbildung von der Verfassung geschützt werde, sei zu bejahen. Die parlamentarische Willensbil- dung setze nämlich voraus, dass diejenigen, die als gewählte Parlamentarier zu dieser Willensbildung beitragen dürften, sich auch tatsächlich äussern könnten. Werde dies – allen oder einzelnen – verunmöglicht, könne dies zur Folge haben, dass Aspekte und Argumente, welche die Willensbildung zu beeinflussen vermöchten, dem Parlament vorenthalten und deshalb bei der Willensbildung nicht berücksichtigt würden. Das Büro des Grossen Gemein- derates werde geltend machen, es müsse zulässig sein, in einer Geschäftsord- nung Vorkehren vorzusehen, welche geeignet seien, den Ratsbetrieb zu strukturieren. Auch seien solche Geschäftsordnungsbestimmungen rechtens, die es ermöglichen würden, Parlamentarier, welche einen effizienten Ratsbe- trieb beeinträchtigten, in die Schranken zu weisen. Letzteres sei jedoch auch mit den Mitteln der Sitzungspolizei möglich. Der grosse Unterschied zwi- schen sitzungspolizeilichen Massnahmen und der Anwendung der Bestim- mungen betreffend Diskussion nach erfolgter lnterpellationsbeantwortung bzw. Ordnungsantrag auf Abbruch der Diskussion bestehe nun aber darin, dass sitzungspolizeiliche Anordnungen dann, und nur dann erfolgen könn- ten, wenn hierfür konkrete Gründe für die Beeinträchtigung einer geordne- ten und effizienten Ratstätigkeit benannt werden könnten. Dabei müsse aber immer – dies als Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips – eine Abwägung zwischen dem Rechtsgut eines geordneten Ratsbetriebes und demjenigen einer möglichst umfassenden Wahrung politischer Rechte der Parlamentarier vorgenommen werden. – In § 62 des Gemeindegesetzes werde festgehalten, dass für Einwohnergemeinden mit Grossem Gemeinderat die Bestimmun- gen des zweiten Abschnittes ebenfalls gälten; dies unter dem Vorbehalt der Vorschriften des dritten Abschnittes (die Gemeinden mit Grossem Gemein- derat betreffend). In diesem dritten Abschnitt sei bezüglich der Organisation des Grossen Gemeinderates in § 106 Abs. 2 festgelegt, dass sich letzterer im 241

Rahmen des Gesetzes und der Gemeindeordnung eine Geschäftsordnung gebe. Unter den in § 106 des Gemeindegesetzes verwendeten Begriff 'Organi- sation' falle all das, was im zweiten Abschnitt des Gemeindegesetzes spezifi- ziert sei, sei doch dieser zweite Abschnitt gerade mit dem Wort 'Organisation' überschrieben. Zu diesen Organisationsbestimmungen des zweiten Abschnit- tes gehörten insbesondere alle diejenigen Bestimmungen, welche sich mit der Gemeindeversammlung befassten, so beispielsweise bezüglich der Verhand- lungsordnung (§ 75) und bezüglich des Interpellationsrechtes (§ 81). Insoweit der dritte Abschnitt des Gemeindegesetzes keine (anderslautenden) Bestim- mungen enthalte, gälten für das städtische Parlament somit die gleichen Regelungen wie sie für die Gemeindeversammlung geschaffen worden seien. Auch in der Gemeindeversammlung könne sich – wie im Grossen Gemein- derat – das Problem stellen, dass wegen zu vieler Redner oder wegen zu lan- ger Voten die Behandlung traktandierter Geschäfte in einer Art und Weise ausufere, die für eine seriöse und effiziente Geschäftsbehandlung nicht mehr tragbar sei. Der kantonale Gesetzgeber sei zur Lösung gelangt, dass die Rede- zeit beschränkt (§ 75 Abs. 2) oder ein Antrag auf Schluss der Beratung (ohne Diskussion) den Gemeindeversammlungsteilnehmern zur Abstimmung unterbreitet werden könne (§ 75 Abs. 3). Bei Annahme eines solchen Antra- ges dürften jedoch alle diejenigen, die sich vorher gemeldet hätten, noch zur Sache sprechen. Weitergehende Einschränkungen der politischen Rechte sehe das Gemeindegesetz keine vor. Es falle im übrigen schwer anzunehmen, dass in einem Parlament die Rechtsstellung der Parlamentarier eine schlechtere als für jeden Teilnehmer einer Gemeindeversammlung sein dürfe. Immerhin sei zu vermerken, dass jeder Parlamentarier von vielen Bürgern gewählt wor- den sei und somit in gewisser Weise ein bestimmtes Segment der Wähler- schaft vertrete. Deshalb würde dann, wenn einem Parlamentarier politische Mitwirkungsrechte entzogen würden bzw. entzogen werden könnten, auch dessen Wähler in der Ausübung ihrer Rechte indirekt beeinträchtigt. Gemäss § 55 Abs. 3 sei es möglich, den Abbruch der Diskussion schon am Anfang einer Debatte zu beschliessen, mit der Folge, dass im Regelfall nur mehr ein Stadtrat bzw. – bei parlamentarischen Vorstössen – zusätzlich ein Gemeinde- rat überhaupt zur Sache sprechen könne. Eine solche Konsequenz wäre mit unserem demokratischen Grundverständnis nicht vereinbar. Ebenfalls nicht vereinbar wäre eine Situation, bei welcher unmittelbar vor dem Auftritt eines Parlamentariers, welcher dem konkreten Geschäft ablehnend gegenübersteht, ein Abbruch der Diskussion beschlossen würde. Es könnte so nämlich der Fall eintreten, dass während der Behandlung eines ganzen Gesetzes verhin- dert werden könnte, die Opposition zum Geschäft sprechen zu lassen. – Para- graph 81 des Gemeindegesetzes regle das lnterpellationsrecht. Von Belang sei, dass im Gemeindegesetz die Beratung der Interpellationsantwort als nor- males Geschäft einer Gemeindeversammlung betrachtet werde und dabei bezüglich des Rederechtes der Gemeindeversammlungsteilnehmer keine (besonderen) Einschränkungen stipuliert seien. Es müsse dies deshalb, weil das Gemeindegesetz im dritten Abschnitt nichts anderes vorsehe, auch für 242

das städtische Parlament gelten. Dies sei auch sachlich geboten. Dem Gros- sen Gemeinderat obliege nämlich – wie den Gemeindeversammlungen auch

– die Aufsicht über die Tätigkeit des Gemeinde- bzw. Stadtrates und die Oberaufsicht über die Verwaltung. Diese Aufsichtsrechte könnten – nebst der Behandlung des Voranschlages, des Jahresberichtes und der Jahresrechnung

– nur durch das Institut der lnterpellation wahrgenommen werden. Wenn nun zu solchen Interpellationen nur noch gesprochen werden könne, wenn der Rat dies ausdrücklich beschliesse, wären die Aufsichtsmöglichkeiten des Parlamentes in einer Weise eingeschränkt, die das kantonale Gemeindegesetz nicht zulasse. Die Erfahrung lehre nämlich, dass Interpellationen – zumindest hin und wieder – auch eingereicht würden, um einem 'eigenen' Exekutivver- treter die Möglichkeit zu geben, seine Leistungen in einem möglichst guten Licht zu präsentieren. Der Interpellant könne nun diese Leistung noch höher emporstilisieren und kein Ratsmitglied hätte bei Ablehnung von Diskussion anschliessend die Möglichkeit, die Dinge wieder etwas zurechtzurücken. So würde unter Umständen über eine bestimmte Amtsstelle ein viel zu guter Eindruck entstehen. Analog verhalte es sich im umgekehrten Fall, nämlich dann, wenn ein Parlamentarier eine das Dikasterium eines 'fremden' Exeku- tivvertreters betreffende lnterpellation einreiche. Wenn nur der Interpellant selbst zur Interpellationsantwort Stellung nehmen könne, entfalle die Mög- lichkeit der parlamentarischen Unterstützung des betroffenen Exekutivvertre- ters. Es könnten so durch den Interpellanten unwidersprochen Dinge in die Welt gesetzt werden, die ein viel zu schlechtes Licht auf die betroffene Amts- stelle werfen. E. Mit Duplik vom 6. April 1998 äussert sich das Büro des Grossen Gemeinderates zur Replik des Beschwerdeführers im wesentlichen wie folgt: Nach § 62 Abs. 2 GG gälten die Bestimmungen des zweiten Abschnittes unter dem Vorbehalt des dritten Abschnittes. In § 106 Abs. 2 GG werde der Grosse Gemeinderat ermächtigt und verpflichtet, 'sich im Rahmen des Gesetzes und der Gemeindeordnung eine Geschäftsordnung' zu geben. Daraus könne nicht geschlossen werden, dass die Vorschriften im zweiten Abschnitt für die Gemeindeversammlung tel quel zu übernehmen seien. Wäre dies der Fall, müsste – wie in Gemeinden mit Gemeindeversammlung

– eine Geschäftsordnung kaum erlassen werden, da das Verfahren für die Gemeindeversammlung in den §§ 69 bis 82 GG abschliessend geregelt sei. Aus der Überschrift zu § 106 GG lasse sich nichts anderes entnehmen als der Hinweis zum Inhalt dieses Paragraphen. Es könne sich deshalb nur Fragen, ob an den zur Diskussion stehenden Vorschriften ein sachlich hinreichendes Interesse bestehe und ob sie nicht gegen geschriebenes oder ungeschriebe- nes (Verfassungs)Recht verstiessen. Dies sei – wie bereits in der Vernehmlas- sung ausgeführt – nicht der Fall. F. Auf die weiteren Ausführungen der Beteiligten ist – soweit erforderlich

– in den Erwägungen einzugehen. 243

Erwägungen: I.

1. Gemäss § 17 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation und die Verwal- tung der Gemeinden vom 4. September 1980 (Gemeindegesetz, GG; BGS 171.1) sowie nach § 49 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwal- tungssachen vom 1. April 1976 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 162.1) können Gemeindeversammlungsbeschlüsse und Beschlüsse des Grossen Gemeinderates durch Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden. Gemäss § 49 Abs. 2 VRG kommen dabei die Vorschriften über die Verwaltungsbeschwerde sinngemäss zur Anwendung mit folgenden für die Eintretensfrage massgeblichen Abweichungen: Die Beschwerdefrist beträgt acht Tage, und der Fristenlauf beginnt bei Beschlüssen des Grossen Gemeinderates mit dem auf die Publikation folgenden Tag (Ziff. 1). Ausser den in ihrer Rechtsstellung unmittelbar Betroffenen ist jeder Aktivbürger zur Beschwerde befugt (Ziff. 2).

2. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die neue Geschäftsord- nung für den Grossen Gemeinderat, welche dieser mit Beschluss Nr. 1103 vom 4. November 1997 verabschiedete. Angefochten ist somit ein Gemein- debeschluss im Sinne von § 17 Abs. 1 GG bzw. im Sinne von § 49 Abs. 1 VRG. Die vom Beschwerdeführer getroffene Rechtsvorkehr erweist sich demzufolge als grundsätzlich zulässig. Im weiteren ist die Beschwerdefrist gewahrt: Der angefochtene Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zug Nr. 45 vom 7. November 1997 veröffentlicht. Nach § 49 Abs. 2 Ziff. 1 VRG begann die achttägige Beschwerdefrist am darauffolgenden Tag, d.h. am

8. November zu laufen und hätte am 15. November geendigt. Da der

15. November im Jahr 1997 jedoch auf einen Samstag fiel, erfolgte der Fristablauf gestützt auf § 10 Abs. 3 VRG erst am nächsten Werktag, d.h. am Montag, dem 17. November 1997. Mit Postaufgabe am letzten Tag der Beschwerdefrist (Poststempel vom 17. November 1997) erweist sich die Beschwerde somit als rechtzeitig erhoben. Adressiert ist die Beschwerde- schrift an den Regierungsrat, die für die Beschwerdebehandlung zuständige Instanz (vgl. §§ 17 Abs. 1 GG und 49 Abs. 1 VRG). Der Beschwerdeführer ist schliesslich Stimmbürger der Stadt Zug und als solcher zur Beschwerdeerhe- bung befugt (vgl. § 49 Abs. 2 Ziff. 2 VRG). Überdies ist er in seiner Rechts- stellung als Gemeindeparlamentarier betroffen, so dass ihm die Beschwer- debefugnis auch als unmittelbar Betroffenem zukommt (vgl. GVP 1987/88, S. 183). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. II.

1. Gemäss § 49 Abs. 2 Ziff. 3 VRG können Gemeindebeschlüsse nur wegen Rechtsverletzung angefochten werden. Keinen Beschwerdegrund stellt dagegen die Unzweckmässigkeit bzw. die blosse Unangemessenheit eines Beschlusses dar (vgl. Marco Weiss, Verfahren der Verwaltungsrechts- 244

pflege im Kanton Zug, Diss. Zürich 1983, S. 193). Hinsichtlich seines Inhalts ist ein Gemeindebeschluss rechtsverletzend, wenn er gegen materielles eid- genössisches oder kantonales Recht verstösst oder wenn ihm gemeindliche Gesetze und Verordnungen entgegenstehen, es sei denn, er ändere das bestehende kommunale Recht in dem dafür vorgesehenen Verfahren ab (vgl. Weiss, a.a.O., S. 193). Mit der Beschwerde gegen Gemeindebeschlüsse kann indessen nicht nur geltend gemacht werden, der angefochtene Gemeindebeschluss verstosse gegen das materielle eidgenössische, kantona- le oder kommunale Recht, sondern es können auch formalrechtliche Mängel des zum Beschluss führenden Verfahrens gerügt werden (vgl. Weiss, a.a.O., S. 193).

2. In materieller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, mit den angefochte- nen Bestimmungen der neuen Geschäftsordnung für den Grossen Gemein- derat würden verschiedene verfassungsmässige Rechte verletzt, so insbeson- dere die Meinungsäusserungsfreiheit und das verfassungsmässig garantierte politische Stimmrecht. Der Beschwerdeführer macht mit andern Worten eine Verletzung von auf Verfassungsstufe angesiedeltem Bundesrecht gel- tend. Ein Gemeindebeschluss, dessen Inhalt mit solchen, von der Bundes- verfassung garantierten Rechten unvereinbar ist, verletzt Bundesrecht und leidet folglich an einer Rechtsverletzung im Sinne von § 49 Abs. 2 Ziff. 3 VRG (vgl. Weiss, a.a.O. S. 193). Würde diese Unvereinbarkeit für einzelne oder gar für alle der angefochtenen Bestimmungen des vorliegend fraglichen Erlasses bejaht, wäre die Beschwerde insoweit gutzuheissen, und die als ver- fassungswidrig beurteilten Bestimmungen wären aufzuheben. Vorerst sind nun Bestand und Umfang der angerufenen Grundrechte zu prüfen. In die- sem Zusammenhang ist insbesondere auch die Frage zu beantworten, inwie- fern bzw. in welcher Eigenschaft der Beschwerdeführer sich auf die behaup- teten verfassungsmässigen Rechte berufen kann. Es stellt sich mithin die Frage nach dem persönlichen Geltungsbereich dieser Rechte.

3. Die Meinungsfreiheit bzw. Meinungsäusserungsfreiheit ist ein unge- schriebenes Grundrecht der schweizerischen Bundesverfassung (vgl. Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 89; derselbe in Kommentar BV, Meinungsfreiheit, Rz. 1; Karl Spühler, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 362; je mit Hinweisen). Es handelt sich dabei um ein Menschenrecht, das grundsätzlich sowohl allen natürlichen als auch allen juristischen Personen zusteht (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte, S. 94; derselbe in Kommentar BV, Meinungsfreiheit, Rz. 27 f.). Die Meinungsfreiheit umfasst das Recht, sich selber eine Meinung zu bilden, eine eigene Meinung zu haben und die- se mit allen erlaubten Mitteln an andere Personen weiterzugeben (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte, S. 92; derselbe in Kommentar BV, Meinungsfrei- heit, Rz. 15). Weder die angefochtenen noch die übrigen Bestimmungen der neuen Geschäftsordnung für den Grossen Gemeinderat verunmöglichen es 245

indessen dem Beschwerdeführer, sich selber eine Meinung zu bilden, eine eigene Meinung zu haben und diese an andere Personen weiterzugeben. Sie verunmöglichen ihm – falls überhaupt – nur die Weitergabe mit Hilfe von parlamentarischen Instrumenten. Inwiefern dadurch die Meinungsäusse- rungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt wird, ist indessen nicht ersicht- lich. Aus dem Umstand, dass er dem Grossen Gemeinderat angehört, kann der Beschwerdeführer jedenfalls keine besonderen verfassungsmässigen Rechte für sich ableiten. Die Meinungsfreiheit steht nämlich jedermann in gleicher Weise zu. Demgegenüber kann das parlamentarische Instrumen- tarium nur von einer kleinen Minderheit – den Volksvertreterinnen und Volksvertretern – in Anspruch genommen werden. Der Gebrauch dieses lnstrumentariums kann folglich auch nicht unter dem Schutz des verfas- sungsmässigen Rechts der Meinungsfreiheit stehen. Bei dieser Rechtslage ist die Antwort auf die Frage, ob eine Verletzung der Meinungsfreiheit bzw. der Meinungsäusserungsfreiheit vorliege, nicht von der Möglichkeit abhängig, für die Verbreitung der eigenen Meinung das parlamentarische Instrumenta- rium gebrauchen zu können. Insofern erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet.

4. a) Im weiteren rügt der Beschwerdeführer sinngemäss eine Verletzung seiner politischen Rechte. Die politischen Rechte umfassen einerseits das Stimm- und Wahlrecht, d.h. das Recht zu wählen und gewählt zu werden, das Recht an obligatorischen bzw. fakultativen Referenden teilzunehmen sowie das Recht, Initiativen, Referendumsbegehren und Wahlvorschläge zu unterzeichnen (vgl. hierzu Ulrich Häfelin / Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Auflage, Zürich 1998, N 594 ff.; Jörg Paul Müller, Grundrechte, S. 379 ff.). In den Genuss der politischen Rechte kommen Schweizer Bürgerinnen und Bürger, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und die nicht nach Art. 369 ZGB entmündigt sind. Das so verstande- ne Stimm- und Wahlrecht wird von den angefochtenen Bestimmungen der neuen Geschäftsordnung für den Grossen Gemeinderat offensichtlich nicht beeinträchtigt.

b) Daneben beinhaltet die Garantie der politischen Rechte aber auch den Schutz der freien und unverfälschten Willenskundgabe. Hierbei handelt es sich um einen verfassungsmässigen Anspruch, welchen das Bundesgericht aus Art. 5 der Bundesverfassung ableitet (vgl. Blaise Knapp, in Kommentar BV, Art. 5, Rz. 57 ff.). Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts räumt das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht der Bürgerin bzw. dem Bürger allgemein einen Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jede Stimmbürgerin und jeder Stimmbürger ihren bzw. seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entspre- 246

chend mit ihrer bzw. seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Auf diese Grundsätze, welche auch als Wahl- und Abstimmungsfreiheit bezeichnet werden, hat das Bundesgericht eine Reihe von Prinzipien abgestützt. So wer- den auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit zurückgeführt etwa die Ansprüche auf richtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft, auf Wah- rung der Einheit der Materie, auf korrekte Formulierung der Abstimmungs- fragen, auf rechtmässige Durchführung von Wahlen und Abstimmungen und korrekte und zurückhaltende behördliche sowie private Informationen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen. (Vgl. zum Ganzen BGE 121 I 141 E. 3 mit zahlreichen Hinweisen). Diese Grundsätze gelten für Volkswah- len und Volksabstimmungen. Nicht zur Anwendung gelangen sie demge- genüber – und entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – auf Wahl- en und Abstimmungen in Parlamenten. Gegen parlamentarische Wahl- und Abstimmungsakte kann deshalb auch nicht Stimmrechtsbeschwerde im Sin- ne von Art. 85 Bst. a des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundes- rechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, OG; SR 173.110) geführt werden. (Vgl. hierzu Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 182 ff.; Karl Spühler, a.a.O., Rz. 152 f. und 174; Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989, S. 42; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, zweite Auflage, Bern 1994, S. 150 f.). Der Beschwerdeführer kann somit auch aus der Garantie der poli- tischen Rechte nichts für seinen Rechtsstandpunkt ableiten.

5. a) Was das zur Beschlussfassung führende Verfahren anbetrifft, vertritt der Beschwerdeführer die Auffassung, die Art und Weise, wie die Geschäfts- ordnung vom Grossen Gemeinderat geändert worden sei, erfülle den Tatbe- stand der Willkür. Er führt hierzu aus, mit den angefochtenen Bestimmun- gen wolle eine nur sehr knappe Mehrheit des Grossen Gemeinderates die Spielregeln einschneidend ändern. Es zeige sich, dass der Grosse Gemeinde- rat am 4. November 1997 willkürlich und bewusst die Rechte politischer Minderheiten und insbesondere auch deren Meinungsäusserungsfreiheit habe beschneiden wollen und somit auch deren Stimmrecht beeinträchtige. Schon bei der Zusammensetzung der vorberatenden Kommission, welche die neue Geschäftsordnung ausarbeiten sollte, habe sich gezeigt, woher der Wind wehe. Die Mehrheit des Grossen Gemeinderates habe entschieden, dass sich eine Siebner- und nicht eine grössere Kommission mit der Revisi- on befassen sollte. Bei der gegenwärtigen Zusammensetzung des Grossen Gemeinderates sei somit klar gewesen, dass ein Teil des politischen Spek- trums bzw. die Fraktion SGA/Parteilose und die Vertretung der Bunten Liste zum vornherein von den detaillierten Vorarbeiten zur Geschäftsord- nungsrevision ausgeschlossen werden sollte.

b) Willkür bedeutet Entscheiden nach Belieben, ohne Ausrichtung an einem Massstab, an allgemeingültigen Gerechtigkeitsvorstellungen. Das Willkürverbot umfasst neben der Nichtanwendung auch die völlig falsche 247

Anwendung des Rechts. Eine willkürliche Rechtsanwendung liegt vor, wenn sie offensichtlich unhaltbar ist, in stossender Weise dem Gerechtigkeitsge- danken zuwiderläuft bzw. so weit vom massgebenden Rechtssatz abweicht, dass sie als Akt der Willkür erscheint. (Vgl. zum Ganzen: Georg Müller, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 48; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, zweite Auflage, Zürich 1993, Rz. 426 ff.; Jörg Paul Müller, Grundrechte, S. 239 f.). Die Einsetzung von Kommissio- nen für die Vorbereitung von Geschäften des Grossen Gemeinderates rich- tete sich bis Ende 1997 nach § 14 der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates der Stadt Zug vom 17. März 1964 (aGeschO). Nach dieser Bestimmung bestellte der Grosse Gemeinderat zur Vorbereitung eines Geschäftes dann eine besondere Kommission, wenn dies von einem Drittel sämtlicher Ratsmitglieder (14) verlangt wurde (Abs. 1). Die Mitgliederzahl wurde vom Grossen Gemeinderat von Fall zu Fall festgesetzt (Abs. 2). Bei dieser Rechtslage war der Grosse Gemeinderat frei, eine Siebnerkommis- sion zu bestellen. Die Einsetzung von Kommissionen mit sieben Mitglie- dern war denn auch durchaus üblich. Dies ergibt sich auch aus dem Proto- koll des Grossen Gemeinderates vom 7. März 1995 (vgl. Ziff. 3, S. 55 ff.), wonach vorerst keine Einwendungen gegen die aus der Ratsmitte vorge- schlagene Siebnerkommission erhoben wurden. Erst als sich zeigte, dass die Fraktion SGA/Parteilose bei dieser Mitgliederzahl in der Kommission nicht vertreten sein würde, regte sich Widerstand. Der nachfolgend gestellte Rück- kommensantrag auf eine Neunerkommission unterlag dann aber im Rat mit 14 zu 23 Stimmen. Unter diesen Umständen kann nicht davon gesprochen werden, dass die Einsetzung einer Siebnerkommission willkürlich gewesen wäre. Dass der Entscheid – wie vom Beschwerdeführer behauptet – politisch motiviert gewesen sei, ist nicht von Belang; auch politische Motive sind als Entscheidkriterien grundsätzlich legitim, ungeachtet der Frage, ob sie im konkreten Einzelfall zu einem zweckmässigen Ergebnis führen oder nicht. Abgesehen davon lässt sich allgemein feststellen, dass in einem Parlament viele Entscheidungen politisch motiviert sind.

6. a) Somit steht fest, dass die angefochtenen Bestimmungen der neuen Geschäftsordnung für den Grossen Gemeinderat keine verfassungsmässigen Rechte des Beschwerdeführers verletzen. Es stellt sich indessen die Frage, ob eine anderweitige Verletzung von Bundes-, von kantonalem oder von kommunalem Recht vorliege. Der Beschwerdeführer bringt hierzu vor, in § 62 des Gemeindegesetzes werde festgehalten, dass für Einwohnergemein- den mit Grossem Gemeinderat die Bestimmungen des zweiten Abschnittes ebenfalls gälten, dies unter dem Vorbehalt der Vorschriften des dritten Abschnittes. In diesem dritten Abschnitt sei bezüglich der Organisation des Grossen Gemeinderates in § 106 Abs. 2 GG festgelegt, dass sich der Grosse Gemeinderat im Rahmen des Gesetztes und der Gemeindeordnung eine Geschäftsordnung gebe. Zu diesen Gesetzesbestimmungen gehörten insbe- sondere alle diejenigen Bestimmungen, welche sich mit der Gemeindever- 248

sammlung befassten, so beispielsweise bezüglich der Verhandlungsordnung (§ 75) und bezüglich des Interpellationsrechtes (§ 81). In der Gemeindever- sammlung könne die Redezeit beschränkt (§ 75 Abs. 2) oder ein Antrag auf Schluss der Beratung gutgeheissen werden (§ 75 Abs. 3). Bei Annahme eines solchen Antrages dürften jedoch alle diejenigen, die sich vorher gemeldet hätten, noch zur Sache sprechen. Weitergehende Einschränkungen der poli- tischen Rechte lasse das Gemeindegesetz nicht zu. Da demnach § 54 Abs. 3 GeschO dem kantonalen Gemeindegesetz widerspreche, sei diese Bestim- mung aufzuheben. Entsprechendes verlangt der Beschwerdeführer für § 43 Abs. 3 Satz 2 GeschO, wonach im Anschluss an eine Interpellationsantwort eine Diskussion nur stattfindet, wenn der Rat eine solche beschliesst.

b) Gemäss § 106 Abs. 2 GG gibt sich der Grosse Gemeinderat im Rah- men des Gesetzes und der Gemeindeordnung eine Geschäftsordnung. Nach Auffassung des Beschwerdeführers beinhaltet die in dieser Bestimmung ver- wendete Formulierung "im Rahmen des Gesetzes" eine Verweisung auf das Gemeindegesetz, insbesondere auf dessen § 62 Abs. 2. Paragraph 62 Abs. 2 GG bestimmt, dass für Einwohnergemeinden mit Grossem Gemeinderat die Bestimmungen des zweiten Abschnittes "Organisation" (geltend für Ein- wohnergemeinden mit ordentlicher Organisation) zur Anwendung gelangen, unter Vorbehalt der Vorschriften des dritten Abschnittes (Sonderbestimmun- gen für Einwohnergemeinden mit Grossem Gemeinderat). Daraus schliesst der Beschwerdeführer, die Vorschriften über die Gemeindeversammlung (vgl. 69 ff. GG) seien zumindest sinngemäss auch auf die Geschäftsbehand- lung im Grossen Gemeinderat anwendbar. Diesem Schluss kann nicht gefolgt werden, und zwar aus den nachstehenden Gründen: Auszugehen ist von § 62 Abs. 1 GG. Danach gelten die Bestimmungen des zweiten Abschnittes grundsätzlich nur für diejenigen Einwohnergemeinden, welche nicht die Organisation mit Grossem Gemeinderat eingeführt haben. Im Sin- ne einer Ausnahme sind gemäss § 62 Abs. 2 GG die für Einwohnergemein- den mit ordentlicher Organisation geltenden Vorschriften soweit auf die Ein- wohnergemeinden mit Grossem Gemeinderat anwendbar, als im dritten Abschnitt keine besonderen Vorschriften bestehen. Mit § 106 Abs. 2 GG (betreffend Kompetenz des Grossen Gemeinderates, sich selber eine Geschäftsordnung zu geben) ist aber gerade eine solche Sondervorschrift geschaffen worden. Die Einschränkung, dass diese Geschäftsordnung sich u.a. "im Rahmen des Gesetzes" bewegen müsse, nimmt vor allem Bezug auf die unter dem Titel "Grosser Gemeinderat" aufgeführten Bestimmungen, nicht jedoch auf die Vorschriften über die Gemeindeversammlung. Letztere sind weder sachlich noch nach deren Wortlaut unmittelbar auf den Grossen Gemeinderat anwendbar. Aber auch eine sinngemässe Anwendung auf die Geschäftsbehandlung im Grossen Gemeinderat war und ist nicht beabsich- tigt, wie ein Blick in die Gesetzesmaterialien zeigt: Im seinerzeitigen regie- rungsrätlichen Bericht und Antrag (vgl. Bericht und Antrag des Regierungs- rates zum Gemeindegesetz vom 12. Januar 1979, Kantonsratsvorlage Nr. 249

4263, S. 55, Kommentar zu § 105) wird denn auch ausdrücklich festgehalten, dass zu den Befugnissen des Grossen Gemeinderates eine Organisationsau- tonomie gehöre. Dem Grossen Gemeinderat steht somit beim Erlass seiner Geschäftsordnung ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Insbesondere ist er dabei – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – nicht an die ausschliesslich für die Gemeindeversammlung geltenden Vorschriften des zweiten Abschnittes (Bst. C) des Gemeindegesetzes gebunden. Da die letzt- genannten Vorschriften zu einem überwiegenden Teil abschliessend sind, bestünde andernfalls für den Grossen Gemeinderat – wie dessen Büro zutreffend vorträgt – gar kein Bedarf mehr für den Erlass einer Geschäfts- ordnung. Schliesslich gilt es in diesem Zusammenhang auch auf die in § 3 GG verankerte Gemeindeautonomie hinzuweisen. Danach sind die Gemeinden berechtigt (und verpflichtet), ihre Angelegenheiten im Rahmen der Verfassung, der Gesetze und des ihnen zustehenden Ermessens selb- ständig zu ordnen (vgl. § 3 Abs. 1 GG).

c) Immerhin ist im vorliegenden Zusammenhang in Betracht zu ziehen, dass der Grosse Gemeinderat bei Einführung der ausserordentlichen Gemein- deorganisation an die Stelle der Gemeindeversammlung tritt und nach § 105 GG auch deren Befugnisse wahrnimmt. Für die Geschäftsbehandlung im Grossen Gemeinderat muss deshalb ein Mindeststandard hinsichtlich der demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten der als Volksvertreterinnen bzw. -vertreter handelnden Parlamentsmitglieder gelten. Es geht dabei um grundle- gende Prinzipien, die gleichsam begriffsnotwendig mit dem parlamentarischen System verbunden sind. Somit stellt sich die Frage, ob die angefochtenen Geschäftsordnungsvorschriften geeignet sind, den erwähnten Mindeststan- dard zu verletzen. Zu verneinen ist diese Frage zweifellos für die Einschrän- kung des Rechts der Kommissionsminderheit auf einen schriftlichen Minder- heitsbericht, ebenso wie für die Einschränkung der Möglichkeit, nach einer Interpellationsantwort eine Diskussion zu führen. Der Zweck des Interpellati- onsrechts beschränkt sich ohnehin darauf, der Exekutive Fragen zu Verwal- tungsangelegenheiten zu stellen. Aus diesem Grund ist eine lnterpellation mit der Beantwortung der gestellten Fragen regelmässig erledigt. Insbesondere besteht im Anschluss an eine Interpellationsantwort kein Bedürfnis für eine Diskussion zwecks Willensbildung im Hinblick auf eine bestimmte Beschluss- fassung materiellen Inhalts. Weniger klar ist die Antwort auf die Frage, ob § 54 Abs. 3 GeschO (Abbruch der Diskussion) die grundlegenden Prinzipien der parlamentarischen Geschäftsbehandlung verletze. Die überwiegende Zahl der Parlamentsordnungen in der Schweiz sieht denn auch vor, dass nach Annah- me eines Ordnungsantrages auf Schluss bzw. Abbruch der Beratungen die ein- geschriebenen Rednerinnen und Redner noch zur Sache sprechen dürfen (vgl. hierzu Zaccharia Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 358 f.; Ulrich Weiss, Die Geschäftsordnung der Gemeindepar- lamente im Kanton Zürich, Diss. Zürich 1976, S. 198; Paul Stadlin [Hrsg.], Die Parlamente der schweizerischen Kantone, Zug 1990, synoptische Tabelle 250

XVI). Diese Regelung gilt im übrigen auch für den zugerischen Kantonsrat (vgl. § 50 Abs. 2 des Kantonsratsbeschlusses über die Geschäftsordnung des Kantonsrates vom 1. Dezember 1932, BGS 141.1). Demgegenüber gibt es ver- einzelt aber auch Parlamente, in denen nach Annahme eines Antrages auf Schluss bzw. Abbruch der Diskussion niemand mehr bzw. nurmehr ein bestimmter Personenkreis das Wort ergreifen darf; dies ist beispielsweise der Fall in den kantonalen Parlamenten von Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus und St. Gallen (vgl. Stadlin, a.a.O., synoptische Tabelle XVI). Der entspre- chende Beschluss erfordert in der Regel eine qualifizierte Mehrheit; dies ist jedoch nicht durchwegs der Fall (vgl. Stadlin, a.a.O.). Eine solche Regelung wird zwar zuweilen als problematisch, nicht jedoch als grundsätzlich unzuläs- sig erachtet (vgl. hierzu insbesondere Antoine Santschy, Le droit parlementai- re en Suisse et en Allemagne, thèse Neuchâtel 1982, S. 127; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. Auflage, Wädenswil 1991, N 4.3.5 zu § 105). Da ein Ordnungsantrag – auch ein solcher auf Abbruch der Diskussion – grundsätzlich jederzeit gestellt werden kann, bestünde – zumin- dest theoretisch – die Möglichkeit, mit diesem Mittel die parlamentarische Opposition von jeglicher Meinungsäusserung im Parlament auszuschliessen. Ein solches Vorgehen wäre jedoch als rechtsmissbräuchlich einzustufen (vgl. zum zürcherischen Recht: H.R. Thalmann, a.a.O., N 4.3.5 zu § 105). Massge- bend ist in diesem Zusammenhang der Grundsatz, dass vor Verabschiedung eines Parlamentsgeschäfts alle im Parlament vertretenen Gruppierungen sich an den Beratungen müssen beteiligen können (vgl. hierzu Christoph Lanz in: Das Parlament – "Oberste Gewalt des Bundes"?, Festschrift der Bundesver- sammlung zur 700-Jahr-Feier der Eidgenossenschaft, S. 200). Paragraph 54 Abs. 3 GeschO führt indessen nicht notwendigerweise zu einem rechtsmiss- bräuchlichen Ausschluss der Opposition von der parlamentarischen Geschäfts- beratung. Im Gegenteil ist eine rechtmässige Anwendung der angefochtenen Vorschrift möglich und darf denn auch erwartet werden. Dementsprechend führt das Büro des Grossen Gemeinderates in seiner Vernehmlassung aus, in Anbetracht der einschneidenden Wirkung werde das Parlament vom Instru- ment "Abbruch der Diskussion" nur sehr zurückhaltend Gebrauch machen, d.h. vor allem dann, wenn andere Mittel versagt hätten, um einen geordneten Ablauf der Debatte wieder herzustellen und deren Ende ordnungsgemäss her- beizuführen. In diesem Sinne stelle der Ordnungsantrag auf Abbruch der Dis- kussion eine Ultima Ratio dar. Unter diesen Umständen erscheint die ange- fochtene Bestimmung nicht als von vornherein rechtswidrig. Ist aber eine Vorschrift nicht von vornherein rechtswidrig, so besteht für den Regierungsrat kein Anlass, sie im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle aufzuheben. Die Beschwerde erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet. – Allerdings hindert dies den Regierungsrat nicht daran, die künftige Anwen- dung im konkreten Einzelfall zu überprüfen und – bei Vorliegen von Rechts- missbrauch – den entsprechenden Parlamentsbeschluss aufzuheben. Auf eine rechtsmissbräuchliche Anwendung müsste beispielsweise dann geschlossen werden, wenn mit einem Abbruch der Diskussion – allein oder in Verbindung 251

mit § 20 Abs. 3 GeschO (Quorum für einen Minderheitsbericht) – bezweckt würde, eine parlamentarische Minderheit vom Ratsbetrieb auszuschliessen oder eine missliebige Minderheitsmeinung zu unterbinden. Sinn und Zweck der angefochtenen Bestimmungen bestehen denn auch einzig und allein dar- in, einen effizienten und reibungslosen Ratsbetrieb sicherzustellen; es dürfen damit insbesondere keine politischen Ziele verfolgt werden. Deshalb wird nur eine rechtsgleiche und willkürfreie Anwendung der fraglichen Bestim- mungen einer regierungsrätlichen Prüfung im konkreten Einzelfall stand- halten können.

7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die neue Geschäftsordnung für den Grossen Gemeinderat weder mit § 20 Abs. 3 (Mindestgrösse der Kommissi- onsminderheit, welche einen schriftlichen Minderheitsbericht erstatten darf) noch mit § 43 Abs. 3 (Diskussion im Anschluss an eine Interpellationsant- wort nur, sofern vom Rat beschlossen) noch mit § 54 Abs. 3 (sofortiger Abbruch der Diskussion nach Annahme eines entsprechenden Antrages) in die verfassungsmässigen Rechte des Beschwerdeführers eingreift. Eine Ver- letzung verfassungsmässiger Rechte liegt somit nicht vor. Entgegen der Auf- fassung des Beschwerdeführers sind die gemeindegesetzlichen Bestimmun- gen über die Gemeindeversammlung (vgl. §§ 69 ff. GG) weder unmittelbar noch analog auf die Geschäftsbehandlung im Grossen Gemeinderat anwendbar. Der Grosse Gemeinderat geniesst deshalb beim Erlass seiner Geschäftsordnung grosse Autonomie. Zu beachten sind immerhin die Schranken, die sich aus den grundlegenden, begriffsnotwendig mit der parla- mentarischen Geschäftsbehandlung verbundenen demokratischen Mitwir- kungsprinzipien ergeben. Diese Schranken werden indessen durch die ange- fochtenen Bestimmungen nicht durchbrochen. Die neue Geschäftsordnung für den Grossen Gemeinderat vom 4. November 1997 ist folglich nicht zu beanstanden. Unter diesen Umständen erweist sich die Beschwerde als voll- umfänglich unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. – Bei diesem Ausgang des Verfahrens hätte der Beschwerdeführer die Kosten zu tragen (vgl. § 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Nach § 25 VRG können jedoch in besonderen Fällen, vorab wenn die Parteien an einer Streitsache nicht wirtschaftlich interessiert sind oder wenn das öffentliche Interesse an der Abklärung einer Streitfrage es rechtfertigt, die Kosten herabgesetzt oder ganz erlassen werden. Vorlie- gend sind beide Voraussetzungen für eine Herabsetzung der Kosten bzw. für einen Kostenerlass erfüllt. Es erscheint daher als angezeigt, auf die Erhe- bung von Kosten zu verzichten. Die Zusprechung einer Parteientschädigung fällt ausser Betracht; an den Beschwerdeführer deshalb, weil er im vorliegen- den Verfahren unterlegen ist (vgl. § 28 Abs. 2 VRG e contrario) und an die Stadt Zug deshalb, weil sie in Ausübung ihrer obrigkeitlichen Funktion und nicht als Partei mit gegensätzlichen Interessen am Verfahren beteiligt ist (vgl. § 28 Abs. 2 Ziff. 1 VRG; GVP 1981/82, S. 114). (RRB, 14. Juli 1998) 252