RR 1996 024

dem Beschwerdeführer die Einsicht in die fraglichen Ratsprotokolle zu Un- recht verweigert. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind Kosten nur zu erheben, wenn das beteiligte Gemeinwesen am Verfahren wirtschaftlich interessiert ist oder zum Verfahren durch einen groben Verfahrensmangel oder durch eine offen- bare Rechtsverletzung Anlass gegeben hat (vgl. § 24 Abs. 2 VRG). Vorlie- gend ist jedoch weder das eine noch das andere der Fall. Auf die Erhebung von Kosten ist deshalb zu verzichten. Weil die Vorinstanz weder einen Ver- fahrensfehler noch eine offenbare Rechtsverletzung begangen hat, ist auch keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 28 Abs. 2 Ziff. 2 VRG e con- trario). (RRB, 9. Januar 1996) §§ 17 Abs. 1, 79, 132 Abs. 1 GG; §§ 23 Abs. 1 Ziff. 3, 24 Abs. 2, 28 Abs. 2, 44, 49 VRG; § 7 V über die Kosten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vom

30. August 1977 (BGS 162.12).– Zutritt von Stimmberechtigten zur Kirchge- meindeversammlung. – Eintreten (E. I): Kreditbeschluss der Kirchgemein- deversammlung als Anfechtungsobjekt; Frist und Legitimation. Materielles (E. II): Gerügte Rechtsverletzungen (E. 1); Zugänglichkeit des Versamm- lungsraumes; die entsprechende Rüge der Beschwerdeführer ist vorliegend nicht verspätet (E. 2a); Um den Anspruch auf unverfälschte Willensbildung zu gewährleisten, muss eine Gemeindeversammlung stets ohne weiteres zu- gänglich sein (E. 2b); Keine Prüfung der übrigen gerügten Mängel (E. 3); Zusammenfassung (E. 4); Kosten und Parteientschädigungen (E. III) Sachverhalt: A. Am 13. Dezember 1995 fand im Pfarreiheim eine Gemeindeversamm- lung der katholischen Kirchgemeinde X. statt. Diese behandelte unter Trak- tandum Nr. 6 den Antrag des Kirchenrates, zu Lasten der Investitionsrech- nung einen Kredit von Fr. 1154000.– für den Neubau des Pfarrhauses zu bewilligen und den Kirchenrat mit dem Vollzug dieses Beschlusses zu beauf- tragen. Nach erfolgter Beratung hiess die Versammlung in einer ersten Ab- stimmung einen Antrag auf geheime Abstimmung gut. In dieser geheimen Abstimmung wurde der Antrag des Kirchenrates mit 93 zu 91 ohne Stimm- enthaltung gutgeheissen. B. Gegen diesen Beschluss erhoben P.R. und 12 Mitbeteiligte (im folgen- den «Beschwerdeführende» genannt) am 20. Dezember 1995 Beschwerde beim Regierungsrat sinngemäss mit dem Antrag, den angefochtenen Be- schluss aufzuheben. Zur Begründung bringen die Beschwerdeführenden im wesentlichen fol- gendes vor: Der «hauchdünne Entscheid» habe sie motiviert, gegen den an- 136

gefochtenen Beschluss Beschwerde zu erheben. Die Stimmlegitimation sei nicht kontrolliert und es seien auch keine numerierten Stimmzettel verteilt worden. Bei Traktandum 6 habe eine Person offensichtlich gestimmt, welche zu Beginn der Kirchgemeindeversammlung vom Kirchenratspräsidenten ausdrücklich darauf hingewiesen worden sei, dass sie wegen Befangenheit in den Ausstand zu treten habe. Überdies habe der Kirchenratspräsident um 20.15 Uhr die Saaltüre schliessen lassen, und um 20.20 Uhr seien zwei Pfar- reiangehörige vor geschlossener Türe abgewiesen worden. C. Mit Vernehmlassung vom 21. Februar 1996 beantragte der Kirchenrat, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Zur Begründung wird im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Nicht die gerügten Mängel hätten zur Beschwerde motiviert, sondern die Knapp- heit des Entscheides der Kirchgemeindeversammlung. Die gerügten Verfah- rensmängel seien herangezogen worden, «um ein ‘hauchdünnes’, missliebi- ges, nichtdestotrotz aber demokratisch zustandegekommenes Abstimmungs- resultat im nachhinein zu Fall zu bringen.» Der Vorsitzende habe zu Beginn der Versammlung auf die Stimmberechtigung hingewiesen und die anwe- senden Gäste gebeten, sich der Stimme zu enthalten. Er habe auch auf die Ausstandsbestimmung des Gemeindegesetzes hingewiesen und dazu ausge- führt, dass «mindestens eine anwesende Person von dieser Bestimmung besonders betroffen sein könnte.» Er habe keineswegs «imperativ darauf hingewiesen, dass sich ein Stimmberechtigter wegen Befangenheit in den Ausstand zu begeben hätte.» Während der Diskussion zu Traktandum 6 habe der Vorsitzende nochmals deutlich auf die Stimmberechtigung hinge- wiesen, da zu dieser Zeit noch weitere Versammlungsteilnehmer erschienen seien. Die Stimmzettel seien mangels einer entsprechenden Vorschrift tatsächlich nicht fortlaufend numeriert gewesen. Der Einwand der Beschwer- deführenden, die Ausstandsvorschriften seien missachtet und die Stimmbe- rechtigung sei nicht kontrolliert worden, sei verspätet erfolgt. Die Beschwer- deführenden hätten es in den Händen gehabt, ihre Bedenken unverzüglich vorzubringen. Sie hätten jedoch davon abgesehen auch auf die wiederholte Nachfrage des Vorsitzenden, ob jemand zum Abstimmungsprozedere oder zum ermittelten Abstimmungsergebnis das Wort wünsche. Um ca. 20.15 Uhr habe der Vorsitzende gebeten, «die Eingangstüre doch nun schliessen zu wollen», in der Meinung, «die Türe in die Falle zu legen». Aufgrund eines Missverständnisses habe der Abwart die Türe mit dem Schlüssel geschlossen. Dieses Missgeschick habe allerdings innert kürzester Zeit behoben werden können, zumal sich derAbwart und dessen Stellvertre- terin im Bereich der Saaltüre aufgehalten und das Problem der Zulassung Verspäteter sogleich erkannt hätten. Während der ganzen Versammlungs- dauer seien wiederholt «Spätankömmlinge» zugelassen worden. Tatsächlich seien während jener kurzen Zeitdauer, in welcher die Haupteingangstüre mit dem Schlüssel geschlossen gewesen sei, zwei Personen angekommen. Aller- 137

dings sei für sie nicht die geschlossene Türe sondern einzig und allein die Feststellung des Abwarts, dass die Versammlung bereits begonnen habe, ausschlaggebend dafür gewesen, dass sie «unverrichteterdings wieder davon- zogen.» Mit der Bemerkung «dann gehen wir halt wieder!» hätten sich die zwei Personen entfernt, ohne irgendeine Rückfrage zu stellen oder dem Ab- wart Gelegenheit zu geben, die Türe zu öffnen. Alle an der Versammlung Anwesenden hätten es mitzuvertreten, dass es bezüglich des Türschliessens zu einem Missverständnis gekommen sei, da sich niemand dem Aufruf des Vorsitzenden, es sei Platz zu nehmen, und die Türe sei zu schliessen, damit die Versammlung beginnen könne, widersetzt habe. Mindestens den Ver- sammlungsteilnehmern müsse es daher verwehrt sein, sich nachträglich auf diesen Verfahrensmangel – wenn man überhaupt von einem solchen spre- chen wolle – zu berufen. D. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Begehren und im wesentlichen auch an ihren Begründungen fest. Auf die entsprechenden Ausführungen ist – soweit erforderlich – in den Erwä- gungen einzugehen. E. In der Folge wurde der Abwart des Pfarreiheims von der instruieren- den Direktion des Innern aufgefordert, zur behaupteten Abweisung zweier Stimmberechtigten Stellung zu nehmen. In seiner Stellungnahme vom 15. Mai 1996 führte er folgendes an: Er habe durch ein Missverständnis die Saal- türe geschlossen. Um 20.25 Uhr habe jemand an der Tür gerüttelt. Er habe nachgeschaut und die beiden Personen darauf aufmerksam gemacht, dass die Versammlung bereits angefangen habe, über die Abstimmungsbedingun- gen informiert worden sei und die Stimmenzähler gewählt worden seien. Als eine der beiden Personen erwidert habe, dass sie gehen würden, habe er angeboten nachzufragen, ob sie noch teilnehmen könnten. Die beiden hät- ten kurz ein paar Worte gewechselt und geantwortet: «Mier gönd.» Es sei keineswegs so gewesen, dass er jemanden von der Wahl habe ausschliessen wollen oder abgewiesen habe. F. Bei den vorstehend erwähnten Personen handelt es sich um P. K. und T. M.. Sie haben die Beschwerde mitunterzeichnet. Auf Befragung der in- struierenden Direktion des Innern hin schilderten sie in ihrem Schreiben vom 20. Mai 1996 den Sachverhalt im wesentlichen folgendermassen: Wegen der schlechten Wetterverhältnisse seien sie erst um 20.20 Uhr im Pfarrei- heim eingetroffen. Die Saaltüre sei geschlossen gewesen. Auf der rechten Seite sei ein Mann aus der Türe gekommen und habe ihnen mitgeteilt, dass geschlossen sei, weil die Versammlung um 20.15 begonnen habe. Die Ab- stimmungen seien schon alle vorbei. Weiter habe der Mann gesagt, sie soll- ten es doch ein andermal wieder versuchen, «denn wir wollen heute nicht immer wieder von vorne mit der Versammlung beginnen müssen.» Sie hät- ten nicht darauf beharrt, eingelassen zu werden, weil sie den Aussagen die- 138

ses Mannes geglaubt hätten. Er habe ihnen klar zu verstehen gegeben, dass Spätankömmlinge nicht mehr zugelassen würden und sie wieder zu gehen hätten. Erwägungen: I. Gemäss § 17 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation und die Verwal- tung der Gemeinden vom 4. September 1980 (Gemeindegesetz, GG; BGS 171.1) sowie nach § 49 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwal- tungssachen vom 1. April 1976 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 162.1) können Gemeindeversammlungsbeschlüsse durch Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden. Dabei kommen gemäss § 49 Abs. 2 VRG die Vorschriften über die Verwaltungsbeschwerde sinngemäss zur Anwen- dung mit folgenden für die Eintretensfrage massgeblichen Abweichungen: Die Beschwerdefrist beträgt acht Tage, und der Fristenlauf beginnt bei Ge- meindeversammlungsbeschlüssen mit dem auf den Beschluss folgenden Tag (Ziff. 1). Ausser den in ihrer Rechtsstellung unmittelbar Betroffenen ist jeder Aktivbürger zur Beschwerde befugt (Ziff. 2). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss der Ka- tholischen Kirchgemeinde X. vom 13. Dezember 1995. Angefochten ist so- mit ein Gemeindeversammlungsbeschluss im Sinne von § 17 Abs. 1 GG und 49 Abs. 1 VRG. Gegen solche Beschlüsse ist die Beschwerde mithin grund- sätzlich zulässig. Zuständig zur Behandlung der Beschwerde ist der Regie- rungsrat. Die Gemeindeversammlung fand am 13. Dezember 1995 statt. Folglich begann die achttägige Beschwerdefrist am 14. Dezember 1995 zu laufen und endigte am 21. Dezember 1995. Die Beschwerdeschrift wurde am

21. Dezember 1995 der Staatskanzlei persönlich überbracht und ist somit rechtzeitig eingereicht worden. Der Beschwerdeführer P. R. ist überdies Stimmbürger der Katholischen Kirchgemeinde X. und daher zur Beschwer- de legitimiert. Bei dieser Sachlage braucht die Legitimation der übrigen Be- schwerdeführenden nicht überprüft zu werden. Da sich die Beschwerde auch als formgerecht erweist (§ 44 VRG), ist mithin auf sie einzutreten. II.

1. Gemäss § 49 Abs. 2 Ziff. 3 VRG sind Gemeindeversammlungsbeschlüs- se nur wegen Rechtsverletzung anfechtbar. Gerügt werden können dabei auch formellrechtliche Mängel des Beschlusses (vgl. Marco Weiss, Verfahren der Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zug, Diss. Zürich 1983, S. 193). In diesem Zusammenhang fällt das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der Wahl- und Abstimmungsfreiheit in Betracht (vgl. Stephan Widmer, 139

Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989, S. 78). Dieses Recht ga- rantiert gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, welches nicht den freien und unver- fälschten Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 la 141, mit Hinweisen; Gerichts- und Verwal- tungspraxis des Kantons Zug [GVP] 1883/84, S. 163). Die freie Willensäusse- rung kann unter anderem verletzt werden, wenn Nichtstimmberechtigte an einer Abstimmung teilnehmen oder Stimmberechtigte zu Unrecht von der Abstimmung ausgeschlossen werden, mithin wenn die Aktivbürgerschaft nicht richtig zusammengesetzt ist (vgl. BGE 121 Ia 141; BGE 116 Ia 365 mit Hinweisen; Widmer, a.a.O., S. 81 ff. mit Verweisen; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 102 f.). Weiter kann die Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch Verfahrensfehler verletzt werden (vgl. Wid- mer, a.a.O., S. 43 und S. 119; Hiller, a.a.O, S. 126 f.). Die Beschwerdeführenden machen folgende Rechtsverletzungen geltend: Nichtzulassung von Stimmberechtigten; fehlende Kontrolle der Stimmbe- rechtigten und Verteilen von unnumerierten Stimmzetteln; Verletzung der Ausstandspflicht. 2.a) Es ist unbestritten, dass die Haupteingangstüre zum Versammlungs- raum zumindest für kurze Zeit, wenn auch aufgrund eines Missverständnis- ses, mit dem Schlüssel geschlossen war. Ebensowenig ist bestritten, dass während dieses Zeitraums zwei Personen angekommen sind, die sich je- doch, ohne den Versammlungsraum betreten zu haben, wieder entfernten. Umstritten ist dagegen, ob den beiden stimmberechtigten Personen, P. K. und T. M., der Zugang zum Saal nicht dennoch möglich war. Nach der allge- meinen Beweislastregel ist zu Ungunsten derjenigen Partei zu entscheiden, welche aus der nicht bewiesenen Tatsache hätte Rechte ableiten können (vgl. Weiss, a.a.O., S. 166). Im vorliegenden Fall trägt die Katholische Kirchge- meinde X. die Folgen, wenn nicht bewiesen werden kann, dass der Zutritt zum Versammlungsraum trotz verschlossener Türe gewährleistet war. Ge- mäss Sachverhaltsdarstellung des Abwarts rüttelten zwei Personen an der Saaltüre. Dadurch gaben sie klar zu verstehen, dass sie an der Versammlung teilnehmen wollten. Der Kirchenrat leitet aus der Tatsache, dass die beiden Personen gemäss Replik feststellten, wie der Abwart durch eine Nebentüre ins Foyer gelangt war, ab, es sei ihnen nicht entgangen, dass der Zugang – wenn auch vorübergehend nur durch die Nebentüre – jederzeit gewährleistet war, nachdem laut Beschwerdeführenden offenbar ein Kirchenrat zwei Per- sonen durch diese Nebentüre begleitet hatte. Indessen waren die vom Ab- wart gemäss seiner eigenen Sachverhaltsdarstellung gemachte Bemerkung, die Versammlung habe bereits begonnen, und sein Angebot nachzufragen, ob sie noch teilnehmen können, nach objektiven Massstäben durchaus ge- eignet, bei den beiden Personen den Eindruck zu erwecken, dass eine ver- spätete Teilnahme nicht mehr oder zumindest nicht mehr ohne weiteres möglich war, auch wenn dieser Eindruck vom Abwart nicht beabsichtigt war. 140

Der Weggang von P. K. und T. M. erscheint deshalb verständlich. Mithin ist nicht davon auszugehen, dass der Zutritt zum Versammlungsraum trotz ver- schlossener Türe in genügendem Umfang gewährleistet war. Entgegen der Auffassung des Kirchenrates konnte von P. K. und T. M. nicht erwartet wer- den, dass sie sich unter diesen Umständen «zur Wehr» setzten. Auch der Ein- wand des Kirchenrates, die an der Versammlung Anwesenden hätten das Missverständnis mit dem Türeschliessen mitzuvertreten und könnten dies nicht nachträglich auf dem Beschwerdeweg geltend machen, geht fehl. Offen- sichtlich waren sich die im Saal Anwesenden des Missverständnisses nicht bewusst, da unbestrittenermassen einige Stimmberechtigte den Saal betra- ten, nachdem die Türe geschlossen war. Dem Kirchenrat ist im übrigen zu- zustimmen, dass sich die Versammlungsteilnehmer eine geschlossene Türe – wären sie sich dessen bewusst gewesen – «keinesfalls hätten gefallen lassen.» Schliesslich ist nicht davon auszugehen, dass die im Saal Anwesenden bemerkten, dass zwei Stimmberechtigte den Saal wegen der verschlossenen Türe nicht betreten konnten. Die Rüge der Beschwerdeführenden ist daher nicht verspätet.

b) Um den Anspruch auf unverfälschte Willensbildung zu gewährleisten, muss eine Gemeindeversammlung stets ohne weiteres zugänglich sein, dies vor allem dann, wenn – wie im vorliegenden Fall – aufgrund der schlechten Wetterverhältnisse mit Verspätungen zu rechnen war. Im vorliegenden Fall war der freie Zugang nicht durchwegs gewährleistet, weshalb der Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft verletzt wurde. Daran ändert nichts, dass gemäss Schreiben von R. M. er und weitere Stimmbe- rechtigte kurz nach 20.30 Uhr zwar ebenfalls vor verschlossener Saaltüre standen, aber doch Einlass fanden. Entscheidend ist, dass sich zwei Stimm- berechtigte, die an der Versammlung teilnehmen wollten, wegen der ge- schlossenen Saaltüre und der Äusserungen des Abwarts berechtigterweise veranlasst sahen, den Versammlungsort wieder zu verlassen, und somit an der Teilnahme zu Unrecht gehindert worden sind. Dieser grobe Verfahrensmangel ist im vorliegenden Fall von erheblicher Bedeutung, da der angefochtene Beschluss mit einer Differenz von nur zwei Stimmen zu- stande kam. Hätten die beiden Stimmberechtigten an der Versammlung teil- genommen, wäre eine Stimmengleichheit durchaus möglich gewesen. Dann hätte gemäss § 79 GG, welcher nach § 132 Abs. 1 GG auch auf Kirchgemein- deversammlungen anwendbar ist, eine zweite Abstimmung durchgeführt werden müssen. Hätte auch diese eine Stimmengleichheit ergeben, wäre der Beschluss nicht zustandegekommen. Da ohne den groben Verfahrensmangel ein anderes Abstimmungsresultat durchaus möglich gewesen wäre, wiegt er schwer im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, so dass die Ab- stimmung aufzuheben ist (vgl. BGE 121 Ia 12 mit Hinweisen). Die übrigen Abstimmungen fielen gemäss Protokoll eindeutig aus, und sie wurden in der Beschwerde auch nicht gerügt, weshalb die unrichtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft für diese Abstimmungen unbeachtlich ist. Offengelas- 141

sen werden kann die Frage, was vorzukehren wäre, wenn nach Beginn der Beratungen noch so viele Stimmberechtigte eintreffen würden, dass das Ver- sammlungslokal zu klein wäre. Die Beschwerde ist somit wegen Verletzung des Anspruchs auf richtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft gutzuheissen.

3. Bei dieser Rechtslage brauchen die weiteren Rügen der Beschwerde- führenden nicht geprüft zu werden. Dies umso weniger, als die gerügten Mängel zumindest für die an der Versammlung anwesenden Beschwerde- führenden ohne weiteres erkennbar waren und ihnen nach Treu und Glau- ben hätte zugemutet werden können, die Rügen noch während der Ver- sammlung unverzüglich anzubringen (vgl. GVP 1987/88, S. 176 ff.; Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 79 B III c).

4. Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Beschluss auf einem Verfahrensmangel beruht, welcher geeignet war, das Abstimmungser- gebnis zu verfälschen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, und der Beschluss über Traktandum Nr. 8, Bericht und Antrag betreffend die Bewilli- gung eines Baukredites von Fr. 1154000.– für den Neubau des Pfarrhauses ist aufzuheben. III.

1. Gemäss § 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG hat die unterliegende Partei die Verfah- renskosten zu tragen. Aus § 24 Abs. 2 VRG ergibt sich indessen, dass die Kosten der unterlegenen Katholischen Kirchgemeinde X. nur dann auferlegt werden können, wenn sie am Verfahren wirtschaftlich interessiert ist oder zum Verfahren durch einen groben Verfahrensmangel oder durch eine offen- bare Rechtsverletzung Anlass gegeben hat. Im vorliegenden Fall ist zwar ein Verfahrensmangel gegeben, welcher als grob bezeichnet werden muss. Unter Würdigung der gesamten Umstände und insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass der Mangel durch das Missverständnis einer Hilfsperson des Kirchenrates verursacht wurde, rechtfertigt es sich dennoch nicht, der Katho- lischen Kirchgemeinde X. die Kosten aufzuerlegen. Mithin werden keine Kosten erhoben.

2. Nach § 28 Abs. 2 VRG ist der obsiegenden Partei eine Parteientschädi- gung zuzusprechen. Dies gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob eine sol- che beantragt worden ist oder nicht. Massgebend für die Parteientschädi- gung sind einzig Bestehen und Umfang des durch die Prozessführung adäquat-kausal verursachten Aufwandes. Die Parteientschädigung im Ver- waltungsbeschwerdeverfahren ist nicht näher geregelt. In Analogie zu § 7 der Verordnung über die Kosten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vom 142

30. August 1977 (BGS 162.12) sind folgende Kosten zu ersetzen: Jedes Er- scheinen vor der entscheidenden Instanz und die Barauslagen, soweit sie insgesamt Fr. 50.– übersteigen. Weiter kann der Partei in umfangreichen An- gelegenheiten eine angemessene Entschädigung für ihre Bemühungen zuge- sprochen werden. Im vorliegenden Fall hatten die Beschwerdeführenden weder persönlich zu erscheinen, noch ist nach der allgemeinen Erfahrung davon auszugehen, dass die durch Beschwerdeführung verursachten Baraus- lagen Fr. 50.– überstiegen. Schliesslich handelt es sich hier auch nicht um eine umfangreiche Angelegenheit. Demzufolge ist von einer Parteientschä- digung abzusehen. (RRB, 4. Juni 1996) 143