DI 99/2017

B Verwaltungspraxis der Beschwerde angesichts der Ausgangslage in Verbindung mit der zitierten bun- desgerichtlichen Rechtsprechung bereits bei Eingang der Beschwerde offensicht- lich war, hat die mit der Instruktion betraute Direktion des Innern im Übrigen auf die Durchführung eines Schriftenwechsels verzichtet.

6. (...) Regierungsrat, 25. Januar 2017 II. Schule, Kultur, Natur- und Heimatschutz, Kirche

1. Verfahrensrecht, Denkmalpflege, Aufsichtsbeschwerde 1.1 § 52 VRG (Aufsichtsbeschwerde) Regeste: § 52 VRG (Aufsichtsbeschwerde) – Der Verlust von Wandmalereien als integrie- render Bestandteil einer Kapelle kann bei fehlendem Inventareintrag aus denk- malpflegerischer Sicht nicht verhindert werden. Wenn die Kapelle selbst nicht als schutzwürdiges Baudenkmal taxiert wird, beinhaltet deren Abbruch auch die Wandmalereien; diese verlieren ihren schutzwürdigen Wert, wenn sie nicht mehr im Kontext mit der Kapelle stehen (Erw. II.G). Das Vorgehen der einzelnen kanto- nalen Behörden und Personen wie auch die Koordination deren Handelns waren im vorliegenden Fall korrekt und geben keinerlei Anlass für die Ergreifung von aufsichtsrechtlichen Massnahmen (Erw. II.H). Aus dem Sachverhalt: A. Der Verein X. (nachfolgend: der Beschwerdeführer) hat mit Eingabe vom 16. No- vember 2016 beim Regierungsrat des Kantons Zug eine Aufsichtsbeschwerde be- treffend «Sachbeschädigung und Kulturgutzerstörung durch Mitarbeitende und Vor- gesetzte der kantonalen Verwaltung» wegen der Übermalung der Wandbilder von Fritz Pauli in der alten Kapelle des ehemaligen Kantonsspitals Zug eingereicht. B. Der Beschwerdeführer führte aus, es seien im ehemaligen Kantonsspital Zug Bil- der des Schweizer Künstlers Fritz Pauli mit weisser Farbe übermalt worden, was nach heutiger Erkenntnis nicht mehr rückgängig gemacht werden könne und damit unweigerlich zum Verlust der Wandgemälde geführt habe. Er habe bei der Staatsan- waltschaft deshalb eine Strafanzeige gegen Unbekannt eingereicht. Da der Kanton das Spital an der Artherstrasse in Zug mit der Kapelle und den zwischen 1937 und 1938 von Fritz Pauli gemalten Wandbildern von der Bürgergemeinde übernommen hatte, sei dieser auch verantwortlich für die Pflege und den Erhalt dieser bedeu- tenden Kunstwerke. Es sei nicht verständlich, weshalb keine Inventarinformationen über die Bedeutung der Wandmalerei vorhanden seien. Bekannt sei dem Beschwer- 246

II. Schule, Kultur, Natur- und Heimatschutz, Kirche deführer, dass die Denkmalpflege seit längerer Zeit die Passionsszenen in der ehe- maligen Kapelle in den Schutz des kantonalen Denkmalschutzgesetzes habe auf- nehmen wollen. Aufgrund des absehbaren Abbruchs der Kapelle sei auch erwogen worden, die auf Leinwand gemalten Werke samt dem darunter liegenden Verputz abzulösen und woanders gesichert aufzubewahren. Warum diese Abklärungen nicht zum Ziel geführt hätten oder warum allfällige erhaltende Massnahmen nicht getrof- fen worden seien, sei nicht bekannt. Die Vorgänge um die Übermalung der Wand- bilder seien deshalb aufsichtsrechtlich zu klären. Abzuklären sei weiter, wo Fehler passiert seien und welche Massnahmen zu treffen seien, die ein ähnliches Vorge- hen künftig verhindern würden. Namentlich sei die aus Sicht des Beschwerdeführers fehlende beziehungsweise nicht genügende Koordination zwischen den verantwort- lichen Personen für die Asylunterkunft und den Fachexpertinnen und Fachexperten für die Kulturgüter zu verbessern. (...) Aus den Erwägungen: D. Mit einer Aufsichtsbeschwerde kann jede Person die Aufsichtsbehörde über Tat- sachen in Kenntnis setzen, die ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde gegen eine untere Verwaltungsbehörde von Amtes wegen erfordern (§ 52 Abs. 1 VRG). Die Aufsichtsbeschwerde ist ein formloser Rechtsbehelf, welcher kein eigentliches Be- schwerdeverfahren auslöst und der Anzeigeerstatterin beziehungsweise dem Anzei- geerstatter keinen Anspruch auf Erledigung verleiht (Marco Weiss, Verfahren der Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zug, Diss. Zürich 1983, S. 75). Die Anzeige- erstatterin beziehungsweise der Anzeigeerstatter hat nicht die Rechte einer Partei und es besteht keine Pflicht zur Begründung von aufsichtsrechtlichen Entscheiden (§ 52 Abs. 2 und 4 VRG). Die Art der Erledigung ist der Anzeigeerstatterin bezie- hungsweise dem Anzeigeerstatter indessen mitzuteilen (§ 52 Abs. 3 VRG). Nach ständiger Praxis wird eine Anzeige von der Aufsichtsbehörde nicht behandelt, so- fern ein ordentliches oder ausserordentliches Rechtsmittel zur Verfügung steht. Sie dient dem Ziel der Verwaltungskontrolle und knüpft an der Pflicht der oberen Behörde an, die nachgeordneten Stellen angemessen zu beaufsichtigen, um eine rechtmässige und gut funktionierende Verwaltung zu gewährleisten. Die Eingabe soll eine Aktion veranlassen, welche die Aufsichtsbehörde von Amtes wegen durch- führen müsste, würde sie selbständig auf den gerügten Missstand aufmerksam (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, Vorbemerkungen zu § 19 bis 28, N 29 ff.; Auer / Müller / Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Bern 2008, S. 891 ff.). Eine Aufsichtsbeschwerde hat schliesslich insofern eine beschränkte Wirkung, als ihr nur beim Vorliegen von unhaltbaren Zuständen, welche in einem Rechtsstaat nicht toleriert werden dürfen, Folge gegeben wird. Dies ist bei Verletzung klaren materiellen Rechts, bei Missachtung wesentlicher Verfah- 247

B Verwaltungspraxis rensgrundsätze oder bei Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen der Fall (BGE 126 II 300 E. 2.c; BGE 125 I 394 E. 3). Nach § 52 Abs. 1 VRG ist die Aufsichtsbeschwerde bei der zuständigen Aufsichts- behörde zu führen. Die angerufene Behörde prüft ihre Zuständigkeit gemäss § 6 Abs. 2 VRG von Amtes wegen. Gemäss § 47 Abs. 1 lit. h KV kommt dem Regierungs- rat die Aufsicht über die unteren Verwaltungsbehörden und das Entscheidungsrecht über diesbezügliche Anstände und Beschwerden unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu. Die vorliegende Aufsichtsbeschwerde gegen das Han- deln von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und vorgesetzten Personen der kanto- nalen Verwaltung fällt demzufolge in seine Zuständigkeit. Dem Beschwerdeführer steht vorliegend kein formelles Rechtsmittel zur Verfügung, weshalb die Aufsichts- beschwerde an die Hand zu nehmen ist. E. Aus den Stellungnahmen der Baudirektion vom 14. Dezember 2016, der Direktion des Innern vom 30. Dezember 2016 und der Kantonalen Denkmalkommission vom

18. Mai 2017 geht hervor, dass sich der zu klärende Sachverhalt folgendermassen zugetragen hat: Die Wandmalereien waren zu keinem Zeitpunkt im Inventar der schützenswerten Denkmäler oder im Verzeichnis der geschützten Denkmäler enthalten. Im Rahmen der Planungsarbeiten für die Nutzung des Areals des ehemaligen Kantonsspitals hat die Baudirektion im November 2004 betreffend die Neunutzung des Areals einen Investorenwettbewerb ausgeschrieben. In diesem Zusammenhang hat die Kantona- le Denkmalkommission am 6. Dezember 2004 einen ausführlichen Augenschein auf dem Areal vorgenommen und dabei unter anderem die Kapelle mit den Wandmale- reien von Fritz Pauli beurteilt. Sie kam damals zum Schluss, dass die Kapelle mitsamt den Wandmalereien nicht schutzwürdig sei und es aus denkmalpflegerischer Sicht einzig Gründe gebe, auf dem Areal den Bettentrakt des Keiser&Bracher-Baus aus den Jahren 1934-37 (sogenannter Südflügel) zu erhalten. Ein Auszug aus dem Text der Denkmalpflege zu Handen des Beurteilungsgremiums des Wettbewerbs lautete denn auch: «Die Wandmalereien in der Kapelle des Seeflügels (1938, von Fritz Pau- li) [...] müssen nicht zwingend erhalten werden.». Ab diesem Zeitpunkt bildeten die Malereien keinen Teil des offiziellen Verfahrens mehr. An ihrer Sitzung vom 3. Dezember 2008 stellte die Kantonale Denkmalkommission einen Antrag auf Aufnahme des Südflügels (als einziges Gebäude auf dem ehemali- gen Kantonsspitalareal) ins Inventar der schützenswerten Denkmäler. Im beiliegen- dem Bericht wurden die Malereien nicht erwähnt. Die Direktion des Innern folgte dem Antrag der Denkmalkommission und teilte der Baudirektion und dem Stadt- rat von Zug im Schreiben vom 18. Dezember 2008 die Aufnahme des Bettentrakts ins Inventar der schützenswerten Denkmäler mit. Der damalige Denkmalpfleger war jedoch trotz Verzicht der Aufnahme der Kapelle ins Inventar (und trotz fehlender 248

II. Schule, Kultur, Natur- und Heimatschutz, Kirche Verpflichtung) darum bemüht, die Wandmalereien an einem anderen Standort un- terbringen zu lassen. Diesen Bemühungen war allerdings kein Erfolg beschieden. Das damalige Siegerprojekt des Wettbewerbsverfahrens sah einen Abbruch der al- ten Gebäude im Bereich der Kapelle vor, wobei lediglich der Spitalsüdflügel der Ar- chitekten Keiser & Bracher erhalten werden sollte. Während der Grosse Gemeinde- rat der Stadt Zug den entsprechenden Bebauungsplan Belvedere beschloss, lehnte ihn das Stimmvolk der Stadt Zug im Jahr 2008 ab. Die Wandmalereien wurden auch anlässlich der Abstimmung nicht thematisiert. Am 25. Juli 2011 lancierte die Baudirektion einen städtebaulichen Studienauftrag, der die Grundlage für einen neuen Bebauungsplan bilden sollte. Dieser Auftrag hielt erneut fest, dass die Wandmalereien in der Kapelle des Südflügels nicht zwingend erhalten werden müssten. Im Rahmen der Überarbeitung des Siegerprojekts prä- zisierte das Amt für Denkmalpflege und Archäologie im Januar 2014 die zwingend zu erhaltenden Bauteile des schützenswerten Südflügels des Spitals. Die ehemalige Kapelle mitsamt den Wandmalereien war davon nicht betroffen. Diese Rahmenbe- dingungen flossen schliesslich in den Bebauungsplan ein. Der Grosse Gemeinderat der Stadt Zug beschloss schliesslich am 15. Dezember 2015 den Bebauungsplan, welchen der Regierungsrat am 3. Mai 2016 genehmigte. Die kantonale Genehmi- gung ist zwischenzeitlich in Rechtskraft erwachsen. Aufgrund der angespannten Situation im Asylbereich entschied der Regierungsrat, die noch freien Räumlichkeiten des alten Kantonsspitals neu und während der Dauer einer Übergangsphase als Durchgangsstation für Asylsuchende entsprechend her- zurichten und zu nutzen. F. Vor der hier behandelten Aufsichtsbeschwerde reichte der Beschwerdeführer am

9. Juni 2016 eine Strafanzeige gegen unbekannt ein. Diese wurde mit Verfügung vom

28. Februar 2017 mangels fehlender Legitimation nicht an die Hand genommen. In den Erwägungen wird zudem festgehalten, dass die fraglichen – übermalten – Wandbilder nicht als wertvoll qualifiziert werden, da sie denkmalpflegerisch als nicht zwingend zu erhalten taxiert wurden. G. Die Baukunst ist grundsätzlich auf das Engste und Unmittelbarste mit dem Bau- werk selbst verbunden. Denkmäler sind überdies stets ortsgebundene Objekte, die in ihrer Materie möglichst vollständig mit all ihren Zeitspuren überliefert bleiben und nicht versetzt werden sollen («Leitsätze zur Denkmalpflege in der Schweiz» der eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege, Zürich 2007, Ziff. 1.2 f. und Ziff. 5.7). Die Wandmalereien von Fritz Pauli wurden als «Kunst am Bau» realisiert und wurden spezifisch für die alte Kapelle des Kantonsspitals Zug angefertigt. Sie bil- den einen integrierenden Bestandteil der Kapelle. Der Verlust der Wandmalereien ist aus kunsthistorischer Sicht zwar bedauerlich, konnte aus denkmalpflegerischer 249

B Verwaltungspraxis Sicht aber nicht verhindert werden. Da die Kapelle selbst nicht als schutzwürdiges Baudenkmal taxiert wurde, beinhaltet deren Abbruch auch die Wandmalereien; die- se verlieren ihren schutzwürdigen Wert, wenn sie nicht mehr im Kontext mit der Kapelle stehen. H. Gestützt auf die vorangegangenen Ereignisse sowie den rechtskräftigen Bebau- ungsplan konnten die betroffenen Personen davon ausgehen, dass weder die al- te Kapelle als Abbruchobjekt noch die dort angebrachten Wandbilder schutzwürdig sind. Darüber hinaus enthielt auch die baurechtliche Umnutzung keine entsprechen- den Auflagen. Infolge dessen mussten die Mitarbeitenden der Baudirektion denn auch keine geeigneten Schutzmassnahmen ergreifen. In Bezug auf die Mitarbei- tenden des Amtes für Denkmalpflege und Archäologie kann festgehalten werden, dass sich die Direktion des Innern bei der Behandlung ihrer Geschäfte grundsätz- lich stets auf die Überlegungen und Anträge der Kantonalen Denkmalkommission stützt (siehe auch § 13 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über Denkmalpflege, Archäologie und Kulturgüterschutz vom 26. April 1990 [Denkmalschutzgesetz; BGS 423.11]). So kam die Kommission im Anschluss an den ausführlichen Augenschein auf dem Are- al des ehemaligen Kantonsspitals am 6. Dezember 2004 zum Schluss, dass es aus denkmalpflegerischer Sicht keinen Grund gebe, die Kapelle zu erhalten. Es wurden insgesamt durch die Vorgehensweise der betroffenen Personen weder Verfahrens- grundsätze noch klares materielles Recht verletzt. Auch kann nach dem Gesagten keine Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen erblickt werden. Das Vorgehen der einzelnen kantonalen Behörden und Personen wie auch die Koordination deren Handelns waren im vorliegenden Fall korrekt und geben keinerlei Anlass für die Er- greifung von aufsichtsrechtlichen Massnahmen. Der Vollständigkeit halber ist fest- zuhalten, dass auch kein relevantes strafrechtliches Verhalten festgestellt werden konnte. I. Dem Begehren um die aufsichtsrechtliche Klärung der Vorgänge im Zusammen- hang mit der Übermalung der Wandmalereien in der alten Kapelle des ehemaligen Kantonsspitals Zug ist mit Aufklärung des Sachverhaltes somit materiell entspro- chen worden und die Aufsichtsbeschwerde kann in diesem Punkt als erledigt abge- schrieben werden. J. In Bezug auf das Begehren des Beschwerdeführers, Massnahmen zu treffen, die ein ähnliches Vorgehen wie das vorliegende künftig verhindern, ist die Aufsichtsbe- schwerde gestützt auf die vorangehenden Ausführungen nicht Folge zu leisten. K. Bei der Erledigung einer Aufsichtsbeschwerde werden der Anzeigeerstatterin be- ziehungsweise dem Anzeigeerstatter keine Kosten auferlegt. Es besteht zudem kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. GVP 1991/92, S. 203). (...) Regierungsrat, 29. August 2017 250