PS.2026.0128

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 octobre 2026

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mme Danièle Revey et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Agnès Dubey, greffière.

Recourante

A.________, représentée par le Service d'Aide Juridique aux Exilé.e.s (SAJE – Lausanne), à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne.

Objet

Aide d'urgence

Recours A.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 21 juillet 2026 (refus d'aide d'urgence).

Vu les faits suivants :

A. A.________, ressortissante ukrainienne née le ******** 1971, a deux enfants majeurs, B.________ et C.________. C.________ souffre notamment d'épilepsie.

B. Le 18 octobre 2024, A.________ a déposé, conjointement avec ses enfants majeurs, une demande de protection provisoire en Suisse après avoir quitté l'Ukraine et être entrée en Suisse en passant par la Pologne, la République tchèque et l'Allemagne. Lors de l'enregistrement de sa demande, il est apparu sur son passeport qu'elle disposait d'un visa en Pologne valable du 25 septembre 2024 au 24 septembre 2025.

Le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après: le SEM) a ainsi contacté les autorités polonaises afin de savoir si elles étaient disposées à accepter la réadmission de A.________. Elles y ont répondu favorablement le 5 juin 2025.

C. Le 26 juin 2025, en application du principe de subsidiarité, le SEM a rejeté la demande de protection provisoire de A.________ au motif qu'elle disposait d'une alternative de protection en Pologne où elle avait obtenu un visa d'une année, a prononcé son renvoi de Suisse et l'a attribuée au Canton de Vaud, qui est compétent pour l'exécution de sa décision. Il ressort de la décision du SEM que C.________ a obtenu la protection provisoire en Suisse. Le SEM a retenu que le renvoi de A.________ était toutefois exigible, dans la mesure où il n'existait pas un lien de dépendance entre elle et son fils majeur dès lors que la Suisse disposait d'un système social et de santé capable d'assurer les soins et la prise en charge de son fils.

D. Le 25 juillet 2025, A.________ a fait recours contre la décision du SEM auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après: le TAF).

Par arrêt du 5 septembre 2025 (D-5577/2025), le TAF a rejeté le recours et confirmé la décision du SEM du 26 juin 2025. Il a notamment retenu que, quand bien même d'un point de vue formel, un visa ne constitue ni un statut de séjour ni un statut de protection (TAF D-1953/2024 du 15 août 2024 consid. 5.5.1), les autorités polonaises avaient toutefois en l'espèce expressément donné leur accord à la réadmission de la requérante, à la suite d'une demande en ce sens du SEM. Il a également confirmé que l'exécution du renvoi vers la Pologne était licite et a exclu toute violation de l'art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) puisque son fils ne dispose pas d'un droit de séjour durable en Suisse, mais d'un statut de protection, et que la Suisse dispose d'un système de santé qui permet d'assurer la prise en charge de son fils majeur sans que la présence de sa mère ne soit indispensable.

E. A.________ s'est vu octroyer des prestations d'aide d'urgence sans interruption du 31 octobre 2024 au 21 juillet 2026.

F. Par décision du 21 juillet 2026, le Service de la population (ci-après: le SPOP) lui a octroyé à titre exceptionnel des prestations d'aide d'urgence jusqu'au 5 août 2026, tout en précisant que celles-ci ne seraient pas renouvelées au-delà de cette échéance et que, sur demande, le SPOP était disposé à prendre en charge ses frais de voyage pour se rendre en Pologne.

Le 14 août 2026, A.________ s'est à nouveau présentée aux guichets du SPOP afin de requérir l'aide d'urgence. Elle aurait affirmé qu'elle ne collaborerait pas à son renvoi en Pologne estimant que le SEM n'avait pas procédé à un examen adéquat de sa situation. P ar décision du 14 août 2026 remise en mains propres, le SPOP lui a notifié une décision de refus d'octroi des prestations d'aide d'urgence.

G. Par acte du Service d'Aide Juridique aux Exilé.e.s (SAJE) du 17 août 2026, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision du 21 juillet 2026, concluant à la constatation de son illicéité et à son annulation. La recourante invoque la violation de l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) et de l'art. 3 CEDH. Elle expose notamment que le droit au minimum vital est incompressible et que l'octroi de l'aide d'urgence ne peut pas être conditionné à la collaboration à son renvoi. A titre provisionnel, elle demande à la CDAP " de constater l'effet suspensif " et d'enjoindre au SPOP de poursuivre la délivrance de l'aide d'urgence dès à présent jusqu'à droit connu sur le recours. Elle sollicite l'octroi de l'assistance judiciaire.

Par avis du 18 août 2026, le juge instructeur a ordonné à titre de mesures superprovisionnelles que des prestations d'aide d'urgence soient accordées à la recourante.

Par décision du 20 août 2026, l'autorité intimée a octroyé l'aide d'urgence à la recourante jusqu'à nouvel avis.

L'autorité intimée a déposé sa réponse au recours le 28 août 2026 et a produit son dossier. S'agissant de la demande de mesures provisionnelles, elle ne s'oppose pas à l'octroi de prestations d'aide d'urgence jusqu'à droit connu sur le recours. Sur le fond, elle conclut au rejet du recours.

H. La présente affaire a fait l'objet d'une procédure de coordination au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1) à laquelle ont participé l'ensemble des juges de la CDAP. La solution adoptée est exposée dans les considérants en droit du présent arrêt, plus particulièrement au considérant 5c.

Considérant en droit :

1. La décision du SPOP du 21 juillet 2026 peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal selon les art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Dans la procédure de recours de droit administratif, les conclusions en constatation de droit sont recevables uniquement lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues (cf. CDAP GE.2025.0262 du 8 octobre 2025; GE.2026.0052 du 9 mars 2026 consid. 4). La conclusion de la recourante visant à ce que la Cour de céans constate l'illicéité de la décision (cf. recours, p. 7) est ainsi irrecevable. Pour le surplus, le recours est recevable à la forme (cf. art. 75 let. a, 79, 95 et 99 LPA-VD), étant précisé que la conclusion du recours demandant l'annulation de la décision attaquée doit être interprétée, à la lecture du mémoire, comme une conclusion en réforme de ladite décision en ce sens que l'aide d'urgence est octroyée à la recourante (cf. CDAP PS.2025.0069 du 15 octobre 2025).

2. En l'occurrence, l'autorité intimée refuse d'accorder à la recourante l'aide d'urgence.

a) Selon l'art. 80a de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), l'aide sociale ou l'aide d'urgence est fournie aux personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi par le canton auquel elles ont été attribuées. S'agissant des personnes qui n’ont pas été attribuées à un canton, l'aide d’urgence est fournie par le canton désigné pour exécuter le renvoi. Les cantons peuvent déléguer tout ou partie de ces tâches à des tiers.

En vertu de l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la LAsi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.

L'art. 82 LAsi prévoit que l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti sont exclues du régime d'aide sociale (al. 1). Durant la procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire ou durant la procédure d'asile au sens de l'art. 111c, les personnes visées à l'al. 1 et les requérants reçoivent, sur demande, l'aide d’urgence. Cette règle est également applicable lorsque l'exécution du renvoi est suspendue (al. 2).

Autrement dit, la personne qui a fait l'objet d'un renvoi exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais uniquement à l'aide d'urgence au sens de l'art. 82 al. 1 LAsi (ATF 140 I 141 consid. 3; CDAP PS.2023.0040 du 26 septembre 2023 consid. 2a et les références citées).

b) Sur le plan cantonal, la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; BLV 142.21) s'applique notamment aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois (art. 2 al. 1 ch. 4 LARA).

En vertu de l'art. 49 LARA, les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois, les requérants d'asile visés aux art. 111b et 111c LAsi, ainsi que les ressortissants des Etats membres de l'UE ou de l'AELE qui ne peuvent prétendre à l'aide sociale en vertu de l'art. 61a al. 3 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS 142.20) ont droit à l'aide d'urgence s'ils sont dans une situation de détresse et " ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ".

Selon l'art. 51a LARA, les art. 22 à 27 LARA, relatifs à l'assistance ordinaire, " s'appliquent par analogie à l'aide d'urgence ".

L'art. 23 LARA, applicable à l'aide d'urgence par le renvoi de l'art. 51a LARA précité, a la teneur suivante:

" Art. 23 Subsidiarité

1 L'assistance aux demandeurs d'asile est accordée à titre subsidiaire.

2 Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement lui fournissent."

Le département décide de l'octroi de l'aide d'urgence (art. 50 al. 1 LARA). L'établissement vaudois d'accueil des migrants exécute les décisions rendues par le département dans ce domaine (art. 50 al. 2 LARA). En vertu de l'art. 18 al. 1 du règlement du 3 décembre 2008 sur l'assistance et l'aide d'urgence octroyées en application de la LARA (RLARA; BLV 142. 21.2), le département examine si les conditions d'octroi de l'aide d'urgence sont remplies. Dans ce cadre, il vérifie l'identité du demandeur (let. a) et que celui-ci ne peut prétendre à un autre régime d'assistance dans le Canton de Vaud ou dans un autre canton (let. b).

L'art. 22b LARA, également applicable à l'aide d'urgence, prévoit encore que le bénéficiaire d'une aide doit collaborer avec l'établissement (al. 1) et que les demandeurs d'asile doivent tout mettre en œuvre pour améliorer leur situation et ne plus dépendre de l'aide dispensée en espèces ou en nature par l'établissement sous peine de s'exposer, après avertissement, à une sanction au sens de l'art. 69 de la loi (al. 2). L'art. 69 LARA a la teneur suivante:

" Art. 69 Réduction de l'assistance

1 L'assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés peut être modifiée, limitée ou réduite à l'aide d'urgence dans les cas prévus par la LAsi.

2 L'aide d'urgence ne peut être réduite."

3. En l'occurrence, la recourante est frappée d'une décision de renvoi exécutoire au sens de l'art. 82 al. 1 LAsi et en séjour illégal sur le territoire vaudois au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA. L'autorité intimée ne dénie pas que, sur le principe, la recourante a droit à l'aide d'urgence. Dans la décision litigieuse du 21 juillet 2026, l'autorité intimée fonde toutefois son refus sur le principe de subsidiarité de l'aide d'urgence.

4. a) L'aide d'urgence au sens des art. 80a ss LAsi ainsi que des art. 49 ss LARA, correspond au droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, conformément à l'art. 12 Cst.

Aux termes de l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 33 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit quant à lui que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

L'art 12 Cst. met en œuvre l'art. 11 par. 1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte ONU I; RS 0.103.1). Selon cette disposition programmatique, les Etats parties à ce Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les Etats parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l'importance essentielle d'une coopération internationale librement consentie. En ce qui concerne le Pacte ONU I, le Tribunal fédéral a jugé à plusieurs reprises que les dispositions qu'il contient ont un caractère programmatique, s'adressent au législateur et ne fondent en principe aucun droit subjectif et justiciable de l’individu (ATF 122 I 101 consid. 2a).

b) Le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse consacré par l'art. 12 Cst. consiste en une aide minimale – à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes – pour mener une existence conforme à la dignité humaine; dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide sociale, qui est plus complet (ATF 150 I 6 consid. 5.1; 149 V 250 consid. 4.1; 146 I 1 consid. 5.1).

L'art. 12 Cst. constitue un droit fondamental qui fonde une prétention à des prestations positives de la part de l'Etat. Il implique que l'ordre juridique prévoie les conditions dans lesquelles ce droit peut être exercé, contrairement aux libertés fondamentales auxquelles s'appliquent les restrictions habituelles. L'admissibilité d'éventuelles restrictions mises en œuvre par le législateur doit être appréciée par le biais de l'application (partielle) par analogie de l'art. 36 Cst., afin de vérifier si elles sont compatibles avec le contenu minimal garanti par la Constitution. De jurisprudence constante, le domaine de protection de l'art. 12 Cst. se confond avec son noyau intangible (ATF 150 I 6 consid. 10.1.1; 142 I 1 consid. 7.4; 131 I 166 consid. 3.1). Étant donné que l'essence intangible d'un droit fondamental ne peut être restreinte même si les conditions prévues à l'art. 36 al. 1 à 3 Cst. sont en soi remplies (art. 36 al. 4 Cst.), il n'est pas possible de réduire ou de refuser le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse prévu par l'art. 12 Cst. (ATF 150 I 6 consid. 10.1.1; 142 I 1 consid. 7.2.4; 131 I 166 consid. 5.3).

c) Conformément à l'art. 81 LAsi exposé ci-dessus, seules ont droit à l'aide d'urgence les personnes qui " ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens " et dont aucun " tiers " n'est " tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle ". Dans le même sens, les art. 49 et 23 al. 2 LARA excluent l'aide d'urgence lorsque la personne est " en mesure de subvenir à [son] entretien ", respectivement "dès que [le requérant] acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers " .

Selon le principe de la subsidiarité, l'aide n'intervient que si la personne ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent pas être obtenues à temps et dans une mesure suffisante (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2; 146 I 1 consid. 8.2.1 et les références citées). Pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme (ATF 146 I 1 consid. 8.2.1; 137 V 143 consid. 3.7.1; 131 I 166 consid. 4.3). En l'absence de telles ressources, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin et l'Etat doit lui accorder au moins une aide à titre transitoire (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2; 146 I 1 consid. 8.2.1; 121 I 367 consid. 3b). En effet, l'exclusion de l'aide en cas de besoin est incompatible avec la dignité humaine (art. 7 Cst.), à laquelle tend l'art. 12 Cst., si la survie même des personnes concernées s'en trouve compromise (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2; 131 I 166 consid. 7.1; 121 I 367 consid. 3a). L'art. 12 Cst. ne confère en revanche aucun droit à ceux qui sont objectivement en mesure de se procurer par eux-mêmes les moyens nécessaires à leur survie; ces personnes ne se trouvent pas dans la situation d'urgence à laquelle s’adresse le droit fondamental à l'aide en cas de besoin, de sorte que, dans leur cas, les conditions préalables à l'exercice de ce droit font déjà défaut (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2; 142 I 1 consid. 7.2.2; 131 I 166 consid. 4.1; 130 I 71 consid. 4.3). Autrement dit, il doit exister un lien matériel avec la cessation effective de la situation d'urgence, c’est-à-dire que la personne concernée doit être concrètement et actuellement en mesure de se soustraire à la situation d'urgence ou d'y mettre fin grâce aux possibilités existantes (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2; 131 I 166 consid. 4.3) et adaptées à cette fin. Une telle application du principe de subsidiarité n'entre donc pas nécessairement en conflit avec l'essence intangible de l'art. 12 Cst. (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2; 139 I 218 consid. 5.3).

Dans le même sens, la doctrine considère que l'incapacité de couvrir soi-même ses besoins élémentaires est une véritable condition d'invocabilité du droit. Il s'agit de l'expression du principe de la subsidiarité étatique. Cette condition n'est remplie qu'à partir du moment et aussi longtemps que le requérant prend toutes les mesures que l'on peut raisonnablement attendre de lui pour se procurer les ressources nécessaires à couvrir ses besoins vitaux. Cela implique qu'il ait épuisé son patrimoine, réduit ses dépenses, fait valoir toutes ses prétentions à l'encontre de tiers et exploite sa capacité de travail. On entend par prétentions à l'encontre de tiers, les créances fondées sur le droit des obligations, celles qui ressortent du droit de la famille, celles que le requérant peut avoir contre une assurance sociale en vertu de la loi qui la régit ou sur la base de la loi fédérale du 23 mars 2007 sur l'aide aux victimes d'infractions (LAVI; RS 312.5). En revanche, le recours préalable à l'aide fournie à bien plaire par une organisation de bienfaisance ou caritative n'est pas exigé, faute pour cette aide d'être due (Jacques Dubey, in Commentaire romand de la Constitution fédérale, 2021, n. 30 ad art. 12).

Ainsi, le droit à l'aide d'urgence a été refusé à un requérant qui, bien qu'il eût indiqué dans sa demande qu'il était apte à travailler à 100 % dans des activités adaptées, refusait d'exercer un travail rémunéré, alors que s'il avait changé d'état d'esprit, il aurait été en mesure de subvenir de manière autonome à ses besoins (TF 8C_850/2018 du 12 juin 2019 consid. 3.2.2.2). Il a également été jugé inadmissible de refuser l'aide d'urgence en raison du non-respect d'une injonction de participer à un programme d'insertion professionnelle non rémunéré, le principe de subsidiarité ne trouvant alors pas d'application (ATF 142 I 1 consid. 7.2.3 et 7.2.6; TF 8C_704/2021 du 8 mars 2022 consid. 2.2). Il a enfin été jugé que l'aide d'urgence doit être accordée même lorsque le requérant, par son comportement, a rendu impossible l'établissement de son droit à des prestations de l'assurance-invalidité. En effet, jusqu'à la décision formelle de l'office compétent, ce droit ne peut être qu'hypothétique, sans compter qu'il n'est pas possible de déterminer avec certitude la nature et la mesure des prestations qui seraient éventuellement octroyées. A cela s'ajoute que le requérant se trouve dans l'intervalle de toute façon dépourvu des moyens nécessaires à sa subsistance (ATF 150 I 6 consid. 10.2).

5. En l'occurrence, il sied d'examiner, au vu de l'art. 12 Cst. et de la jurisprudence y relative, si l'autorité intimée était fondée à refuser l'aide d'urgence en vertu du principe de subsidiarité consacré par les art. 81 LAsi, 49 et 23 al. 2 LARA.

a) L'autorité intimée ne retient pas, à raison, que la recourante peut subvenir à son entretien par ses propres moyens. Elle considère en revanche que la recourante disposerait d'une possibilité effective de mettre fin à sa situation de détresse en se rendant en Pologne.

Pour sa part, la recourante soutient que la décision est contraire à l'art. 81 LAsi et à l'art. 49 LARA, ces dispositions ne prévoyant pas le refus de l'aide d'urgence en raison de l'existence alléguée d'une possibilité d'obtenir un titre de séjour dans un autre Etat. Au demeurant, elle expose qu'elle ne perçoit aucune aide sociale des autorités polonaises et conteste pouvoir bénéficier d'une protection adéquate en Pologne, où elle n'a jamais vécu.

b) aa) Selon l'autorité intimée, l'Etat polonais, qui a expressément admis la réadmission de la recourante, serait tenu de lui accorder une protection temporaire, et par conséquent, l'aide d'urgence, dès lors que la Directive 2001/55/CE prévoit un soutien en matière d'aide sociale, de subsistance et de soins médicaux pour les bénéficiaires de la protection temporaire dépourvus de ressources suffisantes. L'aide à verser par la Pologne ne serait pas hypothétique du moment qu'elle reposerait sur un régime légal de protection dont l'accessibilité a été examinée et confirmée par le SEM et le TAF. De surcroît, toujours de l'avis de l'autorité intimée, la recourante pourrait se rendre sans difficulté dans cet Etat.

bb) Certes, dans un arrêt de principe, le TAF a jugé que la protection provisoire au sens de l'art. 4 LAsi peut être refusée, même lorsque les conditions prévues par la décision générale du Conseil fédéral relative à l'octroi d'une protection provisoire en lien avec la situation en Ukraine sont réalisées, lorsque la personne dispose déjà d'une alternative valable de protection dans un pays tiers, ou peut l'obtenir dans un autre Etat dont elle possède aussi la nationalité, en application du principe de subsidiarité (cf. ATAF 2022 VI/1 consid. 6.2 s.). De même, le TAF a ensuite précisé, dans l'arrêt D-4601/2025 du 9 février 2026 expressément cité par l'autorité intimée, que le principe de subsidiarité peut être opposé à un requérant ayant obtenu, entre le 24 février 2022 et son entrée en Suisse, dans un Etat membre de l'Union européenne (UE) ou de l'Association européenne de libre-échange (AELE), un titre de séjour comparable au permis S suisse destiné à lui assurer une protection provisoire. Il doit alors pouvoir être retenu que l'intéressé accédera au territoire de cet Etat sans difficulté et y obtiendra à nouveau une protection effective. Toujours selon l'arrêt précité D-4601/2025, lorsque ces conditions sont réunies, il y a lieu d'admettre l'existence d'une alternative valable de protection, même si aucune assurance de réadmission n'a été requise de la part de l'Etat tiers. En l'espèce, c'est du reste en application de cette jurisprudence que le TAF a ainsi confirmé la décision du SEM de refuser la protection provisoire en Suisse à la recourante et a ordonné son renvoi.

Toutefois, les jurisprudences précitées ATAF 2022 VI/1 consid. 6.2 et D-4601/2025 traitent exclusivement la situation des requérants sous l'angle de leur droit à la protection provisoire, à savoir de leur statut de séjour en Suisse. En effet, elles permettent de refuser un tel droit au séjour lorsqu'un requérant dispose déjà d'une alternative valable de protection dans un pays tiers (ou peut l'obtenir dans un autre Etat dont il possède aussi la nationalité) et, par conséquent, de prononcer son renvoi. Le principe de subsidiarité mentionné par ces jurisprudences est exclusivement relatif aux mesures de protection, non pas à l'aide d'urgence.

On ne voit pas comment les jurisprudences précitées pourraient conduire non seulement à placer les requérants ainsi déboutés à l'aide d'urgence, conformément à l'art. 82 al. 1 LAsi, mais à leur supprimer purement et simplement toute assistance. Bien au contraire, lorsque l'autorité fédérale refuse à un requérant la protection provisoire en Suisse au nom du principe de la subsidiarité, elle place le requérant dans la situation précisément prévue par l'art. 82 LAsi, qui exclut du régime d'aide sociale et renvoie à l'aide d'urgence les requérants frappés d'une décision de renvoi exécutoire.

On rappelle que l'aide d'urgence vise à garantir les moyens indispensables à l'existence digne de la personne frappée d'une décision de renvoi exécutoire tant et aussi longtemps qu'elle se trouve sur le territoire suisse. Peu importe que la décision de renvoi découle d'un refus de protection provisoire fondé sur le principe de subsidiarité au sens du droit d'asile. Le droit à l'aide d'urgence ne dépend en effet pas de la licéité du séjour de l'intéressé, ni des motifs de son renvoi, mais de l'existence d'une situation de détresse au sens de l'art. 12 Cst. Le principe de subsidiarité de la protection provisoire ne doit pas être confondu avec le principe de subsidiarité de l'aide d'urgence.

Un raisonnement par analogie avec la procédure Dublin confirme ce qui précède. Même lorsque la Suisse n'est pas l'Etat compétent pour traiter la demande d'asile et que le SEM prononce une décision de renvoi en application de l'art. 64a al. 1 LEI, le canton de séjour de la personne concernée demeure compétent pour l'exécution de ce renvoi et, le cas échéant, pour le versement et le financement de l'aide sociale ou de l'aide d'urgence (cf. art. 64a al. 3 LEI). Ainsi, tant que le renvoi n'a pas été effectivement exécuté, ce canton reste tenu d'assurer l'aide d'urgence à la personne concernée, alors même qu'elle est appelée à rejoindre un autre Etat tenu de la reprendre.

cc) Plus concrètement, à bien la suivre, l'autorité intimée considère l'Etat polonais comme un "tiers" au sens de l'art. 81 LAsi, tenu de pourvoir à l'entretien de la recourante en vertu d'une obligation légale. Or, dans ce sens pour évaluer si une personne est dans le besoin, il faut uniquement tenir compte des ressources qui sont effectivement et immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme; la personne concernée est dans le besoin lorsqu'elle n'est pas concrètement et actuellement en mesure de se soustraire à la situation d'urgence ou d'y mettre fin grâce aux possibilités existantes. Il ressort également de la lettre l'art. 23 al. 2 LARA que le principe de subsidiarité de l'aide d'urgence déploie ses effets envers le requérant " dès qu'il " acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociale ou de tiers, i.e. lorsque le versement est opéré.

En l'occurrence, la Pologne a certes indiqué qu'elle accepterait la réadmission de la recourante, mais elle ne lui verse en l'état effectivement et concrètement aucune prestation d'assistance. Surtout, la seule obligation de cet Etat de verser une telle prestation à la recourante, une fois qu'elle aura passé la frontière, ne peut pas être considérée comme une ressource effectivement, concrètement et immédiatement disponible.

dd) Enfin, l'autorité intimée ne saurait pas davantage tirer argument de la jurisprudence relative aux requérants d'asile déboutés attribués à un autre canton et en mesure d'obtenir l'aide d'urgence dans le canton compétent (cf. CDAP PS.2025.0069 du 15 octobre 2025, confirmé par l'arrêt du TF 8C_663/2025 du 1er avril 2026; PS.2024.0068 du 21 janvier 2025). Cette jurisprudence repose sur les art. 46 et 80a LAsi, qui consacrent une interdépendance entre l'attribution cantonale dans le cadre du droit d'asile et l'octroi de l'aide d'urgence: le canton d'attribution est compétent tant pour exécuter le renvoi que pour assurer la prise en charge de l'intéressé. Ce système vise à garantir une répartition équitable des requérants d'asile entre les cantons, notamment au regard des conséquences financières liées à l'aide publique (cf. ATF 137 I 113 consid. 6.3), et trouve notamment son expression à l'art. 18 al. 1 let. b RLARA selon lequel le département examine si les conditions d'octroi de l'aide d'urgence sont remplies et vérifie dans ce cadre que le demandeur ne peut prétendre à un autre régime d'assistance dans le Canton de Vaud ou dans un autre canton. L'autorité intimée dispose ainsi d'une base légale lui permettant de refuser l'aide d'urgence lorsqu'un autre canton est tenu de la fournir. A cela s'ajoute que l'art. 81 LAsi s'appliquant sur l'ensemble du territoire suisse, l'aide fournie par un autre canton peut être considérée comme une ressource effectivement, concrètement et immédiatement disponible.

c) Dans ces conditions, le principe de subsidiarité de l'aide d'urgence, résultant des art. 81 LAsi, 49 et 23 al. 2 LARA, ne permet pas à l'autorité intimée de refuser cette aide à un requérant frappé d'une décision de renvoi exécutoire, au seul motif qu'un autre Etat aurait accepté sa réadmission, respectivement serait obligé de lui accorder une protection temporaire, ainsi que l'assistance en découlant. Le requérant conserve, tant qu'il se trouve de fait sur le territoire suisse, un droit à obtenir l'aide minimale fondée sur l'art. 12 Cst., pour autant qu'il soit dans une situation de détresse.

6. Il reste à examiner si le refus de l'aide d'urgence peut se justifier par un refus du bénéficiaire de quitter la Suisse, notamment en ne collaborant pas à son renvoi.

a) aa) L'obtention d'une prestation peut être rattachée à des charges et conditions, par exemple une obligation de venir la chercher en personne (si cela est supportable), ou de disposer d'une identification appropriée du bénéficiaire pour éviter un octroi multiple. De telles clauses accessoires doivent toutefois avoir pour but de garantir que le droit à l'aide d'urgence soit exercé conformément à la Constitution. Sont exclues les charges ou conditions qui ne conduisent pas à supprimer la situation de détresse, mais servent des finalités étrangères à cet objectif (ATF 131 I 166 consid. 4.4).

A cet égard, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de rappeler que la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du territoire. Elle ne peut pas être utilisée comme un moyen de contrainte pour atteindre des buts relevant du droit des étrangers, notamment obtenir l'expulsion ou réprimer des abus en matière de droit des étrangers (ATF 135 I 119 consid. 5.4; 131 I 166 consid. 7.1). Les autorités qui entendent faire respecter les obligations découlant de la législation sur les étrangers doivent recourir aux moyens prévus à cet effet. Il s'agit, outre des dispositions pénales (art 115 ss LEI), des mesures de contrainte au sens des art 73 ss LEI, notamment de la détention en vue de renvoi ou de l'expulsion (art. 76 ss LEI). Au demeurant, même les personnes frappées d'une telle mesure de détention, au motif qu'elles ne se soumettent pas à leur obligation de collaborer, doivent recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (ATF 136 I 166 consid. 7.1; 130 II 377 consid. 3.3.3.2).

De même, dans l'ATF 131 I 166 (consid. 6.2-6.4), le Tribunal fédéral a retenu dans un cas particulier que le recourant, par son séjour illégal en Suisse et par son refus concomitant de contribuer à mettre fin à cet état, se comportait certes d'une manière contraire au droit, et que son attitude pouvait apparaître provocatrice et propre à susciter la réprobation, mais cela n'autorisait pas à le réduire à la mendicité, respectivement à un état d'abandon physique. Qu'il séjournait ici illégalement et violait intentionnellement son devoir de collaborer au sens du droit des étrangers n'y changeait rien, puisque l'art. 12 Cst. ne protégeait pas les intérêts du droit des étrangers, mais la survie du recourant (cf. ATF 131 I 166).

Cette jurisprudence est du reste consacrée en droit vaudois par les art. 22b LARA et 69 RLARA, qui disposent en substance que l'aide d'urgence ne peut pas être réduite - ni, a fortiori, supprimée - quand bien même le bénéficiaire ne mettrait pas tout en œuvre pour améliorer sa situation et ne plus dépendre de l'aide d'urgence.

bb) En l'occurrence, le fait que la recourante refuse de collaborer à son renvoi en Pologne ne permet donc pas de lui supprimer l'aide d'urgence.

b) Encore doit-on enfin traiter la question sous l'angle de l'abus de droit. Il s'agit d'examiner si le comportement d'un requérant pourrait constituer un abus du droit à l'aide d'urgence et, cas échéant, justifier une réduction ou un refus de cette aide.

aa) De manière générale, il y a abus de droit lorsqu'une institution juridique est utilisée à l'encontre de son but, pour répondre à des intérêts qu'elle n'a pas vocation à protéger (ATF 134 I 65 consid. 5.1; 132 I 249 consid. 5; 131 III 535 consid. 4.2).

La doctrine est pratiquement unanime à affirmer qu'il n'y a pas de place pour un abus de droit dans l'exercice du droit découlant de l'art. 12 Cst., avec la déchéance du droit qui s'en suit, dès lors que le domaine de protection de l'art. 12 Cst. est déjà un minimum intangible (ATF 150 I 6 consid. 11.1; 142 I 1 consid. 7.2.5; 134 I 65 consid. 5 et les références doctrinales citées; cf. aussi ATF 131 I 166 consid. 6; 130 I 71 consid. 4.3; 122 II 193 consid. 2c/ee; TF 2P.147/2002 du 4 mars 2003 consid. 3.5.3, et 2P.7/2003 du 14 janvier 2003 consid. 2.3). En outre, selon certains auteurs, une telle situation d'abus de droit ne serait envisageable que si le requérant ne se trouvait pas, en réalité, dans un état de détresse. Or, dans cette configuration, il n'aurait pas droit à la protection de l'art. 12 Cst. et la question d'un abus ne se poserait même pas (cf. Jacques Dubey, op. cit., n. 72 ss ad art. 12; Giorgio Malinverni et al., Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4 e éd. 2021, p. 807; Thomas Gächter/Gregori Werder, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, n. 40 ad art. 12; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4 e éd. 2008, p. 780).

Pour sa part, le Tribunal fédéral n'a pas tranché la question de savoir si un abus du droit conféré par l'art. 12 Cst. pouvait justifier une réduction ou un refus de l'aide d'urgence. Dans l'ATF 131 I 166 précité, le Tribunal fédéral a en effet considéré qu'un abus de droit ne pouvait de toute façon pas être retenu. Personne ne prétendait que le recourant (dont on rappelle qu'il séjournait illégalement en Suisse et violait intentionnellement son devoir de collaborer au sens du droit des étrangers, cf. consid. 6a/aa supra) aurait employé les prestations d'urgence qui lui avaient été octroyées d'une autre façon que pour assurer sa survie selon des conditions d'existence conformes à la dignité humaine (consid. 6.2-6.4). De même, dans l'ATF 134 I 65 précité, le Tribunal fédéral a souligné que l'abus de droit présupposait nécessairement que la personne indigente ait intentionnellement provoqué sa situation dans le seul but de pouvoir ultérieurement se prévaloir du droit à l'aide en cas de besoin. Cette volonté devait être établie de manière claire et incontestable. L'abus devait donc être manifeste, de simples soupçons et indices ne suffisant pas. Or, tel n'était pas le cas en l'espèce, de sorte que l'autorité intimée (ici l'autorité communale) ne pouvait pas entamer le minimum vital d'existence garanti par l'art. 12 Cst. (consid. 5.2-5.4).

bb) En l'espèce, il ne ressort pas du dossier que la recourante aurait intentionnellement provoqué sa situation d'indigence. Par conséquent, à supposer même qu'il puisse être question d'un abus du droit conféré par l'art. 12 Cst., un tel abus ne saurait être retenu ici.

7. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, dans la mesure où il est recevable. La décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée afin que l'aide d'urgence requise par la recourante lui soit délivrée tant qu'elle est en situation de détresse. Vu le présent arrêt rendu au fond, la requête de mesures provisionnelles est sans objet.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49 al. 1 LPA-VD). La recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un organisme d'aide aux personnes étrangères assimilé à un mandataire professionnel au sens de l'art. 10 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera mise à la charge de l'Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD).

La demande d'assistance judiciaire est sans objet.

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal arrête :

I. Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision du Service de la population du 21 juillet 2026 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour qu'il procède dans le sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu d'émolument.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de la population, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 27 octobre 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.