PS.2004.0037

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.11.2004 PS.2004.0037

X.c/Centre social régional de l'Ouest-Lausannois, Service de prévoyance et d'aide sociales | L'aide sociale ne peut pas être renouvelée pour une troisième période de trois mois à un indépendant dont le commerce ne paraît pas viable après six mois d'activité. En vertu du principe de l'unité de la procédure, le Tribunal administratif ne peut pas statuer sur un refus d'aide sociale concernant une période qui ne fait pas l'objet de la décision attaquée.

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF Arrêt du 25 novembre 2004 sur le recours interjeté par A. A.________, *********, B.________, contre la décision du Centre social régional de l'Ouest lausannois du 19 février 2004 (refus de l'aide sociale).

* * * * * * * * * * * * * * * * Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Edmond de Braun et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet. Vu les faits suivants: A.                     Le 13 janvier 2003, A. A.________, né le 1 er juin 1957, marié et père de trois filles, a constitué avec son frère B. A.________ la société C.________ Sàrl, à B.________, dont le capital se monte à 20'000 fr. L'intéressé, détenteur d'une part sociale de 10'000 fr., a été désigné en qualité d'associé-gérant de la société, avec signature individuelle. La société a pour but le commerce de tout bien de consommation et plus particulièrement de poulets grillés. Le 22 janvier 2003, A. A.________ a signé un contrat dénommé contrat de travail, selon lequel il serait employé de cette société à partir du 1 er mars 2003, pour une durée indéterminée, en qualité de vendeur, pour un salaire mensuel brut de 4'000 fr. B.                    L'activité de l’entreprise précitée n'ayant pas pu débuter en mars 2003 comme envisagé, A. A.________ a demandé l'aide sociale. Par décisions du 27 juin 2003, le Centre social régional de l'Ouest lausannois (ci-après : le CSR) a confirmé l'aide qu'il avait versée à la famille de l'intéressé pour mars et mai 2003, soit respectivement 3'759 fr. et 3'959 fr. Etait jointe à ces décisions une lettre indiquant que cette aide avait été accordée à titre exceptionnel en attendant le démarrage de l'activité d'indépendant de l'intéressé et que, au cas où une nouvelle aide serait nécessaire, elle débuterait en juin 2003, serait subordonnée à la présentation de la comptabilité de l'entreprise et serait limitée à trois mois, soit jusqu'en août 2003. C.                    Le 15 juillet 2003, l'aide sociale a été accordée à la famille A.________, à partir du 1 er juin 2003, à raison de 3'308 fr. 45 mensuels pendant trois mois. L'activité de A. A.________ n'étant pas encore rentable en septembre 2003, ce dernier a demandé la prolongation de l'aide sociale. Par lettre du 3 octobre 2003, le CSR l'a informé qu'au-delà d’une durée de trois mois, il devait transmettre son dossier au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : le SPAS) pour qu'il avalise la poursuite de l'aide et que, par conséquent, le versement prévu pour septembre serait retenu dans l'attente de l'accord du SPAS. Expliquant la situation de l'intéressé, il a demandé au SPAS l'autorisation d'octroyer l'aide financière pour une seconde période de trois mois. Dans son préavis du 24 novembre 2003, le SPAS a admis un tel renouvellement, aux mêmes conditions, précisant qu'aucune aide ne devrait être fournie au-delà du 31 décembre 2003. Le CSR n'a toutefois pas versé l'aide sociale à la famille A.________ pour le mois de novembre, estimant que les documents remis par l'intéressé pour ce mois n'étaient pas suffisamment détaillés. D.                    Le 5 février 2004, C. A.________ a demandé une nouvelle aide sociale aux motifs que les revenus de son mari étaient insuffisants, si bien que le loyer n'avait pas été payé depuis deux mois. Par décision du 19 février 2004, le CSR a refusé d'octroyer l'aide sociale à A. A.________, expliquant qu'il en avait déjà bénéficié depuis juin 2003 à raison de deux périodes de trois mois, soit le maximum pour un indépendant. Il a en outre précisé qu'une reprise de l'aide ne serait envisageable qu'en cas de changement de situation, tel que demande de prestations de chômage ou de cessation de son activité d'indépendant. D.                    A. A.________ a recouru contre cette décision le 15 mars 2004, concluant à son annulation et à l'octroi de l'aide sociale. Il fait valoir en substance que sa situation professionnelle s'améliore, notamment grâce à une nouvelle comptable, mais qu'il accuse encore du retard dans certains paiements urgents, les loyers de janvier et février 2004 étant encore à payer. Il ajoute qu'il n'a pas touché l'aide sociale en novembre 2003 au motif que son ancien comptable n'avait pas faxé le décompte de son activité contrairement à ce qu’il prétendait. Il énumère encore les charges auxquelles il est confronté. Dans sa réponse du 19 avril 2004, le CSR expose que la comptabilité du mois de novembre 2003, qui lui est parvenue en retard, a été jugée insuffisante, et qu'une nouvelle comptabilité pour ce mois, établie ultérieurement, n'avait pas non plus été acceptée, car le résultat d'exploitation recalculé était différent. Il a expliqué de plus qu'il ne pouvait octroyer d'aide au-delà du 31 décembre 2003, conformément aux directives du SPAS. Le 6 mai 2004, A. A.________ a demandé le versement de l'aide normalement prévue pour le mois de novembre 2003, les raisons de son non versement ne lui étant pas imputables. Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                     En vertu de l'article 3 LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après : le DPSA ou le Département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). Il résulte en outre de l'article 18 LPAS qu'exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique. Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi des directives réunies sous le titre "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le Recueil). Selon leur chiffre II-10.0, l'aide sociale n'intervient pas pour soutenir l'activité indépendante et assurer des frais de fonctionnement liées à l'entreprise. Une aide sociale, pour une période de trois mois (six mois depuis le 1 er janvier 2004), peut être accordée à la personne, dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse viable ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins. Chaque mois, la situation est réévaluée. Après trois mois d'aide au maximum, la situation doit être transmise au SPAS pour avis. Un rapport de situation complet est alors exigé. Le SPAS établira un rapport sur la viabilité et préavisera également sur la période de renouvellement. A la fin de cette période, le dossier est à nouveau transmis au SPAS pour une nouvelle analyse. On signalera d'ailleurs que la pratique paraît plus large s'agissant de l'aide fournie à des indépendants afin de passer le cap d'une situation transitoire difficile, que dans l'hypothèse d'une création d'entreprise; dans cette seconde hypothèse, une attitude restrictive, voire très restrictive est recommandée (voir à ce sujet Zeitschrift für Sozialhilfe 1997, spécialement p. 132; la norme CSIAS semble aller dans le même sens).

3.                     En l'espèce, l'Unité de contrôle et de conseils du SPAS a constaté, à partir des décomptes fournis par le recourant pour les mois de juin à octobre 2003, que pour réaliser un revenu correspondant au minimum vital de 4'000 fr., le recourant devrait réaliser un chiffre d'affaires moyen de 14'000 fr. par mois, soit une augmentation d'environ 70% de son chiffre d'affaires actuel. Il en conclut que la viabilité de la société n'était pas démontrée, une telle augmentation paraissant difficilement réalisable à court terme. Il précise encore que l'octroi d'une aide supplémentaire de trois mois ne permettrait pas au recourant d'assurer son autonomie financière et qu'il s'agirait plutôt d'un soutien de longue durée, c'est-à-dire un soutien au démarrage d'une activité indépendante. La décision litigieuse s'appuie sur cette analyse, qui n'est pas remise en cause, et dont les conclusions paraissent parfaitement fondées. En relevant les comptes de juin à décembre 2003 produits par le recourant, on constate en effet que son chiffre d'affaires n'a pas augmenté et a même plutôt tendance à décroître. Qu'une nouvelle personne s'occupe de la comptabilité du recourant et que de nouveaux marchés s'ouvriront à lui ne sont pas des motifs pertinents. Il s'agit là de perspectives dont la réalisation est très incertaine. Ainsi, c'est parce que son entreprise ne paraît plus viable qu'il se justifiait de ne pas renouveler une troisième fois l'aide au recourant, et non parce qu'il avait déjà bénéficié de deux périodes de trois mois.

4.                     Du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, l'on déduit de manière générale qu'il incombe au bénéficiaire de l'aide de faire tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe" (F. Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé. Aussi la personne aidée est-elle tenue, sous peine de refus des prestations, de renseigner les autorités compétentes sur sa situation personnelle et financière et d'accepter le cas échéant des propositions convenables de travail (art. 23 LPAS). La jurisprudence admet que l'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi que l'on est en droit d'attendre de lui, respectivement en cessant une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un emploi salarié (Tribunal administratif, arrêt PS 1986/0188 du 19 décembre 1996, PS 1998/0059 du 8 avril 1998 et PS 2000/0077 du 7 septembre 2001, ainsi que les références citées). En l'occurrence, les revenus obtenus par le recourant ne couvrent même pas le tiers de ses besoins et ceux de sa famille. De plus, comme on l'a déjà vu, aucun élément ne permet de spéculer sur une augmentation sensible du chiffre d'affaires. C'est donc à juste titre que le CSR a proposé au recourant de cesser son activité indépendante, s'il entendait bénéficier de l'aide de l'Etat. D'ailleurs, on notera que le recourant, hormis le fait qu'il exerce encore une activité indépendante, remplit à première vue toutes les conditions d'octroi du revenu minimum de réinsertion (RMR; v. art. 32 et ss. de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs; ch. 1.3 a contrario du Recueil d'application RMR). Pour en bénéficier, il suffirait donc au recourant de cesser l'exploitation de son commerce.

5.                     Le recourant se plaint du fait que l’aide sociale ne lui a pas été versée en novembre 2003. Toutefois, le refus d’aide sociale pour cette période n'a fait l'objet d'aucune décision de la part du CSR. La décision litigieuse du 19 février 2004 ne concerne pas cette question; elle ne l'évoque même pas. Aucune note ni indication sur ce point ne figure d’ailleurs au dossier avant le dépôt du recours. Dans ces conditions le Tribunal administratif ne saurait examiner cette question, qui sort de l’objet du litige. En procédure contentieuse, l’objet du litige (« Streitgegenstand ») est définie par trois éléments : l’objet du recours (« Anfechtungsobjekt »), les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. En vertu du principe de l’unité de la procédure, l’autorité de recours ne peut statuer que sur des points que l’autorité inférieure a déjà examinés. En aucun cas l’objet du litige ne peut s’étendre à des éléments qui ne sont pas compris dans l’objet du recours (v. ATF 1A. 202/1991 du 3 juin 1998, consid. 4b/cc, in RDAF 1999 I 254, et les arrêts cités). Si le recourant estime que le refus de paiement auquel il s’est heurté pour le mois de novembre 2003 est injustifié, il lui appartient de réclamer au CSR une décision formelle sur ce point, contre laquelle il pourra, le cas échéant, recourir ultérieurement auprès du Tribunal administratif. Par ces motifs le Tribunal administratif arrête: I.                      Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. II.                     La décision du Centre social régional de l'Ouest lausannois du 19 février 2004 est confirmée. III.                     Le présent arrêt est rendu sans frais. np/Lausanne, le 25 novembre 2004. Le président:                                                                                             Le greffier: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint