PS.2003.0104

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.2003 PS.2003.0104

c/ Centre social intercommunal de la Commune de Vevey | Recours contre une décision de suppression de l'aide sociale admis au motif que l'autorité intimée a omis d'indiquer à la recourante des règles de comportement précises et de lui impartir un délai pour les appliquer, si elle estimait que l'attitude de l'intéressée n'était pas celle que l'on pouvait attendre d'une personne recherchant un emploi.

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF Arrêt du 18 août 2003 sur le recours interjeté par X.________, domiciliée ********, à Z.________ contre la décision du Centre social intercommunal de la Commune de Vevey du 8 mai 2003 (suppression de l'aide sociale)

* * * * * * * * * * * * * * * * Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Edmond C. de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs. Greffier: M. Gilles-Antoine Hofstetter. Vu les faits suivants: A.                     X.________, née le 21 octobre 1968, est au bénéfice d'une licence universitaire en anthropologie/sociologie. L'intéressée émarge à l'aide sociale depuis le 1er mai 2002. Cette aide lui a été servie en complément des salaires perçus lors de travaux de soins à domicile ou lors de remplacements dans des établissements scolaires ainsi qu'en travaillant en qualité d'accompagnatrice de voyages. Afin d'élargir ses débouchés professionnels et en particulier en vue d'une collaboration professionnelle avec un organisateur de voyages-trekkings, l'intéressée a entrepris à la fin du mois de mai 2003 une formation d'accompagnatrice en montagne. B.                    Par décision du 8 mai 2003, le Centre social intercommunal de la ville de Vevey (ci-après : CSI) a interrompu son intervention par le biais de l'aide sociale vaudoise avec effet au 30 avril 2003. Le CSI soutient qu'étant au bénéfice d'une licence universitaire en anthropologie/sociologie, l'intéressée aurait dû diriger ses recherches d'emplois dans des domaines en rapport avec sa formation afin d'atteindre rapidement une autonomie financière. L'autorité intimée ajoute qu'il s'agit d'une nouvelle formation professionnelle et que ce choix de vie aura pour conséquence que X.________ ne pourra pas être pleinement disponible pour un autre emploi, mais seulement par intermittence en fonction des dates des cours et des stages pratiques. C.                    Par lettre du 17 mai 2003, X.________ a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif. En substance, elle allègue que son but est d'atteindre rapidement son autonomie financière, que sa formation initiale en anthropologie n'offre aucun débouché, que la morosité du marché de l'emploi dans ce domaine est attestée par des statistiques officielles ainsi que par son parcours professionnel et, enfin, que l'appellation "nouvelle formation professionnelle" ne se justifie qu'en partie dans la mesure où elle pourra mettre en pratique plusieurs connaissances déjà acquises. D.                    L'autorité intimée n'a pas déposé d'observations sur le recours dans le délai imparti, ni ultérieurement d'ailleurs. Pour sa part, X.________ fait savoir au tribunal par lettre du 10 juillet 2003 qu'elle est apte au placement à 80 % et qu'elle recherche un emploi dans les domaines les plus proches possible de sa formation. Elle rappelle également que le marché de l'emploi dans le domaine de l'anthropologie est extrêmement restreint. En outre, elle déclare que les langues et la communication restent son meilleur atout actuellement, ce qui la pousse à se recycler dans un domaine à la fois proche du sien mais plus concret. La recourante indique enfin être disposée à travailler à 100 % en imputant le reste de sa formation d'accompagnatrice en moyenne montagne sur son temps de vacances. E.                    Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent. F.                     Le tribunal a statué par voie de circulation. Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la Loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                     Selon l'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires aux autres prestations sociales - fédérales ou cantonales - et aux assurances sociales; elles peuvent, cas échéant, être versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS).

a) L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (cf. Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin - ci-après: LAS -, Zurich 1994, no 67). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).

b) La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation personnelle et familiale de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par l'ex-Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA) - actuellement Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) -, selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). L'organe communal fixe le montant de l'aide sur la base des normes établies par le DPSA; s'il juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord de ce dernier (art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS; ci-après: RPAS). Pour établir des faits permettant d'admettre l'absence ou le manque partiel de revenu ou de fortune, il y a lieu de se fonder sur la règle du degré de vraisemblance prépondérante, appliquée à l'appréciation des preuves en matière d'assurance sociale (ATF 121 V 204).

c) Par ailleurs, l'art. 17 LPAS, comme l'art. 2 al. 1 LAS, pose pour principe la subsidiarité de l'assistance; avant de reconnaître qu'une personne est dans le besoin, on peut raisonnablement exiger d'elle, si elle est apte au travail, qu'elle s'efforce de trouver une activité lucrative appropriée et si elle dispose d'une fortune, qu'elle la réalise et en affecte le produit à son entretien. Il découle de ce principe que seule sera considérée dans le besoin la personne qui ne peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens; sont considérées comme telles les autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.) et cantonales (revenu minimum de réinsertion) dont pourrait bénéficier l'intéressé et auxquelles l'aide sociale est, vu l'art. 3 al. 2 LPAS, subsidiaire. De même, les contributions alimentaires et d'entretien versées en vertu du droit de la famille font partie des moyens propres que le requérant doit affecter à son entretien avant de pouvoir être considéré comme une personne dans le besoin (v. Thomet, op. cit., no 70, p. 53).

3.                     Toutefois, conformément à l'art. 11 LPAS, l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations financières. Plus généralement, la jurisprudence admet qu'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi qu'on est en droit d'attendre de lui (cf. arrêts PS 1996/0333 du 6 juin 1996; 1995/0358 du 15 février 1996; 1994/0182 du 26 juillet 1994; 1993/0372 du 2 juin 1994; 1993/0325 du 28 juin 1994; 1992/0328 du 2 juin 1993). L'aide sociale peut être refusée lorsque le requérant adopte un comportement abusif (cf. sur ce point, Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, p. 168). On trouve à l'art. 23 al. 1 LPAS l'illustration de ce principe: " La personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations:

- de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles         sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer    immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont   elle bénéficie;

- d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail". Faisant application de l'art. 23 LPAS, le Tribunal administratif a confirmé, dans l'arrêt PS 1995/0333, déjà cité, qu'il n'existait pas d'obligation d'assistance à l'égard de l'administré qui provoque ou maintient délibérément son indigence dans le but de bénéficier des subsides des services sociaux (cf. en outre, arrêts PS 1995/0358 du 15 février 1996; 94/182 du 26 juillet 1994; 93/372 du 2 juin 1994). La doctrine et la jurisprudence récentes considèrent toutefois qu'il existe un droit fondamental au maintien du minimum vital ("Existenzminimum"), découlant implicitement de la Constitution fédérale (v. ATF 121 I 367; cf. Wolffers, op. cit., p. 78 ss). C'est donc à la lumière de ce droit constitutionnel qu'il y a lieu d'interpréter l'art. 23 LPAS. Dans cette perspective, le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par cette disposition en cas de rejet de propositions convenables de travail ou de violation de l'obligation de renseigner, se trouve soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental (cf. Wolffers, op. cit.,

p. 88). Ainsi et sous réserve de l'hypothèse d'un recours abusif à l'assistance, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (cf. J. P. Müller, Elemente einer Schweizerischen Grundrechttheorie, Bern, 1982, p. 141).

4.                     Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'assure que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (JAB 1988, p. 35); aussi, elle lui adressera un avertissement préalable (Wolffers, op. cit., 1993, p. 168; cf. également le chiffre 2 des Instructions administratives édictées par le Service de prévoyance et d'aide sociales et entrées en vigueur le 1er janvier 1991, selon lequel "l'organe communal apprécie lorsqu'il doit cesser ou diminuer l'aide sociale, notamment dans les cas de bénéficiaires faisant peu d'efforts pour retrouver du travail. Des avertissements et des délais doivent lui être donnés avant la suppression des secours") et veillera à ce que sa décision ne touche pas la situation des parents ayant à l'égard de l'intimé un droit à l'entretien; elle en limitera au surplus les effets dans le temps (Wolffers, op. cit., 1993, p. 169). Dans cette perspective, le Tribunal administratif a été amené à annuler plusieurs décisions supprimant ou réduisant l'aide sociale en raison du comportement abusif du bénéficiaire, la situation particulière de celui-ci n'ayant pas suffisamment été prise en considération par le service social communal intimé (v. arrêts PS 1996/0401 du 9 juin 1997, mère refusant de révéler l'identité du géniteur de son enfant; 1995/0333 du 6 juin 1996, bénéficiaire ayant refusé un programme d'occupation, car lié par contrat de durée déterminée; 1994/0263 du 14 septembre 1994, bénéficiaire ayant caché une activité lucrative durant une certaine période). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a ainsi édicté au mois de décembre 1995 des directives intitulées "Principes d'application de l'Aide sociale vaudoise" . Sous le titre "Sanctions, suppression, diminution", leur chiffre 13 reproduit un passage de l'arrêt PS 1994/0263 précité et précise notamment ce qui suit : "Les situations qui peuvent conduire à des sanctions consistent, notamment, en :

-    faire peu d'effort pour retrouver du travail

-    limiter ses offres d'emploi sans motifs valable

-    refuser de prendre un emploi convenable

-    renoncer à accepter un emploi

-    ne pas fournir les informations utiles qu'on peut exiger sur sa situation financière et       personnelle

-    détourner ou utiliser l'ASV à d'autres fins que celles qui ont été prévues

-    demeurer dans un appartement hors normes au-delà d'un délai raisonnable

-    refuser d'entreprendre des démarches administratives, juridiques ou auprès d'assurances, afin de faire valoir ses droits à des prestations. Des avertissements et des délais doivent être donnés avant la diminution ou la suppression des aides, en appliquant, entre autres, les modalités suivantes :

a)  poser de façon précise la règle de conduite à observer servant de mesure de    référence et d'avertissement;

b)  détailler les exigences et préciser à nouveau les règles destinées à ce que le    bénéficiaire recouvre de lui-même son autonomie; exprimer clairement les      modifications souhaitées et le délai d'épreuve; formuler les démarches concrètes      attendues du bénéficiaire en vue de trouver un emploi ou un appartement, dont le      loyer est raisonnable;

c)  déterminer les délais et l'échéance, à partir de laquelle, si les modifications ou les         démarches demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou   supprimée. Une telle décision portera sur les prestations excédant les besoins vitaux et pour un temps déterminé. La sanction limitera ses effets dans le temps ou sera levée dès l'accomplissement des démarches, à défaut desquelles elle avait été décidée".

5.                     En l'espèce, les griefs formulés par l'autorité intimée à l'encontre de la recourante ont trait à sa décision d'entreprendre une formation d'accompagnatrice en montagne alors qu'elle est au bénéfice d'une licence universitaire en anthropologie/sociologie; selon l'autorité intimée, ce choix de vie implique que l'intéressée ne pourra pas être pleinement disponible pour un autre emploi, mais seulement par intermittence en fonction des dates des cours et des stages pratiques. Il est vraisemblable que la nouvelle formation entreprise par la recourante n'a pas un lien direct avec sa formation initiale. La recourante a justifié cette reconversion par le fait que le marché de l'emploi dans le domaine de l'anthropologie est extrêmement restreint. Sa nouvelle formation lui permettrait ainsi d'élargir ses débouchés professionnels et, ce faisant, d'augmenter ses chances de trouver un emploi. En l'état, la question de l'opportunité d'une telle démarche peut, au vu des circonstances, rester ouverte. En effet, quelque soit l'orientation prise par la recourante en matière de recherches d'emploi, l'autorité intimée était tenue de lui imposer des règles de comportement précises et lui impartir un délai pour les appliquer, si elle estimait que son attitude n'était pas celle que l'on pouvait attendre d'une personne recherchant un emploi (cf. arrêt TA du 6 juin 1996, PS 1995/0333). En particulier, il lui incombait de détailler ses exigences et d'aviser la recourante qu'à défaut d'y donner suite, les prestations de l'aide sociale seraient diminuées, voire supprimées. L'autorité intimée ne pouvait pas s'abstenir d'une telle mise en garde pour saisir ensuite l'occasion d'une tentative de reconversion pour sanctionner les prétendues carences de la recourante par une suppression abrupte de l'aide sociale (cf. arrêt du 6 juin 1996 précité). Or, force est de constater que le dossier ne fournit aucune indication quelconque établissant que le CSI aurait attiré l'attention de X.________ sur le caractère insuffisant de ses démarches ou recherches d'emploi. Dans ces conditions, la décision querellée ne peut qu'être annulée. Le Centre social intimé devra, préalablement à toute décision sur la suppression de l'aide sociale, convoquer la recourante afin d'examiner avec elle la façon dont elle envisage de recouvrer une autonomie au moins partielle sur le plan financier, exprimer clairement les modifications souhaitées, impartir un délai d'épreuve et l'échéance à partir de laquelle, si les modifications ou les démarches demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou supprimée. S'il apparaît effectivement, à l'issue de l'échéance qui pourra lui être fixée, que la recourante ne fait réellement aucun effort pour recouvrer son autonomie, l'aide sociale pourra être restreinte à concurrence de ce qui excède le noyau intangible (arrêt TA du 30 novembre 1998; PS 1998/0084).

6.                     En conclusion, il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision querellée annulée. Vu l'issue du recours, il ne sera pas prélevé de frais de justice (art. 55 al. 1 LJPA): Par ces motifs le Tribunal administratif arrête: I.                      Le recours est admis. II.                     La décision du 8 mai 2003 du Centre social intercommunal de la Commune de Vevey est annulée. III.                     Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire. jc/Lausanne, le 18 août 2003 Le président:                                                                                             Le greffier: Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint