AC.2026.0117

E. 1 Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Destinataire de la décision attaquée, le recourant a un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 75 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Partant, il a qualité pour recourir. Il convient ainsi d'entrer en matière sur le fond.

E. 2 Le recourant soutient qu'en application des art. 18a al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 32a bis OAT, son projet de panneaux solaires thermiques en façade du bâtiment ECA n° 326 ne serait pas soumis à autorisation et que seule une obligation d'annonce serait requise. A cet égard, il se plaint de ce que l'autorité intimée aurait procédé à une interprétation erronée de l'art. 32a bis OAT.

L'autorité intimée estime que le bâtiment ECA n° 326 entre dans la catégorie des biens culturels d’importance cantonale ou nationale. Elle soutient à cet égard que la photographie n° 38 contenue dans la fiche ISOS de Moudon, illustrant l'ensemble 3.1 "quartier Mauborget" assorti d'un objectif de sauvegarde "A", a précisément pour objet l'immeuble du recourant. Elle en déduit que la vue sur le quartier Mauborget ainsi représentée serait assortie du même objectif de sauvegarde, de sorte que l'installation litigieuse en façade du bâtiment ECA n° 326 serait soumise à autorisation en application des art. 18a al. 3 LAT et 32b let. b OAT. Subsidiairement, l'autorité intimée retient que, par application de l'art. 32a bis al. 3 OAT, le projet du recourant requiert une autorisation de construire en vertu des prescriptions communales applicables en matière d'aménagement du territoire. Elle considère que l'art. 5.5 RPA, régissant les installations solaires en toiture, trouve application à titre transitoire. Elle se prévaut en outre de l'application des art. 1.3 et 5.6 RPA relatifs à la préservation de la structure et de la substance historique des éléments construits et paysagers, à l'intégration architecturale et urbanistique ainsi qu'à l'harmonie des constructions.

a) L'art. 18a LAT, dans sa nouvelle teneur au 1 er janvier 2026, prévoit ce qui suit:

" 1 Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente.

2 Le droit cantonal peut:

a. désigner des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est mineur, dans lesquels d’autres installations solaires peuvent aussi être dispensées d’autorisation;

b. prévoir une obligation d’autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.

2bis Dans les zones à bâtir, les structures permettant la production d’énergie solaire au-dessus ou en bordure des aires de stationnement de 15 places et plus sont en principe conformes à la zone. Les communes peuvent désigner dans leur plan d’aménagement des aires de stationnement pour lesquels de telles structures ne sont pas admissibles ou ne le sont qu’à certaines conditions. Elles peuvent déclarer en principe conformes à la zone des structures sur tout ou partie d’aires de stationnement de moins de 15 places.

3 Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou sites.

4 Pour le reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques. "

Les art. 32a, 32a bis et 32b OAT sont les dispositions d’exécution de l’art. 18a LAT et ont la teneur suivante depuis le 1 er janvier 2026:

" Art. 32 a Installations solaires sur les toits dispensées d’autorisation

1 Les installations solaires placées sur un toit sont considérées suffisamment adaptées (art. 18a, al. 1, LAT) si les conditions suivantes sont réunies:

a. elles ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm;

b. elles ne dépassent pas du toit, vu du dessus;

c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état des connaissances techniques;

d. elles forment un ensemble groupé; des exceptions pour raisons techniques ou une disposition décalée en raison de la surface disponible sont admissibles.

1bis Sur un toit plat, elles sont aussi considérées suffisamment adaptées si, au lieu des conditions de l’al. 1, les conditions suivantes sont réunies:

a. elles ne dépassent pas de l’arête supérieure du toit de plus de 1 m;

b. elles sont placées suffisamment loin du bord du toit pour ne pas être visibles d’en bas avec un angle de vue de 45 degrés;

c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état actuel des connaissances techniques.

2 Les dispositions concrètes fondées sur le droit cantonal traitant de l’intégration desdites installations s’appliquent lorsqu’elles visent de manière proportionnée la défense d’intérêts de protection justifiés et ne limitent pas l’exploitation de l’énergie solaire plus strictement que l’al. 1.

3 Les projets dispensés d’autorisation doivent être annoncés avant le début des travaux à l’autorité délivrant les autorisations de construire ou à une autre autorité déclarée compétente pour recevoir les annonces par la législation cantonale. La législation cantonale fixe le délai dans lequel l’annonce doit être faite et précise quels plans et autres documents doivent y être joints.

Art. 32a bis Installations solaires en façades dispensées d'autorisation

1 Les installations solaires en façades sont réputées suffisamment adaptées si elles remplissent au moins l’une des conditions suivantes:

a. elles sont disposées sous forme d’une surface rectangulaire compacte et contiguë ou de plusieurs surfaces rectangulaires se répétant de manière régulière;

b. elles remplacent de manière uniforme des éléments de façades ou parties de construction jusqu’ici uniformes;

c. elles couvrent entièrement les surfaces d’un pignon des toits en pente;

d. elles présentent une teinte aussi proche que possible que celle des surfaces de façades contiguës non recouvertes de panneaux solaires;

e. elles se situent dans une zone d’activités;

f. elles tombent dans le champ d’application de prescriptions d’aménagement cantonales ou communales relatives aux installations solaires en façades, dans une zone à bâtir et correspondent à ces dernières;

g. elles remplissent une condition prévue par la législation cantonale pour les installations solaires en façades situées dans une zone à bâtir.

2 Sauf disposition contraire du droit cantonal, elles doivent en sus remplir les conditions suivantes:

a. elles ne recouvrent pas des éléments de structure ou de décoration existants;

b. vues de face, elles ne dépassent pas les bords de la façade;

c. elles sont placées à une distance maximale de 20 cm de la façade et sont parallèles à celle-ci;

d. elles sont conçues dans des couleurs et des matériaux uniformes et sont peu réfléchissantes selon l’état des connaissances techniques.

3 Les éventuelles exigences supplémentaires en matière d’intégration imposées par des prescriptions cantonales ou communales relatives à l’aménagement du territoire doivent être respectées, à moins que l’utilisation de l’énergie solaire n’en soit excessivement restreinte.

4 La procédure d’annonce se déroule conformément à l’art. 32a, al. 3.

Art. 32b Installations solaires sur des biens culturels

Sont considérés comme des biens culturels d’importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT):

a. les biens culturels au sens de l’art. 1, let. a et b, de l’ordonnance du 29 octobre 2014 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de situation d’urgence;

b. les périmètres, ensembles et éléments individuels figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse et assortis d’un objectif de sauvegarde A;

c. les biens culturels d’importance nationale ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la Confédération sur la base de la loi fédérale du 1 er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN);

d. les biens culturels d’importance nationale ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de l’art. 13 LPN ont été accordées;

e. les constructions et installations entrant dans le champ d’application de l’art. 24d, al. 2, LAT ou de l’art. 39, al. 2, de la présente ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient;

f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des biens culturels d’importance cantonale au sens de l’art. 18a, al. 3, LAT. "

b) L'art. 1.3 RPA dispose ce qui suit:

"Le présent PPA a pour buts de :

> fixer les mesures nécessaires à la préservation de la structure et de la substance historique des éléments construits et paysagers, ainsi que du caractère de la Ville historique;

> définir les possibilités de constructions nouvelles dans le tissu historique, en garantissant l’intégration architecturale et urbanistique de chaque bâtiment à l’ensemble bâti;

> préciser les transformations possibles du bâti existant."

L'art. 5.5 RPA, intitulé «Capteur solaire», a la teneur suivante:

"En référence aux articles 18a de la LAT (Loi fédérale sur l'aménagement du territoire) et 32b de l'OAT (Ordonnance sur l'aménagement du territoire), l'installation en toiture de capteurs solaires ou autres équipements de même nature doit faire l'objet d'un contrôle d'opportunité qui prend en compte le respect de l'intégrité d'une construction ancienne et les qualités des vues sur le quartier concerné.

La Municipalité peut interdire ce type d'installations si les conditions suivantes ne sont pas remplies:

> recherche de la meilleure intégration possible en examinant notamment les éventuelles variantes possibles (le cas échéant pose sur une annexe, un mur,).

> pose affleurée des panneaux solaires par rapport au pan de toiture et disposition en harmonie avec la forme du pan de toit et les ouvertures en toiture.

Avant de refuser une installation solaire, la Municipalité doit solliciter l’avis de la Commission consultative pour la promotion et l’intégration de l’énergie solaire et de l’efficacité énergétique, en application de l’art. 14a LVLEne."

L'art. 5.6 RPA relatif à l'harmonie des constructions est libellé comme suit:

"Les constructions nouvelles et les transformations doivent s’intégrer harmonieusement au tissu bâti existant par leurs formes et leurs dimensions, ainsi que par les formes et les dimensions des percements en façade et en toiture."

c) En l'espèce, le périmètre 3 ISOS de Moudon, qui intégrait la parcelle n° 371, était initialement assorti d'un objectif de sauvegarde "A". A la suite de la modification du plan en 2012, ce périmètre a été scindé par la création de l'ensemble 3.1 – correspondant au quartier Mauborget – lequel a conservé un objectif de sauvegarde "A", tandis que le reste du périmètre 3 s'est vu attribuer désormais un objectif de sauvegarde "B". La parcelle n° 371 se situe dans le périmètre 3 issu du nouveau découpage. Cette modification démontre une volonté d'assouplir les restrictions en matière de police des constructions au sein du périmètre ainsi reconfiguré, tout en maintenant un degré de protection supérieur pour le quartier de Mauborget afin d'en préserver la substance.

Bien que la maison du recourant soit représentée sur la photographie n° 38 illustrant le quartier Mauborget (sous un angle correspondant, mais pas identique, aux photographies n os 125 et 126 de la version antérieure), le nouveau classement de la parcelle n° 371 en objectif de sauvegarde "B" rend déjà incertaine l'application du régime d'autorisation fondé sur les art. 18a al. 3 LAT et 32b OAT relatifs aux biens culturels d'importance cantonale ou nationale. Cette question peut toutefois souffrir de demeurer indécise. En effet, l'autorité intimée a elle-même autorisé en 2008 le percement de la façade sud du bâtiment ECA n° 326 pour l'installation d'un bandeau de fenêtres – élément directement visible sur les photographies illustrant le quartier Mauborget – alors que la parcelle n° 371 était encore assortie d'un objectif de sauvegarde "A". Or, une telle modification portait intrinsèquement atteinte à la substance du bâtiment et contredisait l'objectif de sauvegarde dont se prévaut aujourd'hui l'autorité intimée. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne saurait exiger le maintien intact d'un état patrimonial qu'elle a elle-même contribué à altérer par une décision antérieure. Ces considérations font également échec au raisonnement subsidiaire de l'autorité intimée tendant à l'application de l'art. 32a bis al. 3 OAT pour fonder une demande d'autorisation de construire. A cet égard, l'autorité intimée ne saurait se prévaloir de l'intégration et de la préservation de la substance d'un bâtiment qui a reçu la note *4* et sur lequel elle a autorisé les modifications décrites. Enfin, l'autorité intimée ne considère pas que les panneaux solaires litigieux ne seraient pas suffisamment adaptés à la façade au sens où l'entend l'art. 32a bis al. 1 et 2 OAT.

Dans ces conditions, l'exigence d'une autorisation de construire n'est pas fondée et c'est à juste titre que le recourant a transmis la formule d'annonce relative à l'installation des panneaux litigieux.

E. 2a L'art. 18a LAT, dans sa nouvelle teneur au 1 er janvier 2026, prévoit ce qui suit:

" 1 Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente.

2 Le droit cantonal peut:

a. désigner des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est mineur, dans lesquels d’autres installations solaires peuvent aussi être dispensées d’autorisation;

b. prévoir une obligation d’autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.

2bis Dans les zones à bâtir, les structures permettant la production d’énergie solaire au-dessus ou en bordure des aires de stationnement de 15 places et plus sont en principe conformes à la zone. Les communes peuvent désigner dans leur plan d’aménagement des aires de stationnement pour lesquels de telles structures ne sont pas admissibles ou ne le sont qu’à certaines conditions. Elles peuvent déclarer en principe conformes à la zone des structures sur tout ou partie d’aires de stationnement de moins de 15 places.

3 Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou sites.

4 Pour le reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques. "

Les art. 32a, 32a bis et 32b OAT sont les dispositions d’exécution de l’art. 18a LAT et ont la teneur suivante depuis le 1 er janvier 2026:

" Art. 32 a Installations solaires sur les toits dispensées d’autorisation

1 Les installations solaires placées sur un toit sont considérées suffisamment adaptées (art. 18a, al. 1, LAT) si les conditions suivantes sont réunies:

a. elles ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm;

b. elles ne dépassent pas du toit, vu du dessus;

c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état des connaissances techniques;

d. elles forment un ensemble groupé; des exceptions pour raisons techniques ou une disposition décalée en raison de la surface disponible sont admissibles.

1bis Sur un toit plat, elles sont aussi considérées suffisamment adaptées si, au lieu des conditions de l’al. 1, les conditions suivantes sont réunies:

a. elles ne dépassent pas de l’arête supérieure du toit de plus de 1 m;

b. elles sont placées suffisamment loin du bord du toit pour ne pas être visibles d’en bas avec un angle de vue de 45 degrés;

c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état actuel des connaissances techniques.

2 Les dispositions concrètes fondées sur le droit cantonal traitant de l’intégration desdites installations s’appliquent lorsqu’elles visent de manière proportionnée la défense d’intérêts de protection justifiés et ne limitent pas l’exploitation de l’énergie solaire plus strictement que l’al. 1.

3 Les projets dispensés d’autorisation doivent être annoncés avant le début des travaux à l’autorité délivrant les autorisations de construire ou à une autre autorité déclarée compétente pour recevoir les annonces par la législation cantonale. La législation cantonale fixe le délai dans lequel l’annonce doit être faite et précise quels plans et autres documents doivent y être joints.

Art. 32a bis Installations solaires en façades dispensées d'autorisation

1 Les installations solaires en façades sont réputées suffisamment adaptées si elles remplissent au moins l’une des conditions suivantes:

a. elles sont disposées sous forme d’une surface rectangulaire compacte et contiguë ou de plusieurs surfaces rectangulaires se répétant de manière régulière;

b. elles remplacent de manière uniforme des éléments de façades ou parties de construction jusqu’ici uniformes;

c. elles couvrent entièrement les surfaces d’un pignon des toits en pente;

d. elles présentent une teinte aussi proche que possible que celle des surfaces de façades contiguës non recouvertes de panneaux solaires;

e. elles se situent dans une zone d’activités;

f. elles tombent dans le champ d’application de prescriptions d’aménagement cantonales ou communales relatives aux installations solaires en façades, dans une zone à bâtir et correspondent à ces dernières;

g. elles remplissent une condition prévue par la législation cantonale pour les installations solaires en façades situées dans une zone à bâtir.

2 Sauf disposition contraire du droit cantonal, elles doivent en sus remplir les conditions suivantes:

a. elles ne recouvrent pas des éléments de structure ou de décoration existants;

b. vues de face, elles ne dépassent pas les bords de la façade;

c. elles sont placées à une distance maximale de 20 cm de la façade et sont parallèles à celle-ci;

d. elles sont conçues dans des couleurs et des matériaux uniformes et sont peu réfléchissantes selon l’état des connaissances techniques.

3 Les éventuelles exigences supplémentaires en matière d’intégration imposées par des prescriptions cantonales ou communales relatives à l’aménagement du territoire doivent être respectées, à moins que l’utilisation de l’énergie solaire n’en soit excessivement restreinte.

4 La procédure d’annonce se déroule conformément à l’art. 32a, al. 3.

Art. 32b Installations solaires sur des biens culturels

Sont considérés comme des biens culturels d’importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT):

a. les biens culturels au sens de l’art. 1, let. a et b, de l’ordonnance du 29 octobre 2014 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de situation d’urgence;

b. les périmètres, ensembles et éléments individuels figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse et assortis d’un objectif de sauvegarde A;

c. les biens culturels d’importance nationale ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la Confédération sur la base de la loi fédérale du 1 er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN);

d. les biens culturels d’importance nationale ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de l’art. 13 LPN ont été accordées;

e. les constructions et installations entrant dans le champ d’application de l’art. 24d, al. 2, LAT ou de l’art. 39, al. 2, de la présente ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient;

f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des biens culturels d’importance cantonale au sens de l’art. 18a, al. 3, LAT. "

E. 2b L'art. 1.3 RPA dispose ce qui suit:

"Le présent PPA a pour buts de :

> fixer les mesures nécessaires à la préservation de la structure et de la substance historique des éléments construits et paysagers, ainsi que du caractère de la Ville historique;

> définir les possibilités de constructions nouvelles dans le tissu historique, en garantissant l’intégration architecturale et urbanistique de chaque bâtiment à l’ensemble bâti;

> préciser les transformations possibles du bâti existant."

L'art. 5.5 RPA, intitulé «Capteur solaire», a la teneur suivante:

"En référence aux articles 18a de la LAT (Loi fédérale sur l'aménagement du territoire) et 32b de l'OAT (Ordonnance sur l'aménagement du territoire), l'installation en toiture de capteurs solaires ou autres équipements de même nature doit faire l'objet d'un contrôle d'opportunité qui prend en compte le respect de l'intégrité d'une construction ancienne et les qualités des vues sur le quartier concerné.

La Municipalité peut interdire ce type d'installations si les conditions suivantes ne sont pas remplies:

> recherche de la meilleure intégration possible en examinant notamment les éventuelles variantes possibles (le cas échéant pose sur une annexe, un mur,).

> pose affleurée des panneaux solaires par rapport au pan de toiture et disposition en harmonie avec la forme du pan de toit et les ouvertures en toiture.

Avant de refuser une installation solaire, la Municipalité doit solliciter l’avis de la Commission consultative pour la promotion et l’intégration de l’énergie solaire et de l’efficacité énergétique, en application de l’art. 14a LVLEne."

L'art. 5.6 RPA relatif à l'harmonie des constructions est libellé comme suit:

"Les constructions nouvelles et les transformations doivent s’intégrer harmonieusement au tissu bâti existant par leurs formes et leurs dimensions, ainsi que par les formes et les dimensions des percements en façade et en toiture."

E. 2c En l'espèce, le périmètre 3 ISOS de Moudon, qui intégrait la parcelle n° 371, était initialement assorti d'un objectif de sauvegarde "A". A la suite de la modification du plan en 2012, ce périmètre a été scindé par la création de l'ensemble 3.1 – correspondant au quartier Mauborget – lequel a conservé un objectif de sauvegarde "A", tandis que le reste du périmètre 3 s'est vu attribuer désormais un objectif de sauvegarde "B". La parcelle n° 371 se situe dans le périmètre 3 issu du nouveau découpage. Cette modification démontre une volonté d'assouplir les restrictions en matière de police des constructions au sein du périmètre ainsi reconfiguré, tout en maintenant un degré de protection supérieur pour le quartier de Mauborget afin d'en préserver la substance.

Bien que la maison du recourant soit représentée sur la photographie n° 38 illustrant le quartier Mauborget (sous un angle correspondant, mais pas identique, aux photographies n os 125 et 126 de la version antérieure), le nouveau classement de la parcelle n° 371 en objectif de sauvegarde "B" rend déjà incertaine l'application du régime d'autorisation fondé sur les art. 18a al. 3 LAT et 32b OAT relatifs aux biens culturels d'importance cantonale ou nationale. Cette question peut toutefois souffrir de demeurer indécise. En effet, l'autorité intimée a elle-même autorisé en 2008 le percement de la façade sud du bâtiment ECA n° 326 pour l'installation d'un bandeau de fenêtres – élément directement visible sur les photographies illustrant le quartier Mauborget – alors que la parcelle n° 371 était encore assortie d'un objectif de sauvegarde "A". Or, une telle modification portait intrinsèquement atteinte à la substance du bâtiment et contredisait l'objectif de sauvegarde dont se prévaut aujourd'hui l'autorité intimée. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne saurait exiger le maintien intact d'un état patrimonial qu'elle a elle-même contribué à altérer par une décision antérieure. Ces considérations font également échec au raisonnement subsidiaire de l'autorité intimée tendant à l'application de l'art. 32a bis al. 3 OAT pour fonder une demande d'autorisation de construire. A cet égard, l'autorité intimée ne saurait se prévaloir de l'intégration et de la préservation de la substance d'un bâtiment qui a reçu la note *4* et sur lequel elle a autorisé les modifications décrites. Enfin, l'autorité intimée ne considère pas que les panneaux solaires litigieux ne seraient pas suffisamment adaptés à la façade au sens où l'entend l'art. 32a bis al. 1 et 2 OAT.

Dans ces conditions, l'exigence d'une autorisation de construire n'est pas fondée et c'est à juste titre que le recourant a transmis la formule d'annonce relative à l'installation des panneaux litigieux.

E. 3 Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.

Un émolument judiciaire est mis à la charge de la Commune de Moudon, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au recourant qui a agi sans avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).