Arrêt / 2020 / 17

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 13.01.2020 Arrêt / 2020 / 17

CHÔMAGE, SUSPENSION DU DROIT À L'INDEMNITÉ, REJET DE LA DEMANDE, RECHERCHE D'EMPLOI, OBSERVATION DU DÉLAI | 17 al. 1 LACI, 30 al. 1 let. c LACI, 30 al. 3 LACI, 45 al. 3 OACI, 45 al. 5 OACI

TRIBUNAL CANTONAL ACH 173/19 - 10/2020 ZQ19049065 COUR DES ASSURANCES SOCIALES _____________________________________________ Arrêt du 13 janv ier 2020 __________________ Composition :               Mme Pasche, juge unique Greffière :              Mme Chapuisat ***** Cause pendante entre : L.________, à [...], recourant, et Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé. _______________ Art. 17, 30 al. 1 let. c et al. 3 LACI; art. 45 al. 3 et 5 OACI E n  f a i t  : A. L.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant) s’est inscrit comme demandeur d’emploi à 100% auprès de l’Office régional de placement de [...] (ci-après : l’ORP) et a sollicité l’octroi d’indemnités de chômage dès le 1 er octobre 2018. Dans le cadre de la stratégie de réinsertion élaborée le 3 octobre 2018 par sa conseillère en personnel, l’objectif fixé à l’assuré en termes de recherches d’emploi était de dix à douze recherches réparties sur le mois, soit deux à trois recherches par semaine. Selon le procès-verbal d’entretien de conseil du 22 octobre 2018, l’assuré projetait de rendre ses recherches d’emploi à sa conseillère à la fin du mois d’octobre, ce qu’il a finalement fait le 2 novembre 2018 (cf. Preuve des recherches personnelles pour le mois d’octobre 2018). Il ressort en outre du procès-verbal de l’entretien de conseil du 8 mai 2019 que l’assuré, rencontrant des difficultés à surmonter les refus, subissait un « gros coup de mou » et ne faisait plus ses recherches d’emploi, étant précisé qu’il n’avait effectué aucune recherche pour le mois de mars 2019 et n’avait pas rendu celles relatives au mois d’avril 2019. L’assuré n’a pas donné suite à la requête de l’ORP du 18 juin 2019 lui impartissant un délai de dix jours pour produire ses recherches d’emploi, s’exposant ainsi à une possible sanction dans son droit aux indemnités de chômage. Lors d’un nouvel entretien de conseil, le 24 juin 2019, la conseillère ORP a rappelé à l’assuré ses droits et devoirs, ce dernier n’ayant pas envoyé ses recherches d’emploi depuis trois mois. Durant cet entretien, l’intéressé a remis ses recherches des trois derniers mois manquants à sa conseillère, qui ne les a pas prises en compte car elles étaient hors délai (cf. procès-verbal d’entretien du 24 juin 2019 de l’ORP). On extrait ceci du procès-verbal d’entretien du 25 juillet 2019 : « Solde de 21 jours. Cependant je fais 3 DDJ [demandes de justification] pour manquement avec effet rétroactif (RE [recherches d’emploi] de mars, avril, mai 2019 manquent au dossier) ». Le 26 juillet 2019, l’ORP a rendu trois décisions à l’encontre de l’assuré : - Par décision n° [...], l’ORP a suspendu l’assuré de son droit à l’indemnité de chômage pendant cinq jours à compter du 1 er avril 2019 au motif qu’il n’avait pas remis ses recherches d’emploi relatives au mois de mars 2019 dans le délai légal; - Par décision n° [...], l’ORP a suspendu l’assuré de son droit à l’indemnité de chômage pendant dix jours à compter du 1 er mai 2019 au motif qu’il n’avait pas remis ses recherches d’emploi relatives au mois d’avril 2019 dans le délai légal; - Par décision n° [...], l’ORP a suspendu l’assuré de son droit à l’indemnité de chômage pendant seize jours à compter du 1 er juin 2019 au motif qu’il n’avait pas remis ses recherches d’emploi relatives au mois de mai 2019 dans le délai légal. Le 3 septembre 2019, l’assuré s’est opposé aux décisions [...] et n° [...]. Il a indiqué avoir reçu les trois sanctions simultanément le 29 juillet 2019 et n’avoir dès lors pas pu modifier son comportement. Il contestait ainsi les deux dernières décisions en tant qu’elles contenaient des sanctions aggravées. Il a conclu à l’annulation des décisions litigieuses et, subsidiairement, à la réduction de la durée de chacune des suspensions à cinq jours. Par décision sur opposition du 7 octobre 2019, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé les décisions contestées. Il a estimé que l’assuré avait à juste titre était sanctionné pour ne pas avoir effectué de recherches d’emploi en mars 2019, de sorte que les décisions litigieuses concernaient respectivement un deuxième et un troisième manquement de même nature à lui être reproché en moins de deux ans. Il a considéré que l’ORP n’avait pas outrepassé son pouvoir d’appréciation en suspendant l’assuré, d’une part, durant dix jours, correspondant au minimum prévu par le barème du Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO) pour un deuxième manquement de ce type, et, d’autre part, durant seize jours, pour le troisième manquement, ce qui correspond au minimum requis pour sanctionner une faute de gravité moyenne. Selon le SDE, deux manquements successifs pouvaient être sanctionnés le même jour et l’aggravation des sanctions était en outre justifiée. B. Par acte du 4 novembre 2019 (date du timbre postal), L.________ a recouru contre la décision sur opposition du 7 octobre 2019 auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant principalement à son annulation et, subsidiairement, à la réduction de la durée de chacune des suspensions à cinq jours. Il a intégralement répété les arguments formulés dans son opposition, en ajoutant que l’aggravation des sanctions ne se justifiait pas car il n’avait pas reçu d’avertissement préalable. Dans sa réponse du 5 décembre 2019, l’intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition attaquée, relevant en substance qu’un avertissement n’était pas nécessaire. E n  d r o i t  : 1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA). b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2. En l’espèce, est litigieux le point de savoir si l’intimé était fondé à prononcer une suspension du droit à l’indemnité du recourant pour une durée de dix, respectivement seize jours, pour absence de recherches d’emploi durant les mois d’avril et mai 2019. 3. a) En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail. b) L’assuré doit remettre à l’ORP la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (art. 26 al. 2 OACI). Peu importe que les preuves soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d’opposition (ATF 145 V 90 consid. 3.1; 139 V 164 consid. 3.3). La sanction se justifie dès le premier manquement et cela sans exception (TF 8C_365/2016 du 3 mars 2017 consid. 4.3 et les références citées; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 30 ad art. 17 LACI). c) La suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2; 126 V 520 consid. 4; 125 V 97 consid. 6a). Le non-respect des devoirs prévus à l’art. 17 LACI peut donner lieu à une suspension du droit à l’indemnité de chômage (art. 30 al. 1 LACI et 45 al. 3 OACI), voire à une inaptitude au placement (art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI). Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. d) En l’espèce, il est constant que le recourant n’a effectué aucune recherche d’emploi au cours des mois d’avril et de mai 2019, ce dernier n’ayant pas fourni de preuve de recherches d’emploi pour les deux mois en question. A cet égard, le recourant n’a d’ailleurs présenté aucun argument à l’appui de sa cause afin d’excuser les manquements qui lui sont reprochés. Par ailleurs, il ne pouvait échapper à l’assuré, après six mois de chômage, que l’absence de remise de ses recherches d’emploi serait sanctionnée. En effet, l’assuré avait été informé du nombre de recherches d’emploi qui était attendu de lui, ainsi que du délai dans lequel ces recherches devaient être remises (cf. procès-verbaux d’entretien des 22 octobre 2018 et du 8 mai 2019). Ces obligations lui ont d’ailleurs été rappelées lors de l’entretien du 24 juin 2019. Par ailleurs, au début de sa période de chômage, l’assuré avait rendu ses recherches d’emploi dans les délais prévus (cf. Preuves des recherches d’emploi pour les mois d’octobre et novembre 2018), de sorte qu’il était parfaitement au courant des obligations qui lui incombaient. Dès lors, force est de constater que le recourant n’a pas fourni tous les efforts que l’on pouvait raisonnablement exiger d’elle afin d’éviter le chômage au sens de l’art. 17 al. 1 LACI. L’intimé était donc légitimé à prononcer une suspension de son droit aux indemnités en vertu de l’art. 30 al. 1 let. c LACI, en raison de l’absence de recherches d’emploi durant les mois d’avril et mai 2019. 4. Le principe de la suspension étant admis, il reste à en examiner la quotité. a) En vertu de l’art. 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder en l’occurrence soixante jours. Aux termes de l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente et un à soixante jours en cas de faute grave (let. c). b) Le SECO – autorité de surveillance en matière d’exécution de la LACI et d’application uniforme du droit – a établi des barèmes relatifs aux sanctions applicables, lesquels prévoient notamment – lorsque pour la première fois l’assuré remet trop tard ses recherches d’emploi ou n’effectue aucune recherche pendant la période de contrôle

– une suspension de cinq à neuf jours, étant précisé que la faute est considérée comme légère dans ce cas de figure (Bulletin LACI IC [Indemnité de chômage], ch. D79). En cas de second manquement de ce type, il peut être infligé une suspension de dix à dix-neuf jours, la faute étant considérée comme légère à moyenne. c) Si l’assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l’indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation (art. 45 al. 5 OACI). L'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 133 V 593 consid. 6, 123 V 150 consid. 3b). Autrement dit, en l’absence d’un excès ou d’un abus de pouvoir d’appréciation (constitutif d’une violation du droit), les tribunaux cantonaux des assurances ne peuvent, sans motif pertinent, substituer leur propre appréciation à celle de l’administration; ils doivent s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître leur propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2; TF 8C_285/2011 du 22 août 2011 consid. 3.1; Rubin, op. cit ., n° 110 ad art. 30 LACI). 5. En l’espèce, l’intimé a retenu que le recourant avait également été sanctionné pour ne pas avoir effectué de recherches d’emploi durant le mois de mars 2019 (cf. décision n° [...] du 26 juillet 2019 non contestée par le recourant), de sorte que les décisions litigieuses concernaient un deuxième, respectivement un troisième manquement de même nature à lui être reproché en moins de deux ans, ce qui justifiait une aggravation. Pour sa part, le recourant estime, se prévalant de l’arrêt C 265/06 du 14 novembre 2007, que les sanctions ne pouvaient être aggravées, car il n’avait pas reçu d’avertissement. Ayant reçu les trois décisions de suspension le même jour, soit le 29 juillet 2019, il n’avait pas eu l’opportunité de rectifier son comportement. a) A cet égard, il convient d’emblée de préciser que la jurisprudence fédérale sur laquelle se fonde le recourant n’est, comme le relève l’intimé, pas pertinente. En effet, dans l’arrêt C 265/06 du 14 novembre 2007 invoqué par le recourant à l’appui de son opposition, puis de son recours, le Tribunal fédéral examinait le cas d’un assuré sanctionné pour divers manquements (retard à des convocations d’entretien, recherches d’emploi inexistantes, refus de participer à un programme d’occupation temporaire) par des mesures de suspension et déclaré inapte au placement sur la base des mêmes faits. C’est dans ce contexte particulier que notre haute Cour a estimé, en application du principe de proportionnalité, qu’une procédure de sanction – en l’occurrence des mesures de suspension du droit à l’indemnité – ne saurait être suivie immédiatement après d’une décision d’inaptitude au placement, sous peine de vider le principe de son sens. Ainsi, une gradation de la sanction (d’une suspension du droit à l’indemnité à une négation de l’aptitude au placement) n’est pas justifiable si elle ne repose pas sur un nouveau comportement de l’assuré répréhensible du point de vue de l’assurance-chômage. Par ailleurs, si le Tribunal fédéral mentionne que la sanction de suspension a également une fonction d’avertissement et éducative qui doit permettre à l’assuré de se mettre en conformité avec ses obligations de chômeur, il précise à cet égard que si l’intéressé s’obstine dans une attitude contraire à ses devoirs, il y a alors lieu de nier son aptitude au placement. En outre, dans un arrêt du 4 mai 2010, le Tribunal fédéral s’est déterminé sur la question de savoir si une sanction pouvait être aggravée quand bien même l’assuré n’avait pas été mis en situation de modifier son comportement après avoir pris connaissance d’une première suspension. Selon notre haute Cour, la sanction a certes un but dissuasif et éducatif, mais les obligations du chômeur découlent de la loi. Ces obligations n’impliquent ni une information préalable, ni un avertissement préalable. Il ne se justifie ainsi pas de traiter différemment l’assuré qui fait l’objet de sanctions échelonnées dans le temps (et donc aggravées) de celui qui se voit infliger plusieurs sanctions rétroactives pour les mêmes comportements. Objectivement et subjectivement, les comportements fautifs sont les mêmes. Le Tribunal fédéral a ainsi conclu que l’ancien article 45 alinéa 2 bis OACI (correspondant à l’actuel art. 45 al. 5 OACI) devait également trouver application lorsqu’un cumul de sanctions intervient sans que l’assuré soit mis en situation de modifier son comportement, notamment en cas de recherches d’emploi insuffisantes au cours de deux périodes de contrôles successives (TF 8C_518/2009 du 4 mai 2010, consid. 5 in fine). b) Dans le cas d’espèce, il est patent que le recourant n’a pas été sanctionné par une décision d’inaptitude au placement, de sorte que la jurisprudence invoquée n’est pas applicable. Contrairement à ce que soutient le recourant, il ne ressort nullement de l’arrêt précité C 265/06 qu’un nouveau comportement de l’assuré serait nécessaire pour aggraver une sanction, et plus particulièrement une mesure de suspension, reposant sur les mêmes faits. Comme mentionné au consid. 4d supra, il ne pouvait échapper au recourant qu’en ne fournissant pas de recherches d’emploi pendant plusieurs mois consécutifs, il commettait plusieurs manquements successifs dont chacun était passible d’une sanction sous la forme d’une suspension de son droit aux indemnités de chômage. En effet, la conseillère ORP du recourant avait à plusieurs reprises attiré son attention sur l’importance de la remise des recherches d’emploi durant les différents entretiens de conseil et de contrôle, lesquels se sont tenus sur une durée d’au moins six mois. L’ORP était donc fondé à rendre, à titre rétroactif, plusieurs décisions de suspension, ce que le recourant ne conteste au demeurant pas. Il ressort au demeurant de la jurisprudence que non seulement ces décisions de suspension pouvaient être rendues le même jour, mais qu’il n’appartenait pas à l’ORP de fournir au recourant un avertissement avant de le sanctionner à nouveau, afin de lui laisser l’opportunité de rectifier son comportement. Ainsi, l’aggravation des suspensions à laquelle a procédé l’ORP sur la base de l’art. 45 al. 5 OACI apparaît justifiée. c) Au vu de ce qui précède, c’est à bon droit que l’intimé n’a, d’une part, pas prononcé d’avertissement à l’encontre du recourant et, d’autre part, prolongé la durée des suspensions, dans la mesure où il s’agissait d’un deuxième, respectivement d’un troisième manquement du même type en moins de deux ans. 6. Le principe de l’aggravation des sanctions ne prêtant pas le flanc à la critique, il convient encore d’examiner la quotité des suspensions infligées. a) S’agissant de l’absence de recherches d’emploi durant le mois d’avril 2019, l’intimé a qualifié la faute du recourant de légère et retenu une durée de suspension de dix jours, ce qui correspond au minimum prévu par le barème du SECO en cas de second manquement de ce type (cf. consid. 5b et 5c supra). Ce faisant, l’intimé a correctement tenu compte de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce et n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation. La suspension pour une durée de dix jours peut dès lors être confirmée. b) Il en va de même de la sanction infligée au recourant s’agissant de l’absence de recherches d’emploi relative au mois de mai 2019. Considérant qu’il s’agissait d’une faute de gravité moyenne, l’intimé a fixé la durée de la suspension à seize jours, ce qui correspond au minimum requis pour sanctionner une telle faute (cf. art. 45 al. 3 let. b OACI et consid. 5b et 5c supra). Dès lors, la suspension pour une durée de seize jours pour absence de recherches d’emploi durant le mois de mai 2019 peut également être confirmée. 7. a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision sur opposition rendue le 7 octobre 2019 par le SDE confirmée. b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que le recourant n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA). Par ces motifs, la juge unique prononce : I. Le recours est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 7 octobre 2019 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La juge unique :               La greffière : Du L'arrêt qui précède est notifié à : ‑ L.________, ‑ Service de l’emploi, Instance juridique chômage, - Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :