ACH 83/14 - 88/2015

Vaud Tribunal cantonal Cour des assurances sociales 04.06.2015 ACH 83/14 - 88/2015

RECHERCHE D'EMPLOI, SUSPENSION DU DROIT À L'INDEMNITÉ, SUBSTITUTION DE MOTIFS, DROIT CONSTITUTIONNEL À LA PROTECTION DE LA BONNE FOI | 29 al. 2 Cst., 9 Cst., 17 al. 1 LACI, 30 al. 1 let. c LACI, 26 al. 2 OACI

TRIBUNAL CANTONAL ACH 83/14 - 88/2015 ZQ14.025790 COUR DES ASSURANCES SOCIALES _____________________________________________ Arrêt du 4 juin 2015 ________________ Composition :               Mme Dessaux, juge unique Greffière :              Mme Pellaton ***** Cause pendante entre : M.________, à [...], recourant, et Service de l'emploi, à Lausanne, intimé. _______________ Art. 9 et 29 al. 2 Cst.; art. 17 al. 1 LACI et 30 al. 1 let. c; art. 26 al. 2 OACI E n  f a i t  : A. Né en 1978, au bénéfice d’une formation d’informaticien et d’électronicien acquise au Portugal, M.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), s'est inscrit auprès de l'Office régional de placement de Morges (ci-après : l'ORP) le 25 mai 2012, sollicitant l'octroi d'indemnités de chômage. Un délai-cadre d'indemnisation de deux ans lui a été ouvert dès le 1 er juin 2012. B. Par décision du 15 avril 2013, l'ORP a suspendu l'assuré dans son droit à l'indemnité de chômage pour une durée de cinq jours à compter du 1 er avril 2013 pour n'avoir pas remis dans le délai légal ses recherches d'emploi relatives au mois de mars 2013. L'opposition de l'assuré du 18 avril 2013 a été levée par décision du 22 juillet 2013. Le 26 juin 2013, l'assuré a été suspendu dans son droit à l'indemnité de chômage pour un jour à compter du 8 juin 2013 pour refus de participation à une mesure. Par décision du 10 juillet 2013, l’ORP a derechef suspendu l'assuré dans son droit à l'indemnité de chômage pendant cinq jours à compter du 12 juin 2013 pour un entretien manqué le 11 juin 2013. En date du 20 septembre 2013, l'assuré a à nouveau été suspendu dans son droit à l'indemnité de chômage pour entretien manqué, la suspension portant sur neuf jours à compter du 29 août 2013. C. Désireux de suivre des cours de photographie à New-York, l’assuré est sorti du chômage le 23 septembre 2013. Son conseiller en personnel l’a invité par courriel du même jour à s’annoncer à nouveau auprès de l’ORP dès son retour, précisant que son dossier serait réactivé sans nouveau délai d’attente dans la mesure où le délai-cadre en cours venait à échéance le 31 mai 2014. A son retour, l’assuré s’est réinscrit auprès de l’ORP le 19 décembre 2013. En date du 6 janvier 2014, il a déposé à l’ORP le formulaire de « Preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi ». Ce document était vierge de toute inscription de la main de l’assuré, si ce n’est la mention « trouvé aucun emploi ». Il sera précisé ici que le  formulaire remis à l’assuré et rempli par lui  spécifiait qu’il s’agissait de la période avant chômage. D. Par décision du 13 janvier 2014, l’ORP a suspendu le droit de l’assuré à l'indemnité de chômage pendant dix jours à compter du 1 er janvier 2014 au motif qu'il n'avait pas remis dans le délai légal ses recherches d'emploi relatives au mois de décembre 2013. En date du 15 janvier 2014, l'assuré a interjeté opposition contre cette décision, précisant avoir remis directement au secrétariat de l’ORP au matin du 6 janvier 2014 le formulaire de recherches d'emploi pour le mois de décembre 2013. Par courrier du 2 mai 2014, le Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage (ci-après : l’intimé), a informé l'assuré de ce que le formulaire de recherches d'emploi déposé le 6 janvier 2014 auquel il se référait dans son opposition semblait porter sur les démarches effectuées avant chômage. Simultanément, l'intimé a imparti à l'assuré un délai échéant au 15 mai 2014 pour produire la liste de ses recherches d'emploi pendant la période du 19 octobre au 18 décembre 2013. L'assuré s'est déterminé le 8 mai 2014 en ce sens que le formulaire de recherches d'emploi déposé par ses soins le 6 janvier 2014 à l’ORP concernait la période du 19 au 31 décembre 2013, que dit formulaire avait été déposé dans le délai légal, que de surcroît il avait maintenu des contacts avec une responsable du programme Q.________ dans la perspective d'un emploi et enfin que l'envoi d'offres spontanées pendant les fêtes de fin d'année était inopportun, leurs destinataires étant soit débordés, soit absents. Il a simultanément produit un relevé des démarches entreprises entre le 1 er octobre et le 31 décembre 2013, reproduit ci-dessous : Dans sa décision sur opposition du 22 mai 2014, l'intimé a retenu que le formulaire de recherches d'emplois remis par l'assuré le 6 janvier 2014 à l’ORP ne répertoriait aucune recherche d'emploi pendant la période du 19 au 31 décembre 2013 et comportait au demeurant la note manuscrite « pas trouvé d'emploi ». L'assuré ne démontrait pas par ailleurs le caractère contre-productif de postulations spontanées dans son domaine d'activité pendant les fêtes de fin d'année et sa prise de contact avec un responsable du programme Q.________ datait du 2 octobre 2013 déjà de sorte qu'elle ne pouvait être comptabilisée comme une recherche d'emploi pendant la période litigieuse. En présence d'une situation de récidive et dans la mesure où la période déterminante ne portait que sur treize jours et non l'ensemble du mois, l'intimé a partiellement admis l'opposition et réformé la décision de l’ORP en réduisant la suspension du droit à l'indemnité de dix à quatre jours. E. Le 20 juin 2014, M.________ a déposé au greffe de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal un recours contre la décision sur opposition du 22 mai 2014. Faute de signature manuscrite originale, l'acte de recours lui a été renvoyé le 24 juin 2014 pour signature dans les 10 jours dès réception. Le recours avec signature manuscrite a été remis au greffe le lendemain. Le recourant conclut à l'annulation de la décision sur opposition du 22 mai 2014. Il relève que la décision de l’ORP du 13 janvier 2014 sanctionne à tort une absence de remise de formulaire de recherches d'emploi et fait grief à l'intimé d'avoir procédé à une substitution de motif en retenant une insuffisance de recherches. Il observe encore que son conseiller n'a pas déterminé le nombre de postulations à effectuer et qu'il ne pouvait être exigé de lui de procéder à des postulations illusoires ou fictives pendant les fêtes de fin d'année au risque de se décrédibiliser auprès d’employeurs potentiels. L’intimé a conclu au rejet du recours par acte du 27 mars 2015 en renvoyant à sa décision. Le recourant ne s’est pas déterminé plus avant et les arguments de son recours seront repris dans la mesure utile sous la partie « En droit » du présent arrêt. F. Le dossier complet de l'ORP a été produit. Il en ressort notamment que le recourant était à la recherche d’un poste de chef de projet informatique et était prétérité par son manque d’expérience en Suisse comme par ses connaissances insuffisantes de la langue française.  S'agissant des recherches d'emploi, le relevé de mars 2013 n'en mentionne aucune, ceux d'avril, mai, juin, août et septembre 2013 une seule et enfin celui de juillet 2013 quatre. À cela s'ajoute que les recherches d'avril, juin et août 2013 concernent toutes le même poste auprès du [...]. Seul le procès-verbal d'entretien du 16 mai 2013 du recourant avec son conseiller fait état d'une observation au sujet des recherches d'emploi. Plus particulièrement, le conseiller avait demandé des explications au recourant quant à l'existence d'une seule recherche en avril 2013. Le recourant ayant relevé avoir également démarché son réseau à plusieurs reprises, le conseiller avait alors considéré la recherche d'avril suffisante tout en requérant de l’assuré de reporter également ce type de recherches sur le formulaire. Enfin, le dossier ne comporte pas de formulaire de « Preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » spécifique au mois de décembre 2013, plus particulièrement à la période courant du 19 au 31 décembre 2013. G. Il sera encore précisé que l’ORP a rendu deux autres décisions les 8 et 17 janvier 2014. La décision du 8 janvier 2014 suspend l'assuré dans son droit à l'indemnité de chômage pendant huit jours à compter du 19 décembre 2013 au motif qu'il n'avait effectué aucune recherche d'emploi pendant la période précédant son éventuel droit à l'indemnité de chômage. Par acte du 14 janvier 2014, l'assuré a formé opposition contre cette décision, reprochant à l'administration la prise d’une décision sans base légale et en violation du principe de la bonne foi. L'intimé a rendu une décision sur opposition le 22 mai 2014, admettant partiellement l'opposition et réformant la décision du 8 janvier 2014 dans le sens d'une réduction de la suspension du droit à l'indemnité de huit à six jours. Le 20 juin 2014, M.________ a déposé recours contre cette dernière décision auprès de la cour de céans. La cause est enregistrée sous n° ACH 79/14 et fait l’objet d’un arrêt rendu ce jour également. La décision du 17 janvier 2014 suspend le droit de l’assuré à l’indemnité de chômage pendant seize jours à compter du 9 janvier 2014, pour ne s'être pas présenté à une séance d'information appointée au 8 janvier 2014. Par acte du 6 février 2014, l'assuré a formé opposition à l'encontre de la décision de l’ORP du 17 janvier

2014. La décision de l'intimé du 13 mai 2014 rejetant l'opposition de l'assuré et confirmant la décision de l’ORP du 17 janvier 2014 est demeurée sans recours. E n  d r o i t  : 1. Interjeté dans le respect du délai légal de 30 jours suivant la notification de la décision entreprise (art. 60 al. 1 LPGA [loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, RS 830.1] par renvoi de l'art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, RS 837.0]), le recours a été déposé en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme (art. 61 let. b LPGA), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond. La contestation porte sur la suspension du droit du recourant à l'indemnité de chômage pendant quatre jours; la valeur litigieuse est à l'évidence inférieure à 30'000 fr., de sorte que le juge unique de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétent pour statuer (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RSV 173.36]). 2. En tant qu'autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision; de surcroît, dans le cadre de l'objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 131 V 164; 125 V 413 consid. 2c; 110 V 48 consid. 4a; RCC 1985

p. 53). En l’occurrence, le litige porte sur la suspension du recourant dans son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de quatre jours dès le 1 er janvier 2014 au motif qu'il n'aurait pas fait tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable durant la période du 19 au 31 décembre 2013. L’autorité de céans n’a dès lors pas à examiner les autres décisions qui lui ont été notifiées soit par l’intimé soit par l’ORP, ni l’adéquation des mesures préconisées par l’ORP, dans la mesure où elles ne font pas l’objet du présent litige, ni du litige objet de la cause enregistrée sous n° ACH 79/14. 3. Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner préliminairement, le recourant se plaint de ce que la décision de l'intimé est fondée sur d'autres motifs que celle de l’ORP. La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. [Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, RS 101]), en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment et celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 135 I 279 consid. 2.3; 135 II 286 consid. 5.1; 132 V 368 consid. 3.1). Le droit d'être entendu doit être reconnu et respecté lorsqu'une autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence in casu (ATF 128 V 272 consid. 5b/bb et les références). La garantie du droit d'être entendu de l'assuré exige que celui-ci soit informé préalablement de la substitution de motif envisagée (ATF 125 V 368 consid. 4a et b; cf. aussi ATF 128 V 272 consid. 5b/bb). Au demeurant, l’autorité de recours examine librement l’existence et la qualification juridique d’un motif de suspension et peut par conséquent confirmer une sanction en ce qui concerne le nombre de jours de suspension, en substituant les motifs. L’autorité doit toutefois inviter la personne suspendue à présenter ses arguments par rapport aux nouveaux motifs (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, ad art. 30 n° 18 p. 304 et la jurisprudence citée). En l'occurrence, l’ORP a sanctionné l’absence de remise dans le délai légal du formulaire de recherches d'emploi pour le mois de décembre 2013. L'intimé quant à lui a retenu que le recourant n'avait pas effectué de recherches d'emploi entre le 19 et le 31 décembre

2013. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a prévu une « échelle des suspensions à l’intention de l’autorité cantonale et des ORP » (bulletin LACI IC, janvier 2014 [IC 2014], ch. D72). Or, cette échelle n'opère aucune distinction entre l'absence de remise de formulaire et l'absence de recherches d'emploi, de telle sorte que l'on ne saurait considérer que la substitution de motif entraînait dans le cas particulier une péjoration de la situation du recourant. À cela s'ajoute que le recourant a été interpellé par l'intimé avant la décision sur opposition sur l'interprétation du formulaire déposé le 6 janvier 2014. En conséquence, le recourant devait s'attendre à ce que l'intimé ne se prononce pas sur l'absence de remise de formulaire. Il a par ailleurs été invité à se déterminer plus avant sur ce formulaire et ne peut donc se prévaloir d'une violation de son droit d'être entendu. 4. Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Selon l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Une telle mesure vise à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2; 126 V 520 consid. 4 et 126 V 130 consid. 1 et les références). Le droit à l’indemnité de chômage a en effet pour corollaire un certain nombre de devoirs qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage (ATF 123 V 88 consid. 4c et les références). En s’inscrivant pour toucher des indemnités, l’assuré doit fournir à l’office compétent la preuve des efforts qu’il entreprend pour trouver du travail, raison pour laquelle une formule doit être remise à l’ORP pour chaque période de contrôle (cf. art. 26 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1993 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, RS 837.02]). Pour juger du caractère suffisant des efforts consentis par l'assuré dans la recherche d'un nouvel emploi, est pris en considération non seulement le nombre, mais aussi la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 225 consid. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 124 V 225 consid. 6; TF C_258/06 du 6 février 2007). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2 et les références). La continuité des démarches joue aussi un certain rôle, même si l'on ne saurait exiger d'emblée que l'assuré répartisse ses démarches sur toute une période de contrôle (TFA C 319/02 du 4 juin 2003). En l'espèce, l’intimé a retenu que le recourant n'avait pas effectué de recherches d'emploi pendant la période de contrôle du 19 au 31 décembre 2013. Il ne saurait cependant être suivi. En effet, le formulaire remis le 6 janvier 2014 portait la mention « trouvé aucun emploi », ce qui ne signifie pas pour autant que son auteur n'a recherché aucun emploi. Au demeurant, le complément produit par le recourant le 8 mai 2014 fait état d'une recherche d'emploi effectuée le 21 décembre 2013 sous la forme d'un courriel pour un poste à 100 % concernant un projet audiovisuel. On ne saurait par ailleurs faire grief au recourant de ne pas avoir mentionné cette recherche sur le formulaire déposé le 6 janvier 2014. Ce formulaire concernait en effet la période avant chômage et il ne ressort pas du dossier que le recourant aurait également reçu un formulaire à remplir pour le seul mois de décembre 2013. Il sera donc retenu que le recourant a effectué une recherche entre les 19  et 31 décembre 2013. En revanche, l'intimé devra être suivi lorsqu'il refuse de prendre en compte le maintien de contact avec une responsable du programme Q.________. Il ne s'agissait en effet pas d'une nouvelle recherche mais d'une relance. C'est également à juste titre que l'intimé considère que l'exigence de recherches doit être maintenue pendant la période des fêtes de fin d'année. En effet, les éventuelles périodes de vacances d’entreprises ne dispensent pas les assurés de rechercher un emploi. Au contraire, moins l’assuré a de perspectives de trouver un emploi, plus ses recherches doivent s’intensifier (ATF 133 V 89 consid. 6.1.1; TF 8C_761/2009 du 23 décembre 2009 consid. 2.2; Boris Rubin, op. cit., ad art. 17 n° 22 p. 201). C'est au demeurant en vain que le recourant se prévaut du caractère contre-productif de démarches effectuées en période de fêtes de fin d'année. En effet, s’il est possible qu’un courriel ou un appel téléphonique dérangent, respectivement n'atteignent pas un employeur potentiel pendant cette période particulière, en revanche, rien n'empêchait le recourant de procéder par envoi d'un dossier par courrier postal. Reste à déterminer si l'unique recherche effectuée par le recourant entre les 19 et 31 décembre 2013 est quantitativement suffisante, aucun élément ne permettant de la critiquer sous l'angle qualitatif. En l’espèce, il ressort du dossier de l’ORP que le nombre de recherches d'emploi entre mars et septembre 2013 est nettement inférieur au seuil fixé par la jurisprudence, étant rappelé que le relevé de mars 2013 remis tardivement n'en mentionne aucune, ceux d'avril, mai, juin, août et septembre 2013 une seule et enfin celui de juillet 2013 quatre, sans compter que les recherches d'avril, juin et août 2013 concernent toutes le même poste auprès du [...]. Le conseiller du recourant n'a cependant formulé des observations qu'à une seule reprise s'agissant de la quantité des recherches d'emploi effectuées mensuellement, soit le 16 mai 2013. A cette occasion, il a finalement considéré comme suffisante l'unique recherche d'emploi mentionnée sur le relevé d'avril 2013 dans la mesure où elle avait été assortie de démarches du recourant auprès de son réseau. Ni les procès-verbaux d'entretien suivants, ni les pièces au dossier ne font mention d'une quelconque autre intervention des organes de l'intimée portant sur une insuffisance quantitative des recherches d'emploi jusqu'au départ du recourant aux États-Unis. Ainsi, soit le profil professionnel du recourant était tel qu'il ne s'imposait pas  d'exiger de lui des recherches plus intensives, soit l'administration aurait été légitimée à intervenir auprès du recourant en vue d'une augmentation de ses recherches. Dans la première hypothèse, il convient d'admettre que les recherches étaient certes quantitativement limitées mais en adéquation avec les circonstances concrètes, notamment les compétences professionnelles du recourant, son inexpérience sur le marché suisse de l’emploi et ses lacunes en français, de telle sorte qu'elles ne sauraient être qualifiées d'insuffisantes. En l'occurrence, une seule recherche sur une période de treize jours doit être considérée comme suffisante lorsque les formulaires régulièrement déposés pendant six mois, soit entre avril et septembre 2013 en comportent neuf au total, dont trois identiques. Dans la seconde hypothèse, il convient d'examiner l'abstention de l'administration sous l'angle du principe de la bonne foi. Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (ATF 121 V 65 consid. 2a et les références). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou espérance légitime (ATF 131 II 627 consid. 6.1 et 129 II 361 consid. 7.1). Plus largement, le principe de la bonne foi s'applique lorsque l'administration crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit (TF 6B_659/2013 du 4 novembre 2013 consid. 3.1 et la référence citée). En l'espèce, il doit être admis qu’en s'abstenant au-delà de l'entretien du 16 mai 2013 de toute intervention relative au nombre de recherches d'emploi du recourant, l'administration a créé une situation autorisant le recourant à considérer ses recherches suffisantes sur le plan quantitatif. Ainsi, au vu du nombre de recherches effectives et admises sans observation aucune par son conseiller pendant la période courant de l'entretien du 16 mai 2013 au 23 septembre 2013, il ne saurait être fait grief au recourant de n'avoir postulé que pour un seul emploi pendant la période litigieuse du 19 au 31 décembre 2013. 5. En définitive, le recours doit être admis et la décision sur opposition annulée. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d'allouer de dépens, le recourant n'étant pas assisté. Par ces motifs, la juge unique prononce : I. Le recours est admis. II. La décision sur opposition rendue le 22 mai 2014 par le Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage, est annulée. III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La juge unique :               La greffière : Du L'arrêt qui précède est notifié à : ‑ M.________, ‑ Service de l’emploi, Instance Juridique Chômage, - Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral, RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :