CCPR/C/84/D/968/2001

Présentée par : Kim Jong ‑Cheol (représenté par un conseil, M. Cho Yong ‑Whan, Horizon Law Group, Séoul) Au nom de : L’auteur État partie : République de Corée Date de la communication : 31 janvier 2000 (date de la lettre initiale) Références : Décision prise par le Rapporteur spécial en application de l’article 97 du Règlement intérieur, communiquée à l’État partie le 20 février 2001 (non publiée sous forme de document) Date de l’adoption des constatations : 27 juillet 2005 Objet : Condamnation pénale d’un journaliste pour publication des résultats d’un sondage d’opinion avant une élection Questions de procédure : Aucune Questions de fond : Droit à la liberté d’expression Articles du Pacte : 19, paragraphes 2 et 3, 25, alinéas a et b et 26 Articles du Protocole facultatif : 1. Le 27 juillet 2005, le Comité des droits de l’homme a adopté le texte ci ‑après en tant que constatations concernant la communication n o 968/2001 au titre du paragraphe 4 de l’article 5 du Protocole facultatif. Le texte figure en annexe au présent document. [ANNEXE] ANNEXE CONSTATATIONS DU COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME AU TITRE DU PARAGRAPHE 4 DE L’ARTICLE 5 DU PROTOCOLE FACULTATIF SE RAPPORTANT AU PACTE INTERNATIONAL RELATIF AUX DROITS CIVILS ET POLITIQUES Quatre ‑vingt ‑quatrième session concernant la Communication n o 968/2001 * Présentée par: Kim Jong‑Cheol (représenté par un conseil, M. Cho Yong‑Whan, Horizon Law Group, Séoul) Au nom de: L’auteur État partie: République de Corée Date de la communication: 31 janvier 2000 (date de la lettre initiale) Le Comité des droits de l’homme, institué en vertu de l’article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Réuni le 27 juillet 2005, Ayant achevé l’examen de la communication no 968/2001, présentée au Comité des droits de l’homme au nom de Kim Jong‑Cheol en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées par l’auteur de la communication et l’État partie, Adopte ce qui suit: Constatations au titre du paragraphe 4 de l’article 5 du Protocole facultatif

1. L’auteur de la communication est M. Kim Jong‑Cheol, de nationalité coréenne. Il se dit victime de violations par la République de Corée de ses droits au titre du paragraphe 2 de l’article 19, des alinéas a et b de l’article 25 et de l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Il est représenté par un conseil. Exposé des faits 2.1 Le 11 décembre 1997, l’auteur, journaliste, a publié un article dans un hebdomadaire national, rendant compte de sondages d’opinion effectués entre le 31 juillet et le 11 décembre 1997, au sujet de l’élection présidentielle du 18 décembre 1997. En février 1998, il a été inculpé par le ministère public de violation de l’article 108 1) de la loi relative aux conditions d’éligibilité aux fonctions publiques et à la prévention des fraudes électorales (ci‑après la «loi électorale»), qui interdit la publication de sondages d’opinion pendant la durée de la campagne électorale. Selon l’article 33 1) de cette loi, la durée de la campagne présidentielle est de 23 jours. La loi électorale prévoit la responsabilité pénale de quiconque divulgue les résultats de sondages d’opinion politique pendant la période de 23 jours allant jusqu’au jour de l’élection compris. Le 16 juillet 1998, l’auteur a été reconnu coupable des infractions dont il avait été inculpé par la Chambre collégiale du Tribunal pénal de district de Séoul, et condamné à une amende de 1 million de won (environ 445 dollars des États-Unis). 2.2 L’auteur a fait appel de cette décision et, en même temps, contesté la constitutionnalité des dispositions pertinentes de la loi électorale devant la Cour constitutionnelle. Le 28 janvier 1999, la Cour constitutionnelle a déclaré constitutionnelles les dispositions pertinentes de la loi électorale, estimant que la durée de l’interdiction de publication des résultats de sondages d’opinion pendant la campagne électorale était raisonnable s’agissant d’assurer que le résultat des élections soit régulier et non faussé. Dans son arrêt, elle a fait référence à une étude qui démontrerait qu’un sondage d’opinion peut encourager les électeurs à reporter leurs voix sur un candidat qui a de meilleures chances de gagner (c’est ce que l’on appelle l’«effet boule de neige»), ou à ajouter des voix au candidat donné perdant (c’est ce que l’on appelle l’«effet de compassion»), influençant ainsi le choix des électeurs. Le 13 avril 1999, la Haute Cour a confirmé la décision du tribunal de district, et le 20 août 1999, la Cour suprême a débouté l’auteur de son appel. Teneur de la plainte 3.1 L’auteur affirme que sa condamnation viole le paragraphe 2 de l’article 19 et les alinéas a et b de l’article 25 du Pacte. Il soutient que rien ne prouve que l’interdiction de publier les résultats de sondages d’opinion pendant une campagne électorale favorise la régularité des élections, la Cour constitutionnelle ayant simplement supputé que la publication des sondages pourrait faire basculer des votes au profit ou au détriment de tel ou tel candidat. Le raisonnement de la Cour constitutionnelle se fonde essentiellement sur une théorie abstraite et non étayée (celle des effets de «boule de neige» et de «compassion») et ne peut pas être invoqué pour priver l’auteur de son droit à la liberté d’expression et à la communication d’informations, sans autre base qu’une telle «théorie» incertaine. De fait, selon le raisonnement même de la Cour constitutionnelle, les deux effets défavorables possibles peuvent en théorie se neutraliser mutuellement. 3.2 L’auteur estime qu’en tant que journaliste il a le droit garanti par l’article 19 de s’acquitter de son devoir professionnel en communiquant aux lecteurs des éléments d’information pertinents. Son devoir de rendre compte est une condition nécessaire du droit d’accès à l’information du public et l’interdiction en cause constitue une restriction excessive et disproportionnée. 3.3 Selon l’auteur, l’article 108 1) de la loi électorale viole les alinéas a et b de l’article 25, car il s’oppose à l’échange d’informations libre et complet qui est indispensable aux électeurs pour déterminer de manière judicieuse leur choix. Les résultats de sondages d’opinion dignes de foi donnent des informations pertinentes et significatives qui présentent de l’intérêt pour les électeurs. Dès lors qu’ils sont informés de la position éventuelle de chaque candidat dans une élection, les électeurs peuvent librement former ou modifier leur opinion sur les candidats. 3.4 L’auteur fait valoir que l’interdiction établit une discrimination déraisonnable entre les personnes qui peuvent avoir directement accès aux résultats des sondages (le fait de procéder à un sondage en soi n’est pas illégal) et celles qui n’ont pas cette possibilité, et que cela conduit à des distorsions dans la détermination du choix des électeurs. Il fait valoir que, puisque rien n’empêche les médias étrangers facilement accessibles de publier les résultats de sondages, l’interdiction ne sert aucun objet véritable. Enfin, il fait valoir que l’État partie n’a pas démontré que la publication faite par l’auteur ait entraîné quelque effet négatif que ce soit sur l’élection, et que par conséquent la sanction qui lui a été appliquée était injustifiée. 3.5 L’auteur indique que la même question n’a pas été soumise à une autre procédure d’enquête ou de règlement international et qu’il a épuisé les recours internes. Observations de l’État partie sur la recevabilité et sur le fond et commentaires de l’auteur 4.1 Le 22 février 2002, l’État partie a communiqué ses observations sur la recevabilité et sur le fond. Il met en avant la décision de la Cour constitutionnelle, selon laquelle les restrictions mises à la publication d’informations obtenues par sondage d’opinion pendant la durée nécessaire pour garantir la régularité des élections ne constituent une violation ni de la Constitution ni du Pacte. Il fait référence à l’article 37 2) de la Constitution, en vertu duquel les libertés et les droits des citoyens ne peuvent être légalement limités que lorsque cela est indispensable pour des raisons de sécurité nationale, de maintien de l’ordre public ou dans l’intérêt général, ainsi qu’au paragraphe 3 de l’article 19 du Pacte. Il fait valoir que la garantie d’élections régulières fait partie intégrante de l’ordre public dans une société démocratique. La durée de la période pendant laquelle des restrictions sont imposées ne peut pas être considérée comme excessive ou discriminatoire. 4.2 L’État partie fait observer que le raisonnement de la Cour constitutionnelle n’est pas fondé sur une théorie ou une possibilité, mais sur l’expérience même du pays. Elle tient compte du fait que, par le passé, la culture et le climat des élections ont été particulièrement vulnérables à la manipulation politique et aux irrégularités en République de Corée. La divulgation, avant une élection, de résultats abusivement ou partiellement manipulés de sondages d’opinion a souvent influencé le choix des électeurs, compromettant ainsi la régularité de l’élection. L’État partie estime néanmoins qu’avec le temps, lorsque le climat politique témoignera d’une plus grande maturité, l’interdiction de publier les résultats de sondages d’opinion pourrait être levée.

5. Le 31 juillet 2003, l’auteur a présenté ses commentaires sur les observations de l’État partie, affirmant qu’il n’y avait aucun lien entre la divulgation qu’il avait faite des résultats de sondages d’opinion et les prétendues «manipulation politique et irrégularités» évoquées concernant l’élection, et que c’était le Gouvernement lui‑même qui était responsable de la création «d’une culture et d’un climat des élections» qui étaient «vulnérables à la manipulation politique et aux irrégularités». Selon lui, si cette manipulation était possible, c’était en partie parce que le Gouvernement avait imposé des restrictions à la liberté d’expression et au libre accès à l’information s’agissant des élections. L’État partie n’avait pas expliqué quel préjudice l’auteur avait causé en faisant connaître les résultats du sondage et en quoi l’interdiction était liée au désir d’assurer une élection régulière. Il n’avait pas non plus établi le lien nécessaire entre la sanction imposée à l’auteur et les motifs justifiant la restriction du droit à la liberté d’expression inscrit dans le Pacte. Observations complémentaires de l’État partie 6.1 Dans ses observations du 28 juin 2004, l’État partie rappelle que la loi électorale vise à garantir la régularité des élections en les soustrayant à l’influence défavorable de sondages d’opinion tendancieux ou manipulés, qui pourraient influencer les électeurs en leur fournissant des informations incorrectes. Même effectués de manière honnête et objective, de tels sondages peuvent influencer les électeurs par le biais des effets de «boule de neige» et de «compassion». 6.2 Tout en reconnaissant que, par le passé, l’abus de pouvoir imputable à certains acteurs politiques avait nui aux efforts en faveur d’élections régulières, l’État partie nie que le Gouvernement soit responsable de la culture actuelle en ce domaine. Les médias contemporains ont acquis un pouvoir social et politique qui a des effets majeurs sur la formation de l’opinion, en particulier s’agissant des élections. En vertu de la loi électorale, le Gouvernement est légalement tenu d’améliorer la culture électorale en empêchant que les résultats des élections ne soient influencés par la publication, par les médias, de résultats de sondages qui sont incorrects. Enfin, l’État partie fait valoir qu’il n’a pas à prouver, dans chaque cas particulier, le préjudice causé par la publication des résultats de sondages d’opinion pour justifier l’application de la loi. Délibérations du Comité Examen de la recevabilité 7.1 Avant d’examiner une plainte soumise dans une communication, le Comité des droits de l’homme doit, conformément à l’article 93 de son règlement intérieur, déterminer si cette communication est recevable en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte. 7.2 Le Comité a vérifié que la même question n’est pas actuellement examinée dans le cadre d’une autre procédure internationale d’enquête ou de règlement au sens du paragraphe 2 a) de l’article 5 du Protocole facultatif. En ce qui concerne l’épuisement des recours internes, le Comité note que l’État partie n’affirme pas qu’il existe des recours internes qui n’aient pas été épuisés ou dont l’auteur pourrait encore faire usage. 7.3 En ce qui concerne les plaintes de l’auteur au titre des alinéas a et b de l’article 25, et de l’article 26 du Pacte, le Comité estime que l’auteur n’a pas, aux fins de la recevabilité de sa communication, suffisamment étayé ses allégations. Il estime donc que ces plaintes sont irrecevables en vertu de l’article 2 du Protocole facultatif. Le Comité passe immédiatement à l’examen au fond pour ce qui est de la plainte présentée au titre de l’article 19 du Pacte. Examen au fond 8.1 Le Comité des droits de l’homme a examiné la présente communication en tenant compte de toutes les informations qui lui ont été communiquées par les parties, comme il est tenu de le faire conformément au paragraphe 1 de l’article 5 du Protocole facultatif. 8.2 Le Comité relève que la question dont il est saisi est de savoir si la condamnation de l’auteur, en vertu de l’article 108 1) de la loi relative aux conditions d’éligibilité aux fonctions publiques et à la prévention des fraudes électorales, au motif qu’il avait publié un article sur les résultats de sondages d’opinion pendant la campagne en vue de l’élection présidentielle, viole le paragraphe 2 de l’article 19 du Pacte. Le paragraphe 2 de l’article 19 du Pacte garantit le droit à la liberté d’expression, qui comprend «la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen». Le Comité estime que, par ses articles, l’auteur exerçait son droit de répandre des informations et des idées au sens du paragraphe 2 de l’article 19 du Pacte. 8.3 Le Comité relève que toute restriction de la liberté d’expression au sens du paragraphe 3 de l’article 19 doit satisfaire cumulativement aux conditions suivantes: elle doit être fixée par la loi, elle doit viser les buts énumérés au paragraphe 3 de l’article 19, et elle doit être nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi. Les restrictions étaient fixées par la loi, en vertu de l’article 108 1) de la loi relative aux conditions d’éligibilité aux fonctions publiques et à la prévention des fraudes électorales. Quant à savoir si les mesures visaient l’un des buts énumérés au paragraphe 3, le Comité note que l’État partie soutient que la restriction est justifiée à des fins de protection de l’ordre public (paragraphe 3 b)). Le Comité estime que, dans la mesure où la restriction a trait aux droits des candidats à la présidence, elle peut aussi relever des termes du paragraphe 3 a) de l’article 19 (mesure nécessaire au respect des droits d’autrui). Le Comité note que le raisonnement qui sous‑tend cette restriction se fonde sur le désir de laisser aux électeurs un délai de réflexion limité, pendant lequel ils seront à l’abri de considérations étrangères aux questions en jeu dans les élections, et que l’on peut trouver des restrictions similaires dans de nombreuses juridictions. Il relève aussi les particularités historiques récentes du processus politique démocratique de l’État partie, notamment celles invoquées par ce dernier. Dans ces conditions, une loi qui restreint la publication de sondages d’opinion pendant une période limitée précédant une élection ne semble pas ipso facto sortir du cadre des buts envisagés au paragraphe 3 de l’article 19. Quant à la question de la proportionnalité, tout en notant qu’un délai de 23 jours avant la date de l’élection est plus long qu’il n’est d’usage, le Comité estime qu’il n’a pas à se prononcer sur la compatibilité de ce délai avec le paragraphe 3 de l’article 19 du Pacte puisque la publication initiale par l’auteur de résultats de sondages d’opinion dont il n’avait pas été rendu compte auparavant a eu lieu sept jours avant l’élection. La condamnation de l’auteur pour cet acte ne peut être considérée comme excessive au regard de la situation dans l’État partie. Le Comité note aussi que la sanction infligée à l’auteur, quoique relevant du droit pénal, ne peut pas être jugée excessivement sévère. Il n’est donc pas en mesure de conclure que la loi, telle qu’elle a été appliquée à l’auteur, est disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi. En conséquence, le Comité ne conclut pas à une violation de l’article 19 du Pacte à cet égard.

9. Le Comité des droits de l’homme, agissant conformément au paragraphe 4 de l’article 5 du Protocole facultatif, estime que les faits dont il est saisi ne font pas apparaître une violation du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. [Adopté en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra ultérieurement aussi en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l’Assemblée générale.] ____________ APPENDICE Opinion dissidente de M me Christine Chanet et de MM. Abdelfattah Amor, Prafullachandra Natwarlal Bhagwati, Alfredo Castillero Hoyos, Ahmed Tawfik Khalil et Rajsoomer Lallah Nous notons que toute restriction apportée à la liberté d’expression en vertu du paragraphe 3 de l’article 19 doit satisfaire cumulativement aux conditions suivantes: elle doit être fixée par la loi, elle doit viser l’un des buts énumérés au paragraphe 3 a) et b) de l’article 19, et elle doit être nécessaire pour atteindre un objectif légitime. L’État partie a bien affirmé qu’en l’espèce, les restrictions étaient justifiées pour protéger l’ordre public et qu’elles étaient fixées par la loi, en vertu de l’article 108 1) de la loi relative aux conditions d’éligibilité aux fonctions publiques et à la prévention des fraudes électorales, mais nous ne considérons pas que les mesures prises à l’encontre de l’auteur étaient nécessaires pour atteindre l’objectif déclaré. Nous notons que l’État partie a invoqué l’ordre public par référence au désir d’assurer des élections libres et régulières et à la crainte de voir les médias manipuler l’opinion publique en publiant des résultats de sondage inexacts. Il a aussi fait référence au désir d’éviter les effets appréhendés de «boule de neige» ou de «compassion» sur l’électorat. Nous estimons toutefois que l’État partie n’a pas démontré la réalité de la menace que, selon lui, l’exercice de sa liberté d’expression par l’auteur représentait; il n’a pas non plus expliqué pourquoi les électeurs du pays devaient être privés d’informations qui pourraient les aider à faire pencher le résultat des élections dans le sens correspondant le mieux à leurs préférences politiques globales. Nous notons aussi que les effets dits «de boule de neige» et «de compassion» sont mutuellement contradictoires et insistons enfin sur le fait que la période de 23 jours prescrite par la loi est inhabituellement longue. Nous concluons que les arguments avancés par l’État partie ne suffisent pas à rendre la restriction apportée au droit à la liberté d’expression de l’auteur compatible avec le paragraphe 3 de l’article 19. En conséquence, nous estimons que les faits dont le Comité est saisi font apparaître une violation du paragraphe 2 de l’article 19 du Pacte. (Signé) Mme Christine Chanet (Signé) M. Abdelfattah Amor (Signé) M. Prafullachandra Natwarlal Bhagwati (Signé) M. Alfredo Castillero Hoyos (Signé) M. Ahmed Tawfik Khalil (Signé) M. Rajsoomer Lallah [Fait en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra ultérieurement aussi en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l’Assemblée générale.] Opinion dissidente de M me Ruth Wedgwood Je me joins à six de mes collègues du Comité des droits de l’homme pour conclure que la loi pénale de la République de Corée qui interdit la publication d’informations liées à des sondages d’opinion politique en période électorale est incompatible avec l’article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. La loi de la République de Corée relative à la prévention des fraudes électorales fait interdiction de publier ou de citer les «résultats» des sondages d’opinion, ou tout détail à leur sujet, pendant toute la durée d’une campagne électorale. Ainsi, pendant les 23 jours de la campagne en vue de l’élection du Président de la République de Corée, aucun journaliste ni analyste politique ne peut faire de supputations sur l’avance ou le retard de tel ou tel candidat, ou sur lequel des partis voit son programme politique recueillir les faveurs du public, dès lors que cette caractérisation repose sur une tentative quelconque faite pour sonder l’opinion des électeurs. Cela revient à brider la parole orale et écrite des citoyens, ainsi que la liberté d’expression des journalistes. La loi impose des limites à ce qu’un parti politique peut dire concernant l’ampleur du soutien dont il bénéficie auprès du public, et elle s’applique indifféremment aux scrutins locaux et aux consultations nationales. En l’absence de toute définition de ce que recouvre le terme «sondage», même une simulation d’élection au sein d’un club de football local serait apparemment prohibée. Cette restriction de la liberté d’expression écrite et orale est d’autant plus draconienne que quiconque ne la respecte pas s’expose à une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à deux ans, même si en l’occurrence c’est une amende qui a été infligée. Certains pourraient souhaiter un temps de pause, durant lequel on cesserait de traiter l’élection comme s’il s’agissait d’une course de chevaux, mais l’interdiction complète pendant la durée d’une campagne de tout sondage concernant les candidats et les partis politiques constitue par ailleurs une entrave au débat sur les problèmes de fond et les sujets de controverse. Ainsi, aucun journaliste ne peut faire observer lors d’une émission de radio nationale ni dans un article de presse que, selon un sondage, tel ou tel candidat semble avoir gagné des sympathies et que sa position sur tel ou tel enjeu du moment n’y est pas étrangère. L’État partie a fait valoir que les résultats des sondages pouvaient être «incorrects» et que les médias avaient un «pouvoir» grandissant, et il a tenté de justifier l’interdiction comme étant un moyen de protéger l’«ordre public» (voir plus haut, par. 6.2). Cependant, on peut aussi considérer que les sondages d’opinion s’inscrivent dans le dialogue entre candidats et citoyens. Ils peuvent constituer l’une des garanties de la régularité des élections dans les démocraties naissantes comme dans les régimes démocratiques établis. En tout état de cause, selon l’article 19 du Pacte, «nul ne peut être inquiété pour ses opinions» et chacun a droit à la «liberté d’expression» et a le droit «de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, … sous une forme orale, écrite, imprimée». L’État partie n’a pas démontré que l’interdit absolu qu’il a imposé sur la publication de tout sondage indiquant l’évolution de l’opinion des électeurs constitue une restriction légitime au vu de la garantie de la liberté d’expression consacrée de manière globale par le Pacte. Dans le cadre d’une action en inconstitutionnalité de la loi devant la Cour constitutionnelle de la République de Corée, un juge «dissident» a fait observer que «la liberté d’échanger des opinions [était] une condition absolue du système démocratique». Le Pacte ne dit pas autre chose. (Signé) Mme Ruth Wedgwood [Fait en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra ultérieurement aussi en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l’Assemblée générale.] -----