CCPR/C/84/D/1192/2003

Présentée par: M. M. de Vos (représenté par un conseil,M. M. W. C. Feteris) Au nom de: L’auteur État partie: Pays‑Bas Date de la communication: 6 août 2002 (date de la lettre initiale) Références: Décision du Rapporteur spécial prise en application de l’article 97, communiquée à l’État partie le 6 août 2002 (non publiée sous forme de document) Date de la présente décision: 25 juillet 2005 Objet : Taxation inégalitaire des navetteurs se rendant à leur travail dans des voitures de fonction − Allégation d’absence de recours utile Questions de procédure : Justification de la plainte par l’auteur − Recevabilité ratione materiae Questions de fond : Droit à l’égalité devant la loi et à l’égale protection de la loi − Droit à un recours utile Articles du Pacte : Paragraphe 3 de l’article 2 et article 26 Articles du Protocole facultatif : Articles 2 et 3 [ANNEXE] ANNEXE DÉCISION DU COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME EN VERTU DU PROTOCOLE FACULTATIF SE RAPPORTANT AU PACTE INTERNATIONAL RELATIF AUX DROITS CIVILS ET POLITIQUES Quatre ‑vingt ‑quatrième session concernant la Communication n o 1192/2003 * Présentée par: M. M. de Vos (représenté par un conseil,M. M. W. C. Feteris) Au nom de: L’auteur État partie: Pays‑Bas Date de la communication: 6 août 2002 (date de la lettre initiale) Le Comité des droits de l’homme, institué en vertu de l’article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Réuni le 25 juillet 2005, Adopte ce qui suit: Décision concernant la recevabilité

1. L’auteur de la communication est M. M. de Vos, un Néerlandais né en 1967. Il affirme être victime de violations par les Pays‑Bas de l’article 26 lu séparément et conjointement avec le paragraphe 3 de l’article 2 du Pacte. Il est représenté par un conseil, M. M. W. C. Feteris. Rappel des faits 2.1 En 2000, l’auteur, fiscaliste, a utilisé une voiture de fonction mise à sa disposition par son employeur, un cabinet international d’experts‑comptables et de consultants, pour faire le trajet entre son domicile, situé à plus de 30 kilomètres de son lieu de travail, et son bureau à Amsterdam au moins trois jours par semaine. Il a aussi utilisé cette voiture de fonction (valant 44 590 NLG au prix catalogue) à des fins privées sur une distance de plus de 1 000 kilomètres en 2000, ce pourquoi il a dû verser un montant de 4 566 NLG à son employeur. 2.2 En vertu de l’article 42 de la loi néerlandaise de 1964 relative à l’impôt sur le revenu, les salariés utilisant une voiture de fonction à des fins privées devaient ajouter 20 % du prix catalogue de la voiture à leur revenu imposable. Par une loi du 4 juillet 1990 modifiant la loi relative à l’impôt sur le revenu, cette somme a été majorée de 4 % du prix catalogue dans le cas où le salarié faisait la navette entre son domicile et son lieu de travail au moins trois jours par semaine sur une distance supérieure à 30 kilomètres (aller simple). Néanmoins, les salariés utilisant une voiture de fonction étaient exemptés de toute augmentation de leur revenu imposable s’ils pouvaient prouver que leur utilisation privée du véhicule était inférieure à 1 000 kilomètres par an. 2.3 Par une décision du 15 juillet 1998 concernant l’exercice fiscal 1994, la Cour suprême a jugé que le fait d’augmenter d’encore 4 % du prix catalogue le revenu imposable dans les cas où l’utilisation privée d’une voiture de fonction excédait 1 000 kilomètres par an était contraire à l’article 26 du Pacte. Elle n’a pas considéré que l’ampleur de l’utilisation privée constituait un critère raisonnable et objectif pouvant justifier d’avantager les navetteurs qui utilisent une voiture de fonction au moins trois jours par semaine sur une distance supérieure à 30 kilomètres (aller simple), dont l’utilisation privée de la voiture est inférieure à 1 000 kilomètres par an. Elle a toutefois estimé que le fait de rendre caduque la disposition pertinente de la loi relative à l’impôt sur le revenu aurait pour effet de traiter de manière inégalitaire les salariés dépourvus de voiture de fonction qui font fréquemment un trajet entre leur domicile et leur lieu de travail d’une distance supérieure à 30 kilomètres et pour lesquels l’abattement fiscal normalement accordé aux navetteurs avait été plafonné aux fins de protection de l’environnement par la loi du 4 juillet 1990. La seule façon de garantir un traitement égal de tous les salariés faisant fréquemment la navette sur une distance supérieure à 30 kilomètres devait être de ne pas appliquer toutes les dispositions concernant le plafonnement institué par cette loi de l’abattement fiscal accordé aux navetteurs. Une telle conséquence revêtait cependant un caractère disproportionné au vu de l’article 26 du Pacte. La Cour suprême a conclu qu’il incombait au législateur et non au juge d’éliminer cette inégalité et que le fait qu’un nouveau projet de loi relative à l’impôt sur le revenu allait bientôt être soumis au Parlement montrait que le législateur était en voie de résoudre ce problème. 2.4 Par la suite, le Gouvernement a rejeté l’avis du Conseil d’État selon lequel il convenait de mettre la législation fiscale néerlandaise en conformité avec l’article 26 du Pacte au plus tard en 1999, affirmant qu’il était préférable de surseoir à toute mesure jusqu’à l’adoption d’une réforme générale de la législation relative à l’impôt sur le revenu. Le 1er janvier 2001, une nouvelle loi relative à l’impôt sur le revenu est entrée en vigueur, abrogeant les dispositions litigieuses de la loi du 4 juillet 1990. 2.5 Le 11 avril 2001, l’inspecteur des impôts de ’s Gravenhage a évalué la déclaration fiscale de l’auteur pour 2000, majorant de 10 701 NLG (24 % du prix catalogue de la voiture de fonction fixé à 44 590 NLG) son revenu imposable et déduisant les 4 566 NLG que l’auteur avait versés à son employeur au titre de l’utilisation privée de cette voiture de fonction. L’addition nette à son revenu imposable était donc de 6 135 NLG. 2.6 Le 24 janvier 2001, la Cour suprême a rejeté la plainte déposée par un autre contribuable, qui affirmait que la législation fiscale aurait dû être modifiée plus tôt. Elle a considéré qu’il n’était pas déraisonnable pour le législateur d’ajourner une modification de la législation pour résoudre la question en cause dans le cadre d’une réforme fiscale générale. Teneur de la plainte 3.1 L’auteur soutient que le fait que son imposition pour l’année 2000 ait été plus élevée que celle d’autres salariés faisant la navette avec une voiture de fonction au moins trois jours par semaine sur une distance supérieure à 30 kilomètres (aller simple), pour la seule raison que son utilisation privée de la voiture avait été supérieure à 1 000 kilomètres constitue une discrimination. L’ampleur de son utilisation privée de la voiture ne pouvait justifier ce traitement inégalitaire, étant donné que les autres navetteurs utilisant une voiture de fonction sur de longs trajets polluaient tout autant l’environnement, même si leur utilisation privée de la voiture n’était pas supérieure à 1 000 kilomètres par an. 3.2 L’auteur affirme que le fait qu’un autre groupe de contribuables, c’est‑à‑dire les salariés utilisant d’autres moyens de transport qu’une voiture de fonction pour faire le trajet entre leur domicile et leur lieu de travail au moins trois jours par semaine sur une distance supérieure à 30 kilomètres (aller simple), avait été désavantagé par le plafonnement de l’abattement fiscal accordé aux navetteurs ne change rien au caractère discriminatoire de son imposition. 3.3 Selon l’auteur, l’effet combiné de l’application des dispositions discriminatoires de la loi du 4 juillet 1990 à son affaire et de la décision de la Cour suprême de ne pas s’ingérer dans des affaires similaires malgré l’obligation qui lui incombe en vertu du paragraphe 1 de l’article 2 de respecter et de garantir les droits reconnus dans le Pacte constitue une violation de l’article 26 du Pacte. 3.4 L’auteur ajoute que l’absence de toute voie de recours autre qu’un simple arrêt déclaratoire de la Cour suprême qui ne contraignait pas le législateur ou l’exécutif à prendre immédiatement des mesures pour respecter le Pacte violait son droit à un recours utile prévu par l’article 26, lu conjointement avec le paragraphe 3 de l’article 2 du Pacte. 3.5 Pour ce qui concerne l’épuisement des recours internes, l’auteur affirme que porter plainte devant la Cour suprême aurait été vain eu égard à la jurisprudence de la Cour dans des affaires similaires, et qu’aucun autre recours ne lui est offert en droit néerlandais. 3.6 L’auteur demande à être indemnisé des dommages pécuniaires subis en raison de son imposition discriminatoire. Il affirme qu’il aurait dû être traité de la même façon que le groupe de contribuables avantagé qui avait été exempté de la majoration supplémentaire du revenu imposable de 4 % du prix catalogue. La différence entre l’impôt sur le revenu qu’il a versé en 2000 et l’impôt dont il se serait acquitté s’il avait été traité sur un pied d’égalité avec le groupe avantagé devrait lui être remboursée, majorée des intérêts légaux. Observations de l’État partie sur la recevabilité et le fond et commentaires de l’auteur 4.1 Le 23 octobre 2003, l’État partie a présenté ses observations sur la recevabilité et le fond de la communication. S’il admet que l’auteur n’était pas tenu d’épuiser les recours internes eu égard à la jurisprudence de la Cour suprême dans des affaires similaires, l’État partie affirme que la plainte de l’auteur au titre de l’article 26 du Pacte est irrecevable ratione personae en vertu de l’article premier du Protocole facultatif et qu’en tout état de cause ses prétentions au titre de l’article 26 et du paragraphe 3 de l’article 2 du Pacte sont dénuées de fondement. 4.2 L’État partie estime que la conclusion de la Cour suprême selon laquelle les dispositions pertinentes de la loi du 4 juillet 1990 étaient incompatibles avec l’article 26 du Pacte, de même que l’instruction qu’elle avait donnée au législateur de modifier ces dispositions, offrait une réparation suffisante à l’auteur. Une autre façon de remédier à cette incompatibilité aurait été de traiter tous les contribuables sur un pied d’égalité. Cependant, une taxation identique de tous les navetteurs dont l’usage privé d’une voiture de fonction n’était pas supérieur à 1 000 kilomètres par an aurait eu pour seul résultat de relever le taux d’imposition de ce groupe, sans pour autant améliorer la situation de l’auteur. L’État partie conclut que l’auteur ne peut affirmer être victime au sens de l’article premier du Protocole facultatif et que sa plainte au titre de l’article 26 est donc irrecevable ratione personae . 4.3 Subsidiairement, l’État partie affirme que la majoration du revenu imposable de l’auteur de 4 % additionnels du prix catalogue de la voiture de fonction n’enfreignait pas l’article 26. Le but de la loi du 4 juillet 1990 était de réduire les déplacements domicile‑travail, surtout en voiture, pour des raisons environnementales et pour décongestionner la circulation routière dans un pays à forte densité de population, les Pays‑Bas. La procédure législative conduisant à l’adoption de la loi comportait un examen minutieux de toutes les options disponibles pour parvenir à ce résultat. Les modifications proposées ont été jugées nécessaires pour répartir également la charge financière entre tous les contribuables, c’est‑à‑dire pour veiller à ce que les salariés faisant fréquemment le trajet en voiture de fonction entre leur domicile et leur lieu de travail sur une distance supérieure à 30 kilomètres (aller simple) fassent un sacrifice financier comparable au plafonnement de l’abattement fiscal accordé aux navetteurs utilisant leur propre voiture ou les transports publics. 4.4 L’État partie affirme que le groupe de salariés faisant fréquemment des déplacements en navette dans une voiture de fonction sur une distance supérieure à 30 kilomètres (aller simple) qui prennent soin de conserver toutes les pièces justificatives de l’utilisation d’une voiture de fonction pour prouver que leur usage privé n’est pas supérieur à 1 000 kilomètres par an est si faible numériquement qu’il ne peut justifier d’abandonner l’important objectif social poursuivi par la taxation d’autres navetteurs effectuant de longs trajets. Des raisons de sécurité juridique militaient contre l’abrogation rétroactive de l’avantage dont jouissait ce groupe. 4.5 Selon l’État partie, accepter des inégalités mineures dans l’élaboration d’un corpus cohérent de textes législatifs fiscaux pour établir un équilibre entre les intérêts de différents groupes de contribuables ne constitue pas une violation de l’article 26 si de telles inégalités n’ont que des conséquences financières négligeables pour les intéressés. 4.6 En ce qui concerne le paragraphe 3 de l’article 2, l’État partie affirme que des objections à l’évaluation de l’impôt peuvent être présentées à l’administration fiscale et aux douanes néerlandaises, dont les décisions sont susceptibles de recours devant la cour d’appel puis de pourvoi devant la Cour suprême. L’auteur avait disposé d’un recours utile dans la mesure où l’inégalité de traitement alléguée avait été constatée dans le cadre d’une procédure nationale puis éliminée ultérieurement par le législateur. Pour ce qui est de l’affirmation de l’auteur selon laquelle la jurisprudence de la Cour suprême l’empêchait de recouvrer la différence entre le montant de son imposition et celui d’autres navetteurs dont l’usage privé d’une voiture de fonction était inférieur à 1 000 kilomètres par an, l’État partie soutient que le paragraphe 3 de l’article 2 ne garantit pas un résultat spécifique du recours en place. 5.1 Le 7 janvier 2004, l’auteur, commentant les observations de l’État partie, a rejeté l’argument de la Cour européenne selon lequel une possibilité d’éliminer les inégalités de la loi du 4 juillet 1990, à savoir l’élimination des avantages dont jouissait un certain groupe de contribuables, n’aurait rien changé à sa situation. Il affirme qu’en définitive toute discrimination peut être réparée en reléguant à un statut inférieur la position du groupe traité plus favorablement. Telle n’était cependant pas l’intention du Pacte, et c’était impraticable dans les cas où des évaluations fiscales déterminées ne pouvaient faire l’objet d’une augmentation rétroactive. 5.2 Pour l’auteur, la simple constatation de l’incompatibilité d’une loi avec l’article 26 ne peut supprimer la discrimination sous‑jacente si aucun recours utile n’est accordé aux victimes d’une telle discrimination. L’élimination ultérieure des inégalités que contenait la législation par la réforme fiscale du 1er janvier 2001 n’a rien changé au fait que le Pacte avait été violé et a continué de l’être dans l’intervalle. En ratifiant le Pacte, l’État partie s’était engagé à en respecter et appliquer les garanties avec effet immédiat. 5.3 S’il admet que la réduction des déplacements domicile‑travail était un objectif politique légitime, l’auteur affirme que l’on ne pouvait chercher à atteindre cet objectif par des mesures discriminatoires. Il affirme que la réforme de la loi fiscale de 2001 réfute l’argument de l’État partie selon lequel les inégalités présentes dans la loi du 4 juillet 1990 étaient nécessaires pour élaborer un corpus cohérent de législation fiscale. La conformité avec l’article 26 aurait pu être garantie en majorant le revenu imposable de tous les navetteurs utilisant une voiture de fonction et habitant à moins de 30 kilomètres de leur lieu de travail de 4 % du prix catalogue de la voiture, quelle que soit l’étendue de leur utilisation privée de celle‑ci. Peu importait dans ce contexte de savoir si une telle augmentation aurait pu être introduite rétroactivement et si elle aurait eu un effet bénéfique pour l’auteur. Que le groupe avantagé fût minuscule ne pouvait justifier le traitement inégalitaire puisqu’en matière fiscale des avantages sont fréquemment réservés à de petits groupes de contribuables. 5.4 L’auteur rejette l’affirmation selon laquelle l’imposition discriminatoire qui lui a été appliquée était négligeable, car le montant supplémentaire d’impôts qu’il a versé en 2000 s’élevait à environ 450 dollars des États‑Unis. Les distinctions injustifiées étaient inacceptables, même si leur impact pécuniaire était faible. Et de telles distinctions ne devraient pas être acceptées plus facilement dans le domaine de la législation fiscale que dans tout autre domaine législatif, eu égard à la jurisprudence du Comité selon laquelle l’article 26 interdit la discrimination dans tout domaine régi et protégé par les autorités publiques. Délibérations du Comité 6.1 Avant d’examiner une plainte soumise dans une communication, le Comité des droits de l’homme doit, conformément à l’article 93 de son règlement intérieur, décider si cette communication est recevable en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte. 6.2 En ce qui concerne l’affirmation de l’auteur selon laquelle était discriminatoire, en violation de l’article 26 du Pacte, le fait d’avoir majoré son revenu imposable de 4 % du prix catalogue de la voiture de fonction qu’il utilisait, pour la seule raison que son utilisation privée du véhicule était supérieure à 1 000 kilomètres, le Comité estime que l’auteur n’a pas étayé son argument selon lequel cette différence de traitement était fondée sur l’un des motifs de discrimination interdits à l’article 26, ou sur «toute autre situation» comparable mentionnée dans cet article. En conséquence, cette partie de la communication est irrecevable en vertu de l’article 2 du Protocole facultatif. 6.3 Pour ce qui concerne l’absence de recours utile, le Comité rappelle qu’aux fins du Protocole facultatif l’article 2 ne peut être invoqué qu’en le rapprochant d’un droit substantiel du Pacte. Il note que l’auteur a invoqué le paragraphe 3 de l’article 2, à la lumière de l’article 26 du Pacte. Or sa prétention au titre de l’article 26 étant irrecevable faute pour l’auteur d’avoir démontré l’applicabilité de cet article en l’espèce, il s’ensuit que sa plainte au titre de l’article 26 lu conjointement avec le paragraphe 3 de l’article 2 l’est également. Le Comité conclut donc que cette partie de la communication est irrecevable ratione materiae, conformément à l’article 3 du Protocole facultatif.

7. En conséquence, le Comité des droits de l’homme décide: a)Que la communication est irrecevable en vertu des articles 2 et 3 du Protocole facultatif; b)Que la présente décision sera communiquée à l’État partie et à l’auteur. [Adopté en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra ultérieurement en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l’Assemblé générale.] -----