Decision on merits; Substantive issues: arbitrary detention - arrest discrimination on other grounds discrimination on the ground of other status effective remedy equality before the law fair trial liberty of person; Articles: 2 (1) 2 (3) (a) 9 (1) 9 (4) 14 (1); Procedural issues: exhaustion of domestic remedies ratione temporis; [CCPR: UNO-Pakt II, Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte; Pacte international relatif aux droits civils et politiques; Patto II]
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
*/
Constatations rendues publiques sur décision du Comité des droits
de l'homme.
GE.97-16491 (F)
CCPR
Pacte international
relatif aux droits civils
et politiques
NATIONS
UNIES
Distr.
RESTREINTE */
CCPR/C/59/D/560/1993
30 avril 1997
FRANCAIS
Original : ANGLAIS
COMITE DES DROITS DE L'HOMME
Cinquante-neuvième session
24 mars - 11 avril 1997
CONSTATATIONS
Communication No 560/1993
Présentée par :
A (nom supprimé)
[représenté par un conseil]
Au nom de :
L'auteur
Etat partie :
Australie
Date de la communication
:
20 juin 1993 (date de la lettre initiale)
Date de l'adoption
des constatations :
3 avril 1997
Le 3 avril 1997, le Comité des droits de l'homme a adopté ses
constatations au titre du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif
concernant la communication No 560/1993. Le texte est annexé au présent
document.
[ANNEXE]
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 1
*/
Les membres du Comité dont le nom suit ont participé à l'examen de
la présente communication : MM. Nisuke Ando et Prafullachandra N. Bhagwati,
Mme Christine Chanet, Lord Colville, M. Omran El Shafei, Mmes Elizabeth Evatt
et Pilar Gaitan de Pombo, MM. Eckart Klein et David Kretzmer, Mmes Cecilia
Medina Quiroga et Laure Moghaizel, MM. Julio Prado Vallejo, Martin Scheinin,
Danilo Türk et Maxxwell Yalden.
**/
Le texte d'une opinion individuelle, émanat d'un membre du Comité,
M. Prafullachandra N. Bhagwati, est joint au présent document.
ANNEXE */
Constatations du Comité des droits de l'homme au titre du paragraphe 4
de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au
Pacte international relatif aux droits civils et politiques
- Cinquante-neuvième session
-
concernant la
Communication No 560/1993
**/
Présentée par :
A (nom supprimé)
(représenté par un conseil)
Au nom de :
L'auteur
Etat partie :
Australie
Date de la communication
:
20 juin 1993 (date de la lettre initiale)
Date de la décision
concernant la recevabilité
:
4 avril 1995
Le Comité des droits de l'homme
, institué en vertu de l'article 28
du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,
Réuni le 3 avril 1997,
Ayant achevé l'examen de la communication No 560/1993, présentée
au Comité par A en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte
international relatif aux droits civils et politiques,
Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été
communiquées par l'auteur de la communication, son conseil et l'Etat partie,
Adopte les constatations suivantes :
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 2
Constatations au titre du paragraphe 4 de l'article 5
du Protocole facultatif
1.
L'auteur de la communication est A, citoyen cambodgien qui, au moment de
la présentation de sa communication, le 20 juin 1993, était détenu au centre
de détention du Département de l'immigration de Port Hedland, à Cooke Point,
en Australie occidentale. Il a été libéré le 27 janvier 1994. Il affirme être
victime de violations par l'Australie des paragraphes 1, 4 et 5 de l'article 9
et des paragraphes 1 et 3 b), c) et d) de l'article 14, lus conjointement avec
le paragraphe 1 de l'article 2, du Pacte international relatif aux droits
civils et politiques. Il est représenté par un conseil. Pour l'Australie,
le Protocole facultatif est entré en vigueur le 25 décembre 1991.
Rappel des faits présentés par l'auteur
2.1
A, ressortissant cambodgien né en 1934, est arrivé en Australie
le 25 novembre 1989 par le bateau portant le nom de code
Pender Bay,
avec 25 autres ressortissants cambodgiens, dont les membres de sa famille.
Peu après son arrivée, il a demandé le statut de réfugié en vertu de la
Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et du Protocole de 1967
s'y rapportant. Sa demande a été officiellement rejetée en décembre 1992.
2.2
Le conseil fait un exposé chronologique détaillé des faits. La demande
initiale de l'auteur en vue de l'obtention du statut de réfugié a été faite
le 9 décembre 1989, avec l'aide d'un interprète khmer et d'un fonctionnaire de
l'immigration. Aucune aide judiciaire n'a été offerte pendant l'établissement
de la demande. Le 13 décembre 1989, l'auteur et les autres occupants du bateau
ont été interrogés séparément par le même fonctionnaire de l'immigration.
Le 21 décembre 1989, l'auteur et les autres occupants du
Pender Bay ont été
transportés en avion jusqu'au centre de détention de Villawood, à Sydney.
Le 27 avril 1990, l'auteur a de nouveau été interrogé par des fonctionnaires
de l'immigration au sujet de sa demande de statut de réfugié. La demande a été
rejetée par le Comité fédéral pour la détermination du statut de réfugié
le 19 juin 1990; cette décision n'a pas été communiquée à l'auteur. Le conseil
note qu'à cette date, aucun des détenus du
Pender Bay n'avait encore vu
d'avocat.
2.3
A la suite d'interventions de la part de parties concernées, le Ministre
de l'immigration a autorisé la Commission de l'aide judiciaire de la
Nouvelle-Galles du Sud à réexaminer les dossiers des détenus du
Pender Bay .
A l'issue de ce réexamen, la Commission a été autorisée à soumettre de
nouvelles conclusions et de nouvelles pièces au Département de l'immigration.
Des avocats de la Commission se sont rendus pour la première fois auprès de
l'auteur à Villawood en septembre 1990. La Commission a déposé des conclusions
formelles au nom de l'auteur les 24 mars et 13 avril 1991 mais, en raison
de nouveaux règlements en matière de détermination du statut de réfugié
en vigueur depuis décembre 1990, toutes les demandes ont dû être réévaluées
par des fonctionnaires du Département de l'immigration. Le 26 avril 1991,
il a été donné deux semaines à la Commission pour donner suite aux nouvelles
évaluations; les réponses ont été déposées le 13 mai 1991. Le 15 mai 1991,
le délégué du Ministre a rejeté la demande de l'auteur.
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 3
2.4
Le 20 mai 1991, l'auteur et les autres détenus ont été informés que
leur demande avait été rejetée, qu'ils avaient 28 jours pour faire appel et
qu'ils seraient transférés à Darwin, à plusieurs milliers de kilomètres de là,
dans le Territoire du Nord. Une copie de la lettre de rejet leur a été remise,
mais aucune interprétation n'a été assurée. Les détenus pensaient alors
qu'ils étaient renvoyés au Cambodge. Durant le transfert, ils ont reçu l'ordre
de garder le silence entre eux et l'autorisation de téléphoner leur a été
refusée. La Commission de l'aide judiciaire de la Nouvelle-Galles du Sud
n'a jamais été informée que ses clients avaient été transférés hors de
son ressort.
2.5
L'auteur a ensuite été transféré au camp de Curragundi, situé
à 85 kilomètres de Darwin. Le site, facilement inondé pendant la saison
humide, a été qualifié par le Commissaire australien aux droits de l'homme
et à l'égalité des chances de "totalement inacceptable" en tant que centre
de détention de réfugiés. Plus important encore, en raison de son transfert
dans le Territoire du Nord, l'auteur a perdu tout contact avec la Commission
de l'aide judiciaire de la Nouvelle-Galles du Sud.
2.6
Le 11 juin 1991, la Commission de l'aide judiciaire du Territoire du Nord
a déposé auprès du Comité d'examen du statut de réfugié (qui avait remplacé
le Comité fédéral pour la détermination du statut de réfugié) une demande
de réexamen du refus du statut de réfugié à l'auteur et aux autres détenus du
Pender Bay . Le 6 août 1991, l'auteur a été transféré au camp de Berrimah, plus
proche de Darwin, puis de là, le 21 octobre 1991, au centre de détention de
Port Hedland, à environ 2 000 kilomètres, en Australie occidentale. Du fait
de ce transfert, l'auteur a perdu le contact avec ses représentants à la
Commission de l'aide judiciaire du Territoire du Nord.
2.7
Le 5 décembre 1991, le Comité d'examen du statut de réfugié a rejeté
toutes les demandes présentées par les détenus du
Pender Bay, y compris celle
de l'auteur. Les détenus n'ont été informés de ces décisions que lorsque
des lettres datées du 22 janvier 1992 ont été adressées à leurs anciens
représentants à la Commission de l'aide judiciaire du Territoire du Nord.
Le 29 janvier, la Commission a adressé une lettre au Comité d'examen pour lui
demander de revenir sur sa décision et de donner aux détenus du
Pender Bay
suffisamment de temps pour obtenir l'assistance d'avocats afin de pouvoir
préparer sa réponse à la décision.
2.8
Au début de 1992, le Département fédéral de l'immigration a chargé le
Conseil des réfugiés d'Australie de représenter tous les demandeurs d'asile
détenus à Port Hedland. Le 4 février 1992, des avocats appartenant au Conseil
ont commencé à s'entretenir avec les détenus et, le 3 mars 1992, une réponse à
la décision du Comité d'examen a été soumise, au nom de l'auteur, au délégué
du Ministre par le Conseil des réfugiés d'Australie. Le 6 avril 1992, l'auteur
et certains autres détenus du
Pender Bay ont été informés que le délégué
du Ministre leur avait refusé le statut de réfugié. Le Conseil a alors
immédiatement cherché à obtenir du Département de l'immigration l'assurance
qu'aucun des détenus ne serait expulsé tant qu'il n'aurait pas eu la
possibilité de contester la décision devant la Cour fédérale d'Australie,
assurance qui lui a été refusée. Toutefois, plus tard dans la journée du
6 avril, l'auteur a obtenu de la Cour fédérale de Darwin une ordonnance de
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 4
référé qui a empêché que la décision ne soit mise à exécution. Le
13 avril 1992, en alléguant un vice de procédure, le Ministre de l'immigration
a ordonné le retrait de la décision du délégué, ce qui a eu pour effet de
soustraire l'affaire à la juridiction de la Cour fédérale.
2.9
Le 14 avril 1992, la procédure devant la Cour fédérale a été abandonnée
et les avocats du Département de l'immigration ont donné à la Cour l'assurance
que le Département des affaires étrangères et du commerce extérieur
communiquerait au Conseil des réfugiés d'Australie dans les deux semaines
un rapport révisé sur la situation au Cambodge. Entre-temps, l'auteur avait
donné pour instructions à son avocat de continuer à faire le nécessaire pour
introduire devant la Cour fédérale une requête en vue de sa libération;
la date de l'audience devant la Cour fédérale de Melbourne a été fixée
au 7 mai 1992.
2.10
Le 5 mai 1992, le Parlement australien a adopté la
Migration Amendment
Act (1992), loi portant modification de la loi de 1958 sur les migrations
en y insérant un nouveau titre 4B, dans lequel les personnes se trouvant
dans la situation de l'auteur étaient qualifiées de "personnes désignées".
L'article 54R stipulait ce qui suit : "les tribunaux ne doivent pas ordonner
la libération de personnes désignées". Le 22 mai 1992, l'auteur a engagé une
procédure devant la Haute Cour d'Australie en vue d'obtenir un arrêt déclarant
nulles et non avenues les dispositions pertinentes de la
Migration Amendment
Act de 1992.
2.11
Le rapport révisé du Département des affaires étrangères et du commerce
extérieur, attendu pour la fin du mois d'avril 1992, n'a été achevé que le
8 juillet 1992; le 27 juillet 1992, le Conseil des réfugiés d'Australie a
communiqué au Département de l'immigration une réponse concernant ce rapport
révisé et, le 25 août 1992, le Comité d'examen du statut de réfugié a de
nouveau recommandé de rejeter la demande de statut de réfugié présentée par
l'auteur. Le 5 décembre 1992, le délégué du Ministre a rejeté la demande
de l'auteur.
2.12
L'auteur a engagé une nouvelle procédure pour obtenir le réexamen de la
décision de la Cour fédérale d'Australie et, le Département de l'immigration
ayant de nouveau refusé de donner l'assurance que l'auteur ne serait pas
immédiatement renvoyé au Cambodge, une ordonnance de référé interdisant
au Département de l'immigration d'expulser l'auteur a été obtenue de la
Cour fédérale. Entre-temps, dans un arrêt du 8 décembre 1992, la Haute Cour
d'Australie a confirmé la validité de la majeure partie des dispositions de
la Migration Amendment Act
, ce qui signifiait que l'auteur serait maintenu
en détention.
Teneur de la plainte
3.1
Le conseil affirme que son client a été détenu "arbitrairement" au
sens du paragraphe 1 de l'article 9. Il se réfère à l'observation générale
du Comité des droits de l'homme concernant l'article 9, qui étend le
champ d'application de cet article aux affaires relatives au contrôle
de l'immigration, ainsi qu'aux constatations du Comité relatives à la
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 5
1/
Van Alphen c. Pays-Bas, constatations adoptées le 23 juillet 1990,
par. 5.8.
communication No 305/1988
1/, selon lesquelles il ne fallait pas donner
au mot "arbitraire" uniquement le sens de "contraire à la loi", mais plutôt
l'interpréter plus largement comme s'entendant également de ce qui est
"inapproprié, injuste et non prévisible". Se référant à l'article 31 de la
Convention relative au statut des réfugiés et à la conclusion No 44 (1986)
du Comité exécutif du Programme du Haut Commissariat des Nations Unies pour
les réfugiés sur "la détention des réfugiés et demandeurs d'asile", le conseil
fait valoir que le droit international écrit et le droit international
coutumier requièrent qu'en règle générale, la détention des demandeurs d'asile
soit évitée. Lorsque cette détention apparaît nécessaire, elle devrait
être strictement limitée (voir le paragraphe b) de la conclusion No 44).
Le conseil procède à une analyse comparative des mesures de contrôle et des
réglementations en matière d'immigration appliquées dans plusieurs pays
européens, ainsi qu'au Canada et aux Etats-Unis. Il relève qu'en Australie,
la loi n'autorise pas la détention de toutes les personnes en situation
irrégulière, ni de tous les demandeurs d'asile. Ceux qui se présentent aux
frontières australiennes sans visa valable sont considérés comme "étrangers
frappés d'interdiction" et peuvent être détenus en vertu des articles 88 ou 89
de la loi de 1958 sur les migrations. Aux termes de l'article 54B, les
personnes interceptées avant ou à leur arrivée en Australie sont classées dans
la catégorie des "personnes en instance d'examen". Ces personnes sont réputées
ne pas être entrées en Australie et peuvent être conduites à un "centre de
transit".
3.2
L'auteur et d'autres personnes arrivées en Australie avant 1992 ont
été considérés par le Gouvernement fédéral comme des "personnes en instance
d'examen" en vertu de l'article 88, jusqu'à l'entrée en vigueur du titre 4B
de la loi portant modification de la loi sur les migrations. Le conseil fait
valoir que, par ces dispositions, l'Etat partie a institué un régime plus
sévère pour les demandeurs d'asile qui sont arrivés par bateau sans papiers
(les "boat people") et qui sont visés par la disposition en question. La loi
d'amendement aurait pour conséquence pratique la détention automatique de
toute personne visée par le titre 4B jusqu'à ce qu'elle soit reconduite à
la frontière ou se voie accorder une autorisation d'entrée.
3.3
Le conseil affirme que la politique de l'Etat partie qui consiste
à placer en détention les "boat people" est inappropriée, injustifiée et
arbitraire, dans la mesure où elle vise principalement à dissuader d'autres
"boat people" de se rendre en Australie et à décourager ceux d'entre eux qui
se trouvent déjà dans le pays de poursuivre leurs démarches en vue de
l'obtention du statut de réfugié. L'application de la nouvelle législation
équivaudrait à une "intimidation" fondée sur la pratique consistant à détenir
les demandeurs d'asile dans des conditions telles et pendant des périodes si
longues que ceux qui envisageraient de demander l'asile soient dissuadés de
le faire et que ceux qui ont déjà déposé une demande se découragent et
regagnent leur pays.
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 6
3.4
Le conseil soutient que la détention de l'auteur n'est fondée sur
aucun motif valable car aucune des raisons légitimes de détention visées dans
la conclusion No 44 (voir par. 3.1 ci-dessus) ne s'applique en l'espèce.
En outre, la durée de la détention (1 299 jours, soit 3 ans et 204 jours
au 20 juin 1993) constitue une violation grave du paragraphe 1 de
l'article 9.
3.5
Le conseil soutient par ailleurs que le paragraphe 4 de l'article 9
a été violé dans le cas de l'auteur. Selon le titre 4B de la loi portant
modification de la loi sur les migrations, une fois une personne déclarée
"personne désignée", la détention est inévitable et la décision de mise
en détention ne peut pas être effectivement contestée devant un tribunal,
car les tribunaux n'ont aucun pouvoir discrétionnaire pour ordonner la
remise en liberté de l'intéressé. Ce fait a été reconnu par le Ministre
de l'immigration dans une lettre adressée à la Commission permanente
sénatoriale chargée de l'examen des projets de loi, exprimant la crainte
que les modifications apportées à la loi n'aient pour effet de fermer l'accès
des tribunaux aux personnes visées et ne soient de nature à soulever des
problèmes du fait des obligations souscrites par l'Australie en vertu du
Pacte. Le Commissaire australien aux droits de l'homme a également fait
observer que l'absence de procédure judiciaire permettant de déterminer le
bien-fondé ou la nécessité de la détention dans de tels cas constituait une
violation du paragraphe 4 de l'article 9.
3.6
Le conseil soutient en outre que les personnes telles que l'auteur n'ont
pas concrètement accès aux services de conseillers juridiques, ce qui est
contraire à l'article 16 de la Convention relative au statut des réfugiés.
Les personnes qui, comme l'auteur, sont maintenues en détention prolongée ont
d'autant plus besoin de bénéficier de l'assistance d'un avocat. Dans le cas
de l'auteur, le conseil fait valoir que l'Etat partie a violé le paragraphe 4
de l'article 9 et l'article 14 dans les circonstances suivantes :
a)
Etablissement de la demande d'octroi du statut de réfugié;
b)
Accès à des avocats pendant la phase administrative de
la procédure;
c)
Accès à des avocats lors de la phase de contrôle judiciaire de la
procédure; dans ce contexte, le conseil fait observer que les transferts
fréquents de l'auteur dans des centres de détention très éloignés des grands
centres urbains ont considérablement compliqué la fourniture de conseils
juridiques à l'auteur. Par exemple, le déplacement par avion jusqu'à
Port Hedland, où A a été détenu pendant plus de deux ans, est coûteux et
l'agglomération la plus proche, Perth, est à plus de 2 000 kilomètres.
Les coûts et les problèmes logistiques ont fait qu'il a été difficile de
trouver au Conseil des réfugiés d'Australie des avocats compétents pour
s'occuper de l'affaire.
3.7
Selon le conseil, le fait que l'Etat partie ait mis tant de temps pour
statuer sur la demande constitue une violation du paragraphe 3 c) de
l'article 14, d'autant plus que l'auteur est resté en détention pendant
la plus grande partie de la procédure.
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 7
3.8
Ayant été détenu arbitrairement, A devrait avoir droit à réparation
conformément au paragraphe 5 de l'article 9 du Pacte. Le conseil fait observer
que la "réparation" prévue dans cette disposition doit s'entendre d'une
réparation "juste et adéquate", mais il ajoute que l'Etat partie a supprimé
tout droit à réparation pour détention illégale dans la nouvelle législation
portant modification de la loi sur les migrations. Il note qu'à la suite de
l'arrêt rendu par la Haute Cour d'Australie dans l'affaire A, d'autres actions
ont été engagées devant la Haute Cour au nom des détenus du
Pender Bay
- y compris l'auteur - afin d'obtenir réparation pour détention illégale.
Le 24 décembre 1992, le Parlement a ajouté l'article 54RA 1) à 4) au titre 4B
de la loi sur les migrations, en réaction directe, selon le conseil, aux
conclusions de la Haute Cour dans l'affaire A et devant l'imminence d'actions
en réparation pour détention illégale. Cette nouvelle disposition, en son
paragraphe 3, limite la réparation pour détention illégale à la somme
symbolique de 1 dollar par jour. Le conseil affirme que l'auteur a droit à une
réparation juste et adéquate : a) pour ses pertes pécuniaires, c'est-à-dire la
perte du bateau à bord duquel il est arrivé en Australie; b) pour ses pertes
non pécuniaires, y compris l'atteinte à sa liberté et à son honneur et sa
souffrance morale; et c) pour le préjudice considérable subi, en particulier,
du fait de la longueur et des conditions de sa détention. Le montant
symbolique auquel l'auteur pourrait prétendre en vertu de l'article 54RA 3) du
titre 4B ne répondrait pas aux critères de réparation énoncés au paragraphe 5
de l'article 9.
3.9
Enfin, le conseil fait valoir que la détention automatique des
"boat people", principalement d'origine asiatique, au seul motif qu'ils
répondent à tous les critères définis dans le titre 4B de la loi de 1958
sur les migrations, constitue une discrimination relevant de la catégorie
"toute autre situation" visée au paragraphe 1 de l'article 2 du Pacte,
l'expression "toute autre situation" s'appliquant en l'espèce au statut de
"boat people".
Observations de l'Etat partie concernant la recevabilité et commentaires
à ce sujet
4.1
Dans les observations qu'il fournit conformément à l'article 91,
l'Etat partie complète l'exposé des faits présentés par l'auteur et donne
une description chronologique de l'affaire dans laquelle l'auteur a été et
est toujours impliqué. Il note qu'après que sa demande de statut de réfugié
a été définitivement rejetée en décembre 1992, l'auteur a poursuivi ses
démarches auprès des tribunaux, contestant la validité de cette décision.
L'auteur aurait été maintenu en détention après décembre 1992 uniquement
en raison de la procédure qu'il avait engagée. A cet égard, l'Etat partie
rappelle que, par une lettre du 2 novembre 1993, le Ministre de l'immigration
a offert à l'auteur la possibilité, au cas où il retournerait de son plein gré
au Cambodge, de demander après 12 mois l'autorisation de revenir en Australie
au moyen d'un visa permanent délivré au titre de l'assistance spéciale. L'Etat
partie ajoute que la demande de statut de réfugié de l'épouse de l'auteur a
été approuvée et qu'en conséquence l'auteur a été libéré le 21 janvier 1994
et sera autorisé à rester en Australie.
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Annexe
page 8
2/
Tang Jia Xin c. Ministre de l'immigration et des affaires
ethniques, No 1 (1993), 116 ALR 329;
Tang Jia Xin c. Ministre de l'immigration
et des affaires ethniques, No 2
(1993), 116 ALR 349.
4.2
L'Etat partie ne conteste pas la recevabilité de la communication dans
la mesure où l'auteur déclare que sa détention a été "arbitraire" au sens du
paragraphe 1 de l'article 9. Toutefois, il conteste énergiquement quant au
fond l'allégation selon laquelle la détention de l'auteur a été "arbitraire"
et en outre "inappropriée, injuste et non prévisible".
4.3
L'Etat partie conteste la recevabilité d'autres éléments de la plainte
concernant le paragraphe 1 de l'article 9. Dans ce contexte, il note que la
communication est irrecevable
ratione materiae, dans la mesure où l'auteur
prétend se fonder sur le droit international coutumier ou sur les dispositions
d'autres instruments internationaux tels que la Convention de 1951 relative au
statut des réfugiés. L'Etat partie fait valoir que le Comité n'est compétent
que pour déterminer s'il y a eu violation de l'un quelconque des droits
énoncés dans le Pacte; il n'est pas permis d'invoquer le droit international
coutumier ou d'autres instruments internationaux comme fondement d'une
allégation.
4.4
De même, l'Etat partie affirme que l'allégation générale du conseil selon
laquelle la politique australienne consistant à détenir des "boat people" est
contraire aux dispositions du paragraphe 1 de l'article 9 est irrecevable, car
le Comité n'est pas habilité à se prononcer dans l'abstrait sur telle ou telle
politique gouvernementale ou à se fonder sur l'application d'une politique
particulière pour conclure à des violations du Pacte. En conséquence,
il considère que la communication est irrecevable dans la mesure où l'auteur
invite le Comité à déterminer si d'une façon générale la politique consistant
à détenir des "boat people" est contraire aux dispositions du paragraphe 1
de l'article 9.
4.5
L'Etat partie conteste la recevabilité de l'allégation de violation du
paragraphe 4 de l'article 9 et soutient que les moyens existants de contrôle
de la légalité de la détention en vertu de la loi sur les migrations sont
compatibles avec les dispositions du paragraphe 4 de l'article 9. Il note que
le conseil ne prétend pas que la législation australienne ne prévoit pas
le droit de contester la légalité de la détention devant les tribunaux. Par
exemple, le recours en
habeas corpus, disponible à cette fin, n'a jamais été
exercé par l'auteur. L'Etat partie note que l'auteur a effectivement contesté
la constitutionnalité du titre 4B de la partie 2 de la loi sur les migrations
devant la Haute Cour australienne, qui a confirmé la validité des dispositions
en vertu desquelles l'auteur était détenu depuis le 6 mai 1992. Dans son
arrêt, la Haute Cour a confirmé que toute personne détenue illégalement
pouvait demander sa libération à un tribunal. Avant sa libération, A n'a
engagé aucune action pour contester la légalité de sa détention, bien qu'il en
ait eu la possibilité. Or, d'autres détenus ont intenté avec succès des
actions qui ont abouti à leur libération au motif qu'ils avaient été détenus
au-delà de la durée autorisée par le titre 4B de la loi sur les migrations
2/.
A la suite de ces actions, 36 autres détenus ont été libérés. L'Etat partie
affirme que, compte tenu des éléments fournis par le conseil, "le Comité
ne peut en aucune façon conclure à une violation du paragraphe 4 de
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 9
l'article 9 au motif que l'auteur n'a pas pu contester la légalité de sa
détention". La violation de cet article n'a pas été suffisamment étayée comme
elle doit l'être conformément à l'article 90 b) du règlement intérieur. L'Etat
partie ajoute que les allégations concernant le paragraphe 4 de l'article 9
pourraient être considérées comme un abus du droit de présenter des
communications et qu'en tout état de cause, l'auteur n'a pas épuisé les
recours internes en l'espèce puisqu'il n'a pas contesté la légalité de sa
détention.
4.6
Dans la mesure où l'auteur de la communication cherche à prouver qu'il
y a eu violation du paragraphe 4 de l'article 9 au motif que le bien-fondé
ou l'opportunité de la détention ne peuvent pas être contestés devant
les tribunaux, l'Etat partie considère que le fait que le tribunal ne soit pas
habilité à ordonner la libération d'un détenu n'entre aucunement dans le cadre
de l'application du paragraphe 4 de l'article 9, qui ne vise que l'examen de
la légalité de la détention.
4.7
Pour ce qui est de l'allégation de violation du paragraphe 4 de
l'article 9 au motif que l'auteur n'a pas pu accéder d'une manière effective
aux services d'un conseil, l'Etat partie note que cette question ne relève pas
des dispositions invoquées : de l'avis de l'Etat partie, l'accès aux services
d'un conseil ne peut aucunement être considéré comme prévu dans ces
dispositions à titre de droit connexe ou nécessaire découlant de la garantie
du droit de toute personne d'intenter une action en justice. Il confirme que
l'auteur avait accès aux services de conseillers. Ainsi, le financement
de l'aide judiciaire a été assuré à toutes les étapes de la procédure
administrative; par la suite, l'auteur a eu la possibilité de consulter un
conseiller pour former des recours en justice. Pour ces raisons, l'Etat partie
affirme que les allégations selon lesquelles le paragraphe 4 de l'article 9
aurait été violé du fait de l'absence d'accès aux services de conseillers sont
insuffisamment étayées. Dans la mesure où, dans son allégation concernant
l'accès à l'aide judiciaire, l'auteur invoque l'article 16 de la Convention
de 1951 relative au statut des réfugiés, l'Etat partie renvoie aux arguments
qu'il a exposés au paragraphe 4.3 ci-dessus.
4.8
L'Etat partie conteste le fait que les conditions de détention de
l'auteur donnent lieu à un quelconque droit à réparation conformément au
paragraphe 5 de l'article 9 du Pacte. Il note que le Gouvernement lui-même a
reconnu, au cours de la procédure en justice engagée par l'auteur et d'autres
personnes dans sa situation, que les intéressés avaient été détenus en
l'absence de l'ordonnance statutaire selon laquelle les "boat people" avaient
été détenus avant la promulgation du titre 4B de la partie 2 de la loi sur les
migrations : il s'agissait uniquement d'une interprétation en toute bonne foi,
mais erronée de la législation en vertu de laquelle l'auteur avait été placé
en détention. Compte tenu de l'erreur ayant conduit à la détention illégale de
personnes dans la situation de l'auteur, le Parlement australien a promulgué
une législation spéciale relative à la réparation. L'Etat partie estime que
cette législation est compatible avec le paragraphe 5 de l'article 9.
4.9
L'Etat partie souligne qu'un certain nombre de "boat people" ont engagé
une action pour contester la constitutionnalité de la législation en question.
L'auteur étant concerné par cette action, on ne peut pas considérer que
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 10
les recours internes ont été épuisés pour ce qui est de son allégation
au titre du paragraphe 5 de l'article 9.
4.10
L'Etat partie conteste l'affirmation de l'auteur selon laquelle
l'article 14 s'applique à la détention dans les affaires d'immigration et
estime que la communication est irrecevable pour ce qui est des allégations
de violation de l'article 14. Il rappelle que l'article 14 ne s'applique qu'en
cas de poursuites pénales; la détention aux fins d'immigration n'est pas une
détention en application du droit pénal, mais une détention administrative,
à l'égard de laquelle le paragraphe 3 de l'article 14 est manifestement
inapplicable. Cette partie de la communication est en conséquence considérée
irrecevable ratione materiae .
4.11
Enfin, l'Etat partie rejette l'allégation de l'auteur selon laquelle
il aurait été victime de discrimination en violation des articles 9 et 14,
lus conjointement avec le paragraphe 1 de l'article 2, car rien ne permet
d'affirmer qu'il y a eu discrimination fondée sur la race. Il ajoute que
la situation de "boat people" ne peut pas être assimilée à "toute autre
situation" au sens de l'article 2. En conséquence, cet élément de la
communication est considéré comme irrecevable
ratione materiae car
incompatible avec les dispositions du Pacte.
4.12
Pour ce qui est de l'allégation de discrimination fondée sur "la race",
l'Etat partie affirme que celle-ci est dénuée de fondement car la loi
régissant la détention des personnes arrivant illégalement par bateau
s'applique aux personnes de toutes nationalités, indépendamment de leur
origine ethnique ou de leur race. L'Etat partie procède à une analyse du sens
de l'expression "toute autre situation" employée aux articles 2 et 26 du Pacte
et, se référant à la jurisprudence du Comité dans ce domaine, rappelle que
le Comité lui-même a estimé que certaines limites devaient être imposées
à l'interprétation de cette expression. De l'avis de l'Etat partie, pour
que cette expression puisse être employée dans une communication, elle doit
renvoyer à une situation liée aux caractéristiques personnelles de
l'intéressé. Or, conformément à la législation australienne, le seul élément
pouvant être pris en considération est qu'une personne arrive illégalement par
bateau : "Chaque Etat étant libre, conformément au droit international, de
décider des personnes qu'il admet sur son territoire, il ne peut pas y avoir
violation des articles 9 et 14, lus conjointement avec le paragraphe 1 de
l'article 2, lorsqu'un Etat prévoit que des personnes arrivées illégalement
seront traitées d'une certaine manière en fonction de la façon dont elles sont
arrivées." De l'avis de l'Etat partie, rien dans la jurisprudence du Comité
concernant la discrimination en violation de l'article 26 ne permet de
considérer que "toute autre situation" s'applique au sens de l'article 2
aux "boat people".
5.1
Dans ses observations, le conseil rejette certains arguments de l'Etat
partie. Il conteste l'affirmation selon laquelle le délai de trois ans qui
s'est écoulé avant qu'une décision finale ne soit prise au sujet de la demande
de l'auteur ait été dû en grande partie au retard avec lequel les avocats ont
déposé leurs déclarations et demandes pour contester la procédure de prise de
décisions. A cet égard, il note que sur les 849 jours qu'a duré la procédure
administrative, la demande de l'auteur est restée entre les mains des
autorités australiennes pendant 571 jours, soit les deux tiers du temps.
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 11
Il rappelle en outre qu'au cours de cette période, l'auteur a été transféré
quatre fois et qu'il a dû faire appel à trois groupes différents de conseils,
dont les services ont tous été financés à l'aide de fonds publics restreints
et qui ont tous eu besoin d'un certain temps pour prendre connaissance
du dossier.
5.2
Le conseil reconnaît qu'une autorisation d'entrée (temporaire) sur le
territoire à titre de protection a été délivrée à l'auteur le 21 janvier 1994
et que celui-ci a été libéré lorsque son épouse a obtenu le statut de réfugiée
en raison de son origine ethnique vietnamienne. Il affirme que l'auteur ne
pouvait pas mettre fin à sa détention en quittant l'Australie de son plein gré
et en retournant au Cambodge, car, premièrement, il craignait véritablement
d'être persécuté s'il retournait dans son pays et, deuxièmement, il ne pouvait
pas raisonnablement retourner au Cambodge sans son épouse.
5.3
Le conseil de l'auteur réaffirme qu'il s'est fondé sur l'article 31
de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, ou sur d'autres
instruments, pour appuyer son allégation de violation du paragraphe 1 de
l'article 9, aux seules fins d'interpréter et de commenter les obligations
de l'Etat partie en vertu du Pacte. Il affirme que d'autres instruments
internationaux peuvent être invoqués pour interpréter les dispositions du
Pacte et, dans ce contexte, il appelle l'attention du Comité sur une
déclaration faite par un représentant du Procureur général au Comité mixte des
migrations, dans laquelle il a été reconnu que des organes conventionnels
tels que le Comité des droits de l'homme pouvaient se fonder sur d'autres
instruments internationaux pour interpréter la portée de l'instrument dont ils
surveillaient l'application.
5.4
Le conseil déclare à nouveau qu'il ne conteste pas la politique de
l'Etat partie à l'égard des "boat people" dans l'abstrait, mais maintient
que l'objectif de la politique australienne, à savoir la dissuasion, est à
prendre en considération dans la mesure où il offre un critère permettant
d'évaluer le caractère "arbitraire" de la détention au sens du paragraphe 1
de l'article 9 : "Il est impossible de déterminer si la détention d'une
personne est appropriée, juste ou prévisible, sans prendre en considération
ce qui était en réalité l'objectif de la détention." Dans le cas de l'auteur,
cet objectif a été défini dans la présentation faite par le Ministre
de l'immigration lors de la soumission du projet de loi de 1992 portant
modification de la loi sur les migrations, lequel aurait été adopté en réponse
directe à une demande de libération adressée par l'auteur et d'autres
ressortissants cambodgiens à la Cour fédérale, qui devait juger de l'affaire
deux jours plus tard.
5.5
A propos de l'allégation de violation du paragraphe 4 de l'article 9,
le conseil fait valoir qu'étant donné que le titre 4B de la loi de 1958 sur
les migrations n'autorise pas la libération d'une personne désignée, il est
inutile d'engager une procédure en justice pour obtenir la libération.
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 12
5.6
Le conseil reconnaît qu'après l'arrêt pris par la Haute Cour en
décembre 1992, la légalité de la détention de l'auteur n'a plus été contestée.
La raison en a été que le cas de A relevait manifestement des dispositions du
titre 4B et non pas des dispositions de l'article 54Q relatives à la durée
de 273 jours, et qu'en conséquence il aurait été vain de continuer de
contester la légalité du maintien en détention de l'auteur. Le conseil
soutient que l'auteur n'est pas tenu d'exercer des recours inutiles pour
prouver une violation du paragraphe 4 de l'article 9, ni pour prouver que les
recours internes ont été épuisés, condition prévue au paragraphe 2 b) de
l'article 5 du Protocole facultatif.
5.7
Le conseil soutient que pour exercer son droit à engager une action
en justice conformément au paragraphe 4 de l'article 9, le particulier doit
nécessairement avoir accès aux services d'un avocat. Lorsqu'une personne
est en détention, l'accès aux tribunaux ne peut généralement se faire que
par l'entremise d'un avocat. Dans ce contexte, le conseil conteste que son
client ait eu suffisamment accès aux services d'un avocat : ce dernier n'a
bénéficié d'aucune représentation en justice entre le 30 novembre 1989 et
le 13 septembre 1990, date à laquelle la Commission de l'aide judiciaire de la
Nouvelle-Galles du Sud a commencé à le représenter. Il affirme que l'auteur,
qui ignorait qu'il avait droit à l'aide judiciaire et qui ne parlait pas
l'anglais, aurait dû être informé de son droit d'être assisté par un avocat et
que l'Etat partie avait le devoir de demander à l'auteur s'il souhaitait faire
valoir ce droit. Il affirme que ce devoir correspond aux dispositions du
principe 17 1) de l'Ensemble de principes pour la protection de toutes les
personnes soumises à une forme quelconque de détention ou d'emprisonnement,
ainsi qu'à la règle 35 1) de l'Ensemble de règles minima pour le traitement
des détenus.
5.8
Le conseil de l'auteur ajoute qu'à deux reprises son client a été
transféré de force de la juridiction d'un Etat à celle d'un autre, le privant
ainsi de l'accès à ses avocats. Dans un cas comme dans l'autre, ses avocats
n'ont pas été dûment informés de son transfert. Le conseil affirme que
ces faits constituent une violation du droit de l'auteur d'avoir accès
à ses avocats.
5.9
En ce qui concerne les observations de l'Etat partie relatives à
l'allégation de violation du paragraphe 5 de l'article 9, le conseil fait
observer que l'auteur n'est pas partie à la procédure en cours visant à
contester la validité de la législation selon laquelle la réparation pour
détention illégale est limitée à 1 dollar par jour. En revanche, l'auteur est
partie à une autre action, qui n'a pas dépassé les premières étapes de la
procédure et qui ne sera examinée au plus tôt que dans un an. Le conseil
affirme que son client n'est pas tenu de mener cette procédure à son terme
pour remplir les conditions énoncées au paragraphe 2 b) de l'article 5 du
Protocole facultatif. Il note à cet égard qu'en juin 1994, le Parlement
australien a été saisi d'un nouveau texte de loi visant à modifier
rétroactivement la loi de 1958 sur les migrations, supprimant ainsi tout
droit à réparation pour détention illégale que les plaignants dans l'affaire
Chu Kheng Lim (relative à la détention illégale de "boat people") auraient pu
faire valoir. Le 21 septembre 1994, le Gouvernement a présenté la
Migration
Legislation Amendment Act (No 3), 1994
(loi de 1994 portant modification
de la loi sur les migrations) ("amendement No 3"), qui visait à abroger la
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 13
3/
Communication No 236/1987 (
V.M.R.B. c. Canada), décision de
non-recevabilité du 18 juillet 1988, par. 6.3.
législation initiale relative au "dollar par jour". En conséquence directe
de cette mesure, la procédure engagée devant la Haute Cour dans l'affaire
Ly Sok Pheng c. Ministre de l'immigration, du gouvernement local et des
affaires ethniques a été suspendue à compter d'octobre 1994 jusqu'en
avril 1995. Si l'amendement No 3 était adopté, comme le Gouvernement fédéral
le souhaite, toute action engagée par l'auteur en vue d'obtenir réparation
pour détention illégale serait vaine.
5.10
Le conseil conteste l'argument de l'Etat partie selon lequel les
dispositions du paragraphe 3 de l'article 14 ne sont pas applicables aux
personnes en détention administrative et il renvoie à cet égard à la règle 94
de l'Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus, selon laquelle
les personnes détenues pour infraction pénale et les "condamnés à la prison
civile" ont les mêmes droits.
5.11
Enfin, le conseil réaffirme que les "boat people" constituent un groupe
homogène qui peut être considéré comme entrant dans la catégorie "toute autre
situation" au sens du paragraphe 1 de l'article 2 du Pacte : "Ils ont en
commun la caractéristique d'être arrivés en Australie au cours d'une période
donnée, sans visa, et d'avoir été classés par le Ministère de l'immigration
dans la catégorie des personnes désignées". Les personnes répondant à cette
définition doivent être mises en détention. De l'avis du conseil, "c'est
en raison de ces caractéristiques immuables que ce groupe sera traité
différemment des autres demandeurs d'asile en Australie".
Décision du Comité concernant la recevabilité
6.1
A sa cinquante-troisième session, le Comité a examiné la communication
du point de vue de la recevabilité. Il a noté que plusieurs des faits faisant
l'objet de la plainte s'étaient produits avant la date d'entrée en vigueur
du Protocole facultatif pour l'Etat partie; toutefois, celui-ci ne souhaitant
pas contester la recevabilité de la communication pour ce motif et l'auteur
étant resté en détention après l'entrée en vigueur du Protocole facultatif
pour l'Australie, le Comité a estimé que la communication était recevable
ratione temporis . Il a pris note également du fait que l'Etat partie avait
reconnu la recevabilité de la communication pour ce qui était de l'allégation
de violation du paragraphe 1 de l'article 9.
6.2
Le Comité a noté que l'auteur s'est plaint de ce qu'il n'avait aucun
moyen d'obtenir un contrôle effectif de la légalité de sa détention,
contrairement aux dispositions du paragraphe 4 de l'article 9 du Pacte, et a
pris note de la contestation par l'Etat partie de cet argument. Le Comité a
estimé que la question de savoir si le paragraphe 4 de l'article 9 avait été
violé dans le cas de l'auteur et si cette disposition incluait un droit
d'accès aux services d'un conseil devait être examinée quant au fond.
6.3
Le Comité a spécifié que cette conclusion était différente de la décision
qu'il avait prise dans l'affaire
V.M.R.B. c. Canada 3/ car en l'espèce la
demande de statut de réfugié n'avait pas fait l'objet d'une décision au moment
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 14
où l'auteur avait soumis la communication, alors que dans l'autre affaire
un arrêté d'expulsion avait déjà été pris.
6.4
En ce qui concerne l'allégation de violation du paragraphe 5 de
l'article 9, le Comité a noté qu'une procédure en contestation de la
constitutionnalité de l'article 54RA de la loi sur les migrations était
en cours. L'auteur avait fait valoir qu'il serait trop coûteux de contester
la constitutionnalité de cette disposition et qu'il serait inutile de former
ce recours en raison de la longueur de la procédure judiciaire et
parce que le gouvernement avait l'intention de supprimer cette voie de
recours. Le Comité a noté que de simples doutes sur l'efficacité des recours
internes ou la perspective des frais encourus ne libéraient pas les auteurs
des communications de leur obligation d'exercer les recours en question.
En ce qui concernait le projet de loi évoqué par le conseil, qui porterait
abrogation du recours, le Comité a noté qu'il n'avait pas encore été adopté et
que le conseil se fondait donc sur une hypothétique modification de la
législation de l'Etat partie. C'est pourquoi il a conclu que cette partie de
la communication était irrecevable en vertu du paragraphe 2 b) de l'article 5
du Protocole facultatif.
6.5
Pour ce qui était de l'allégation de violation de l'article 14, le Comité
a rappelé que l'Etat partie soutenait que la détention de "boat people" était
un "internement administratif" et ne pouvait donc pas relever du paragraphe 1
de l'article 14 et encore moins du paragraphe 3. Le Comité a noté que,
selon la loi australienne, l'auteur n'avait pas été détenu en raison d'une
accusation en matière pénale dirigée contre lui ni dans le but de déterminer
ses droits et obligations de caractère civil. Il a considéré toutefois que
la question de savoir si la procédure de détermination du statut de réfugié
en vertu de la loi portant modification de la loi sur les migrations relevait
néanmoins du paragraphe 1 de l'article 14 devait être examinée quant au fond.
6.6
Enfin, concernant l'allégation de violation du paragraphe 1 de
l'article 2, lu conjointement avec les articles 9 et 14, le Comité a constaté
que l'auteur n'avait pas étayé, aux fins de la recevabilité, l'allégation
selon laquelle il avait été victime de discrimination en raison de sa race
et/ou de son origine ethnique. En outre, il était évident qu'à cet égard
les recours internes n'avaient pas été épuisés car la question d'une
discrimination présumée fondée sur la race ou l'origine ethnique n'avait pas
été soulevée devant les tribunaux. Dans ces conditions, le Comité a considéré
que cette allégation n'était pas recevable conformément au paragraphe 2 b)
de l'article 5 du Protocole facultatif.
6.7
Le 4 avril 1995, le Comité des droits de l'homme a donc déclaré la
communication recevable dans la mesure où elle semblait soulever des questions
au titre des paragraphes 1 et 4 de l'article 9 et du paragraphe 1 de
l'article 14.
Observations de l'Etat partie concernant le fond et commentaires du conseil
7.1
Dans ses observations au titre du paragraphe 2 de l'article 4
du Protocole facultatif, datées de mai 1996, l'Etat partie donne des
renseignements complémentaires sur les faits et répond aux allégations
de violation des paragraphes 1 et 4 de l'article 9 et du paragraphe 1 de
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 15
l'article 14 du Pacte. Il rappelle que la pratique consistant à placer en
détention les personnes arrivées sur le territoire sans autorisation fait
partie de la politique de l'Australie en matière d'immigration et se justifie
par la nécessité de veiller à ce que lesdites personnes ne s'insèrent pas dans
la communauté australienne tant que le droit qu'ils invoquent n'a pas fait
l'objet d'une évaluation en vue de déterminer s'ils sont fondés à entrer
en Australie. Le placement en détention vise à garantir que toute personne
se trouvant sur le territoire australien sans autorisation ait la possibilité
de faire examiner son cas et, si elle n'est pas admise à demeurer dans le
pays, qu'elle reste à la disposition des autorités en vue de son expulsion.
L'Etat partie signale qu'à partir de la fin de 1989, il a enregistré une
augmentation brusque et sans précédent des demandes de statut de réfugié
émanant de personnes arrivées sur les côtes du pays, ce qui a entraîné un
allongement important de la durée de détention des demandeurs, ainsi que des
réformes dans la législation et les procédures applicables aux demandes de
visa de protection sur le territoire.
7.2
En ce qui concerne la nécessité du placement en détention, l'Etat
partie rappelle que les personnes arrivées sans autorisation sur les côtes
australiennes en 1990 et au début de 1991 avaient été placées dans des foyers
d'hébergement pour migrants, d'accès libre, avec astreinte de se présenter
aux autorités périodiquement. Il a cependant fallu renforcer les dispositifs
de sécurité parce qu'un certain nombre de personnes ainsi hébergées avaient
pris la fuite et qu'il était difficile d'obtenir la coopération des
communautés asiatiques locales pour rechercher les individus qui ne s'étaient
pas présentés aux autorités comme ils en avaient l'obligation; 59 personnes
arrivées par bateau s'étaient échappées entre 1991 et octobre 1993. Il est
à noter que, parmi les personnes autorisées à vivre au sein de la communauté
pendant que leur cas était examiné, 8 000 ont vu leur demande rejetée et 27 %
des candidats qui n'ont pas obtenu le statut de réfugié sont demeurés
illégalement sur le territoire australien, sans la moindre autorisation.
7.3
L'Etat partie souligne que sa politique de placement obligatoire en
détention pour certains demandeurs doit être considérée dans le contexte de
sa pratique en matière de demande de statut de réfugié, qui est telle que les
requêtes font l'objet d'un examen approfondi et détaillé et que les décisions
négatives peuvent amplement être contestées. Compte tenu de la complexité de
l'affaire, du temps qu'il a fallu pour rassembler des renseignements sur la
situation toujours changeante du Cambodge et du temps nécessaire pour que les
conseils de A déposent leur requête, la détention dans le cas de l'auteur
n'était pas excessivement longue. De plus, ses conditions de détention
n'étaient pas dures, carcérales ou abusivement restrictives de quelque autre
manière que ce soit.
7.4
L'Etat partie réaffirme que la première fois qu'il a été interrogé
après son arrivée en Australie, l'auteur a été informé qu'il avait le droit
de demander des conseils juridiques et qu'il avait droit à l'assistance
judiciaire. Il a continué d'avoir des contacts avec des groupes de soutien
non gouvernementaux qui auraient pu l'informer de son droit. D'après l'Etat
partie, il est inutile d'avoir des connaissances juridiques pour déposer une
demande de statut de réfugié car la situation du requérant est déterminée
essentiellement en fonction des faits. L'Etat partie souligne que pendant
toute sa détention, l'auteur aurait pu obtenir aisément des conseils
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 16
4/
Voir constatations relatives à la communication No 305/1988
(Hugo van Alphen c. Pays-Bas), adoptées le 23 juillet 1990, par. 5.8.
juridiques ou aurait pu engager une procédure s'il l'avait voulu. Après
le 13 septembre 1990, l'auteur
était partie à plusieurs actions en justice;
d'après l'Etat partie, rien ne prouve que A n'ait pas obtenu de conseils
juridiques ou une représentation en justice quand il l'avait demandé. En fait,
les conditions dans lesquelles l'auteur était détenu ne l'empêchaient pas
d'obtenir des conseils juridiques (voir plus loin par. 7.8 à 7.11). L'Etat
partie affirme que, contrairement à ce que dit le conseil, la longueur de la
détention ne tenait pas au fait que les conseillers juridiques avaient changé
à la suite des transferts successifs de A d'un centre de détention à l'autre.
7.5
En ce qui concerne l'allégation de violation du paragraphe 1 de
l'article 9, l'Etat partie objecte que la détention était légale et n'avait
rien d'arbitraire. A est entré en Australie sans autorisation et a par
la suite demandé à demeurer dans le pays en qualité de réfugié. Au départ,
il a été placé en détention pour la durée de l'examen de sa requête. La
prolongation de la détention était due aux recours qu'il avait formés contre
la décision de rejet, qui le rendait susceptible d'expulsion. La détention
était jugée nécessaire essentiellement pour l'empêcher de disparaître au sein
de la population australienne.
7.6
L'Etat partie fait observer qu'il ressort des travaux préparatoires
relatifs au paragraphe 1 de l'article 9 que les rédacteurs du Pacte
considéraient que la notion d'"arbitraire" visait entre autres choses
l'incompatibilité avec les principes de justice ou avec la dignité de l'être
humain. De plus, il renvoie à la jurisprudence du Comité qui a établi qu'il
ne fallait pas donner au mot "arbitraire" le sens de "contraire à la loi" mais
qu'il fallait l'interpréter plus largement pour viser ce qui est inapproprié,
injuste et non prévisible
4/. Compte tenu de ces éléments, l'Etat partie
affirme que dans un cas comme celui de l'auteur la détention n'était
ni disproportionnée ni injuste; elle était également prévisible puisque
la loi australienne applicable est largement connue. Pour l'Etat partie,
l'argument du conseil, qui fait valoir que la mesure consistant à mettre
en détention les personnes entrant en Australie sans autorisation est en soi
inappropriée, n'est étayé par aucune des dispositions du Pacte.
7.7
L'Etat partie affirme que l'argument selon lequel il existerait une règle
de droit international public, qu'il s'agisse du droit coutumier ou du droit
conventionnel, qui interdit la détention de demandeurs d'asile, est également
faux et démenti par la pratique actuelle des Etats; de plus, il est sans
rapport avec les travaux du Comité des droits de l'homme. Les instruments et
la pratique invoqués par le conseil - notamment la Convention de 1951 relative
au statut des réfugiés, la conclusion 44 du Comité exécutif du HCR, la
Convention relative aux droits de l'enfant, la pratique de 12 Etats
occidentaux - sont, d'après l'Etat partie, loin de prouver l'existence d'une
règle de droit international coutumier. En particulier, l'Etat partie
s'inscrit en faux contre l'idée que les règles et les normes qui existeraient
en droit international coutumier ou en vertu de tout autre instrument
international peuvent être introduites dans le Pacte. L'Etat partie conclut
que la détention aux fins d'expulsion d'un pays, aux fins d'enquête pour
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 17
établir le bien-fondé d'une demande de protection, aux fins d'examen d'une
demande de statut de réfugié ou d'entrée sur le territoire et pour protéger
la sécurité publique est tout à fait compatible avec le paragraphe 1 de
l'article 9.
7.8
Pour ce qui est de l'allégation de violation du paragraphe 4 de
l'article 9, l'Etat partie réaffirme que l'auteur a toujours eu la possibilité
d'engager une procédure pour contester la légalité de sa détention, en
demandant par exemple aux tribunaux de se prononcer sur la compatibilité
de sa détention avec la loi australienne. Les tribunaux avaient la faculté
de remettre A en liberté, s'ils avaient établi qu'il avait été détenu
illégalement. A ce sujet, l'Etat partie conteste le bien-fondé de
l'argumentation du Comité relative à la recevabilité de l'allégation de
violation du paragraphe 4 de l'article 9. D'après l'Etat partie, cette
disposition ne contient pas une obligation tendant à ce que les tribunaux
nationaux soient toujours libres de substituer leur pouvoir discrétionnaire à
celui du Parlement, en ce qui concerne la détention. "Le Pacte n'oblige pas à
prévoir que les tribunaux doivent être en mesure d'ordonner la libération d'un
détenu, même si la détention a été décidée conformément à la loi".
7.9
De plus, l'Etat partie rejette expressément l'idée que le paragraphe 4 de
l'article 9 comporte implicitement la même obligation d'assurer une assistance
juridique que celle qui est énoncée au paragraphe 3 de l'article 14 : à son
avis, il faut faire une distinction entre l'obligation d'assurer à titre
gratuit une assistance juridique, faite au paragraphe 3 de l'article 14,
et l'obligation de permettre l'accès à cette assistance. En tout état de
cause, poursuit l'Etat partie, l'allégation de l'auteur qui affirme que
son droit, au titre du paragraphe 4 de l'article 9, a été entravé par une
prétendue absence d'accès effectif aux services de conseiller juridique
ne repose sur rien. L'auteur "a eu largement la possibilité d'obtenir des
conseils juridiques et de se faire représenter en justice en vue de contester
la légalité de sa détention", et il était représenté quand il a engagé une
action à cette fin.
7.10
Pour étayer son argumentation, l'Etat partie récapitule chronologiquement
et en détail les occasions où A a pu être informé qu'il avait droit à des
conseils juridiques :
a)
Sur le formulaire de demande de statut de réfugié, il est précisé
que les requérants ont le droit aux services d'un conseiller juridique pendant
l'entretien et de solliciter une aide judiciaire. Le 9 décembre 1989
à Willie's Creek, un interprète a traduit en langue khmère l'ensemble du
formulaire, que l'auteur a rempli et signé. A ce moment-là, l'auteur n'a pas
demandé à bénéficier des conseils juridiques ni des services d'un avocat;
b)
Pendant ses six premiers mois de détention, l'auteur a eu des
contacts avec des Australiens, ainsi qu'avec des membres des communautés
cambodgienne, khmère et indochinoise de Sydney, qui aidaient les détenus
du Pender Bay . Tous auraient pu lui faciliter l'accès à des conseillers
juridiques;
c)
En juin/juillet 1990, le Jesuit Refugee Service a demandé
à la Commission de l'aide judiciaire de la Nouvelle-Galles du Sud de
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Annexe
page 18
représenter les détenus du
Pender Bay . Le 11 septembre 1990, A a accepté
que cette Commission le représente. Avant l'intervention de la Commission,
le Département de l'immigration et des affaires ethniques avait prévu le
transfert des détenus du
Pender Bay, qui se trouvaient à Sydney, au début
d'octobre 1990. Pour qu'ils puissent continuer de rencontrer leurs défenseurs,
les intéressés n'ont été transférés à Darwin que le 20 mai 1991;
d)
Au moment du transfert à Darwin, la Commission de l'aide judiciaire
de la Nouvelle-Galles du Sud a avisé son homologue du Territoire du Nord du
transfert. Des avocats de la Commission de l'aide judiciaire du Territoire
du Nord se sont rendus au camp de Curragundi (près de Darwin) environ
une semaine après l'arrivée du groupe de détenus du
Pender Bay . Quand A
a été transféré à Port Hedland, le 21 octobre 1991, la Commission de l'aide
judiciaire du Territoire du Nord a continué d'agir en son nom, jusqu'au
29 janvier 1992 date à laquelle elle a avisé le Département de l'immigration
et des affaires ethniques qu'elle ne pouvait plus assurer la représentation
des détenus du Pender Bay . Le 3 février 1992, le Conseil australien des
réfugiés a repris le dossier de
tous les détenus du Pender Bay;
e)
Tous les détenus du
Pender Bay ont été représentés par
la Commission de l'aide judiciaire du Territoire du Nord lors de la procédure
engagée devant la Cour fédérale en avril 1992. Le Conseil australien des
réfugiés a continué de les représenter pour les demandes de statut de réfugié.
7.11
L'Etat partie fait remarquer qu'avant 1991-1992, il n'était pas prévu de
crédits spéciaux pour assurer une assistance juridique aux demandeurs d'asile
en détention, mais que chaque demandeur, individuellement, avait accès à
l'aide judiciaire par les voies normales, les ONG apportant également une
assistance. Depuis 1992, l'assistance juridique est assurée en vertu d'accords
contractuels passés entre le Département de l'immigration et des affaires
ethniques et le Conseil australien des réfugiés et un organisme appelé Avocats
australiens pour les réfugiés. L'Etat partie note que pour la procédure de
contestation de la décision de refus qui avait été prise à son égard, A était
représenté. Il avait comme conseillers non seulement la Commission de l'aide
judiciaire de la Nouvelle-Galles du Sud et son homologue du Territoire du
Nord, mais aussi un organisme appelé Refugee Advice Casework et deux grands
cabinets d'avocats.
7.12
L'Etat partie nie que le retard avec lequel la demande de A a été
examinée soit dû au fait qu'il ait perdu le contact avec ses conseils chaque
fois qu'il était transféré d'un centre de détention à l'autre. Quand l'auteur
a été transféré de Sydney à Curragundi, le 21 mai 1991, la Commission de
l'aide judiciaire de la Nouvelle-Galles du Sud a immédiatement avisé la
Commission de l'aide judiciaire du Territoire du Nord, qui a adressé,
le 11 juin, au Comité d'examen du statut de réfugié une demande de révision de
la décision négative opposée aux membres du groupe. Le 21 octobre 1991, date à
laquelle l'auteur a été transféré à Port Hedland, la demande de révision était
en cours d'examen et les représentants juridiques de l'auteur n'avaient par
conséquent pas besoin d'intervenir immédiatement. Quand le Comité d'examen
du statut de réfugié a communiqué à la Commission de l'aide judiciaire
du Territoire du Nord sa recommandation négative, le 22 janvier 1992,
la Commission a demandé un délai suffisant pour que l'auteur obtienne les
services d'un conseil. Un membre du Conseil australien des réfugiés est arrivé
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 19
5/
Voir X, Y, Z et W c. Royaume-Uni (Requête No 3325/67) et
Agee c. Royaume-Uni (Requête No 7729/76).
à Port Hedland le 3 février 1992 pour défendre les intérêts de l'auteur et a
déposé une réponse à la recommandation négative du Comité d'examen du statut
de réfugié le 3 mars 1992. L'Etat partie affirme que rien ne permet de dire
que, dans ces deux cas, les requêtes auraient pu être déposées beaucoup plus
tôt si l'auteur avait conservé les mêmes conseils.
7.13
Enfin, l'Etat partie réfute l'argument selon lequel l'éloignement du
centre de détention de Port Hedland empêchait les détenus de bénéficier de
conseils juridiques. Il existe 42 vols hebdomadaires à destination et en
provenance de Perth, la durée du vol étant de 130 à 140 minutes; en prenant
un avion tôt le matin, les avocats peuvent être à Port Hedland avant 9 heures.
L'Etat partie relève qu'une équipe de six avocats et six interprètes, qui
avaient été engagés par le Conseil australien des réfugiés avec des crédits du
Département de l'immigration et des affaires ethniques, est restée à
Port Hedland pendant quasiment toute l'année 1992 pour conseiller les détenus.
7.14
En ce qui concerne le paragraphe 1 de l'article 14 du Pacte, l'Etat
partie objecte que l'on ne peut pas arguer d'une violation du droit à
l'égalité devant les tribunaux dans le cas de l'auteur; plus précisément,
l'auteur n'a été soumis à aucune forme de discrimination au motif qu'il était
étranger. L'Etat partie rappelle, pour le cas où le Comité considérerait que
la notion d'égalité devant les tribunaux recouvre un droit aux services
(obligatoires) de conseils juridiques et de représentation en justice, que
l'auteur, à aucun moment de sa détention, ne s'est vu dénier la possibilité
d'obtenir ces conseils (voir plus haut par. 7.9 et 7.10).
7.15
L'Etat partie affirme que la deuxième et la troisième phrase du
paragraphe 1 de l'article 14 ne s'appliquent pas à une procédure de
détermination du statut de réfugié, laquelle ne peut pas entrer dans la
définition d'une décision concernant "... des contestations sur ses droits
et obligations de caractère civil". A ce sujet, il fait référence également
aux décisions de la Commission européenne des droits de l'homme qui, dit-il,
viennent à l'appui de sa conclusion
5/. L'Etat partie accepte sans réserve que
les étrangers soumis à sa juridiction doivent pouvoir bénéficier de
la protection du Pacte : "Toutefois, pour déterminer quelles dispositions
du Pacte s'appliquent en l'espèce, il faut examiner le libellé de ces
dispositions. Cette interprétation est étayée par le libellé de la deuxième
et de la troisième phrase du paragraphe 1 de l'article 14, qui visent
exclusivement certains types de procédures portant sur certains types de
droits, dont aucun n'est en cause dans l'affaire à l'étude". A supposer que
le Pacte énonce des garanties de procédure pour la détermination du droit de
bénéficier du statut de réfugié, la disposition applicable serait l'article 13
plutôt que le paragraphe 1 de l'article 14.
7.16
Pour le cas où le Comité considérerait que la deuxième et la troisième
phrase du paragraphe 1 de l'article 14 sont applicables en l'espèce, l'Etat
partie fait remarquer ce qui suit :
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 20
-
dans toutes les procédures auxquelles A était partie, les audiences
ont été menées par des tribunaux compétents, indépendants et
impartiaux;
-
les audiences judiciaires se sont déroulées en public et toutes
les décisions ont été rendues publiques;
-
la procédure administrative pour déterminer si le Ministère de
l'immigration, du gouvernement local et des affaires ethniques
devait accorder ou non le statut de réfugié s'est déroulée à huis
clos, mais l'Etat partie fait valoir que le huis clos dans le cas
de procédures administratives se justifiait par des considérations
d'ordre public, parce qu'il serait préjudiciable aux demandeurs
d'asile que leur dossier soit rendu public;
-
les décisions prises par les tribunaux administratifs dans
le cas de l'auteur n'ont pas été rendues publiques. D'après le
Gouvernement australien, les exceptions limitées à la règle de la
publicité des jugements énoncée au paragraphe 1 de l'article 14
indiquent que la notion de procédure civile (
suit at law) ne doit
pas être entendue comme s'appliquant à la procédure administrative
concernant les demandes de statut de réfugié;
-
A a eu à tout moment la possibilité d'obtenir une représentation
en justice et des conseils juridiques;
-
enfin, compte tenu de la complexité de l'affaire et des procédures
auxquelles l'auteur était partie, l'Etat partie rappelle que les
retards de procédure en l'espèce n'étaient pas tels qu'ils puissent
être considérés comme une violation du droit à un procès équitable.
8.1
Dans ses observations datées du 22 août 1996, le conseil conteste
l'explication donnée par l'Etat partie pour justifier la détention des
immigrants. Au moment où l'auteur a été placé en détention, les seuls migrants
arrivés en Australie sans autorisation qui étaient systématiquement placés en
détention étaient les "boat people". Le conseil fait valoir que les autorités
australiennes craignaient, à tort, une "invasion" de migrants arrivés par
bateau sans autorisation et que cette politique de détention automatique
devait avoir un effet dissuasif. En ce qui concerne l'argument de l'Etat
partie qui indique que l'Australie a connu, à partir de la fin de 1989,
un afflux sans précédent de "boat people", le conseil souligne qu'il faut
relativiser les choses et que les 33 414 demandes de statut de réfugiés
déposées entre 1989 et 1993 n'ont rien d'impressionnant par rapport au nombre
de demandes reçues par de nombreux pays d'Europe occidentale pendant la même
période. Or, l'Australie est le seul pays d'asile occidental qui conserve
une politique de détention obligatoire, non susceptible de révision.
8.2
Quoi qu'il en soit, ajoute le conseil, l'absence de préparation et
le manque de ressources ne sauraient justifier une violation persistante
du droit de ne pas être soumis à une détention arbitraire; il se réfère
à la jurisprudence du Comité qui a établi que l'insuffisance des crédits
budgétaires consacrés à l'administration de la justice pénale ne justifiait
pas une détention avant jugement de quatre ans. Il fait valoir que s'il a
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 21
fallu 77 semaines pour achever la première procédure d'examen de la demande
d'asile de l'auteur, qui se trouvait détenu, c'est en raison de l'insuffisance
des crédits.
8.3
Le conseil rejette les tentatives faites par l'Etat partie pour attribuer
en partie les retards dans la procédure à l'auteur et à ses conseillers.
Il réaffirme que l'Etat partie a manqué de diligence dans le traitement
de la demande de A et soutient que rien ne pouvait excuser un intervalle de
sept mois avant de rendre une première décision, laquelle n'a même pas été
notifiée à l'auteur, puis un autre intervalle de huit mois pour rendre une
nouvelle décision, six mois pour rendre une décision à la suite du réexamen
de l'affaire et environ cinq mois pour prononcer un refus définitif, qui ne
pouvait pas être contesté devant un tribunal. De l'avis du conseil, ce qui
importe ce n'est pas tant de déterminer les raisons pour lesquelles il s'est
produit un tel retard mais de se demander pourquoi l'auteur est resté détenu
pendant tout le temps où les autorités procédaient à l'examen de sa demande :
quand la première décision a été renvoyée aux autorités d'immigration,
l'Australie n'ayant pas pu la défendre en justice, l'Etat partie a pris
l'initiative sans précédent d'adopter une législation spéciale (la loi portant
modification de la loi sur les migrations de 1992) à seule fin de maintenir
l'auteur et d'autres demandeurs d'asile en détention.
8.4
En ce qui concerne la possibilité de bénéficier de conseils juridiques,
le conseil affirme que contrairement à ce que l'Etat partie prétend, il
est
nécessaire d'avoir des connaissances juridiques pour faire une demande de
statut de réfugié, ainsi que pour toutes les procédures d'appel - si l'auteur
n'avait pas eu accès aux services d'un avocat, il aurait été expulsé au début
de 1992. Le conseil juge utile de signaler que
maintenant l'Australie a pour
pratique de procurer des conseils juridiques dès que quelqu'un fait part
de son intention de demander l'asile. D'après lui, A aurait dû bénéficier
des services d'un avocat quand il a demandé l'asile, en décembre 1989.
8.5
Le conseil réaffirme que l'auteur n'a pas vu de représentant pendant
près de dix mois après son arrivée, c'est-à-dire jusqu'en septembre 1990,
alors qu'une décision finale le concernant avait été prise en juin 1990.
En 1992, quand il a sollicité l'aide judiciaire pour obtenir la révision
judiciaire de la décision de refus du statut de réfugié, la réponse a été
négative. Il n'a obtenu une représentation à titre gratuit que quand l'aide
judiciaire lui a été refusée et, de l'avis du conseil, il est faux d'opposer
comme argument qu'il n'y avait pas lieu d'assurer l'aide judiciaire financée
sur les fonds publics (
legal aid) parce qu'une assistance à titre gratuit
(pro bono assistance) était disponible; en réalité, il a fallu trouver un
organisme qui accepte de fournir l'assistance à titre gratuit parce que l'aide
judiciaire avait été refusée.
8.6
Le conseil reconnaît qu'il existe effectivement de nombreux vols à
destination et en provenance de Port Hedland, mais il fait remarquer que
ces liaisons coûtent cher. Il maintient que l'isolement de Port Hedland a
véritablement restreint l'accès aux conseils juridiques, élément qui a été
avancé à maintes reprises devant la Commission permanente commune sur les
migrations laquelle, tout en admettant qu'il y avait effectivement des
difficultés, n'a pas consenti à ce que le centre de détention soit déplacé.
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 22
8.7
Pour ce qui est du caractère "arbitraire" de la détention,
le conseil note que l'Etat partie cherche, à tort, à rejeter sur l'auteur la
responsabilité de sa détention prolongée. Il fait valoir que A n'aurait pas dû
être pénalisé par une détention prolongée pour avoir exercé ses droits. Il nie
également que la détention ait été justifiée parce que les autorités avaient
l'impression que l'auteur risquait de prendre la fuite; il fait remarquer que
l'Etat partie n'a pas avancé le moindre fait précis, se contentant de faire
des généralisations. Il fait valoir que les effets d'une détention de longue
durée sont si graves qu'il incombe à l'Etat partie de prouver la justification
de la détention dans les circonstances particulières de chaque affaire;
la preuve n'est pas apportée par des affirmations générales selon lesquelles
l'intéressé risque de passer à la clandestinité s'il est remis en liberté.
8.8
Le conseil réaffirme qu'il existe bien une règle de droit international
coutumier interdisant la détention pendant de longues périodes des demandeurs
d'asile et que les prises de position d'organes internationaux faisant
autorité, comme le HCR, ainsi que la pratique d'autres Etats tendent
à démontrer l'existence d'une telle règle.
8.9
En réponse à l'argument de l'Etat partie qui affirme que l'auteur avait
toujours la possibilité de contester la légalité de sa détention et que
le recours n'était pas nécessairement voué à l'échec, le conseil objecte
ce qui suit :
-
Certes, la Haute Cour a déclaré que l'article 54R outrepassait
le pouvoir législatif de l'Etat partie et était par conséquent
inconstitutionnel mais le fait que la disposition ne soit pas
exécutoire ne signifie pas que, quand quelqu'un entre dans la
catégorie des "personnes désignées" au sens de la loi sur les
migrations, il peut réellement contester la détention. Cela
signifie simplement que le Parlement n'a pas le pouvoir, en vertu
de l'article 54R, d'enjoindre au pouvoir judiciaire de ne pas
remettre en liberté une "personne désignée". Dans la pratique
toutefois, si quelqu'un répond à la définition d'une "personne
désignée", il n'est toujours pas possible d'obtenir la libération
par voie judiciaire.
-
Pour ce qui de l'article 54Q de la loi (devenu l'article 182),
en vertu duquel les dispositions relatives à la détention cessent
d'être applicables à une "personne désignée" en détention pour
raisons d'immigration depuis plus de 273 jours, le conseil fait
valoir qu'une période de 273 jours pendant laquelle il n'y a aucune
possibilité de remise en liberté par les tribunaux est en soi
arbitraire au sens du paragraphe 1 de l'article 9. D'après lui,
il est même quasiment impossible pour une "personne désignée"
d'être libérée au bout des 273 jours francs étant donné qu'en vertu
de l'article 54Q, le décompte des 273 jours est arrêté quand
le Département de l'immigration attend des renseignements de
personnes qui ne dépendent pas de lui.
8.10
Le conseil rejette l'argument selon lequel A n'avait pas droit à l'aide
judiciaire financée par des fonds publics puisque les garanties prévues au
paragraphe 3 d) de l'article 14 ne sont pas énoncées au paragraphe 4 de
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 23
l'article 9. Il fait valoir que la détention pour raisons d'immigration est
une forme de détention quasi pénale à laquelle, à son avis, les garanties de
procédure énoncées au paragraphe 3 de l'article 14 doivent s'appliquer. A ce
sujet, il note que d'autres instruments internationaux, comme l'
Ensemble de
principes pour la protection de toutes les personnes soumises à une forme
quelconque de détention ou d'emprisonnement
(Principe 17), reconnaissent que
"toute personne détenue pourra bénéficier de l'assistance d'un avocat" et aura
"le droit de s'en voir désigner un ... si l'intérêt de la justice l'exige, et
ce sans frais".
8.11
Enfin, le conseil réaffirme que les procédures engagées pour déterminer
le statut de A en vertu de la loi portant modification de la loi sur les
migrations peuvent être visées par le paragraphe 1 de l'article 14 : (même)
au stade administratif, la demande de statut de réfugié présentée par l'auteur
relevait de l'article 14. L'exercice de son droit d'obtenir le réexamen
judiciaire de la décision ainsi que la contestation de la détention devant
les tribunaux ont donné naissance à une procédure civile (
suit at law).
A ce sujet, il soutient que la procédure engagée contre le Département de
l'immigration en vue d'obtenir la révision des décisions lui refusant le
statut de réfugié est allée au-delà d'un examen sur le fond de sa requête et
est devenue un litige civil portant sur un manquement du Département, qui n'a
pas garanti l'équité en matière de procédure. En engageant une procédure pour
obtenir sa libération, l'auteur a contesté la constitutionnalité des nouvelles
dispositions de la loi sur les migrations en vertu desquelles il a été détenu
devenant, là encore, partie à un litige au civil.
Examen quant au fond
9.1
Le Comité des droits de l'homme a examiné la communication à la lumière
de toutes les informations qui lui ont été soumises par les parties, comme
il est tenu de le faire en vertu du paragraphe 1 de l'article 5 du Protocole
facultatif se rapportant au Pacte. Il doit statuer quant au fond sur
trois questions :
a)
la question de savoir si la détention prolongée de l'auteur,
en attendant qu'une décision soit prise sur sa demande de statut de réfugié,
était "arbitraire" au sens du paragraphe 1 de l'article 9 du Pacte;
b)
la question de savoir si l'impossibilité dans laquelle l'auteur se
serait trouvé de contester la légalité de sa détention et avoir accès à des
conseils juridiques constitue une violation du paragraphe 4 de l'article 9;
c)
la question de savoir si la procédure engagée au sujet de sa
demande de statut de réfugié entre dans le champ d'application du paragraphe 1
de l'article 14 et, si tel est le cas, s'il y a eu violation de cette
disposition.
9.2
En ce qui concerne la première question, le Comité rappelle qu'il ne
faut pas donner au mot "arbitraire" le sens de "contraire à la loi", mais
qu'il faut l'interpréter plus largement pour viser notamment ce qui est
inapproprié et injuste. De plus, la détention provisoire pourrait être
considérée comme arbitraire si elle n'est pas nécessaire à tous égards,
par exemple pour éviter que l'intéressé ne prenne la fuite ou soustraie des
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 24
preuves : l'élément de proportionnalité doit intervenir ici. L'Etat partie
cherche toutefois à justifier la détention de l'auteur par le fait que
celui-ci est entré illégalement en Australie et qu'il risquait donc de passer
dans la clandestinité s'il était laissé en liberté. La question qui se pose
au Comité est de savoir si ces motifs sont suffisants pour justifier une
détention de durée indéterminée et prolongée.
9.3
Le Comité convient que l'auteur n'est pas fondé à affirmer qu'il est en
soi arbitraire de placer des demandeurs d'asile en détention. Il ne peut pas
non plus souscrire à l'idée qu'il existe une règle de droit international
coutumier qui rendrait toute détention de ce type arbitraire.
9.4
Le Comité fait observer toutefois que toute décision de maintenir une
personne en détention devrait être réexaminée périodiquement de manière à
pouvoir évaluer les motifs justifiant la détention. En tout état de cause,
celle-ci ne devrait pas se prolonger au-delà de la période pour laquelle
l'Etat peut fournir une justification appropriée. Par exemple, le fait que
la personne visée est entrée illégalement dans le pays peut indiquer qu'une
enquête est nécessaire et il peut y avoir d'autres considérations propres
à l'intéressé, telles que le risque de fuite et le manque de coopération,
qui peuvent justifier la détention pendant une période donnée. En l'absence de
tels facteurs, la détention peut être considérée comme arbitraire, même en cas
d'entrée illégale. En l'espèce, l'Etat partie n'a avancé aucun motif
spécifique à l'auteur pouvant justifier son maintien en détention pendant
quatre ans, au cours desquels il a été transféré à plusieurs reprises d'un
centre de détention à l'autre. En conséquence, le Comité conclut que la
détention de l'auteur pendant plus de quatre ans a été arbitraire au sens
du paragraphe 1 de l'article 9.
9.5
Le Comité fait observer que l'auteur aurait pu, en principe, demander au
tribunal d'examiner les motifs de sa détention avant l'adoption de la loi
portant modification de la loi sur les migrations du 5 mai 1992; après cette
date, les tribunaux nationaux étaient encore habilités à procéder à un tel
examen aux fins d'ordonner la libération d'une personne dont ils jugereaient
la détention illégale au regard de la législation australienne. Mais dans
les faits, le contrôle exercé par les tribunaux et leur compétence pour ce
qui est d'ordonner la libération d'une personne se limitaient à déterminer
si l'intéressé était une "personne désignée" au sens de la loi portant
modification de la loi sur les migrations. Si la personne remplit les
conditions requises pour être classée dans cette catégorie, les tribunaux ne
sont pas habilités à examiner la légalité de son maintien en détention ni à
ordonner sa libération. Le Comité est d'avis que l'examen de la légalité de la
détention par les tribunaux, en application du paragraphe 4 de l'article 9,
implique la possibilité d'ordonner la libération de l'intéressé et ne doit pas
se limiter à déterminer si la détention est conforme au droit australien.
Les méthodes visant à assurer le contrôle par les tribunaux des décisions de
détention administrative peuvent certes différer d'un système juridique à
l'autre mais ce qui est déterminant aux fins du paragraphe 4 de l'article 9,
c'est que du point de vue des effets un tel contrôle ne soit pas de pure
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 25
forme. En stipulant que les tribunaux doivent être habilités à ordonner la
libération d'une personne "si la détention est illégale", le paragraphe 4 de
l'article 9 requiert que les tribunaux soient habilités à prendre une telle
décision si la détention est incompatible avec les dispositions du
paragraphe 1 de l'article 9 ou avec d'autres dispositions du Pacte. Cette
conclusion est corroborée par le paragraphe 5 de l'article 9 qui prévoit
expressément un droit à réparation en cas de détention "illégale" que ce soit
en vertu de la législation interne ou des dispositions du Pacte. Comme les
observations faites en l'espèce par l'Etat partie montrent que l'examen
judiciaire que pouvait obtenir A se limitait à déterminer d'une manière
formelle son appartenance, par ailleurs tout à fait évidente, à la catégorie
des "personnes désignées" au sens de la loi portant modification de la loi sur
les migrations, le Comité conclut que le droit de faire examiner la légalité
de sa détention par un tribunal, conféré à l'auteur par le paragraphe 4 de
l'article 2 du Pacte, a été violé.
9.6
En ce qui concerne l'affirmation de l'auteur selon laquelle les
dispositions du paragraphe 4 de l'article 9 donnent droit à une assistance
juridique destinée à faciliter l'accès aux tribunaux, le Comité note sur la
base des pièces dont il dispose que l'auteur a eu droit aux services de
conseillers juridiques dès le jour où il a demandé l'asile et aurait pu les
obtenir s'il en avait fait la demande. Effectivement, le 9 décembre 1989,
l'auteur a été informé de son droit à une telle assistance quand on lui a
donné lecture de l'annexe au formulaire qu'il avait signé ce jour-là. Un
interprète assermenté lui a lu l'intégralité de ce formulaire en langue
khmère. On ne saurait tenir rigueur à l'Etat partie de ce que l'auteur ne
s'est pas prévalu de cette possibilité à ce moment-là. Par la suite (à partir
du 13 septembre 1990), l'auteur a demandé des conseils juridiques et a obtenu
l'assistance d'un conseil chaque fois qu'il l'a sollicitée. Les transferts
répétés de A d'un centre de détention à l'autre, l'obligeant à chaque fois à
changer de représentant, n'empêchent pas qu'il a toujours eu accès à des
conseils juridiques; les difficultés pratiques de l'accès à des conseils
juridiques, en particulier du fait de l'éloignement de Port Hedland, ne
soulèvent pas, de l'avis du Comité, de question au titre du paragraphe 4 de
l'article 9.
9.7
Dans ces conditions et compte tenu des conclusions ci-dessus, le Comité
n'a pas besoin d'examiner s'il se pose une question au titre du paragraphe 1
de l'article 14 du Pacte.
10.
Le Comité des droits de l'homme, agissant en vertu du paragraphe 4 de
l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte, conclut que les
faits tels qu'il les a établis révèlent une violation par l'Australie des
paragraphes 1 et 4 de l'article 9 et du paragraphe 3 de l'article 2 du Pacte.
11.
En vertu du paragraphe 3 de l'article 2 du Pacte, l'auteur a droit à un
recours utile. De l'avis du Comité, ce recours doit prendre la forme d'une
indemnisation pour la durée de la détention imposée à A.
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 26
12.
Etant donné qu'en adhérant au Protocole facultatif, l'Etat partie a
reconnu que le Comité avait compétence pour déterminer s'il y avait eu ou
non violation du Pacte et que, conformément à l'article 2 du Pacte, il s'est
engagé à garantir à tous les individus se trouvant sur son territoire et
relevant de sa juridiction les droits reconnus dans le Pacte et à assurer
un recours utile et exécutoire lorsqu'une violation a été établie, le Comité
souhaite recevoir de l'Etat partie, dans un délai de 90 jours, des
renseignements sur les mesures prises pour donner effet à ses constatations.
[Adopté en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra
ultérieurement en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel
présenté par le Comité à l'Assemblée générale des Nations Unies.]
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
page 27
Opinion individuelle de M. Prafullachanda N. Bhagwati
Je souscris à l'opinion du Comité, sauf qu'en ce qui concerne le
paragraphe 9.5 je préférerais la formulation suivante :
"9.5
Le Comité fait observer que l'auteur aurait pu, en principe,
demander au tribunal d'examiner les motifs de sa détention avant
l'adoption de la loi portant modification de la loi sur les migrations
du 5 mai 1992; après cette date, les tribunaux nationaux étaient encore
habilités à procéder à un tel examen aux fins d'ordonner la libération
d'une personne dont ils jugeraient la détention illégale. Mais,
s'agissant d'une certaine catégorie de personnes qualifiées de "personnes
désignées" au sens de la loi portant modification de la loi sur les
migrations, l'article 54R de cette loi ne reconnaît pas aux tribunaux
la compétence d'examiner la légalité d'une mesure de détention et
d'ordonner la libération d'une personne détenue. Si cette dernière
appartenait à la catégorie des "personnes désignées", les tribunaux
n'étaient pas habilités à examiner la légalité de son maintien en
détention et d'ordonner sa libération. Le seul examen judiciaire possible
en l'espèce se limitait à déterminer si l'intéressé était une "personne
désignée" et, le cas échéant, les tribunaux ne pouvaient ni procéder à
l'examen de la légalité de sa détention ni ordonner sa libération. Etant
manifestement une "personne désignée", l'auteur n'a pas pu du fait de
l'article 54R de la loi susmentionnée, contester la légalité de son
maintien en détention et demander sa libération par les tribunaux."
Cependant, l'Etat partie a fait valoir que le paragraphe 4 de l'article 9
du Pacte exigeait uniquement qu'une personne détenue ait le droit et la
possibilité d'entamer une procédure devant les tribunaux en vue d'un examen
de la légalité de sa détention, le terme légalité signifiant en l'occurrence
compatibilité avec la législation interne. Tout ce que peut demander la
personne détenue à un tribunal, en application du paragraphe 4 de l'article 9,
c'est de déterminer si sa détention est conforme à la législation interne
quelle qu'elle soit. Mais ce serait là une interprétation trop étroite du
texte du paragraphe 4 de l'article 9 qui consacre un droit de l'homme. Il ne
serait pas opportun d'adopter une interprétation qui affaiblit un droit de
l'homme. Le paragraphe doit faire par conséquent l'objet d'une interprétation
large. L'interprétation avancée par l'Etat partie l'autoriserait à adopter
une loi qui serait virtuellement la négation du droit visé au paragraphe 4
de l'article 9 et le viderait de son contenu. L'Etat pourrait, par exemple,
adopter une loi validant la détention d'une certaine catégorie de personnes,
et les personnes visées se verraient dépouillées du droit que leur confère le
paragraphe 4 de l'article 9. Pour cette raison, j'interpréterais au sens large
le mot "légal" de façon à tenir compte de l'esprit et des objectifs du Pacte,
et le paragraphe 4 de l'article 9 requiert, à mon avis, que les tribunaux
soient habilités à ordonner la libération d'une personne détenue "si la
détention est illégale", c'est-à-dire si elle est arbitraire ou incompatible
avec le paragraphe 1 de l'article 9 ou d'autres dispositions du Pacte. Certes,
les auteurs du Pacte ont utilisé à la fois le mot "arbitraire" et le mot
"illégal" à l'article 17 alors que le mot "arbitraire" ne figure pas au
paragraphe 4 de l'article 9. Mais c'est un fait élémentaire qu'une détention
qui est arbitraire est illégale ou, en d'autres termes, injustifiée au regard
de la loi. Qui plus est, le mot "légalité", qui a besoin d'être interprété au
CCPR/C/59/D/560/1993
Annexe
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paragraphe 4 de l'article 9, est utilisé dans d'autres parties du Pacte et
doit, par conséquent, être envisagé dans le contexte de l'ensemble des
dispositions de cet instrument en tenant compte de son esprit et de ses
objectifs. Cette conclusion est étayée de surcroît par le paragraphe 5 de
l'article 9 qui prévoit l'octroi d'une indemnisation en cas de détention
"illégale" - que ce soit aux termes de la législation interne ou au sens
du Pacte - ou arbitraire. Sachant qu'en l'espèce, du fait de l'article 54R de
la loi portant modification de la loi sur les migrations, l'auteur ne pouvait
pas du tout contester la "légalité" de sa détention et demander sa libération,
le droit que lui confère le paragraphe 4 de l'article 9 a été violé.
(Signé) Prafullachandra N. Bhagwati
[Original : anglais]
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