CCPR/C/50/D/412/1990

NATIONS

UNIES

CCPR

Pacte international

relatif aux droits civils

et politiques

Distr.

RESTREINTE 1/

CCPR/C/50/D/412/1990

10 juin 1994

FRANÇAIS

Original; ANGLAIS

COMITE DES DROITS DE L'HOMME

Cinquantième session

CONSTATATIONS

Communication No 412/1990

Mme Auli Kivenmaa (représentée par un conseil)

L'auteur

Finlande

7 mars 1990

Décisions antérieures :

- Décision prise par le Rapporteur spécial

le 2 octobre 1990 en application de l'article 91

(non publiée sous forme de document)

- CCPR/C/44/D/412/1990

(Décision concernant la recevabilité datée

du 20 mars 1992)

Date d'adoption des constatations : 31 mars 1994

Le Comité des droits de l'honene a adopté le 31 mars 1994, aux fins du

paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif, les constatations

figurant en annexe concernant la communication No 412/1990.

[Annexe]

Présentée par :

Au nom de;

Etat partie :

pate de la comitiunicatjpn

Références :

*/

Le Comité des droite de l'homme a décidé de rendre publiques les

présentes constatations.

GE.94-17059

(F)

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ANNEXE Л/

Constatations du Comité des droits de l'homme au titre du paragraphe 4

de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte

international relatif aux droits civils et politiques

- Cincmantiëme session -

concernant la

Conununication No 412/1990

Présentée par;

Mme Auli Kivenmaa (représentée par un conseil)

Au nom

de;

L 'auteur

!

Finlande

communication :

7 mars 1990

Date de la décision

concernant la recevabilité : 20 mars 1992

Le Comité des droits de l'homme, institué conformément à l'article 28 du

Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Réuni le 31 mars 1994,

Avant achevé l'examen de la communication No 412/1990, présentée au

i:es droits de l'homme par Mme Auli Kivenmaa en vertu du Protocole

.tatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et

-tiques.

Avant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été

communiquées par l'auteur de la communication et l'Etat partie.

Adopte les constatations suivantes au titre du paragraphe 4 de

l'article 5 du Protocole facultatif.

L'opinion individuelle de M. K. Herndl est reproduite en appendice

aux constatations du Comité.

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1.

L'auteur de la communication est Mme Auli Kivenmaa, citoyenne finlandaise

et Secrétaire général de l'Organisation des jeunes sociaux démocrates. Elle

affirme être victime d'une violation, par le Gouvernement finlandais, des

articles 15 et 19 ou 21 du Pacte international relatif aux droits civils et

politiques. Elle est représentée par un conseil.

Rappel des faits;

2.1

Le 3 septembre 1987, à l'occasion de l'accueil par le Président de la

Républiç[ue de Finlande d'un chef d'Etat étranger en visite officielle,

l'auteur et quelque 25 membres de son organisation, qui se trouvaient au

milieu d'autres personnes rassemblées en face du Palais présidentiel où les

deux dirigeants étaient réunis, ont distribué des tracts en arborant un

calicot qui critiquait le bilan du chef d'Etat en visite en matière de droits

de l'homme. La police a immédiatement fait abaisser le calicot et a demandé

c[ui était le responsable. L'auteur s'est fait connaître, ce qui lui a valu

d'être accusée d'avoir enfreint la loi sur les rassemblements publics en

tenant une "réunion publique" sans avoir déposé de préavis.

2.2

La loi sur les rassemblements publics précitée n'a pas été modifiée

depuis 1921, pas même lors de l'entrée en vigueur du Pacte. Aux termes du

paragraphe 1 de son article 12, le fait d'organiser une réunion publique

sans en avertir la police au moins six heures à l'avance constitue un délit.

La notification préalable est requise uniquement pour les rassemblements

publics en plein air (art. 3). Une réunion n'est pas publique si elle

est réservée aux personnes ayant reçu des invitations personnelles

(article premier, par. 2). Le paragraphe 1 de l'article premier dispose que

l'objet d'un "rassemblement" est de discuter de choses publiques et de prendre

des décisions à ce sujet. L'article 10 de la loi dispose qu'une notification

préalable est également requise pour les "processions cérémonielles et défilés

publics".

2.3

Bien que l'auteur ait soutenu qu'elle n'avait pas organisé de

rassemblement public, mais seulement critiqué les violations des droits de

l'homme qu'aurait commises le chef d'Etat en visite, le tribunal d'Helsinki,

le 27 janvier 1988, l'a jugée coupable de l'infraction qui lui était reprochée

et l'a condamnée à une amende de 438 markkaa, estimant que, par son

comportement, le groupe de 25 personnes incriminé s'était distingué de la

foule et pouvait donc être considéré comme un rassemblement public. Le

tribunal n'a pas examiné la question de savoir si, comme l'auteur le

soutenait, la condamnation constituait une violation du Pacte.

2.4

Le 19 septembre 1989, la Cour d'appel a confirmé la décision du tribunal

d'Helsinki, affirmant notamment qu'"en l'absence d'autres dispositions

légales", la loi sur les rassemblements publics était applicable également

dans le cas de manifestations; que l'entrée en vigueur du Pacte n'avait pas eu

pour effet d'abroger ou de modifier ladite loi; que le Pacte autorisait des

restrictions à la liberté d'expression et de réunion fixées par la loi, et

qu'en l'occurrence, il était justifié d'exiger une notification préalable du

fait que la "manifestation" était organisée contre un chef d'Etat en visite.

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2.5

Le 21 février 1990, la Cour suprême a refusé l'autorisation de former un

recours contre la décision, sans donner de motif.

Teneur de la plainte

3.

L'auteur nie qu'il y ait eu rassemblement public au sens de la loi sur

les rassemblements publics. Elle soutient qu'elle n'a fait ç[u'exercer sa

liberté d'expression, qui est régie en Finlande par la loi sur la liberté de

la presse et pour laquelle aucune notification préalable n'est exigée. Elle

affirme que sa condamnation constitue par conséquent une violation de

l'article 19 du Pacte. Elle allègue que les tribunaux ont fait entrer son

comportement dans le champ de la loi en pratiquant un raisonnement par

analogie, qui ne suffit donc pas à justifier la restriction apportée à sa

liberté d'expression, laquelle restriction doit être "fixée par la loi"

conformément au paragraphe 3 de l'article 19. De plus, l'auteur affirme

qu'en l'espèce une telle application de la loi constitue une violation de

l'article 15 du Pacte fnullum crimen sine leoe. nulla poena sine leael. étant

donné qu'il n'existe aucune loi qui réprime l'organisation d'une manifestation

politique. L'auteur soutient en outre que même si les faits pouvaient être

considérés comme un exercice de la liberté de rassemblement, elle n'était

toujours pas tenue de notifier celui-ci a la police, étant donné qu'il ne

revêtait pas la forme d'une réunion publique ou d'un défilé public au sens de

ladite loi.

Observations de l'Etat partie concernant la recevabilité de la plainte et

commentaires de l'auteur

4.1

Dans une communication du 21 décembre 1990, l'Etat partie admet en ce qui

concerne la condamnation de l'auteur elle-même que tous les recours internes

ont été épuisés.

4.2

En ce qui concerne le point de savoir si la disposition pertinente de la

loi sur les rassemblements publics était ou non applicable dans le cas de

l'auteur, l'Etat partie estime que c'est une question de preuve. Il fait

observer que l'auteur ne prétend pas que ladite disposition soit incompatible

avec le Pacte, mais seulement ç[ue son application dans son cas précis

constitue une violation du Pacte.

5.

Dans ses commentaires sur les observations de l'Etat partie, l'auteur

réaffirme qu'il y a violation de l'article 15 du Pacte non seulement

lorsqu'une condamnation est fondée sur une application rétroactive des lois

pénales, mais aussi lorsqu'elle est fondée sur l'application par analogie de

cette même loi pénale.

Décision du Comité concernant la recevabilité

6.1

Le Comité a examiné la recevabilité de la communication à sa

quarante-quatrième session. Il a constaté que les recours internes avaient été

épuisés et qu'aucune autre instance internationale d'enquête ou de règlement

n'examinait la même question.

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6.2

Le 20 mars 1992, le Comité a déclaré la communication recevable du fait

qu'elle pouvait peut-être soulever des questions relevant des articles 15, 19

et 21 du Pacte. Il a prié l'Etat partie de préciser si une discrimination

avait été opérée entre les personnes qui acclamaient le chef d'Etat étranger

et celles qui protestaient contre sa visite, et en particulier si d'autres

groupes dans la foule, venus saluer ce chef d'Etat, avaient aussi distribué

des tracts ou arboré des calicots, s'ils avaient informé préalablement la

police conformément à la loi sur les rassemblements publics et, dans la

négative, s'ils avaient été également poursuivis.

Observations de l'Etat partie quant au fond et commentaires de l'auteur

7.1

Dans des observations en date du 14 décembre 1992, l'Etat partie précise,

en réponse à la demande du Comité, qu'il n'y avait qu'un petit groupe de

personnes assemblées devant le palais présidentiel le 3 septembre 1987;

à part le groupe de l'auteur, il y avait des journalistes et quelques curieux.

En dehors de l'auteur et de ses amis, il n'y avait aucun autre groupe de

personnes distribuant des tracts ou arborant des calicots et pouvant être

qualifiées de manifestants. Aucun groupe n'avait notifié au préalable à la

police son intention d'organiser un rassemblement public.

7.2

L'Etat partie rappelle que si l'article 19 du Pacte garantit que nul ne

peut être inquiété pour ses opinions et que toute personne a droit à la

liberté d'expression, le paragraphe 3 dudit article dispose néanmoins cjue

l'exercice de ces droits peut être soumis â certaines restrictions fixées par

la loi et nécessaires au respect des droits ou de la réputation d'autrui ou â

la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public,

de la santé ou de

la moralité publiques. L'Etat partie rappelle en outre que

la liberté

d'expression orale et écrite de tout citoyen est protégée par la Constitution

finlandaise et que l'exercice de ces libertés est régi par

la loi,

conformément â la Constitution. Il fait observer que, bien qu'il soit

essentiellement question de la liberté de la presse dans la Constitution, il

en a été donné une interprétation extensive de manière qu'elle inclue la

liberté d'expression telle qu'elle est protégée par l'article 19 du Pacte.

A cet égard, l'Etat partie souligne que le droit â la liberté d'expression ne

dépend pas du mode d'expression ni du contenu du message.

7.3

L'Etat partie explique que les autorités peuvent apporter des

restrictions au droit à la liberté d'expression, pour autant que ces

restrictions ne touchent pas l'essence même de ce droit. Il estime que la

liberté d'expression de l'auteur n'a pas été restreinte. L'auteur a pu

librement exprimer ses opinions, par exemple en distribuant des tracts, et la

police, après qu'on lui eut dit qui avait organisé la réunion publique, ne l'a

pas empêchée, non plus que son groupe, de poursuivre leurs activités. L'Etat

partie nie par conséquent que la loi sur les rassemblements publics ait été

appliquée par analogie pour restreindre la liberté d'expression de l'auteur.

7.4

L'Etat partie fait valoir que si une manifestation comporte

nécessairement l'expression d'une opinion, il faut cependant la considérer, de

par sa nature même, comme une forme d'exercice du droit de réunion pacifique.

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II soutient que l'article 21 du Pacte doit être considéré comme lex specialis

par rapport à l'article 19 et donc que l'expression d'une opinion dans le

cadre d'une manifestation relève de l'article 21 et non de l'article 19

du Pacte.

7.5

L'Etat partie considère comme l'auteur que l'article 15 du Pacte interdit

en principe d'appliquer une loi par analogie au détriment d'une personne

accusée d'une infraction. Toutefois, il fait valoir que l'auteur n'a pas été

condamnée pour avoir exprimé ses opinions mais simplement pour avoir omis de

donner notification préalable d'une manifestation comme l'exige l'article 3 de

la loi sur les rassemblements publics.

7.6

En ce c[ui concerne l'allégation de l'auteur selon laquelle elle serait

victime d'une violation de l'article 21 du Pacte, l'Etat partie rappelle que

ce même article 21 autorise certaines restrictions à l'exercice du droit de

réunion pacifique. En Finlande, la loi sur les rassemblements publics garantit

le droit de réunion pacifique dans un lieu public tout en disposant pour que

l'ordre et la sécurité publics soient respectés et pour éviter un usage abusif

de ce droit. Aux termes de cette loi, est réunion publique tout rassemblement

de deux personnes ou plus dans un but légal et dans un lieu public auquel ont

accès d'autres personnes que celles qui ont été invitées. L'Etat partie

indique que, selon l'interprétation établie, la loi s'applique également aux

manifestations organisées sous la forme de rassemblements publics ou de

défilés dans la rue. Selon l'article 3, la police doit être avertie six heures

au mois avant le début d'un rassemblement public devant se dérouler dans un

lieu public en plein air, l'heure et le lieu de la réunion et le responsable

de son organisation devant être précisés. Le fait d'organiser un rassemblement

public sans informer au préalable la police constitue une infraction au regard

du premier paragraphe de l'article 12 de cette loi. L'Etat partie souligne ç[ue

celle-ci ne s'applique pas lorsqu'une seule personne manifeste de manière

pacifique.

7.7

L'Etat partie explique que les dispositions de la loi ont généralement

été interprétées comme s'appliquant également aux réunions publiques qui

revêtent la forme de manifestations. 11 renvoie à cet égard aux décisions de

1 'ombudsman parlementaire, selon lesquelles la police doit être avertie au

préalable si la manifestation est organisée dans un lieu public en plein air

et si d'autres personnes que celles qui ont été invitées personnellement

peuvent y participer. Selon l'Etat partie, la notification préalable permet à

la police de prendre les mesures nécessaires pour ç[ue le rassemblement puisse

avoir lieu, par exemple en déviant la circulation automobile, et aussi de

protéger les personnes assemblées dans l'exercice de leur liberté de réunion.

Il fait valoir que lorsqu'il s'agit de la visite d'un chef d'Etat étranger, il

est d'une extrême importance, d'un point de vue pratique, que la police soit

avertie au préalable de l'organisation d'une manifestation.

7.8

L'Etat partie soutient que l'exigence d'une notification préalable à la

police ne constitue pas une restriction au droit de réunion publique et

renvoie à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, en

soulignant que la notification préalable est nécessaire pour garantir le

caractère pacifique de la réunion publique.

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7.9

En ce qui concerne les circonstances particulières de la présente espèce,

l'Etat partie estime que le groupe formé par l'auteur et ses amis, étant donné

leur comportement, constituait un rassemblement public au sens de l'article

premier de la loi sur les rassemblements publics. Il déclare que ce n'est pas

parce que cette loi n'emploie pas expressément le mot "manifestation" que les

manifestations ne rentrent pas dans son champ d'application et il renvoie aux

principes généraux d'interprétation du droit, en faisant observer que les

"manifestations" ne sont pas non plus spécifiquement mentionnées comme mode de

rassemblement à l'article 21 du Pacte. Enfin, l'Etat partie soutient que

l'exigence d'une notification préalable est conforme à la deuxième phrase de

l'article 21, en faisant valoir que cette exigence est prescrite par la loi et

qu'elle est nécessaire dans une société démocratique pour défendre des

intérêts légitimes, en particulier pour maintenir l'ordre public.

8.1

Dans des observations en date du 28 avril 1993, l'auteur conteste la

façon dont l'Etat partie décrit les faits et elle renvoie au procès-verbal

d'audience, qui indique ç[ue des témoins ont déclaré qu'il y avait une centaine

de personnes sur la place, dont certaines étaient venues saluer le chef d'Etat

étranger et agitaient des drapeaux miniatures; la police les a laissés faire

mais, par contre, elle a fait abaisser le calicot qu'arboraient l'auteur et

ses amis. D'après l'auteur, si la police est intervenue dans leur cas, en

violation de l'article 19 du Pacte, c'est à cause des opinions qu'ils

exprimaient.

8.2

L'auteur conteste en outre l'affirmation de l'Etat partie selon laquelle

la police n'a pas empêché l'auteur et son groupe d'exprimer leurs opinions.

Elle souligne que l'entrée du chef d'Etat étranger dans le palais présidentiel

n'a duré qu'un instant et que les mesures prises par la police (retrait

immédiat du calicot après qu'il eut été brandi et interrogatoire de l'auteur)

ont considérablement amoindri les possibilités qu'elle avait d'exprimer

réellement ses opinions.

8.3

L'auteur, renvoyant à ses observations antérieures, maintient que

l'application par analogie de la loi sur les rassemblements publics à une

manifestation comme celle qu'elle a organisée constitue une violation de

l'article 15 du Pacte. Elle soutient que l'argument de l'Etat partie, selon

lequel l'article 21 du Pacte ne mentionne pas lui non plus les manifestions,

est hors de propos puisque l'article 15 n'interdit l'interprétation par

analogie que si elle porte préjudice à un accusé dans le cadre d'une procédure

pénale.

8.4

L'auteur conteste l'affirmation de l'Etat partie selon laquelle il aurait

dû être évident à l'auteur qu'elle était dans l'obligation de notifier la

manifestation à la police. Elle fait valoir que cela n'a été fermement établi

que dans son cas et que l'interprétation générale à laquelle renvoie l'Etat

partie est insuffisante pour la condamner. Enfin, l'auteur estime que la

description d'un rassemblement public, au sens de l'article premier de la loi

telle que la donne l'Etat partie est excessivement vague et pourrait même

englober tout entretien en plein air entre au moins trois personnes.

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8.5

En conclusion, l'auteur déclare qu'elle ne conteste pas qu'il puisse être

justifié d'apporter certaines restrictions â l'exercice du droit de réunion

pacifique et que la notification préalable des rassemblements publics est une

forme de restriction légitime. Mais elle conteste l'application concrète de la

loi sur les rassemblements publics dans son cas. Elle soutient que la police

s'est autorisée de ce texte archaïque, vague et ambigu pour l'empêcher

d'exprimer l'inquiétude que lui inspire la situation des droits de l'homme

dans le pays du chef d'Etat en visite. Elle affirme que cette action de la

police n'est ni conforme â la loi ni nécessaire dans une société démocratique

au sens de l'article 21 du Pacte et elle souligne â nouveau qu'en s'emparant

du calicot, la police l'a privée du moyen le plus efficace qu'elle avait

d'exprimer ses opinions.

Délibérations du Comité

9.1

Le Comité des droits de l'homme a examiné la présente communication â la

lumière de tous les renseignements que lui ont communiqués les parties, ainsi

que le prévoit le paragraphe 1 de l'article 5 du Protocole facultatif.

9.2

Le Comité considère que l'obligation d'avertir la police six heures à

l'avance qu'une manifestation doit avoir lieu dans un endroit public peut

effectivement faire partie des restrictions tolérées par l'article 21 du

Pacte. Au cas d'espèce, il résulte des informations communiquées aussi bien

par l'auteur de la communication que par l'Etat partie que les circonstances

de la participation de plusieurs personnes venues assister à la cérémonie

d'accueil d'un chef d'Etat étranger en visite officielle annoncée publiquement

â l'avance par le gouvernement ne permettent pas de considérer leur présence

sur les lieux de la cérémonie comme une manifestation. Mais dans la mesure où

l'Etat partie soutient que le fait de déployer une bannière a fait d'eux des

manifestants, le Comité note que toute restriction placée â leur droit de

libre assemblée aurait dû être conforme aux dispositions de l'article 21. Une

manifestation doit normalement être notifiée dans l'intérêt de la sécurité

nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public ou pour protéger la santé

publique et la moralité publique ou les droits et libertés d'autrui. Dès lors,

l'application de la législation finlandaise sur les manifestations â un tel

rassemblement ne peut être considérée comme la mise en oeuvre d'une

restriction tolérée par l'article 21 du Pacte.

9.3

Le droit pour un individu d'exprimer ses opinions politiques, y compris

évidemment sur la question des droits de l'homme, fait partie de la liberté

d'expression garantie par l'article 19 du Pacte. En l'espèce, l'auteur de la

communication a exercé ce droit en brandissant un calicot. Il est vrai que

l'article 19 autorise la limitation par la loi de la liberté d'expression dans

certaines circonstances. Toutefois, au cas particulier, l'Etat partie n'a pas

fait état d'une loi permettant de restreindre cette liberté ni établi en çpjoi

la restriction appliquée â Mme Kivenmaa était nécessaire â la sauvegarde des

droite et des impératifs nationaux énoncés aux alinéas a) et b) de

l'article 19.3 du Pacte.

9.4. Le Comité note que, bien que l'auteur se soit réclamé de l'article 15 du

Pacte, le cas à l'examen ne soulève aucune question relevant de cet article.

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10.

Le Comité des droits de l'homme conclut, aux fins du paragraphe 4 de

l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international

relatif aux droits civils et politiques, que les faits qui lui ont été exposés

font apparaître une violation des articles 19 et 21 du Pacte.

11.

Conformément à l'article 2 du Pacte, l'Etat partie est tenu de prendre

les mesures nécessaires pour que Mme Auli Kivenmaa dispose d'un recours utile

et que des violations de cette nature ne se reproduisent pas.

12.

Le Comité prie l'Etat partie de lui fournir, dans les 90 jours, des

informations sur toutes mesures pertinentes qu'il aura prises comme suite aux

présentes constatations.

[Texte adopté en anglais (version originale) et traduit en espagnol et

français. Ce texte sera également publié par la suite en arabe, chinois et

russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale.]

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APPENDICE

Opinion individuelle de М. Kurt Herndl (dissidente^

1.

Tout en approuvant la décision du Comité du 20 mars 1992 de déclarer la

présente communication recevable dans la mesure oû les faits rapportés peuvent

soulever des questions relevant des articles 15, 19 et 21 du Pacte, je ne peux

malheureusement pas appuyer sa décision quant au fond selon laquelle la

Finlande aurait violé, en l'espèce, les articles 19 et 21 du Pacte, pour la

raison que je ne partage pas son interprétation juridique des faits.

A.

Sur la cmestion d'une violation possible de l'article 21

2.1

La conclusion du Comité selon laquelle, en appliquant à l'auteur la loi

de 1907 sur les rassemblements publics (ci-après dénommée loi de 1907) et en

lui infligeant finalement une amende en vertu de l'article 12 de cette loi

- la Finlande a violé l'article 21 du Pacte, se fonde sur une appréciation

erronée des faits, et plus encore sur une appréciation erronée de ce qui

constitue une "réunion pacifique" au sens de l'article 21.

2.2

A la première phrase du paragraphe 9.2 de ses constatations, le Comité

fait observer à juste titre que "l'obligation d'avertir la police six heures à

l'avance qu'une manifestation doit avoir lieu dans un endroit public peut

effectivement faire partie des restrictions tolérées par l'article 21 du

Pacte". La simple obligation, énoncée dans la loi de 1907, d'aviser les

autorités plusieurs heures à l'avance de l'organisation d'une réunion publique

est manifestement compatible avec l'article 21 du Pacte, qui prévoit la

possibilité de soumettre l'exercice du droit de réunion pacifique aux

restrictions "imposées conformément à la loi et qui sont nécessaires dans une

société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté

publique, de l'ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publique,

ou les droits et libertés d'autrui". La loi de 1907 entre certainement dans

cette catégorie, ce qui est d'ailleurs reconnu par l'auteur elle-même qui

déclare ne pas contester qu'il puisse être justifié d'apporter certaines

restrictions à l'exercice du droit de réunion pacifiç[ue et que

"la notification préalable des rassemblements publics est une forme de

restriction légitime" (voir le paragraphe 8.5 des constatations). Dans sa

dernière communication, elle dit explicitement qu'elle ne conteste pas non

plus la validité de la loi de 1907 in abstracto.

2.3

La question juridique qui est au centre du débat est donc de savoir si

les agissements de l'auteur - le fait qu'elle-même et "quelque 25 membres de

son organisation qui se trouvaient au milieu d'autres personnes

rassemblées ... ont distribué des tracts en arborant un calicot" (voir le

paragraphe 2.1 des constatations) doivent être ou non assimilés à un

rassemblement public" au sens de la loi de 1907, et "à une réunion pacifique"

au sens de l'article 21 du Pacte.

2.4

A cet égard, le Comité fait observer au paragraphe 9.2 de ces

constatations (deuxième phrase) qu'"il résulte des informations communiquées

par les parties que le rassemblement de plusieurs personnes venues assister

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à la cérémonie d'accueil d'un chef d'Etat étranger en visite officielle

annoncée publiquement à l'avance par le gouvernement ne peut être considéré

comme une manifestation". Je ne peux malheureusement suivre ce raisonnement.

2.5

II n'est pas contesté par l'auteur qu'elle-même et un groupe de personnes

de son organisation convoquées par elle se sont expressément rendues au palais

présidentiel pour distribuer des tracts et arborer un calicot, et dénoncer

ainsi publiquement la présence en Finlande d'un chef d'Etat étranger dont ils

critiquent le bilan en matière de droits de l'homme. Si cela ne constitue pas

une manifestation ou un rassemblement public relevant de l'article 21 du

Pacte, quoi d'autre constituerait "une réunion pacifique" au sens de cet

article et donc "un rassemblement public" au sens de la loi de 1907 ?

2.6

Dans son commentaire sur l'article 21 du Pacte, Manfred Nowak déclarait

ce qui suit :

"Le terme de 'réunion' n'est pas défini mais plutôt présumé dans le

Pacte. Il doit donc être interprété conformément à la signification

habituelle et généralement acceptée qu'il a dans les systèmes juridiques

nationaux, en tenant compte de l'objet et du but de ce droit de l'homme

traditionnel. Il est évident que tous les rassemblements d'individus

n'ont pas besoin de bénéficier d'une protection spéciale. La protection

du droit à la liberté de réunion concerne uniquement les rassemblements

intentionnels et temporaires de plusieurs personnes qui se rencontrent

dans un but précis."

Manfred Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights, CCPR

Commentary, Engel Publisher, Kehl-Strasbourg-Arlington, 1993, p. 373.

2.7

Or, cette définition s'applique exactement à la manifestation organisée

par l'auteur devant le palais présidentiel. L'élément décisif pour conclure à

l'existence d'une "réunion", par opposition à un rassemblement de personnes

plus ou moins accidentel (par exemple des personnes attendant un autobus,

écoutant un orchestre, etc.) est de toute évidence l'intention et le but des

individus qui se sont regroupés. L'auteur ne peut prétendre qu'elle-même et

les membres de son groupe étaient simplement des badauds comme les autres

membres de la foule qui avaient apparemment été attirés par la présence d'un

chef d'Etat étranger venu rencontrer le Président de la Finlande. Elle a

reconnu qu'ils s'étaient joints â la foule pour faire une manifestation

politique. Cela était le seul but de leur présence devant le palais

présidentiel. C'est donc â juste titre que l'Etat partie a déclaré que ce

rassemblement était, stricto sensu, une manifestation.

2.8

Je ne peux pas suivre non plus l'argumentation du Comité lorscju'il

esssaie, au paragraphe 9.2 de ses constatations (quatrième et cinquième

phrases) de créer un lien entre le but (et donc la légalité) de la législation

restrictive en tant que telle et son application dans un cas concret.

Lorsqu'il dit "cpi'une manifestation doit normalement être notifiée pour des

raisons de sécurité nationale, etc. ..." mais qu'il ajoute ensuite que "dès

lors, l'application de la législation finlandaise sur les manifestations â un

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tel rassemblement ne peut être considérée comme la mise en oeuvre d'une

restriction tolérée par l'article 21 du Pacte", ces deux affirmations sont

pour le moins contradictoires.

2.9

Si la législation restrictive en tant que telle - en l'occurrence la loi

de 1907 sur les rassemblements publics - est considérée comme compatible avec

l'article 21 (fait qui n'est pas contesté par l'auteur et qui est reconnu par

le Comité), elle doit évidemment être appliquée de manière uniforme dans tous

les cas qui entrent dans son champ d'application. Autrement dit, si la loi

de 1907 et l'obligation qu'elle impose de notifier â l'avance tout

"rassemblement public" constitue une restriction valable de l'exercice du

droit à la liberté de réunion tolérée dans le cadre de l'article 21 du Pacte,

son application formelle ne peut pas être considérée comme une violation du

Pacte, quelles que soient les raisons effectives (dans l'esprit des autorités)

pour lesquelles la notification est demandée.

2.10 Les autorités finlandaises n'ont donc pas violé l'article 21 du Pacte en

insistant pour que l'auteur adresse une notification appropriée aux autorités

avant sa manifestation devant le palais présidentiel, ni en lui imposant après

coup une amende pour n'avoir pas fait cette notification. Il aurait été

objectivement facile à l'auteur de s'acquitter de cette simple exigence de

notification. Rien ne l'a empêchée de le faire, en dehors de l'argument

qu'elle a avancé ex post facto consistant â dire qu'elle n'était pas tenue de

déposer un préavis car ses actes ne tombaient pas sous le coup de la loi

de 1907. Elle semble avoir délibérément choisi de ne pas tenir compte des

dispositions de cette loi, et doit donc en supporter les conséquences â savoir

l'imposition d'une amende.

B.

Sur la question d'une violation possible de l'article 19

3.1

Au paragraphe 9.3 de ses constatations, le Comité souligne que l'auteur a

exercé son droit à la liberté d'expression en brandissant un calicot. Du fait

que la police s'en est prise au calicot, le Comité en conclut qu'il y a eu

violation de l'article 19.

3.2

11 faut â l'évidence replacer la réaction de la police dans le contexte

général de l'affaire; l'auteur et les membres de son groupe "manifestent".

Ils distribuent des tracts, ils brandissent un calicot. La police intervient

pour établir l'identité de la personne conduisant cette manifestation

(c'est-à-dire celle qui a "convoqué" un rassemblement public aux termes de la

loi de 1907). La police fait "abaisser" le calicot (voir le paragraphe 2.1 des

constatations); toutefois, elle laisse la manifestation se poursuivre.

L'auteur et les membres de son groupe continuent â distribuer leurs tracts et,

selon toute vraisemblance, â exprimer publiquement leur avis concernant le

chef d'Etat en visite. Il n'y a pas eu d'autre intervention de la police. En

conséquence, le fait d'avoir fait "abaisser" le calicot est le seul geste que

l'on puisse retenir dans la perspective d'une violation éventuelle de

l'article 19.

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3.3

Le Comité a opté pour une "façon de voir" simpliste; en retirant le

calicot, on a nécessairement violé le droit à la liberté d'expression. Ce

point de vue ne tient pas compte du lien étroit et assez complexe qui existe

entre l'article 19 et l'article 21 et, en l'espèce, entre ces articles et

l'article 18 du Pacte.

3.4

Le droit de réunion pacifique semble n'ètre, en fait, que l'une des

facettes du droit plus général à la liberté d'expression. A cet égard,

John P. Humphrey dans son analyse des "droits politiques et apparentés"

déclare ce qui suit :

"Il peut difficilement y avoir une liberté de réunion au sens vrai sans

une liberté d'expression; la réunion est elle-même, en fait, une forme

d'expression".

John P. Humphrey, Political and Related Rights, in: Human Rights in

International Law, Legal and Policy Issues (ed. Theodor Meron), Clarendon

Press, Oxford, 1984, vol. 1, p. 188.

3.5

Si done sont en vigueur dans un Etat partie des normes juridiques

réglementant le droit de réunion qui sont conformes à l'article 21 du Pacte,

y compris des restrictions à ce droit tolérées dans le cadre de cet article,

ce sont ces normes qui doivent s'appliquer à une réunion publique ou à un

rassemblement pacifique plutôt que la législation générale sur l'exercice de

la liberté d'expression. En ce sens, la remarque du Gouvernement finlandais

selon laquelle l'article 21 doit être considéré comme lex specialis par

rapport à l'article 19 (voir le paragraphe 7.4 des constatations) est

parfaitement fondée. A cet égard, on peut se référer au passage pertinent de

la communication du gouvernement :

"... cela signifie que l'article 19 doit être considéré, dans tous les

cas, comme lex oeneralis par rapport â l'article 21 (lex specialis), ce

cmi rend inutile de considérer les faits séparément au regard du premier

de ces articles."

Il est regrettable que le Comité, dans ses constatations, ne se soit pas

penché sur ce problème juridique mais se soit contenté de déclarer de façon

simpliste qu'en faisant abaisser le calicot déployé, le gouvernement avait

violé le droit de l'auteur à la liberté d'expression. Le Comité aurait-il tout

de même conclu â l'existence d'une violation de l'article 19 s'il n'avait pas

pu "constater" de violation de l'article 21 ? Probablement pas.

C.

Sur la question d'une violation possible de l'article 15

4.1

Bien que le Comité, dans sa décision du 20 mars 1992 concernant la

recevabilité, ait clairement mentionné l'article 15 parmi les articles

susceptibles d'avoir été violés par le Gouvernement de la Finlande, il ne

s'est absolument pas penché sur la question de l'article 15 dans ses

constatations finales. Cela est d'autant plus surprenant que l'auteur, dans

toutes ses communications y compris sa dernière réplique, a insisté de manière

rejetée sur le fait que l'amende qui lui avait été imposée par le Tribunal

d'Helsinki (sur la base de l'article 12 de la loi de 1907) correspondait à

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une application rétroactive par analogie, de la loi pénale. Bien que cet

argument puisse apparaître de prime abord assez subtil, il est contredit par

les faits de la cause.

4.2

L'auteur a été condamnée, non pas pour avoir exprimé ses opinions

politiques d'une certaine manière, mais simplement pour avoir omis (ce qu'elle

ne conteste pas) de donner le préavis requis par l'article 3 de la loi sur les

rassemblements publics pour organiser un certain type de réunion publique,

c'est-à-dire dans son cas une manifestation" (ainsi c[ue l'explique l'Etat

partie dans sa communication). Même en supposant que l'on ait eu tort

d'appliquer la loi de 1907 aux actes de l'auteur, ce qui pourrait avoir abouti

à porter atteinte â ses droits au titre de l'article 21 du Pacte, sa

condamnation sur la base de cette loi ne peut certainement pas être qualifiée

d'application "rétroactive" du droit pénal interdite par l'article 15

(nullum crimen, nulla poena sine leae^. Peut-être le Comité a-t-il estimé que

cet argument était quelque peu outré ? Toujours est-il qu'il aurait dû inclure

dans ses constatations finales une déclaration précisant qu'en l'espèce, la

Finlande n'a pas violé l'article 15.

Kurt Herndl

[Texte établi en anglais (version originale) et traduit en espagnol et

français. Ce texte sera également publié par la suite en arabe, chinois et

russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale].

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