CCPR/C/118/D/2567/2015

Nations Unies CCPR /C/118/D/2567/2015 Pacte international relatif aux droits civils et politiques Distr. générale 29 novembre 2016 Français Original : anglais Comité des droits de l’homme Décision adoptée par le Comité en vertu du Protocole facultatif, concernant la communication no 2567/2015 * ** Communication présentée par : A. U. et H. R. (représentés par un conseil, John Petris) Au nom de : Les auteurs État partie : Nouvelle-Zélande Date de la communication : 11 février 2014 Références : Décision prise en application des articles 92 et 97 du règlement intérieur du Comité, communiquée à l’État partie le 12 février 2015 (non publiée sous forme de document) Date de la décision : 3 novembre 2016 Objet : Refus de délivrer un visa d’entrée au conjoint Question(s) de procédure : Non-épuisement des recours internes Question(s) de fond : Immixtion dans la vie de famille; protection de la famille Article(s) du Pacte : 17 (par. 1) et 23 (par. 1) Article(s) du Protocole facultatif : 5 (par. 2 b)) 1.1 Les auteurs de la communication sont A. U., de nationalité afghane, né en 1971, et H. R., de nationalités afghane et néo-zélandaise, née en 1986. Ils se disent victimes d’une violation par l’État partie des droits qu’ils tiennent du paragraphe 1 de l’article 17 et du paragraphe 1 de l’article 23 du Pacte. Ils sont représentés par un conseil, John Petris. Le Protocole facultatif est entré en vigueur pour l’État partie le 26 août 1989. 1.2 Le 11 novembre 2015, conformément à l’article 92 de son règlement intérieur, le Comité, par l’intermédiaire de son Rapporteur spécial pour les nouvelles communications et les mesures provisoires, a décidé d’examiner la question de la recevabilité de la communication indépendamment du fond. Exposé des faits 2.1 Les auteurs se seraient mariés en Afghanistan le 27 avril 2004 sous le régime de la charia. 2.2 En septembre 2004, le frère de H. R. a obtenu le statut de réfugié en Nouvelle‑Zélande. Le 2 novembre 2006, H. R. a déposé une demande de visa de séjour pour pouvoir rejoindre son frère, dans le cadre de la politique de regroupement familial pour les réfugiés. Comme suite à sa demande, elle s’est entretenue, à Kaboul, avec un agent de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) agissant au nom de l’État néo‑zélandais. Au cours de l’entretien, H. R. a été interrogée sur sa situation de famille. Elle dit avoir répondu qu’elle était mariée, mais que son époux avait disparu et qu’elle ignorait où il se trouvait. Il est toutefois inscrit dans le compte rendu de l’entretien que H. R. est « fiancée ». Le compte rendu indique également que l’intéressée a répondu par l’affirmative à la question « Votre conjoint/compagnon souhaite-t-il immigrer avec vous ? ». 2.3 Le 14 mai 2007, H. R. a obtenu un visa de séjour l’autorisant à se rendre en Nouvelle-Zélande et à présenter une demande de permis de séjour. Elle est arrivée en Nouvelle-Zélande le 9 juillet 2007 et a obtenu la nationalité néo-zélandaise le 1er septembre 2012. 2.4 Le 16 juillet 2012, alors qu’il se trouvait encore en Afghanistan, A. U. a déposé une demande de visa de travail temporaire en qualité de « compagnon ». Sa demande a été rejetée le 5 février 2013 au motif qu’il ne remplissait pas les critères énoncés dans les consignes à respecter pour l’obtention d’un visa de travail, à savoir a) « déposer une demande de bonne foi » − H. R. n’ayant pas indiqué, dans sa demande de visa de séjour, qu’elle était mariée −, b) entretenir une « relation authentique et stable avec H. R. » et c) avoir « toutes les chances d’obtenir, à terme, le droit de séjour » − H. R. n’ayant pas déclaré qu’elle était mariée avec A.U., l’alinéa e) de la section F2.5 de la politique migratoire s’appliquait. En application de cette politique, quiconque dépose une demande de titre de séjour en qualité de « compagnon » peut voir sa demande rejetée si le demandeur principal n’a pas préalablement déclaré leur relation dans sa propre demande, à moins que l’agent des services d’immigration chargé du dossier ait pu établir que celui-ci avait agi sans intention d’induire en erreur et que la déclaration de sa situation de famille n’aurait en rien modifié la suite donnée à sa demande de visa. 2.5 Le 4 juin 2013, A. U. a écrit à la Ministre adjointe de l’immigration, lui demandant de donner des « instructions spéciales et de lui accorder le droit de séjour en dérogation aux consignes imposées aux candidats à l’immigration ». Le 9 juin 2013, la Ministre adjointe a rejeté sa demande au motif qu’A. U. n’avait « pas épuisé toutes les options possibles ». Elle lui a conseillé de demander un titre de séjour par les voies régulières et, s’il n’était pas fait droit à sa demande, de former un recours auprès du Tribunal de l’immigration et de la protection. Le 5 juillet 2013, A. U. a écrit une nouvelle fois à la Ministre adjointe, lui expliquant de nouveau qu’il ne remplissait pas les conditions requises pour obtenir le droit de séjour, au regard de l’alinéa e) de la section F2.5 de la politique migratoire, et que la procédure excéderait des délais raisonnables. Le 16 juillet 2013, la Ministre adjointe l’a une nouvelle fois informé qu’elle n’interviendrait pas avant qu’il ait présenté une demande de titre de séjour et qu’il ait été établi qu’il ne satisfaisait pas aux critères énoncés dans la réglementation en matière d’immigration. 2.6 Le 20 septembre 2013, A. U. a déposé une plainte auprès du Médiateur néo‑zélandais, lui demandant d’examiner l’alinéa e) de la section F2.5 qui emportait de fait, selon lui, l’impossibilité absolue pour le conjoint ou le compagnon d’obtenir le droit de séjour. 2.7 Le 6 août 2014, H. R. a quitté la Nouvelle-Zélande pour retourner en Afghanistan rejoindre son conjoint, semble-t-il. 2.8 Les auteurs disent avoir épuisé les recours internes, puisque les refus de visa d’entrée en Nouvelle-Zélande ne sont pas susceptibles d’appel devant la justice, ni ne peuvent faire l’objet d’un réexamen, conformément à l’article 186 de la loi néo-zélandaise sur l’immigration. Ils font observer que l’introduction d’un recours devant le Tribunal de l’immigration et de la protection ne permet pas d’obtenir le droit de séjour, mais simplement une recommandation au Ministre adjoint de l’immigration tendant à ce qu’un titre de séjour soit accordé, en dérogation à la politique relative au droit de séjour. En tout état de cause, il faut au moins cinq ans pour former pareil recours, lequel n’est donc pas utile en ce qu’il excède des délais raisonnables. Teneur de la plainte 3.1 Les auteurs affirment qu’en rejetant la demande de visa d’entrée d’A. U., l’État partie a commis une violation du droit des auteurs à l’unité de la famille, consacré au paragraphe 1 de l’article 23 du Pacte. 3.2 Les auteurs font valoir en outre que l’alinéa e) de la section F2.5 de la politique migratoire néo-zélandaise constitue une immixtion arbitraire dans la vie de famille et, de ce fait, contrevient au paragraphe 1 de l’article 17 du Pacte. Ils avancent que cette politique emporte l’impossibilité absolue pour quiconque de rejoindre son conjoint en Nouvelle-Zélande, qu’elle ne ménage aucune liberté d’appréciation, ni ne prescrit aucun délai pour ce qui est de son application et qu’elle est disproportionnée en ce qu’elle a pour effet de séparer les deux conjoints de façon permanente. Observations de l’État partie sur la recevabilité 4.1 Le 26 mai 2015, l’État partie a contesté la recevabilité de la communication, estimant que les auteurs n’avaient pas épuisé tous les recours internes. Il fait valoir qu’A. U. n’a pas présenté de demande de titre de séjour, demande qui serait étudiée à la lumière des politiques migratoires applicables, notamment (mais pas seulement) de l’alinéa e) de la section F2.5. Les demandes de titre de séjour sont plus complètes que les demandes de permis de travail temporaire. Lorsqu’un agent des services d’immigration reçoit une demande de titre de séjour, il doit tenir compte de tous les éléments du dossier, et notamment déterminer si le demandeur est de bonne foi. L’État partie a constitué des équipes spécialisées qui ont l’habitude d’examiner des demandes que leur présentent des ressortissants afghans en qualité de « compagnons ». 4.2 L’État partie note qu’A. U. a été informé des motifs du rejet de sa demande de permis de travail temporaire et qu’il lui a été indiqué que, si l’on ne pouvait pas être assuré de la suite qui serait donnée à une demande de titre de séjour qu’il pourrait présenter par la suite, les autorités n’étaient pas convaincues de sa bonne foi. Cela ne signifie pas que toute demande qu’A. U. pourrait présenter à l’avenir sera rejetée. Au contraire, les services d’immigration examineront de bonne foi toutes les informations qu’il leur communiquera, notamment sur sa situation matrimoniale et sur toute autre question d’ordre humanitaire qu’il souhaitera peut-être soulever. 4.3 L’État partie conteste l’argument des auteurs selon lequel l’alinéa e) de la section F2.5 ne laisse aucune marge de manœuvre. Si A. U. déposait une demande de titre de séjour, l’État devrait déterminer si l’alinéa e) s’applique; pour cela, les autorités s’interrogeraient sur le point de savoir si, en ne déclarant pas sa situation de famille, H. R. a agi ou non dans l’intention d’induire en erreur et si le fait de déclarer son conjoint aurait pu modifier la suite donnée à sa propre demande de titre de séjour. 4.4 L’État partie avance que les services d’immigration n’ont pas encore eu l’occasion d’examiner les renseignements communiqués par les auteurs après le rejet de la demande de permis de travail déposée par A. U., notamment les informations fournies par H. R. à la Ministre adjointe de l’immigration, selon lesquelles elle aurait, en 2007, informé les autorités qu’elle était mariée mais qu’elle ignorait où se trouvait son époux. En définitive, c’est au Gouvernement qu’il revient d’accorder un titre de séjour à A. U. Le système d’immigration est largement discrétionnaire lorsqu’il s’agit de prendre en compte la situation particulière du demandeur. En particulier, à l’issue de l’examen d’une demande de titre de séjour, les autorités publiques ont la possibilité de déroger à la réglementation en matière d’immigration en donnant des instructions spéciales à cet effet. 4.5 Lorsqu’une demande de titre de séjour est rejetée, le demandeur doit épuiser les recours internes avant de pouvoir saisir le Comité. Il doit notamment former un recours devant le Tribunal de l’immigration et de la protection, qui pourra par exemple infirmer la décision de rejet − ouvrant ainsi la voie à l’octroi du titre visé − ou l’annuler et renvoyer l’affaire pour réexamen à la lumière des informations complémentaires qui lui auront été communiquées. 4.6 L’État partie fait valoir que les recours internes n’excèdent pas des délais raisonnables. Le délai moyen de traitement d’une demande de titre de séjour en provenance de l’Afghanistan est de six à huit mois. Le Tribunal de l’immigration et de la protection indiquait dans son rapport annuel 2014 qu’en date du 30 juin 2014, il s’écoulait en moyenne trois cent soixante-quatre jours entre la date de réception du recours et le prononcé de la décision. De tels délais sont raisonnables compte tenu des circonstances, notamment du statut de non-résident d’A. U., de la complexité des faits, de la valeur des titres de séjour, de manière générale, et du besoin légitime de l’État de s’assurer qu’ils sont accordés compte tenu de la situation réelle du demandeur, que les experts chargés de se prononcer sur la question ont bien pris connaissance de l’ensemble des informations pertinentes, qu’ils ont fait un usage raisonné de la liberté d’appréciation qui fait partie intégrante des politiques migratoires, que les procédures régulières d’immigration ont été dûment suivies et que les procédures de recours ont été appliquées rigoureusement et en toute impartialité. 4.7 Pour ce qui est des faits, l’État partie avance que H. R. n’avait pas déclaré à l’agent de l’OIM avec lequel elle s’était entretenue qu’elle était mariée et que, bien que les notes tirées de son entretien ne l’indiquent pas clairement, il semblerait qu’elle ait déclaré qu’elle était fiancée et que son compagnon/conjoint était disposé à l’accompagner en Nouvelle‑Zélande. Commentaires des auteurs sur les observations de l’État partie concernant la recevabilité 5.1 Dans leurs observations datées du 24 juin 2015, les auteurs soulignent que le rejet de la demande de permis de travail déposée par A. U. ne pouvait faire l’objet d’aucun recours. Il serait très difficile pour l’auteur de présenter une demande de titre de séjour étant donné qu’il se trouve en Afghanistan. Il est d’usage que l’on autorise le conjoint à entrer en Nouvelle-Zélande, puis à déposer une demande de titre de séjour alors qu’il se trouve sur le sol néo-zélandais. En outre, l’agent des services d’immigration qui a rejeté la demande de permis de travail d’A. U. a fait savoir qu’il était probable que, si l’auteur demandait par la suite un titre de séjour, on le lui refuserait en vertu de l’alinéa e) de la section F2.5. En application de l’article 72 de la loi sur l’immigration, toute décision concernant une demande de titre de séjour doit être conforme à la réglementation en matière d’immigration. 5.2 Les auteurs contestent l’argument de l’État partie selon lequel l’alinéa e) de la section F2.5 laisserait une liberté d’appréciation. Ils relèvent que cette disposition pénalise essentiellement les ressortissants de pays tels que l’Afghanistan et la Somalie, qui sont autorisés à entrer en Nouvelle-Zélande au titre des politiques d’accueil des réfugiés sous réserve qu’ils soient célibataires. L’alinéa e) de la section F2.5 a pour effet de séparer les membres d’une même famille. 5.3 Les auteurs soulignent que le Tribunal de l’immigration et de la protection n’est pas habilité à accorder le droit de séjour. Il ne peut que formuler une recommandation dans ce sens à l’intention de la Ministre adjointe, compte tenu de la situation particulière du requérant. Dans le cas d’A. U., il est peu probable que le Tribunal recommanderait l’octroi du droit de séjour, puisqu’il contreviendrait ainsi à l’alinéa e) de la section F2.5. En outre, les auteurs ont déjà déposé une demande auprès de la Ministre adjointe, demande qui a été rejetée, et il est très peu probable que la Ministre adjointe intervienne une nouvelle fois dans la présente affaire. 5.4 S’agissant de la longueur des procédures, les auteurs avancent que, selon une réponse officielle qui leur a été donnée, le délai moyen de traitement des demandes de titre de séjour par les services d’immigration est de trois cent quatre-vingt-sept à cinq cent soixante-seize jours. Compte tenu de la complexité de leur demande, le délai de traitement pourrait s’étendre jusqu’à trois ans. Tout recours représenterait un délai supplémentaire de douze mois. Il s’agit là de délais excessivement longs compte tenu de l’issue probablement défavorable que connaîtrait leur demande et parce qu’A. U. serait contraint, entre-temps, de rester en Afghanistan. Observations complémentaires des parties 6.1 Dans ses observations datées du 12 août 2015, l’État partie soutient que les auteurs n’ont pas étayé leur grief de violation du Pacte. Les allégations générales et abstraites ou fondées sur des situations à venir ou hypothétiques, ne suffisent pas pour conclure à une violation du Pacte. 6.2 L’État partie fait valoir que l’alinéa e) de la section F2.5 est une disposition juste qui vise à éviter toute déclaration malhonnête de la part des demandeurs concernant leur situation de famille, et qui est conforme au paragraphe 1 de l’article 17 et au paragraphe 1 de l’article 23 du Pacte. L’État partie adhère au principe d’une politique de regroupement familial. Il lui faut néanmoins, dans l’intérêt général, veiller à ce que toute demande fondée sur la situation de famille soit présentée de bonne foi. L’alinéa e) de la section F2.5 comporte une disposition discrétionnaire de nature à protéger les droits que le demandeur tient du Pacte. Si le demandeur principal a agi sans intention d’induire les autorités en erreur et que la déclaration de sa situation matrimoniale n’aurait pas modifié la suite donnée à sa demande de visa, les services d’immigration peuvent faire droit à la demande du conjoint, sous réserve que celui-ci remplisse toutes les autres conditions requises. Quoi qu’il en soit, les agents des services de l’immigration ne devraient pas rejeter une demande sur le fondement de cette disposition avant d’avoir donné au demandeur principal la possibilité d’expliquer pourquoi il n’a pas déclaré sa situation de famille. Une telle disposition discrétionnaire permet de garantir que les deux membres du couple seront tout de même réunis s’ils n’ont pas fait preuve de malhonnêteté. Si A. U. présentait une demande de titre de séjour, l’État devrait déterminer si l’alinéa e) de la section F2.5 s’applique; pour cela, les autorités s’interrogeraient sur le point de savoir si, en ne déclarant pas son mariage, H. R. a agi ou non dans l’intention d’induire en erreur et si le fait de déclarer son conjoint aurait pu modifier la suite donnée à sa propre demande de titre de séjour. En outre, il existe des exceptions à l’alinéa e) de la section F2.5 de la politique migratoire néo-zélandaise, qui prennent la forme de consignes ministérielles spéciales. Les auteurs peuvent soumettre une autre demande au Tribunal de l’immigration et de la protection. 6.3 L’État partie note qu’il est arrivé au Comité de conclure que, dans certaines circonstances extraordinaires, des décisions émanant des services d’immigration étaient contraires aux articles 17 et 23, mais il relève aussi que de telles violations ont été commises uniquement dans le contexte de décisions qui concernaient le renvoi d’un individu du territoire d’un État. Les décisions de renvoi sont plus susceptibles de porter atteinte aux droits familiaux, car elles ont pour effet de séparer les membres d’une même famille. En tout état de cause, même une décision prononçant le renvoi d’une personne dont un membre de la famille aurait le droit de demeurer sur le territoire de l’État concerné ne porterait pas nécessairement atteinte aux droits familiaux. Dans ses constatations concernant l’affaire A. S. c. Canada, le Comité a ainsi déclaré irrecevable une plainte pour refus de visa d’entrée, au motif que les auteurs étaient séparés depuis dix-sept ans et qu’ils n’avaient plus de vie de famille. Dans la présente affaire, au moment où A. U. a présenté sa demande de visa d’entrée en Nouvelle‑Zélande, les auteurs étaient déjà séparés depuis huit ans, et n’avaient pas d’enfant, et aucun des deux conjoints n’était à la charge de l’autre.

7. Dans leurs observations datées du 1er février 2016, les auteurs ont réaffirmé que l’alinéa e) de la section F2.5 ne laissait aucune liberté d’appréciation, que les procédures de demande du droit de séjour excédaient des délais raisonnables et que ces procédures n’avaient que peu de chances d’aboutir. Délibérations du Comité Examen de la recevabilité 8.1 Avant d’examiner tout grief formulé dans une communication, le Comité des droits de l’homme doit, conformément à l’article 93 de son règlement intérieur, déterminer si la communication est recevable au regard du Protocole facultatif se rapportant au Pacte. 8.2 Le Comité s’est assuré, comme il est tenu de le faire conformément au paragraphe 2 a) de l’article 5 du Protocole facultatif, que la même question n’était pas déjà en cours d’examen devant une autre instance internationale d’enquête ou de règlement. 8.3 Le Comité prend note de l’argument de l’État partie selon lequel les recours internes n’ont pas été épuisés car A. U. aurait pu présenter une demande de titre de séjour et les éléments de son dossier auraient alors pu être examinés au regard de l’ensemble de la réglementation en matière d’immigration. A. U. aurait également pu saisir le Tribunal de l’immigration et de la protection. Les auteurs ont fait valoir qu’ils ne seraient pas en mesure d’engager de telles procédures, lesquelles excéderaient des délais raisonnables et n’auraient aucune chance d’aboutir. Ils ont avancé, en particulier, qu’il serait difficile de présenter une demande de titre de séjour depuis l’Afghanistan, qu’une telle demande serait probablement rejetée, et que la procédure serait excessivement longue. Ils ont également fait valoir que le Tribunal de l’immigration et de la protection n’était pas habilité à accorder le droit de séjour et qu’il pouvait uniquement recommander à la Ministre adjointe de l’accorder, compte tenu de la situation particulière du requérant. 8.4 Le Comité rappelle sa jurisprudence dont il ressort que, bien qu’il n’y ait pas d’obligation d’épuiser les voies de recours internes si elles ont aucune chance d’être couronnées de succès, les auteurs de communications doivent faire preuve de diligence raisonnable dans la poursuite des voies de recours disponibles et que de simples doutes ou des hypothèses quant à leur efficacité ne dispensent pas les auteurs de les épuiser. Dans le cas présent, le Comité n’est pas convaincu que l’auteur, qui est représenté par un conseil en Nouvelle-Zélande, ne serait pas en mesure de présenter une demande de titre de séjour, comme le lui ont suggéré les autorités nationales de l’immigration. Il estime en outre que, compte tenu des délais moyens officiels de traitement, par les services d’immigration et le Tribunal de l’immigration et de la protection, des demandes de titre de séjour et des recours formés contre les décisions de rejet y relatives, respectivement, ces procédures n’excéderaient vraisemblablement pas des délais raisonnables au sens du paragraphe 2 b) de l’article 5 du Protocole facultatif. Il note, à ce propos, que les auteurs étaient déjà séparés depuis huit ans au moment où A. U. a présenté sa demande de permis de travail temporaire et qu’aucune information n’a été fournie pour expliquer ce retard. Le Comité prend note, en outre, de l’argument de l’État partie selon lequel, bien que la demande de permis de travail ait été rejetée, A. U. n’ayant pas été considéré comme agissant de bonne foi, rien n’empêche les services d’immigration de parvenir à une conclusion différente lorsqu’ils examineront sa demande de titre de séjour à la lumière de tous les éléments de son dossier et de toutes les informations qui leur auront été communiquées par les auteurs. Enfin, le Comité note l’argument de l’État partie selon lequel, en application de la loi de 2009 sur l’immigration, le Tribunal de l’immigration et de la protection peut infirmer un refus de titre de séjour. Compte tenu de ce qui précède, le Comité conclut que les auteurs n’ont pas épuisé les recours internes pour ce qui concerne l’allégation selon laquelle le refus de l’État partie d’accorder un permis de travail temporaire à A. U. constituait une violation des droits qu’ils tiennent du paragraphe 1 de l’article 17 et du paragraphe 1 de l’article 23 du Pacte.

9. En conséquence, le Comité des droits de l’homme décide : a)Que la communication est irrecevable au regard du paragraphe 2 b) de l’article 5 du Protocole facultatif; b)Que la présente décision sera communiquée à l’État partie et aux auteurs de la communication.