Decision on merits; Substantive issues: freedom of assembly freedom of opinion and expression; Articles: 2 (2) 2 (3) 19 21; [CCPR: UNO-Pakt II, Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte; Pacte international relatif aux droits civils et politiques; Patto II]
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
GE.15-22894 (F) 211216 040117
Comité des droits de l’homme
Communication no 2019/2010
Constatations adoptées par le Comité à sa 115e session
(19 octobre-6 novembre 2015)
Communication présentée par : Anatoly Poplavny (non représenté par un conseil)
Au nom de :
L’auteur
État partie :
Bélarus
Date de la communication :
23 mai 2010 (date de la lettre initiale)
Références :
Décision prise par le Rapporteur spécial
en application de l’article 97 du Règlement
intérieur, communiquée à l’État partie
le 12 août 2010 (non publiée sous forme
de document)
Date des constatations :
5 novembre 2015
Objet :
Refus d’autoriser une réunion pacifique; liberté
d’expression
Question(s) de fond :
Liberté d’expression; liberté de réunion;
Question(s) de procédure :
Épuisement des recours internes
Article(s) du Pacte :
2 (par. 2), 2 (par. 3), 19 et 21
Article(s) du Protocole
facultatif :
2, 3 et 5
Nations Unies
CCPR/C/115/D/2019/2010
Pacte international relatif
aux droits civils et politiques
Distr. générale
30 décembre 2015
Français
Original : anglais
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2
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Annexe
Constatations du Comité des droits de l’homme au titre
du paragraphe 4 de l’article 5 du Protocole facultatif
se rapportant au Pacte international relatif aux droits
civils et politiques (115e session)
concernant la
Communication no 2019/2010*
Présentée par :
Anatoly Poplavny (non représenté par un conseil)
Au nom de :
L’auteur
État partie :
Bélarus
Date de la communication :
23 mai 2010 (date de la lettre initiale)
Le Comité des droits de l’homme, institué en vertu de l’article 28 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques,
Réuni le 5 novembre 2015,
Ayant achevé l’examen de la communication no 2019/2010 présentée par Anatoly
Poplavny en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux
droits civils et politiques,
Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées
par l’auteur de la communication et l’État partie,
Adopte ce qui suit :
Constatations au titre du paragraphe 4 de l’article 5
du Protocole facultatif
1.
L’auteur de la communication est Anatoly Poplavny, de nationalité bélarussienne, né
en 1958. Il se déclare victime d’une violation par le Bélarus des droits qu’il tient des
articles 19 et 21, lus conjointement avec les paragraphes 2 et 3 de l’article 2 du Pacte. Le
Protocole facultatif est entré en vigueur pour le Bélarus le 30 décembre 1992. L’auteur
n’est pas représenté par un conseil.
Rappel des faits présentés par l’auteur
2.1
Le 23 novembre 2009, l’auteur a soumis au Comité exécutif de la ville de Gomel
une demande d’autorisation de tenir un piquet le 10 décembre 2009 sur l’une des places
* Les membres du Comité dont le nom suit ont participé à l’examen de la communication : Yadh Ben
Achour, Lazhari Bouzid, Sarah Cleveland, Olivier de Frouville, Yuji Iwasawa, Ivana Jelić, Duncan
Laki Muhumuza, Photini Pazartzis, Mauro Politi, Sir Nigel Rodley, Víctor Manuel Rodríguez-Rescia,
Fabián Omar Salvioli, Dheerujlall Seetulsingh, Anja Seibert-Fohr, Yuval Shany, Konstantine
Vardzelashvili et Margo Waterval.
Le texte de deux opinions signées par trois membres du Comité est joint aux présentes constatations.
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centrales de Gomel, en vue d’exprimer publiquement son point de vue personnel à
l’occasion du jour anniversaire de l’adoption de la Déclaration universelle des droits de
l’homme, qui est un jour de fête officiel au Bélarus.
2.2
Le 2 décembre 2009, le Comité exécutif a refusé d’autoriser l’auteur à tenir le
piquet, en vertu de la décision no 1410. Le refus était motivé par le non-respect par l’auteur
des conditions énoncées dans la décision du Comité exécutif no 299, en date du 2 avril
2008, sur les manifestations de masse dans la ville de Gomel, adoptée sur le fondement de
la loi relative aux manifestations de masse dans la République du Bélarus en date du
30 décembre 1997. Il était indiqué tout d’abord que l’auteur avait prévu d’organiser un
piquet hors du lieu désigné à cette fin dans la décision no 299, et ensuite qu’il n’avait pas
souscrit les contrats nécessaires avec les prestataires de services municipaux pour assurer la
sécurité, l’assistance médicale et le nettoyage.
2.3
Le 7 décembre 2009, l’auteur a formé un recours contre le refus du Comité exécutif
devant le tribunal du district central de Gomel, qui l’a débouté le 30 décembre 2009. Le
22 janvier 2010, il a fait appel de la décision du tribunal de district devant le tribunal
régional de Gomel, qui a rejeté le recours le 23 février 2010. Le 11 mars et le 19 avril 2010,
l’auteur s’est pourvu contre la décision du tribunal régional devant le Président du tribunal
régional et le Président de la Cour suprême, dans le cadre de la procédure de contrôle.
Ceux-ci ont débouté l’auteur le 14 avril 2010 et le 15 mai 2010 respectivement.
2.4
Dans ses recours devant les tribunaux, l’auteur a fait valoir que le refus du Comité
exécutif constituait une restriction de ses droits à la liberté d’expression et à la liberté de
réunion garantis par la Constitution du Bélarus et par les articles 19 et 21 du Pacte, et
qu’aucune explication ne lui avait été donnée quant aux motifs pour lesquels cette
restriction était nécessaire. Les tribunaux ont considéré que le refus du Comité exécutif était
légal puisqu’il était fondé sur la décision no 299. L’auteur soutient qu’il a ainsi épuisé tous
les recours internes utiles.
Teneur de la plainte
3.1
L’auteur affirme que le rejet par les autorités de sa demande d’autorisation de tenir
un piquet constitue une violation des droits qu’il tient des articles 19 et 21 lus
conjointement avec les paragraphes 2 et 3 de l’article 2 du Pacte. Selon lui, ni le Comité
exécutif ni les juridictions n’ont examiné la question de savoir si les restrictions imposées à
ses droits en vertu de la décision no 299 étaient nécessaires dans l’intérêt de la sécurité
nationale ou de la sûreté publique, de l’ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité
publiques ou les droits et libertés d’autrui. L’auteur soutient que la décision no 299, en
reléguant toutes les manifestations organisées à Gomel en un lieu unique et éloigné, et en
obligeant les organisateurs de ces manifestations à conclure préalablement avec les
prestataires de services municipaux des contrats rémunérés, restreint indûment les droits
garantis par les articles 19 et 21 du Pacte. Il soutient aussi que les dispositions de la loi
relative aux manifestations de masse autorisent les pouvoirs exécutifs locaux à désigner de
façon permanente certains lieux déterminés pour la tenue de manifestations collectives sans
avoir à justifier de telles restrictions.
3.2
L’auteur demande donc au Comité de recommander à l’État partie de rendre sa
législation conforme aux normes internationales énoncées dans les articles 19 et 21 du
Pacte et de lui accorder réparation pour les frais engagés, y compris les frais de procédure,
ainsi qu’une réparation pour préjudice moral.
Observations de l’État partie
4.1
Par une note verbale en date du 25 janvier 2012, l’État partie a réaffirmé sa position
déjà exprimée dans la note verbale du 6 janvier 2011 en ce qui concerne l’enregistrement
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injustifié de communications émanant de particuliers qui n’ont pas épuisé tous les recours
internes disponibles et, en particulier, n’ont pas formé de recours auprès du Bureau du
Procureur en vue du contrôle d’une décision passée en force de chose jugée, en violation de
l’article 2 du Protocole facultatif. En outre, l’État partie rappelle qu’en adhérant au
Protocole facultatif, il a reconnu la compétence du Comité en vertu de l’article premier de
ce texte pour recevoir et examiner des communications émanant de particuliers relevant de
sa juridiction qui se déclarent victimes d’une violation d’un des droits énoncés dans le
Pacte. Il fait observer cependant que cette compétence est reconnue pour autant que soient
appliquées les autres dispositions pertinentes du Protocole facultatif, notamment celles qui
énoncent les conditions à remplir par les auteurs des communications et les critères de
recevabilité, en particulier les articles 2 et 5.
4.2
L’État partie maintient que le Protocole facultatif ne fait pas obligation aux États
parties d’accepter le Règlement intérieur du Comité ni l’interprétation que fait celui-ci des
dispositions du Protocole, interprétation qui ne pourrait s’imposer que si elle était faite
conformément à la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il fait valoir qu’en ce qui
concerne la procédure d’examen des communications, les États parties doivent s’appuyer
en premier lieu sur les dispositions du Protocole facultatif et que la pratique bien établie du
Comité, ses méthodes de travail et sa jurisprudence, auxquelles celui-ci renvoie, ne relèvent
pas du Protocole facultatif. Il ajoute qu’il considérera toute communication enregistrée en
violation des dispositions du Protocole facultatif comme incompatible avec celui-ci et la
rejettera sans faire d’observations sur la recevabilité ou sur le fond, et que les décisions
prises par le Comité au sujet de communications ainsi rejetées seront considérées par ses
autorités comme « non valides ». L’État partie considère que la présente communication a
été enregistrée en violation du Protocole facultatif.
Commentaires de l’auteur sur les observations de l’État partie
5.1
Dans une lettre du 21 mars 2012, l’auteur, se référant à la jurisprudence du Comité
en la matière1, objecte qu’il ne considère pas la procédure de contrôle devant le Bureau du
Procureur comme un recours interne utile.
5.2
En ce qui concerne la contestation par l’État partie du Règlement intérieur du
Comité, l’auteur fait observer que le Comité a le pouvoir d’interpréter les dispositions du
Pacte, et que les constatations du Comité au titre du Protocole facultatif constituent une
décision qui fait autorité, rendue par l’organe institué en vertu du Pacte lui-même et chargé
d’interpréter cet instrument2. En conséquence, selon l’auteur, l’État partie doit respecter les
décisions du Comité, ainsi que ses règles, pratiques et méthodes de travail.
Délibérations du Comité
Absence de coopération de l’État partie
6.1
Le Comité prend note des arguments de l’État partie qui objecte qu’il n’existe pas de
fondement juridique à l’examen de la communication de l’auteur, étant donné que celle-ci a
été enregistrée en violation des dispositions du Protocole facultatif, qu’il n’est pas tenu de
reconnaître le Règlement intérieur du Comité et l’interprétation que ce dernier fait des
dispositions du Protocole facultatif, et que toute décision que le Comité pourrait prendre
concernant la présente communication sera considérée par ses autorités comme
« non valide ».
1 Communication no 1418/2005, Iskiyaev c. Ouzbékistan, constatations adoptées le 20 mars 2009.
2 Il est fait référence à l’observation générale no 33 (2008) du Comité relative aux obligations des États
parties en vertu du Protocole facultatif.
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6.2
Le Comité rappelle que le paragraphe 2 de l’article 39 du Pacte l’autorise à établir
son propre règlement intérieur, que les États parties sont convenus d’accepter. Tout État
partie qui adhère au Protocole facultatif reconnaît que le Comité a compétence pour
recevoir et examiner des communications émanant de particuliers qui se déclarent victimes
de violations de l’un quelconque des droits énoncés dans le Pacte (préambule et art. 1er). Ce
faisant, les États parties s’engagent implicitement à coopérer de bonne foi avec le Comité
pour lui permettre et lui donner les moyens d’examiner les communications qui lui sont
soumises et, après examen, de faire part de ses constatations à l’État partie et au particulier
concernés (art. 5, par. 1 et 4). Pour un État partie, l’adoption d’une mesure, quelle qu’elle
soit, qui empêche le Comité de prendre connaissance d’une communication, d’en mener
l’examen à bonne fin et de faire part de ses constatations, est incompatible avec lesdites
obligations3. Il appartient au Comité de décider si une communication doit être enregistrée.
Le Comité estime qu’en n’acceptant pas sa compétence pour décider de l’opportunité
d’enregistrer une communication et en déclarant à l’avance qu’il n’acceptera pas sa
décision concernant la recevabilité et le fond de cette communication, l’État partie manque
aux obligations qui lui incombent au titre de l’article premier du Protocole facultatif.
Examen de la recevabilité
7.1
Avant d’examiner toute plainte soumise dans une communication, le Comité doit,
conformément à l’article 93 de son règlement intérieur, déterminer si la communication est
recevable en vertu du Protocole facultatif.
7.2
Le Comité s’est assuré, comme il est tenu de le faire conformément au
paragraphe 2 a) de l’article 5 du Protocole facultatif, que la même affaire n’était pas déjà en
cours d’examen devant une autre instance internationale d’enquête ou de règlement.
7.3
Le Comité prend note de l’objection de l’État partie qui fait valoir que l’auteur n’a
pas demandé au Bureau du Procureur d’engager une procédure de contrôle en vue d’un
réexamen des décisions judiciaires le concernant. Le Comité renvoie à sa jurisprudence et
réaffirme qu’une procédure de contrôle juridictionnel de décisions devenues exécutoires ne
constitue pas un recours qui doit être épuisé aux fins du paragraphe 2 b) de l’article 5 du
Protocole facultatif4. En conséquence, le Comité considère que les dispositions du
paragraphe 2 b) de l’article 5 du Protocole facultatif ne font pas obstacle à l’examen de
la communication.
7.4
Le Comité prend note du grief de l’auteur qui affirme que sa demande d’autorisation
de tenir un piquet a été rejetée par les autorités locales, et que ni le Comité exécutif ni les
juridictions n’ont examiné la question de savoir si les restrictions imposées à ses droits en
vertu de la décision no 299 étaient nécessaires. L’auteur soutient en outre que la décision
no 299, adoptée sur le fondement de la loi relative aux manifestations de masse, restreint
indûment les droits garantis par les articles 19 et 21 du Pacte. Le Comité prend note
également du grief de l’auteur qui affirme que les droits qu’il tient des articles 19 et 21, lus
conjointement avec les paragraphes 2 et 3 de l’article 2 du Pacte, ont été violés. L’État
partie n’ayant communiqué aucune information sur les faits de l’espèce, le Comité déclare
la communication recevable en ce qu’elle soulève des questions au regard des articles 19 et
3 Voir, par exemple, les communications nos 1867/2009, 1936/2010, 1975/2010, 1977/2010 à
1981/2010 et 2010/2010, Levinov c. Bélarus, constatations adoptées le 19 juillet 2012, par. 8.2,
et no 869/1999, Piandiong et consorts c. Philippines, constatations adoptées le 19 octobre 2000,
par. 5.1.
4 Voir les communications no 1873/2009, Alekseev c. Fédération de Russie, constatations adoptées le
25 octobre 2013, par. 8.4, et no 1929/2010, Lozenko c. Bélarus, constatations adoptées le 24 octobre
2014, par. 6.3.
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21, lus séparément ou conjointement avec les paragraphes 2 et 3 de l’article 2 du Pacte, et
procède à son examen quant au fond.
Examen au fond
8.1
Conformément au paragraphe 1 de l’article 5 du Protocole facultatif, le Comité des
droits de l’homme a examiné la communication en tenant compte de toutes les informations
que lui ont communiquées les parties.
8.2
Le Comité prend note du grief de l’auteur qui affirme que la décision no 299 du
Comité exécutif restreint indûment le droit à la liberté d’expression et le droit de réunion
pacifique, en ce qu’elle impose aux organisateurs de manifestations l’obligation de conclure
des contrats rémunérés avec les prestataires de services municipaux et qu’elle désigne un
lieu unique éloigné pour la tenue de toutes les manifestations organisées à Gomel, une ville
de 500 000 habitants. Le Comité note également l’objection de l’auteur qui affirme que
l’application formelle de la décision no 299 du Comité exécutif dans son cas, sans que la
nécessité de limiter l’exercice de ses droits ait été examinée, constitue une restriction
injustifiée des droits garantis par les articles 19 et 21 du Pacte.
8.3
Le Comité rappelle tout d’abord que le paragraphe 3 de l’article 19 du Pacte
n’autorise certaines restrictions que si elles sont expressément prévues par la loi et
nécessaires a) au respect des droits ou de la réputation d’autrui et b) à la sauvegarde de la
sécurité nationale, de l’ordre public ou de la santé ou de la moralité publiques. Il renvoie à
son observation générale no 34 de 2011 sur la liberté d’opinion et la liberté d’expression,
dans laquelle il affirme que ces libertés sont des conditions indispensables au plein
épanouissement de l’individu, et sont essentielles pour toute société. Elles constituent le
fondement de toute société libre et démocratique (par. 2). Les restrictions à l’exercice de
ces libertés doivent répondre à des critères stricts de nécessité et de proportionnalité. Elles
doivent être appliquées exclusivement aux fins pour lesquelles elles ont été prescrites et
doivent être en rapport direct avec l’objectif spécifique qui les inspire (par. 22). Le Comité
rappelle5 qu’il incombe à l’État partie de montrer que les restrictions imposées aux droits
garantis à l’article 19 étaient en l’espèce nécessaires et proportionnées et que même si, en
principe, un État partie a la faculté de mettre en place un système visant à concilier la
liberté des individus de répandre des informations et l’intérêt général qu’il y a à maintenir
l’ordre public dans une zone déterminée, le fonctionnement de ce système ne doit pas être
incompatible avec l’article 19 du Pacte.
8.4
Le Comité rappelle ensuite que le droit de réunion pacifique, garanti par l’article 21
du Pacte, est un droit de l’homme fondamental qui est essentiel à l’expression publique des
points de vue et opinions de chacun et indispensable dans une société démocratique. Ce
droit suppose la possibilité d’organiser une réunion pacifique, y compris sous une forme
fixe (comme un piquet) dans un lieu public, et d’y participer. Les organisateurs d’une
réunion ont en règle générale le droit de choisir un lieu qui soit à portée de vue et d’ouïe du
public ciblé, et l’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions
a) imposées conformément à la loi et b) nécessaires dans une société démocratique, dans
l’intérêt de la sécurité nationale ou de la sûreté publique, de l’ordre public ou pour protéger
la santé ou la moralité publiques ou les droits et libertés d’autrui. Lorsqu’ils imposent des
restrictions au droit de réunion des particuliers afin de concilier ce droit avec l’intérêt
général, les États parties doivent chercher à faciliter l’exercice de ce droit et non s’employer
à le restreindre par des moyens qui ne sont ni nécessaires ni proportionnés. L’État partie est
donc tenu de justifier la limitation du droit garanti à l’article 21 du Pacte.
5 Voir, par exemple, les communications no 1830/2008, Pivonos c. Bélarus, constatations adoptées le
20 octobre 2012, par. 9.3, et no 1785/2008, Olechkevitch c. Bélarus, constatations adoptées le 18 mars
2013, par. 8.5.
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8.5
Dans la présente affaire, l’auteur avait choisi l’une des places centrales de Gomel
pour y tenir son piquet afin d’exprimer publiquement son opinion sur la célébration de la
Journée des droits de l’homme dans l’État partie. Le Comité note que les autorités ont rejeté
la demande d’autorisation de tenir un piquet au motif que le lieu prévu pour celui-ci était
différent du seul lieu autorisé en vertu de la décision no 299 et que l’auteur n’avait pas
conclu de contrat avec les prestataires de services municipaux. Il relève aussi, au vu du
dossier, que les autorités n’ont pas montré en quoi la tenue d’un piquet dans le lieu proposé
par l’auteur aurait compromis la sécurité nationale, la sûreté publique ou l’ordre public, la
protection de la santé ou de la moralité publiques, ou la sauvegarde des droits et libertés
d’autrui. Le Comité note en particulier que ni la décision de refus opposée par le Comité
exécutif à la demande d’autorisation d’un piquet présentée par l’auteur ni les décisions
rendues par les tribunaux n’expliquent pourquoi les restrictions imposées par la décision
no 299 et appliquées dans le cas de l’auteur étaient nécessaires et justifiées.
8.6
Le Comité note en outre que l’interdiction de fait imposée par la décision no 299 de
tenir une réunion en quelque lieu public que ce soit dans toute la ville de Gomel, à
l’exception d’un seul endroit très éloigné, limite indûment le droit de réunion et la liberté
d’expression dans le même contexte. Il fait aussi observer que le fait d’obliger une personne
qui prévoit de tenir seule un piquet à souscrire des services supplémentaires à cette fin
revient à soumettre à une condition déraisonnable l’exercice du droit de réunion pacifique
et du droit à la liberté d’expression. Dans ces circonstances, le Comité considère que
l’application formelle de la décision no 299 et le refus opposé par les autorités de l’État
partie à la demande d’autorisation d’un piquet présentée par l’auteur ne sont pas justifiés, et
il conclut à une violation des droits que l’auteur tient des articles 19 et 21 du Pacte.
8.7
Compte tenu de cette conclusion, le Comité décide de ne pas examiner les griefs que
l’auteur tire des articles 19 et 21, lus conjointement avec les paragraphes 2 et 3 de l’article 2
du Pacte.
9.
Le Comité, agissant en vertu du paragraphe 4 de l’article 5 du Protocole facultatif,
constate que les faits dont il est saisi constituent une violation des droits que l’auteur tient
des articles 19 et 21 du Pacte.
10.
Conformément au paragraphe 3 a) de l’article 2 du Pacte, l’État partie est tenu
d’assurer à l’auteur un recours utile, ce qui l’oblige à accorder une réparation pleine et
entière aux personnes dont les droits consacrés par le Pacte ont été violés. En conséquence,
l’État partie doit notamment rembourser à l’auteur toutes les dépenses qu’il a encourues et
lui verser une indemnisation appropriée. Il est également tenu de veiller à ce que des
violations analogues ne se reproduisent pas. À ce sujet, le Comité réaffirme que l’État
partie devrait revoir sa législation en fonction de l’obligation qui lui est faite au
paragraphe 2 de l’article 2, et en particulier réexaminer la décision no 299 du Comité
exécutif de la ville de Gomel et la loi du 30 décembre 1997 relative aux manifestations de
masse, telles qu’elles ont été appliquées en l’espèce, afin que les droits consacrés par les
articles 19 et 21 du Pacte puissent être pleinement exercés dans l’État partie6.
11.
Étant donné qu’en adhérant au Protocole facultatif, l’État partie a reconnu que le
Comité avait compétence pour déterminer s’il y avait eu violation du Pacte et que,
conformément à l’article 2 du Pacte, il s’est engagé à garantir à tous les individus se
trouvant sur son territoire ou relevant de sa juridiction les droits reconnus dans le Pacte et à
assurer un recours utile et exécutoire lorsqu’une violation a été établie, le Comité souhaite
6 Voir, par exemple, les communications no 1851/2008, Sekerko c. Bélarus, constatations adoptées le
28 octobre 2013, par. 11, no 1948/2010, Turchenyak et consorts c. Bélarus, constatations adoptées le
24 juillet 2013, par. 9, no 1790/2008, Govsha et consorts c. Bélarus, constatations adoptées le
27 juillet 2012, par. 11, et, mutatis mutandis, no 1992/2010, Sudalenko c. Bélarus, constatations
adoptées le 27 mars 2015, par. 10.
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recevoir de l’État partie, dans un délai de cent quatre-vingts jours, des renseignements sur
les mesures prises pour donner effet aux présentes constatations. L’État partie est invité en
outre à rendre celles-ci publiques et à les diffuser largement dans le pays en biélorusse et
en russe.
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Appendice I
Opinion individuelle (concordante) de Sarah Cleveland
1.
Dans sa communication, l’auteur soutient que l’État partie a manqué aux obligations
qui lui incombent au titre des articles 19 et 21, lus conjointement avec le paragraphe 2 de
l’article 2 du Pacte. Il convient de relever que si le Comité considère ce grief recevable, il
ne l’examine finalement pas, car il conclut à une violation distincte des articles 19 et 21 du
Pacte. Dans le paragraphe consacré aux mesures de réparation, le Comité indique toutefois
que conformément au paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, il incombe au Bélarus de revoir
sa législation afin que les droits consacrés par les articles 19 et 21 du Pacte puissent être
pleinement exercés dans l’État partie (par. 10).
2.
J’approuve cette conclusion et formule la présente opinion individuelle afin de
donner des précisions sur l’application du paragraphe 2 de l’article 2 en l’espèce. J’estime
également que le Comité était en mesure de conclure à une violation des articles de fond
pertinents lus conjointement avec le paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte.
3.
L’auteur de la communication s’est vu refuser l’autorisation de tenir un piquet sur
une place centrale de Gomel à l’occasion du jour anniversaire de l’adoption de la
Déclaration universelle des droits de l’homme, parce qu’il ne s’était pas conformé à la
décision no 299 du Comité exécutif de Gomel, qui avait été prise en application de la loi du
30 décembre 1997 relative aux manifestations de masse. Ce régime juridique soumet à
autorisation préalable toutes les réunions publiques organisées à Gomel, une ville d’environ
500 000 habitants, relègue en un lieu unique et éloigné toutes les réunions non organisées
par les autorités étatiques, et oblige les organisateurs de ces manifestations publiques à
souscrire, à leurs frais, des contrats visant à assurer la sûreté et la sécurité publiques, des
soins médicaux et des services de nettoyage. L’auteur a contesté devant les tribunaux
nationaux le refus opposé à sa demande d’autorisation de manifester, mais ceux-ci ont
déclaré que ce refus était licite au regard du régime juridique décrit.
4.
Dans une vingtaine d’affaires, le Comité a constaté que l’application de la loi
bélarussienne relative aux manifestations de masse donnait lieu à une violation des droits
individuels à la liberté d’expression, de réunion et d’association consacrés par les
articles 19, 21 et/ou 22 du Pacte. Dans au moins six de ces affaires, la décision no 299 était
également mise en cause. Dans toutes ces affaires, le Comité a invité à plusieurs reprises le
Bélarus à revoir sa législation afin de mettre son régime juridique en conformité avec le
Pacte et d’empêcher que de telles violations ne se reproduisenta.
5.
Je suis d’avis que les circonstances de ce type d’affaires mettent directement en jeu
les obligations des États parties au titre du paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, ainsi
libellé :
Les États parties au présent Pacte s’engagent à prendre, en accord avec leurs
procédures constitutionnelles et avec les dispositions du présent Pacte, les
arrangements devant permettre l’adoption de telles mesures d’ordre législatif ou
autre, propres à donner effet aux droits reconnus dans le présent Pacte qui ne
seraient pas déjà en vigueur.
a Voir, par exemple, les communications no 1851/2008, Sekerko c. Bélarus, constatations adoptées le
28 octobre 2013, par. 11, no 1948/2010, Turchenyak et consorts c. Bélarus, constatations adoptées le
24 juillet 2013, par. 9, et no 1790/2008, Govsha et consorts c. Bélarus, constatations adoptées le
27 juillet 2012, par. 11.
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6.
Le Comité reconnaît depuis longtemps que l’article 2 définit des obligations
subsidiaires qui, prises isolément, ne peuvent constituer le fondement d’un grief de
violation du Protocole facultatifb. En effet, une violation de l’article 2 ne peut se produire
que conjointement avec celle d’un autre article de fond du Pacte. Comme nous l’avons
reconnu dans l’observation générale no 31 de 2004 relative à la nature de l’obligation
juridique générale imposée aux États parties au Pacte, le paragraphe 2 de l’article 2 permet
également aux États de se conformer au Pacte en utilisant des moyens qui sont conformes à
leur « structure constitutionnelle propre »c. Les États parties ne peuvent toutefois pas
invoquer les dispositions de leur droit interne pour justifier le fait qu’ils ne se sont pas
acquittés des obligations découlant du Pacte ou qu’ils ne leur ont pas donné effetd. Au
contraire, « [d]ans les cas où il existe des discordances entre le droit interne et le Pacte,
l’article 2 exige que la législation et la pratique nationales soient alignées sur les normes
imposées au regard des droits garantis par le Pacte »e.
7.
Dans Poliakov c. Bélarus, le Comité a établi que l’article 2, lu conjointement avec
une autre disposition, peut constituer le fondement d’un grief de violation du Protocole
facultatif, « lorsque le manquement de l’État partie aux obligations que lui impose
l’article 2 est la cause immédiate d’une violation distincte du Pacte affectant directement la
personne qui se dit lésée »f.
8.
Cette notion de « violation distincte » de l’article 2, qui se produit néanmoins
« conjointement à la violation d’une autre disposition de fond du Pacte », peut se
comprendre à lumière de la pratique suivie de longue date par le Comité dans l’application
du paragraphe 3 de l’article 2. Cette disposition exige des États parties qu’ils accordent
réparation aux personnes dont les droits reconnus par le Pacte ont été violésg. Le Comité
applique le paragraphe 3 de l’article 2 de deux façons. Premièrement, chaque fois que le
Comité constate une violation du Pacte, l’État partie est tenu d’accorder à la victime une
réparation appropriée conformément au paragraphe 3 de l’article 2. Le Comité s’appuie
donc sur le paragraphe 3 de l’article 2 pour rédiger un paragraphe consacré aux mesures de
réparation chaque fois que, dans ses constatations, il conclut à une violation du Pacte,
puisque conformément au paragraphe 3 de l’article 2, une telle conclusion oblige l’État
partie à réparer intégralement le préjudice subi.
9.
Deuxièmement, une personne peut établir une violation en lien avec le paragraphe 3
de l’article 2 lorsqu’un État a été informé de violations graves des droits de l’homme
commises sur un territoire relevant de sa juridiction et qu’il a systématiquement failli à son
obligation d’accorder réparation à la victime. Par exemple, dans des affaires relatives à des
violations commises par le passé, telles que des actes de torture, des exécutions
extrajudiciaires et des disparitions forcées, l’État partie a l’obligation de faire procéder à
une enquête, de traduire les auteurs en justiceh et d’indemniser les victimes. Lorsqu’un État
partie manque systématiquement à cette obligation, une personne peut établir l’existence
d’une « violation distincte » du paragraphe 3 de l’article 2 lu conjointement avec la
disposition de fond pertinente, par exemple l’article 6 ou l’article 7 du Pactei.
b Voir, par exemple, la communication no 2202/2012, Castañeda c. Mexique, constatations adoptées le
18 juillet 2013, par. 6.8.
c Voir l’observation générale no 31, par. 13.
d Ibid., par. 4.
e Ibid., par. 13.
f Communication no 2030/2011, Poliakov c. Bélarus, constatations adoptées le 17 juillet 2014, par. 7.4.
g Voir l’observation générale no 31, par. 16.
h Ibid., par. 18.
i Voir, par exemple, la communication no 1997/2010, Rizvanović c. Bosnie-Herzégovine, constatations
adoptées le 21 mars 2014, par. 9.6 et 9.7.
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10.
En l’espèce, conformément à la première modalité d’application du paragraphe 3 de
l’article 2 rappelée plus haut, le Comité s’appuie expressément, dans le paragraphe
consacré aux mesures de réparation (par. 10), sur les obligations incombant à l’État partie
au titre du paragraphe 2 de l’article 2, pour lui enjoindre de revoir sa législation afin de la
rendre conforme aux obligations découlant du Pactej. J’approuve cette décision.
11.
Par ailleurs, conformément à notre pratique dans les cas de violation du
paragraphe 3 de l’article 2, j’estime qu’il est également loisible au Comité de conclure à
une violation en lien avec le paragraphe 2 de l’article 2 lorsque, comme en l’espèce, la
législation d’un État ou la jurisprudence établie de la plus haute juridiction d’un État est en
permanence et systématiquement à l’origine d’une violation du Pacte, et que l’État partie
manque à son obligation contraignante au titre du paragraphe 2 de l’article 2 d’adopter des
mesures d’ordre législatif ou autre propres à donner effet aux droits reconnus dans le Pacte.
12.
Le Comité a conclu à maintes reprises que le régime juridique bélarussien applicable
− en l’espèce, l’article 5 de la loi relative aux manifestations de masse et la décision no 299
− est attentatoire aux libertés d’expression, de réunion et d’association garanties par le
Pacte. Nous avons à maintes reprises invité l’État partie à revoir sa législation en raison de
ces violations. L’État partie a manqué tout aussi systématiquement à son obligation
« absolue et immédiate » de modifier son droit interne de manière à l’aligner sur les normes
imposées par le Pactek.
13.
Le refus systématique d’un État d’adapter sa législation afin de donner effet aux
droits consacrés par le Pacte constitue un manquement au paragraphe 2 de l’article 2, qui, à
mon avis, devrait être considéré comme donnant lieu à une « violation distincte » du Pacte
− une violation des obligations incombant à l’État partie au titre du paragraphe 2 de
l’article 2, lu conjointement avec l’article de fond pertinent. Parmi les circonstances
comparables dans lesquelles il serait approprié de conclure à une violation en lien avec le
paragraphe 2 de l’article 2 figurent certains cas d’objection de conscience dans lesquels, à
plusieurs reprises, le Comité a constaté des violations de l’article 18 du Pacte du fait du
refus d’un État partie d’adopter une législation prévoyant un service civil de remplacement
et a recommandé une révision de la législation pertinentel et des lois en vigueur imposant la
peine de mort obligatoirem.
14.
La constatation d’une violation en lien avec le paragraphe 2 de l’article 2 dans les
cas où, pour des raisons structurelles et systémiques, l’État concerné n’adopte pas de
mesures législatives correctives, attirerait l’attention de l’État partie, et en particulier du
législateur, sur le fait que le Comité s’inquiète de ce que la violation a pour origine le
régime juridique de l’État partie, et sur l’obligation distincte qu’a celui-ci au titre du
paragraphe 2 de l’article 2 d’adapter son droit interne afin de donner effet aux droits
consacrés par le Pacten. Le fait de conclure à une telle violation du paragraphe 2 de
j Voir l’observation générale no 31, par. 17 : « [I]l serait contraire aux fins visées par le Pacte de ne pas
reconnaître qu’il existe une obligation inhérente à l’article 2 de prendre des mesures pour prévenir la
répétition d’une violation du Pacte. En conséquence, il est fréquent que le Comité, dans des affaires
dont il est saisi en vertu du Protocole facultatif, mentionne dans ses constatations la nécessité
d’adopter des mesures visant […] à éviter la répétition du type de violation considéré. De telles
mesures peuvent nécessiter une modification de la législation ou des pratiques de l’État partie. ».
k Ibid., par. 14.
l Voir la communication no 2179/2012, Kim c. République de Corée, constatations adoptées le
15 octobre 2014, par. 9 (le Comité a constaté la violation des droits de 50 témoins de Jéhovah
condamnés à la prison pour avoir refusé d’effectuer leur service militaire).
m Communication no 1406/2005,Weerawansa c. Sri Lanka, constatations adoptées le 17 mars 2009
(le Comité a constaté que la peine de mort obligatoire prévue par la loi violait l’article 6 du Pacte).
n À cet égard, la constatation d’une violation en lien avec le paragraphe 2 de l’article 2 pourrait
s’accompagner d’une recommandation spécifique dans le paragraphe de conclusion dans laquelle
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l’article 2 renforcerait par conséquent la protection des droits de l’homme à l’échelle
individuelle en mettant l’accent sur l’obligation de l’État de prévenir d’autres violations
récurrentes.
15.
Cette approche correspondrait en outre à celle suivie par d’autres organes de
protection des droits de l’homme. Conformément à l’article 46 de la Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Cour européenne des
droits de l’homme a adopté une approche similaire dans sa procédure de l’arrêt pilote, qui
consiste à signaler, dans un arrêt, des problèmes systémiques ou structurels propres au
cadre juridique de l’État partie et qui ont donné lieu à une violation de la Convention, ainsi
que les mesures correctives que cet État doit adopter, notamment la révision de sa
législationo. La Cour adopte cette méthode lorsqu’un État persiste à ne pas adopter de
mesures législatives correctives. La Cour interaméricaine des droits de l’homme signale
depuis longtemps les cas où il est nécessaire de revoir le cadre juridique interne et en
particulier, lorsqu’un État ne prend pas les mesures voulues, elle constate une violation ou
l’inobservation de l’article 2 de la Convention américaine relative aux droits de l’homme,
lu conjointement avec les dispositions de fond pertinentesp.
16.
C’est pourquoi, si j’approuve le Comité lorsque, au paragraphe 10, il demande
expressément à l’État partie de revoir sa législation conformément au paragraphe 2 de
l’article 2, j’estime que, compte tenu des circonstances de l’espèce, il lui était loisible de
constater une violation en lien avec le paragraphe 2 de l’article 2, ce qui aurait en outre
permis de renforcer la protection des droits de l’homme.
le Comité appellerait l’État partie à transmettre les constatations aux autorités législatives
compétentes. Le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes a reconnu le
rôle important des parlements dans la prévention et la réparation des violations systémiques des droits
de l’homme. Voir « National parliaments and the Convention on the Elimination of All Forms of
Discrimination against Women », déclaration sur les liens entre le Comité et les parlementaires
pouvant être consultée à l’adresse http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CEDAW/Statements/
Parliamentarians.pdf.
o Voir, par exemple, Cour européenne des droits de l’homme, requête no 31443/96, Broniowski
c. Pologne, arrêt du 22 juin 2004, par. 3 et 4 (la Cour constate que la violation « résulte d’un
problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation […] intern[e] » et dit que « l’État
défendeur doit garantir, par des mesures légales et des pratiques administratives appropriées, la mise
en œuvre du droit patrimonial en question »); selon le paragraphe 3 de l’article 61 du Règlement de
la Cour européenne des droits de l’homme (2015), l’arrêt pilote doit « indiquer […] la nature du
problème structurel ou systémique […] et le type de mesures de redressement que la Partie
contractante concernée doit prendre ».
p Voir Cour interaméricaine des droits de l’homme, Masacres de El Mozote y lugares aledaños
v. El Salvador, arrêt du 25 octobre 2012, par. 403 (8) : « L’État partie ne s’est pas acquitté de son
obligation d’adapter son droit interne à la Convention interaméricaine relative aux droits de l’homme,
énoncée à l’article 2, pour ce qui est du paragraphe 1 de l’article 8 […] »; « La Última Tentación de
Cristo » (Olmedo Bustos y otros) v. Chile, arrêt du 5 février 2001, par. 98 : « [L]es normes du droit
chilien […] n’ont pas encore été adaptées à la disposition de la Convention américaine […]. En
conséquence, le Chili doit adopter les mesures voulues pour réviser son droit interne », et
par. 103 (4); Suárez Rosero v. Ecuador, arrêt du 12 novembre 1997, par. 90 et 110 (5) (la Cour
constate une violation de l’article 2 en relation avec le paragraphe 5 de l’article 7).
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Appendice II
[Original : espagnol]
Opinion conjointe (partiellement dissidente) de Fabián Salvioli
et Víctor Manuel Rodríguez-Rescia
1.
En ce qui concerne la communication no 2019/2010 (Poplavny c. Bélarus), nous
approuvons la conclusion selon laquelle la responsabilité internationale de l’État est
engagée à raison de la violation des articles 19 et 21 du Pacte international relatif aux droits
civils et politiques, mais nous estimons que le Comité aurait dû également se pencher sur la
violation du paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte.
2.
La constatation d’une violation du paragraphe 2 de l’article 2 dans l’affaire
Poplavny concorderait avec les faits, qui démontrent amplement que la décision no 299 du
Comité exécutif de la ville de Gomel est manifestement incompatible avec les droits
consacrés aux articles 19 et 21 du Pacte.
3.
Le Bélarus a ratifié le Pacte le 12 novembre 1973 et, en sa qualité d’État partie, il est
tenu, depuis l’entrée en vigueur de cet instrument, de s’acquitter des diverses obligations
qui y sont énoncées, notamment au paragraphe 2 de l’article 2. Il est donc soumis à des
obligations positives (adopter des mesures d’ordre législatif ou autre propres à donner effet
aux droits reconnus dans le Pacte) et à des obligations négatives (s’abstenir d’adopter des
mesures d’ordre législatif ou autre qui entravent ou empêchent l’exercice des droits
consacrés par le Pacte). Par conséquent, la responsabilité internationale de l’État pour une
violation du paragraphe 2 de l’article 2 peut être engagée soit par une action soit par
une omission.
4.
En adoptant la loi relative aux manifestations de masse, qui permet aux autorités
exécutives locales de désigner de façon permanente certains lieux déterminés pour la tenue
de manifestations collectives sans avoir à justifier de diverses restrictions, l’État partie a
manqué à ses obligations au titre du paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, lu conjointement
avec les articles 19 et 21 du même instrument.
5.
De même, en instaurant l’obligation de souscrire des contrats avec les prestataires de
services municipaux pour assurer la sécurité, une assistance médicale et le nettoyage lors
des manifestations, la décision no 299 du Comité exécutif de la ville de Gomel, adoptée le
2 avril 2008, crée un obstacle qui ne répond pas aux critères de nécessité et de
proportionnalité applicables à la réglementation de l’exercice des droits à la liberté
d’expression et à la liberté de réunion et, partant, constitue une violation du paragraphe 2 de
l’article 2 du Pacte, lu conjointement avec les articles 19 et 21 du même instrument.
6.
Cela ressort également du raisonnement du Comité, qui, se référant expressément
aux deux éléments du droit interne susmentionnés, indique, au paragraphe 10 de ses
constatations, que l’État partie devrait revoir sa législation pour la rendre conforme aux
obligations découlant du paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte. On ne peut aboutir à une telle
conclusion sans affirmer que ces éléments du droit interne sont incompatibles avec le
paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, et donc sans conclure qu’il y a eu violation de cette
disposition lue conjointement avec les articles 19 et 21 du même instrument, conclusion
qui, à nos yeux, est implicite dans les constatations adoptées par le Comité.