b.583

Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen

b. 583

Entscheid vom 22. August 2008

Besetzung

Roger Blum, Präsident Regula Bähler (Vizepräsidentin), Paolo Caratti, Carine Egger Scholl, Heiner Käppeli, Denis Masmejan, Alice Reichmuth Pfammatter, Claudia Schoch Zeller, Mariangela Wallimann-Bornatico (weitere Mitglieder) Pierre Rieder, Réjane Ducrest (Sekretariat)

Gegenstand

Schweizer Fernsehen, SF 1, Sendung „10 vor 10“ vom

11. März 2008, Beitrag über Hanfinitiative

Beschwerde vom 29. April 2008

Parteien / Verfahrensbeteiligte

N (Beschwerdeführerin) und mitunterzeichnende Perso- nen

SRG SSR idée suisse (Beschwerdegegnerin)

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Sachverhalt:

A. Am 11. März 2008 strahlte das Schweizer Fernsehen auf SF 1 im Rahmen des Nachrichtenmagazins „10 vor 10“ einen Beitrag über die Hanfinitiative aus. An- lass bildete die Beratung der Volksinitiative im Ständerat (Dauer: 2 Minuten 42 Se- kunden), welcher diese ohne Gegenvorschlag mit 18:16 Stimmen ablehnte. B. Mit Eingabe vom 29. April 2008 (Datum Postaufgabe) erhob N (im Folgen- den: Beschwerdeführerin) bei der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im Folgenden: UBI, Beschwerdeinstanz) Beschwerde gegen die er- wähnte Sendung. Sie beanstandet die Einseitigkeit und Unausgewogenheit des Bei- trags. Es sei massiv für die Hanfinitiative geworben worden. Gegner der Initiative seien nicht zu Wort gekommen und als unwissend dargestellt worden. Der Beitrag habe deshalb Art. 4 Abs. 2 und 4 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen vom 24. März 2006 (RTVG; SR 784.40) verletzt. Ihrer Eingabe lag der Bericht der zuständigen Ombudsstelle vom 14. April 2008 bei. C. Im Rahmen der ihr gewährten zusätzlichen Frist zur Nachbesserung ihrer Beschwerde stellte die Beschwerdeführerin der UBI die Unterschriften und notwen- digen Angaben (Vorname, Name, Adresse, Jahrgang) von 23 Personen zu, welche ihre Beschwerde unterstützen. D. In Anwendung von Art. 96 Abs. 2 RTVG wurde die SRG SSR idée suisse (im Folgenden auch Beschwerdegegnerin) zur Stellungnahme eingeladen. Sie bean- tragt in ihrer Antwort vom 14. Juli 2008, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die UBI könne dem Schweizer Fernsehen keine Anwei- sungen geben. Der Beitrag habe im Übrigen die gesetzlichen Mindestanforderungen an den Programminhalt und insbesondere das Sachgerechtigkeits- bzw. das Viel- faltsgebot nicht verletzt. Im betreffenden Beitrag sei es nicht erforderlich gewesen, einen Gegner bzw. eine Gegnerin der Hanfinitiative zu Wort kommen zu lassen und auf die Schädlichkeit des Cannabiskonsums hinzuweisen. Die freie Meinungsbildung des Publikums sei jederzeit gewährleistet gewesen. E. Die Stellungnahme der SRG wurde der Beschwerdeführerin am 15. Juli 2008 zugestellt. Gleichzeitig wurden die Verfahrensbeteiligten darüber informiert, dass die Beratung der Beschwerdesache öffentlich sein werde, es sei denn, schüt- zenswerte Privatinteressen würden entgegenstehen (Art. 97 Abs. 1 RTVG).

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Erwägungen:

1. Die Eingabe wurde zusammen mit dem Ombudsbericht fristgerecht einge- reicht und ist hinreichend begründet (Art. 95 Abs. 1 und 3 RTVG). 2. Art. 94 RTVG umschreibt die Beschwerdebefugnis. Zur Beschwerde ist u.a. legitimiert, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, min- destens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und eine Beschwerde ein- reicht, die von mindestens 20 weiteren Personen unterzeichnet ist, die ebenfalls zur Beschwerdeführung legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Art. 94 Abs. 2 und 3 RTVG; sogenannte Popularbeschwerde). Die Eingabe der Beschwerdeführerin erfüllt diese Anforderungen. 3. Auf die Eingabe ist nicht einzutreten, soweit darin Ausführungen des Om- budsberichts beanstandet werden. Beim Schlussbericht der Ombudsstelle handelt es sich nicht um eine rechtlich anfechtbare Verfügung, sondern um eine Meinungs- äusserung der zuständigen Ombudsstelle im Rahmen dieses Verfahrens gemäss Art. 92f. RTVG, welches dem Beschwerdeverfahren vor der UBI vorgelagert ist. Die Ombudsstellen haben keine Entscheidungs- oder Weisungsbefugnis (Art. 93 Abs. 2 RTVG), sondern sollen primär zwischen den Beteiligten vermitteln. 4. Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Prüfungsbefugnis der UBI. Diese ist bei der Prüfung des anwendbaren Rechts frei und nicht an die Vorbringen der Parteien gebunden (BGE 121 II 29 E. 2a S. 31 [„Mansour – Tod auf dem Schulhof"]). 4.1 In den Schlagzeilen zur Sendung wurde der beanstandete Beitrag wie folgt angekündigt: “Legalisieren oder verfolgen: Keine Klarheit im Parlament – jetzt muss das Volk die Schweizer Hanfpolitik bestimmen.“ In der Anmoderation zum eigentli- chen Beitrag wird ausgeführt, der Ständerat habe zur Hanfinitiative wie der National- rat Nein gesagt. Diese komme ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung und „dürfte kaum eine Chance haben“. Auch der Glarner SVP-Ständerat This Jenny habe sich vergeblich bemüht, den Rat davon zu überzeugen, dass das heutige Cannabis- Verbot gar nicht durchgesetzt werden könne. Es folgt ein Ausschnitt aus dessen Vo- tum, in dem Jenny ausführt, Jugendliche würde einen auslachen, wenn man sie darauf aufmerksam mache, das Rauchen von Cannabis sei verboten. 4.2 Eine kurze Zwischenmoderation – “Das Kiffen und die Politik – ein jahrelan- ges Auf und Ab zwischen Legalisieren und Verfolgen” – leitet zum eigentlichen Film- bericht über. Dieser beginnt mit einer Stellungnahme von François van der Linde, Präsident der Eidgenössischen Drogenkommission, zu den parlamentarischen De- batten zur Hanfinitiative. Er äussert sich sehr enttäuscht. „Ich denke, ein Gegenvor- schlag hätte eine konstruktive Möglichkeit bieten können, um mit dem Cannabis- Problem einen Schritt weiter zu kommen. Jetzt stehen wir vor einem Scherbenhau- fen.“ Anschliessend erfolgt eine kurze Darstellung der heutigen Situation. Es wird darauf verwiesen, dass rund eine halbe Million Menschen in der Schweiz sich einen „Joint drehen“. Diese müssten theoretisch von der Polizei verfolgt und angezeigt werden. In der Praxis hätten aber weder Polizei noch Justiz die Mittel, um „jeden Kiffer zur Rechenschaft zu ziehen“. Danach zeigt „10 vor 10“ in einem kurzen Rück-

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blick, dass der Ständerat einer Revision des Betäubungsmittelgesetzes mit einer Liberalisierung des Cannabiskonsums vor einigen Jahren zugestimmt habe. Der Nationalrat habe dann aber am 25. September 2003 beschlossen, gar nicht auf die Vorlage einzutreten. François van der Linde meint, dies sei eine Gesprächsverwei- gerung des Nationalrates gewesen. Auch beim zweiten Mal sei es der Nationalrat gewesen, welcher einen Gegenvorschlag zur Hanfinitiative verunmöglicht habe. Ständerätin Anita Fetz kritisiert im Rahmen der Beratung der Hanfinitiative ebenfalls den Nationalrat. Im Off-Kommentar wird zusammenfassend darauf hingewiesen, dass der Nationalrat im Zusammenhang mit der „Cannabis-Frage“ heute stark kriti- siert worden sei. Zum Schluss bemerkt François van der Linde, dass sich seine Hoffnungen auf eine „klare Regelung“ zerschlagen hätten. 4.3 Die Beschwerdeführerin rügt primär, der Beitrag sei einseitig und unausge- wogen gewesen und habe deshalb das Sachgerechtigkeits- und Vielfaltsgebot von Art. 4 Abs. 2 und 4 RTVG verletzt. 5. Art. 93 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 6 Abs. 2 RTVG gewährleisten die Programmautonomie des Veranstalters. Diese beinhaltet nament- lich auch die Freiheit in der Wahl eines Themas einer Sendung oder eines Beitrags und in der inhaltlichen Bearbeitung. Der Veranstalter hat dabei jedoch die einschlä- gigen Bestimmungen über den Inhalt redaktioneller Sendungen einzuhalten. 5.1 Die UBI prüft im Zusammenhang mit dem Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 2 RTVG, ob dem Publikum aufgrund der in der Sendung oder im Beitrag vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über einen Sachverhalt oder ein Thema vermittelt worden ist, so dass dieses sich darüber frei eine eigene Meinung bilden kann (BGE 131 II 253 E. 2.1ff. S. 256ff. [„Rentenmiss- brauch“]). Umstrittene Aussagen sollen als solche erkennbar sein. Fehler in Neben- punkten und redaktionelle Unvollkommenheiten, welche nicht geeignet sind, den Gesamteindruck der Ausstrahlung wesentlich zu beeinflussen, sind programmrecht- lich nicht relevant. Hat sich das Publikum keine eigene Meinung über einen Sach- verhalt oder ein Thema bilden können, prüft die UBI zusätzlich, ob zentrale journalis- tische Sorgfaltspflichten eingehalten wurden (vgl. Peter Studer/Rudolf Mayr von Bal- degg, Medienrecht für die Praxis, Zürich 2006, 3. Auflage, S. 198ff.). Ist dies nicht der Fall, liegt eine Verletzung des Sachgerechtigkeitsgebots vor. 5.2 Das Vielfaltsgebot im Sinne von Art. 4 Abs. 4 RTVG will dagegen einseitige Tendenzen in der Meinungsbildung durch Radio und Fernsehen verhindern. Es ver- bietet nicht nur die Einseitigkeit im Sinne einer zu starken Berücksichtigung extremer Anschauungen, sondern auch die ausschliessliche Vermittlung politisch oder gesell- schaftlich gerade herrschender Ansichten. Vielmehr sind Radio und Fernsehen ver- pflichtet, in ihrem Programm auch die politisch-weltanschauliche Vielfalt widerzu- spiegeln (VPB 69/2005 Nr. 128 E. 5 S. 1557 [„Trentième anniversaire du plébiscite d'autodétermination jurassien“]). Im Gegensatz zum Sachgerechtigkeitsgebot richtet sich das Vielfaltsgebot an das Programm insgesamt. 5.3 Sendungen, die bevorstehende Volksabstimmungen thematisieren, sind aus staatspolitischer Sicht heikel, weil sie geeignet sind, die politische Meinungsbildung zu beeinflussen. Der Europarat streicht in der an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlung CM/Rec (2007) 15, welche vom Ministerkomitee am 7. November 2007 genehmigt wurde, die Bedeutung der Medien und insbesondere auch der elektroni- schen Medien bei der Berichterstattung im Vorfeld von Wahlen hervor. In analoger

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Weise gilt dies auch für Volksabstimmungen. Die Sicherung der politischen Mei- nungsbildung als wichtiges Element der Demokratie ist eine der Hauptaufgaben der rundfunkrechtlichen Programmaufsicht in der Schweiz (BGE 132 II 290 E. 3.2.3 S. 296 [„Dipl. Ing. Paul Ochsner“]). Entsprechend sorgfältig ist bei der Gestaltung von Ausstrahlungen vor Wahlen und Abstimmungen vorzugehen. Die Informations- grundsätze von Art. 4 Abs. 2 und 4 RTVG bezwecken im Zusammenhang mit der Berichterstattung vor Abstimmungen primär, die Chancengleichheit zwischen den beiden Lagern zu gewährleisten (BGE 134 I 2 [„Freiburger Original in der Regie- rung“]; BGE 125 II 497 E. 3b)cc) und dd) S. 503ff. [„Tamborini“]). 6. Die Beschwerdeführerin beanstandet vorliegend einzig den Beitrag des Nachrichtenmagazins „10 vor 10“ zur Hanfinitiative. Sie rügt dagegen nicht, dass alle Sendungen zur Hanfinitiative bzw. zur schweizerischen Drogenpolitik im Programm des Schweizer Fernsehens während eines bestimmten Zeitraums nicht ausgewogen gewesen seien. Da es sich vorliegend nicht um eine Zeitraumbeschwerde (BGE 123 II 115 E. 3a S. 121 [„Zischtigsclub", „Arena" u.a.]) handelt, ist das Vielfaltsgebot von Art. 4 Abs. 4 RTVG, welches auf das Programm als Ganzes und nicht auf die ein- zelne Sendung zielt, nicht anwendbar. Die UBI hat daher ausschliesslich zu prüfen, ob die beanstandete Sendung das Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 2 RTVG verletzt hat. 6.1 Der beanstandete Beitrag wurde am 11. März 2008 ausgestrahlt, die Ab- stimmung zur Volksinitiative „Für eine vernünftige Hanf-Politik mit wirksamem Ju- gendschutz“ (Hanfinitiative) fand am 30. November 2008 statt. Die Ausstrahlung er- folgte damit nicht in der für die Meinungsbildung zur Abstimmung sensiblen Zeit während des eigentlichen Abstimmungskampfes (siehe dazu UBI-Entscheid b. 561 vom 7. Dezember 2007 E. 3.2 [„SP: wie weiter?“]). Die im Zusammenhang mit ei- gentlichen Abstimmungssendungen erforderlichen erhöhten journalistischen Sorg- faltspflichten finden deshalb auf den vorliegenden Beitrag keine Anwendung (siehe dazu Ziffer 5.3). 6.2 Entgegen des in den Schlagzeilen eingeblendeten Titels, beschäftigte sich der beanstandete Beitrag nicht primär mit der Hanfinitiative. Eigentliches Thema des Beitrags war, wie der National- und der Ständerat mit der seit Jahren schwelenden Problematik um die Strafbarkeit des Cannabiskonsums umgehen bzw. umgegangen sind. Es wird dazu ausgeführt, dass hunderttausende von Leuten in der Schweiz dieses Hanfprodukt konsumieren, obwohl die Betäubungsmittelgesetzgebung dies verbietet. In der Praxis würden diese Personen aber nicht strafrechtlich belangt, da der Polizei und der Justiz die Mittel fehlen würden. Der Beitrag beleuchtet in kriti- scher Weise die Arbeiten des Parlaments und insbesondere des Nationalrats ange- sichts dieses offenbaren Vollzugsnotstands. 6.3 Zu diesem eigentlichen Thema des Beitrags konnte sich das Publikum durchaus eine eigene Meinung bilden. Wesentliche Fakten, wie die geltenden recht- lichen Rahmenbedingungen und die Probleme beim Vollzug, werden ebenso er- wähnt wie die vergeblichen Schritte zu einer Revision des Betäubungsmittelge- setzes in den letzen Jahren. Dabei werden auch die unterschiedlichen Haltungen von National- und Ständerat aufgezeigt. Das Publikum konnte auch ohne Weiteres zwischen Fakten und Meinungsäusserungen unterscheiden. Letztere waren für das Publikum jeweils als solche erkennbar (Art. 4 Abs. 2 2. Satz RTVG). Ebenso ersicht- lich war der Blickwinkel des Beitrags, welcher wesentlich durch die gezeigten Voten

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und insbesondere durch die Aussagen des Präsidenten der Eidgenössischen Dro- genkommission geprägt war. Die heutige rechtliche Regelung wird aufgrund der grossen Vollzugsprobleme als höchst unbefriedigend und dringend revisionsbedürf- tig erachtet. Ein entsprechender Fokus erscheint unabhängig von der zu Grunde liegenden Sache auch aus rechtsstaatlicher Sicht verständlich. Dass im Beitrag vor- ab Kritik am Nationalrat geübt wird, welcher in den letzten Jahren keine Hand gebo- ten habe für eine mehrheitsfähige und durchsetzungsfähige Revisionsvorlage, ist aufgrund des gewählten Themas und des eingenommenen Blickwinkels für das Publikum durchaus nachvollziehbar. 6.4 Der besseren Verständlichkeit der Problematik hätte es zwar gedient, wenn auch eine Verfechterin bzw. ein Verfechter der nationalrätlichen Mehrheitsmeinung im beanstandeten Beitrag zu Wort gekommen wäre. Damit hätte allenfalls näher beleuchtet werden können, warum sich in dieser Frage die beiden Räte nicht auf eine im Vollzug auch durchsetzungsfähige rechtliche Grundlage haben einigen kön- nen. Gleichzeitig hätte der durch den Beitrag indirekt ausgelöste Anschein, dass nur eine Liberalisierung des Cannabiskonsums eine sinnvolle Lösung darstelle, wohl vermieden werden können. Diese Unterlassung stellt aber aufgrund des für das Publikum erkennbaren Blickwinkels des Beitrags lediglich einen Mangel in einem Nebenpunkt dar, welcher nicht geeignet ist, die Meinungsbildung des Publikums zum eigentlich behandelten Thema in wesentlicher Weise zu beeinträchtigen. Mit dem Einbezug von François van der Linde hat sich die „10 vor 10“-Redaktion im Üb- rigen auf die Aussagen des „obersten Drogenexperten des Bundes“ abgestützt. 6.5 Die Beschwerdeführerin erachtet die Zwischenmoderation, wonach im Par- lament keine Klarheit über die im Zusammenhang mit dem Cannabiskonsum zu ver- folgende gesetzliche Lösung herrsche, als falsch. Sie macht geltend, beide Räte hätten sich unmissverständlich gegen die Hanfinitiative und gegen einen Gegenvor- schlag ausgesprochen. Dem gilt es allerdings entgegen zu halten, dass der Beitrag nicht nur die parlamentarischen Debatten zur Hanfinitiative, sondern die Beschlüsse des Parlaments während der letzten Jahre als Ganzes thematisierte. Diesbezüglich hat sich tatsächlich eine gewisse Diskrepanz zwischen National- und Ständerat of- fenbart. 6.6 Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin wurde im Beitrag nicht „massiv für die Hanfinitiative“ geworben. Es wurde vielmehr der Eindruck vermittelt, diese Volksinitiative sei von vornherein an der Urne chancenlos. So erwähnt die Moderatorin in der Einleitung, dass die Hanfinitiative „kaum eine Chance“ haben dürfte. Auch der Präsident der Eidgenössischen Drogenkommission erachtet diese offensichtlich nicht als Alternative zum geltenden Recht. Er meint nämlich, dass die Schweiz nach dem Entscheid des Ständerats in dieser drogenpolitischen Frage „vor einem Scherbenhaufen“ stehe. Aufgrund des gewählten Themas ging es im bean- standeten Beitrag ohnehin nicht um eine Darstellung oder Bewertung der Hanfinitia- tive. In diesem Rahmen war es deshalb auch nicht notwendig, jemanden zu Wort kommen zu lassen, welcher gegen die Hanfinitiative bzw. grundsätzlich gegen eine Liberalisierung des Cannabiskonsums ist oder auf die Gefahren und die Schädlich- keit des Cannabiskonsums hinweist. 6.7 Die Programmautonomie von Art. 6 Abs. 2 RTVG erlaubt Veranstaltern, ein Thema ausschliesslich aus einem bestimmten, nicht die ganze Problematik umfas- senden Blickwinkel zu behandeln. Da das Für und Wider einer Liberalisierung des

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Cannabiskonsums in der Schweiz im Übrigen seit Jahren öffentlich heftig diskutiert wird, dürfte beim Publikum ohnehin ein erhebliches Vorwissen bestehen, zumindest hinsichtlich der grundsätzlichen Frage, ob eine Liberalisierung sinnvoll sei oder nicht (BGE 132 II 290 E. 3.2.1 S. 294f. [„Dipl. Ing. Paul Ochsner“]). Die eigentlichen Ab- stimmungssendungen im Vorfeld der Abstimmung zur Hanfinitiative stellen die adä- quate Plattform dar, um die Frage der Liberalisierung des Cannabiskonsums mit allen ihren Facetten im Detail und in vertiefter Weise zu thematisieren. Der von der „10 vor 10“-Redaktion gewählte besondere Blickwinkel war auch für das Publikum erkennbar. Dieses konnte sich daher zum eigentlich behandelten Thema eine eige- ne Meinung bilden. Der beanstandete Beitrag hat aus diesen Gründen das Sachge- rechtigkeitsgebot nicht verletzt. Ob dieser allenfalls hätte klarer bzw. verständlicher gestaltet werden können, hat die UBI nicht zu beurteilen. Sie hat sich auf eine Rechtskontrolle zu beschränken und darf keine Fachaufsicht ausüben (BGE 132 II 290 E. 3.2 S. 294 [„Dipl. Ing. Paul Ochsner"]). 7. Die Beschwerde erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

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Aus diesen Gründen beschliesst die UBI:

1. Die Beschwerde von N und mitunterzeichnenden Personen vom 29. April 2008 wird, soweit darauf einzutreten ist, mit 8:1 Stimmen abgewiesen und es wird festgestellt, dass der am 11. März 2008 in der Sendung „10 vor 10“ des Schweizer Fernsehens (SF 1) ausgestrahlte Beitrag über die Hanfinitiative keine Bestimmun- gen über den Inhalt redaktioneller Sendungen verletzt hat. 2. Verfahrenskosten werden keine auferlegt 3. Zu eröffnen:

- (…)

Im Namen der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen

Rechtsmittelbelehrung

Entscheide der UBI können gemäss Art. 99 RTVG in Verbindung mit Art. 82 Abs. 1 Bst. a, 86 Abs. 1 Bst. c und 89 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110) innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung mit Beschwerde beim Bundesge- richt angefochten werden.

Versand: 4. März 2009