b.524, Schweizer Fernsehen DRS, Sendung 'Rundschau', Beitrag...

Erwägungen (25 Absätze)

E. 1 Die Eingabe wurde zusammen mit dem Ombudsbericht fristgerecht ein- gereicht und ist hinreichend begründet (Art. 62 Abs. 1 und 2 RTVG).

E. 1.1 Art. 63 RTVG umschreibt die Beschwerdebefugnis. Zur Beschwerde ist u.a. legitimiert, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle be- teiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung ver- fügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Per- sonen unterzeichnet ist, die ebenfalls zur Beschwerdeführung legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Art. 63 Abs. 1 Bst. a RTVG; sogenannte Popularbeschwerde). Da der Beschwerdeführer die genannten Anforderungen erfüllt, ist auf seine Beschwerde grundsätz- lich einzutreten.

E. 1.2 Nicht eingetreten werden kann auf die Eingabe, soweit der Beschwerde- führer eine Verletzung der publizistischen Leitlinien des Schweizer Fern- sehens und der Richtlinien des schweizerischen Presserats geltend macht. Gemäss Art. 65 Abs. 1 RTVG hat die UBI festzustellen, ob Programmbe- stimmungen einschlägiger internationaler Übereinkommen, des RTVG, der Radio- und Fernsehverordnung oder der Konzession verletzt worden sind. Die publizistischen Leitlinien stellen interne Richtlinien des Schwei- zer Fernsehens und keine Programmbestimmungen im Sinne von Art. 65 Abs. 1 RTVG dar. Dies gilt ebenfalls für die Richtlinien des Schweizer Presserats, welcher eine von verschiedenen Organisationen der Medien- schaffenden auf freiwilliger Basis gebildete Beschwerdeinstanz darstellt.

E. 1.3 Ebenfalls nicht eingetreten werden kann auf den Antrag, Administrativ- massnahmen im Sinne von Art. 67 RTVG anzuordnen. Nach einer festge- stellten Programmrechtsverletzung kann die UBI dem betroffenen Veran- stalter Frist setzen, damit dieser die geeigneten Vorkehren trifft, um die Rechtsverletzung zu beheben und in Zukunft gleiche oder ähnliche Rechtsverletzungen zu vermeiden (Art. 67 Abs. 2 RTVG). Trifft der Ver- anstalter keine genügenden Vorkehren, kann die UBI dem zuständigen Departement beantragen, geeignete Massnahmen im Sinne von Art. 67 Abs. 1 Bst. c RTVG zu verfügen. Von sich aus kann die UBI dagegen kei- ne Massnahmen anordnen.

E. 2 Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Prüfungsbefugnis der UBI. Diese ist bei der Prüfung des anwendbaren Rechts frei und nicht an die Vorbringen der Parteien gebunden.

- 4 -

E. 2.1 Der beanstandete Beitrag beginnt mit einer kurzen Anmoderation. Der Moderator erklärt, die Zahl der Asylbewerber in der Schweiz habe sich zwar verkleinert. Der Anteil der Asylanten, welchen ein kriminelles Verhal- ten habe nachgewiesen werden können, sei dagegen gestiegen. Da viele ih- re Identität nicht preisgeben und entsprechende Dokumente fehlen wür- den, könnten selbst abgewiesene Asylbewerber, die sich Dutzender Straf- taten schuldig gemacht hätten, nicht ausgeschafft werden. Der folgende Filmbeitrag zeige die Grenzen des schweizerischen Asylsystems und die Ohnmacht der Polizei auf.

E. 2.2 Der folgende Filmbericht zeigt zuerst Bilder einer Razzia der Polizei in der Solothurner Asylunterkunft Balmberg. Polizisten befragen Asylbewerber und beschlagnahmen Drogengelder und Kokain. Befragt zur Kriminalität von Asylbewerbern werden Martin Jaberg, Leiter des Asylzentrums, und Manfred Rhyn, Einsatzleiter Razzia der Solothurner Kantonspolizei. Im Gefängnis Lenzburg wird Jean S. interviewt, welcher wegen Drogenhan- dels und Geldwäscherei eine 2 ½-jährige Freiheitsstrafe absitzt. Thomas Zuber, Chef Kriminalpolizei der solothurnischen Kantonspolizei äussert sich zur Kriminalität von Asylbewerbern im Kanton im Allgemeinen. Der Film zeigt anschliessend den Werdegang von Herrn B., welcher sich der meisten Delikte schuldig gemacht hat. Zum Fall von Herrn B. äussern sich Bernhard Felder, Leiter Sozialhilfe und Asyl Solothurn, und Charles Jako- ber vom Therapiezentrum, in welchem sich der Asylbewerber während ei- nes Jahres aufgehalten hat. Anschliessend kommen Thomas Zuber und Martin Jaberg noch einmal zu Wort, um ihre Vorstellungen für eine Lö- sung der Problematik von abgewiesenen, kriminellen Asylbewerbern zu präsentieren, deren Identität nicht bekannt ist. Abmoderiert wird der Filmbericht mit den Worten, solange die Schweiz keine Lösung für den Umgang mit kriminellen Asylbewerbern habe, bleibe es bei der Sisyphus- arbeit der Polizei.

E. 2.3 In der anschliessenden Studiodiskussion mit Eduard Gnesa, Direktor des Bundesamts für Migration, wird auf verschiedene Aspekte des Filmbe- richts näher eingegangen. Im Mittelpunkt steht die Frage, warum die Aus- schaffung von abgewiesenen, kriminellen Asylbewerbern nicht möglich sei bzw. welche Massnahmen das Bundesamt für Migration in dieser Hinsicht ergreife. Der Moderator spricht auch die Kritik von Kantonen an, das Bundesamt würde zu wenig effizient arbeiten. Ebenfalls thematisiert wer- den die vorgesehene Asylgesetzrevision und die darin vorgesehenen Mass- nahmen.

E. 2.4 Der Beschwerdeführer erachtet den Beitrag als einseitig, unsachlich und diskriminierend. Es finde keine eigentliche Auseinandersetzung mit der Drogenproblematik im Asylbereich statt. Der Beschwerdeführer zitiert

- 5 - den Ombudsbericht, wonach der Beitrag einem einzigen Plädoyer für die Verschärfung des Asylgesetzes gleichkomme. Der verwendete Begriff "Schwarzafrikaner" sei überdies diskriminierend und stigmatisierend. Die Bilder und der Wortgebrauch trügen dazu bei, Vorurteile gegenüber Men- schen afrikanischer Herkunft zu verstärken. Sinngemäss macht der Be- schwerdeführer eine Verletzung der Informationsgrundsätze von Art. 4 RTVG und insbesondere des Sachgerechtigkeitsgebots von Art. 4 Abs. 1

1. Satz RTVG sowie des kulturellen Mandats von Art. 3 Abs. 1 RTVG bzw. des Diskriminierungsverbots geltend. Er verweist verschiedentlich auf die Ausführungen der Ombudsstelle, welche die Beanstandung als teilweise begründet erachtet hat.

E. 2.5 Art. 93 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 5 Abs. 1 RTVG gewährleisten die Programmautonomie des Veranstalters. Im Rahmen des Leistungsauftrags muss es jedem Veranstalter erlaubt sein, sich mit den verschiedensten Bereichen des staatlichen, gesellschaftlichen, kulturellen und religiösen Lebens auseinanderzusetzen. Es ist kein Thema denkbar, das einer Behandlung oder einer kritischen Erörterung in den elektronischen Medien entzogen ist. Dies beinhaltet namentlich auch, ei- nen Beitrag über die Asylkriminalität auszustrahlen. Dabei gilt es jedoch, die übrigen Programmbestimmungen und vorliegend insbesondere das Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 1 1. Satz RTVG (siehe Ziffer 3) und das Diskriminierungsverbot (siehe Ziffer 4) einzuhalten.

E. 3 Die UBI prüft im Zusammenhang mit dem Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 1 1. Satz RTVG, ob dem Publikum aufgrund der in der Sen- dung oder im Beitrag vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über einen Sachverhalt oder ein Thema vermittelt wor- den ist, so dass dieses sich darüber frei eine eigene Meinung bilden kann (BGE 131 II 253 E. 2.1ff. S. 256ff. ["Rentenmissbrauch"]). Umstrittene Aussagen sollen als solche erkennbar sein. Fehler in Nebenpunkten, wel- che nicht geeignet sind, den Gesamteindruck der Ausstrahlung wesentlich zu beeinflussen, sind programmrechtlich nicht relevant. In einem zweiten Schritt gilt es allenfalls noch zu prüfen, ob der Veranstalter zentrale jour- nalistische Sorgfaltspflichten wie etwa das Transparenzgebot gemäss Art. 4 Abs. 2 RTVG respektiert hat. Beiträge im Vorfeld von Abstimmungen sind aus staatspolitischer Sicht heikel, weil sie unmittelbar die politische Meinungsbildung berühren. Entsprechend sorgfältig ist bei der Gestaltung solcher Ausstrahlungen vorzugehen (VPB 61/1997, Nr. 69, S. 648ff. ["Arena"]).

E. 3.1 Schon aus der Anmoderation geht unmissverständlich hervor, dass die Grenzen des Asylsystems und die Ohnmacht der Polizei Thema des Bei- trags "Asylkriminalität" bilden. Im Vordergrund steht die Problematik von abgewiesenen und kriminellen Asylbewerbern, deren Identität nicht be-

- 6 - kannt ist. Der Beitrag verdeutlicht die damit verbundene Ratlosigkeit der Vollzugsbehörden. Einerseits können diese Personen nicht ausgeschafft werden, anderseits unterliegen sie einem Beschäftigungsverbot und dem Fürsorgestopp. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers ist es nicht notwendig gewesen, im Rahmen dieses für das Publikum klar um- grenzten Themas noch zusätzliche Aspekte wie etwa den organisierten Drogenhandel zu berücksichtigen. Veranstalter sind in der Themenwahl aufgrund der Programmautonomie frei (Art. 5 Abs. 1 RTVG).

E. 3.2 Im Lichte des Sachgerechtigkeitsgebots ist es zulässig, ein allgemeines Problem anhand von konkreten Beispielen zu illustrieren (Urteil 2A.41/2005 des Bundesgerichts vom 22. August 2005, E. 2.1 ["Kunstfeh- ler"]). Der Filmbericht schildert Fälle aus dem Kanton Solothurn, wobei das Asylzentrum Balmberg im Vordergrund steht. Durch das nachfolgen- de Studiointerview mit Eduard Gnesa, welches mit dem Filmbericht eine Einheit bildet, ist die Problematik in einen grösseren, gesamtschweizeri- schen Rahmen gestellt worden. Das mündige "Rundschau"-Publikum (vgl. BGE 131 II 253 E. 3.4 S. 264 ["Rentenmissbrauch"]) konnte sich auf- grund des Beitrags eine zutreffende Meinung zur Tragweite der gezeigten Fälle bilden. Namentlich war es für den Zuschauer ohne weiteres möglich, zwischen der generellen Problematik im Zusammenhang mit abgewiese- nen und kriminellen Asylbewerbern ohne Identität und einzelnen spezifi- schen Aspekten zu unterscheiden. Letzteres betrifft etwa die Herkunft der gezeigten Asylbewerber. Der Filmbericht zeigt vorwiegend Bilder von schwarzafrikanischen Asylbewerbern, die – wie explizit erwähnt – in der Asylunterkunft Balmberg die grosse Mehrheit bilden. Dabei wird aber ebenfalls angeführt, dass sich nur eine Minderheit (20%) aus dieser Asyl- unterkunft eines strafbaren Verhaltens schuldig gemacht hat. Der beispiel- hafte Charakter der gezeigten Fälle ist für das Publikum ohne weiteres er- kennbar. Anhand des Extremfalls B. ("ein krasser Einzelfall") verdeutlicht der Filmbericht, dass selbst ein abgewiesener Asylbewerber mit Dutzen- den von Straftaten nicht ausgeschafft werden kann.

E. 3.3 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die gezeigten Fälle und die präsentierten Zahlen den Tatsachen entsprechen würden. Er moniert aber, der Beitrag vermittle insgesamt ein einseitiges Bild, welches die Lösung der Probleme einzig in einer Massnahmenverschärfung im Rahmen der ge- planten Asylrevision bzw. in einer Ausschaffung von abgewiesenen schwarzafrikanischen Asylbewerbern sehe. Dies trifft nicht zu. Insbeson- dere im Filmbericht steht ohnehin die Darstellung der Problematik beim Vollzug des Asylgesetzes im Vordergrund. Hinsichtlich möglicher Lösun- gen vertreten die befragten Personen zudem unterschiedliche Meinungen und selbst Massnahmen aus dem geltenden Recht werden kritisiert. So bemängelt Bernhard Felder, Leiter Sozialhilfe und Asyl Solothurn, der Fürsorgestopp sei "nicht zu zu Ende gedacht". Martin Jaberg, Leiter des

- 7 - Asylzentrums Balmberg, tritt dafür ein, auch abgewiesenen Asylbewerbern eine Beschäftigung zu erlauben. "Auf die Strasse stellen" sei für ihn keine Lösung. Charles Jakober erachtet Personen wie Herr B. als nicht thera- pierbar, solange sie keine Perspektiven hätten. Die Behauptung des Be- schwerdeführers, wonach die für den Filmbericht verantwortliche Journa- listin die Lösung für die Asylkriminalität einzig in der Ausschaffung von abgewiesenen "schwarzafrikanischen" Asylsuchenden sieht, trifft nicht zu. Es entspricht vielmehr geltendem Recht, abgewiesene Asylbewerberinnen und Asylbewerber auszuschaffen.

E. 3.4 Im Studiointerview erklärt Eduard Gnesa zwar, warum er die Asylgesetz- revision für notwendig erachte. Der Moderator konfrontierte den Direktor des Bundesamts für Migration jedoch mit der Kritik von linken und grü- nen Kreisen sowie von Menschenrechtsorganisationen, wonach das vorge- sehene Revisionsvorhaben internationalen Verträgen und der humanitären Tradition widerspreche. Dadurch wurde für das Publikum auch klar er- kennbar, dass die Revisionsvorschläge umstritten sind und aus diesem Grund mit grosser Wahrscheinlichkeit das Referendum gegen die Vorlage ergriffen wird. Das Referendum ist in der Zwischenzeit zu Stande ge- kommen. Das Schweizer Volk wird am 24. September 2006 über die Vor- lage abstimmen.

E. 3.5 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers war es im Lichte des Sachgerechtigkeitsgebots nicht notwendig, neben Eduard Gnesa zusätzlich noch einen Vertreter einer Organisation oder Gruppe zu befragen, welche die Interessen von Asylsuchenden vertritt. Thema des Beitrags war, wie bereits erwähnt, die Darstellung der Vollzugsprobleme im Rahmen der heutigen Gesetzgebung und die Ohnmacht der Polizei. Dagegen handelt es sich nicht um eine Abstimmungssendung zur Revision des Asylgesetzes. Im Zeitpunkt der Ausstrahlung der Sendung war die heikle Phase des Ab- stimmungskampfes, in welcher erhöhte journalistische Sorgfaltspflichten gelten, längst noch nicht angebrochen. Es war einzig klar, dass gegen das Revisionsvorhaben wahrscheinlich das Referendum ergriffen würde, was dann auch in der Studiodiskussion korrekt erwähnt wurde. Dass im Bei- trag ausschliesslich Vertreter von unmittelbar mit dem Vollzug betrauten Organen zu Wort gekommen sind, ist aufgrund des gewählten Themas nachvollziehbar. Die verschiedenen Vollzugsorgane vertraten im Übrigen keineswegs einheitliche Positionen. Im Gegenteil wurde die Asylkriminali- tät auch in Zusammenhang mit den geltenden Massnahmen (Fürsorge- und Beschäftigungsstopp, fehlende Perspektiven) gestellt und teilweise Kritik an diesen Massnahmen geübt (siehe Ziffer 3.3).

E. 3.6 Schliesslich gilt festzuhalten, dass der Beitrag dem Publikum ohne weiteres erlaubt hat, zwischen den korrekt vermittelten Fakten und den Meinungen der angehörten Personen zu unterscheiden. Der sachlich geführte Ton der

- 8 - Ausstrahlung förderte zusätzlich, dass sich das Publikum zum klar defi- nierten Thema des Beitrags frei eine eigene Meinung bilden konnte. Es liegt aus diesen Gründen keine Verletzung des Sachgerechtigkeitsgebots vor.

E. 4 Der Beschwerdeführer erachtet den Beitrag insbesondere durch die mehr- fache Verwendung des Begriffs "Schwarzafrikaner" zusätzlich als diskri- minierend.

E. 4.1 Der Leistungsauftrag von Art. 93 BV verpflichtet die Veranstalter von Ra- dio- und Fernsehprogrammen insbesondere zum Schutz kultureller Werte. Darunter fallen namentlich entsprechende justiziable Bestimmungen aus der BV, der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2).

E. 4.2 Art. 3 Abs. 1 RTVG konkretisiert das kulturelle Mandat insoweit, als er dessen Erfüllung in der Gesamtheit der Programme fordert. Daraus folgt, dass nicht jede einzelne Sendung einen positiven Beitrag zur Hebung der kulturellen Werte leisten muss. Unzulässig wäre indessen eine Sendung, die in direktem Gegensatz zu dieser Verpflichtung stünde, ihr geradezu entge- genwirkte, etwa infolge vorwiegend destruktiven Charakters (UBI- Entscheid b. 385 vom 23. Juni 1999 ["MOOR"], teilweise veröffentlicht in medialex 4/99, S. 246f.).

E. 4.3 Art. 7 Ziffer 1 des Europäischen Übereinkommens über das grenzüber- schreitende Fernsehen (im Folgenden; EÜGF; SR 0.784.405), das vorlie- gend gemäss Art. 3 EÜGF anwendbar ist, bestimmt überdies, dass alle Sendungen die Menschenwürde und die Grundrechte anderer zu achten haben. Insbesondere dürfen sie gemäss Bst. b nicht zum Rassenhass auf- stacheln. Art. 8 Abs. 2 BV sieht vor, dass niemand aufgrund seiner Her- kunft diskriminiert werden darf. Behörden haben dafür zu sorgen, dass Grundrechte wie das Diskriminierungsverbot, "soweit sie sich dazu eig- nen, auch unter Privaten wirksam werden" (Art. 35 Abs. 3 BV). Das Mi- nisterkomitee des Europarats hat überdies zwei - rechtlich nicht verbindli- che - Empfehlungen über die Medien und die Förderung einer Kultur der Toleranz (Nr. R [97] 21) und über die Hassrede (Nr. R [97] 20) an die Mit- gliedstaaten gerichtet, welche beide bezwecken, fremdenfeindliche, intole- rante oder auf andere Weise diskriminierende Ausdrucksformen in den Medien zu verhindern.

E. 4.4 Im Filmbericht wird der Begriff "Schwarzafrikaner" zweimal verwendet: "24 Asylbewerber wohnen im Asylzentrum Balmberg, die meisten Schwarzafrikaner." – "Die meisten Schwarzafrikaner reisen in der Hoff- nung auf Arbeit in die Schweiz." Die Herkunft spielte im Rahmen des be-

- 9 - handelten Themas insofern eine Rolle, als die Nationalität der dargestellten Personen, deren Asylgesuch abgelehnt worden war, nicht bekannt war und sie aus diesem Grund auch nicht ausgeschafft werden konnten. Aus dem Beitrag ging aber ohne weiteres hervor, dass die Problematik, abgewiesene kriminelle Asylbewerber ohne Identität nicht abschieben zu können, eine allgemeine ist und durchaus nicht nur schwarzafrikanische Menschen be- troffen sind. Beim vorgestellten Herr B., welcher am meisten Straftaten begangen hat, handelt es sich im Übrigen nicht um einen Schwarzafrika- ner. Im Filmbericht ist davon die Rede, dass er wohl aus Marokko oder Algerien stamme.

E. 4.5 Staaten bzw. Staatengruppen werden in den Medien vielfach sprachlich bzw. geographisch nicht korrekt oder präzise bezeichnet. Die medienge- rechte Vermittlung von Informationen und Sachverhalten beinhaltet zwangsläufig, dass die verwendeten Begriffe fachlich nicht immer ganz präzise erscheinen (vgl. UBI-Entscheide b. 504 vom 22. April 2005 ["Ex- Jugoslawen"] und b. 499 vom 17. Dezember 2004 ["Balkan"] mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung der UBI). Im beanstandeten Beitrag diente der Begriff "Schwarzafrika" bzw. "Schwarzafrikaner" dazu, das afri- kanische Gebiet südlich der Sahara zu bezeichnen und damit als Abgren- zung zu den nordafrikanischen Maghrebstaaten. Aufgrund der geographi- schen, ethnischen und kulturellen Unterschiede zwischen beiden Teilen ist die Unterscheidung gängig. Da der Begriff "Schwarzafrika" seinen Ur- sprung in der Hautfarbe der Bewohner hat, wird er teilweise als politisch nicht korrekt bzw. als diskriminierend angesehen und durch andere Be- zeichnungen wie "Subsahara-Afrika" ersetzt. Während sich im englischen Sprachraum letztere Bezeichnung hat durchsetzen können, ist im deut- schen immer noch der Ausdruck "Schwarzafrika" anerkannt und vorherr- schend (http://de.wikipedia.org/wiki/Schwarzafrika; Günter Drosdowski [Hrsg.], Duden, Die deutsche Rechtschreibung, Mannheim 1996). Auch zahlreiche afrikanische Web-Sites und spezialisierte Universitätsinstitute wie das CEAN (Centre d'Etude d'Afrique Noire) in Bordeaux verwenden nach wie vor die Bezeichnung "Schwarzafrika" bzw. "Afrique noire".

E. 4.6 Im Lichte des programmrechtlichen Diskriminierungsverbots entschei- dend ist, dass Pauschalurteile gegen Menschen aus "Schwarzafrika" im be- anstandeten Beitrag vollständig fehlen. Es wird in sachlicher Weise über eine Problematik berichtet, welche namentlich auch Personen aus dieser Region betrifft (siehe dazu Ziffer 3). Das Grundrecht der Meinungsäusse- rungsfreiheit (Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention, SR 0.101; Art. 16 BV) bzw. die Programmautonomie erlauben Veranstaltern grundsätzlich, am Verhalten einzelner Bevölkerungsgruppen Kritik zu üben und etwa auf kriminelle Aktivitäten hinzuweisen (siehe UBI- Entscheid b. 499 vom 17. Dezember 2004, E. 5.6 ["Balkan"]). Der ver- wendete Begriff "Schwarzafrikaner" ist deshalb im Rahmen des beanstan-

- 10 - deten Beitrags nicht diskriminierend, stachelt nicht zum Rassenhass an und verstösst auch nicht diametral gegen das kulturelle Mandat. Diese Folgerungen gelten im Übrigen auch für den Beitrag insgesamt. Die Men- schenwürde der gezeigten Asylbewerber wird schliesslich gewahrt, indem ihre Gesichter weitgehend nicht gezeigt bzw. verdeckt werden.

E. 5 Der beanstandete Beitrag verletzt zusammenfassend keine Programmbe- stimmungen. Die vorliegende Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

- 11 -

Aus diesen Gründen wird

beschlossen:

1. Die Beschwerde von M und mitunterzeichnenden Personen vom 31. De- zember 2005 wird, soweit darauf einzutreten ist, mit 9:0 Stimmen abge- wiesen und es wird festgestellt, dass die am 19. Oktober 2005 auf Schwei- zer Fernsehen DRS ausgestrahlte Sendung "Rundschau" mit dem Beitrag "Asylkriminalität" die Programmbestimmungen nicht verletzt hat.

2. Verfahrenskosten werden keine erhoben.

3. Zu eröffnen:

- (…)

Im Namen der

Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen

Rechtsmittelbelehrung

Entscheide der Beschwerdeinstanz können gemäss Art. 65 Abs. 2 RTVG sowie Art. 103 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (SR 173.110) innerhalb von 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides mit Verwal- tungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.

Versand: 27. Juni 2006

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision Autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva

_______________________________________________________________

b. 524

Entscheid vom 21. April 2006

betreffend

Schweizer Fernsehen DRS: Sendung "Rundschau" vom 19. Oktober 2005, Beitrag "Asylkriminalität"; Eingabe von M und mitunterzeichnenden Personen vom 31. Dezember 2005

Es wirken mit:

Präsident: Denis Barrelet

Mitglieder: Regula Bähler (Vizepräsidentin), Paolo Caratti, Carine Egger Scholl, Barbara Janom Steiner, Heiner Käppeli, Denis Masmejan, Alice Reichmuth Pfammatter, Claudia Schoch Zeller

Juristisches Sekretariat:

Pierre Rieder

_________________

Den Akten wird entnommen:

A. Im Rahmen des Infomagazins "Rundschau" strahlte Schweizer Fernsehen DRS auf SF 1 in der Sendung vom 19. Oktober 2005 den Beitrag "Asyl- kriminalität" aus, bestehend aus einer kurzen Anmoderation (Dauer: 25 Se- kunden), einem Filmbericht (14 Minuten 16 Sekunden) und einer anschlies- senden Studiodiskussion (7 Minuten 48 Sekunden) mit dem Direktor des Bundesamts für Migration Eduard Gnesa.

- 2 - B. Mit Eingabe vom 31. Dezember 2005 erhob M (im Folgenden: Beschwerde- führer) im Namen von S gegen den erwähnten Beitrag Beschwerde bei der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im Folgenden: UBI, Beschwerdeinstanz). Er beantragt im Wesentlichen, es sei festzustellen, dass das Schweizer Fernsehen DRS mit der Ausstrahlung des erwähnten Beitrags Art. 3 und 4 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (im Folgenden: RTVG, SR 784.40) verletzt und gegen seine publizistischen Leit- linien verstossen habe. Überdies seien Administrativmassnahmen im Sinne von Art. 67 RTVG anzuordnen. Der Eingabe des Beschwerdeführers lagen der Bericht der Ombudsstelle sowie die Unterschriften von 28 Personen bei, welche die Beschwerde unterstützen.

C. In Anwendung von Art. 64 Abs. 1 RTVG wurde die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG SSR idée suisse (im Folgenden: SRG; Be- schwerdegegnerin) zur Stellungnahme eingeladen. In ihrer Antwort vom 3. Februar 2006 beantragt sie, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf ein- zutreten sei. Programmbestimmungen seien keine verletzt worden. Nicht eingetreten werden könne auf den Antrag hinsichtlich der Verletzung der publizistischen Leitlinien. Es handle sich dabei um Regeln, welche sich das Schweizer Fernsehen selber und freiwillig auferlegt habe, die aber keiner staatlichen Kontrolle unterlägen. Ebenfalls nicht eingetreten könne auf den Antrag, Administrativmassnahmen anzuordnen.

D. Die Stellungnahme der SRG wurde dem Beschwerdeführer am 10. Februar 2006 zugestellt. Gleichzeitig wurde den Parteien mitgeteilt, dass der Schrif- tenwechsel abgeschlossen sei.

- 3 -

Die Unabhängige Beschwerdeinstanz

zieht in Erwägung:

1. Die Eingabe wurde zusammen mit dem Ombudsbericht fristgerecht ein- gereicht und ist hinreichend begründet (Art. 62 Abs. 1 und 2 RTVG).

1.1 Art. 63 RTVG umschreibt die Beschwerdebefugnis. Zur Beschwerde ist u.a. legitimiert, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle be- teiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung ver- fügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Per- sonen unterzeichnet ist, die ebenfalls zur Beschwerdeführung legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Art. 63 Abs. 1 Bst. a RTVG; sogenannte Popularbeschwerde). Da der Beschwerdeführer die genannten Anforderungen erfüllt, ist auf seine Beschwerde grundsätz- lich einzutreten.

1.2 Nicht eingetreten werden kann auf die Eingabe, soweit der Beschwerde- führer eine Verletzung der publizistischen Leitlinien des Schweizer Fern- sehens und der Richtlinien des schweizerischen Presserats geltend macht. Gemäss Art. 65 Abs. 1 RTVG hat die UBI festzustellen, ob Programmbe- stimmungen einschlägiger internationaler Übereinkommen, des RTVG, der Radio- und Fernsehverordnung oder der Konzession verletzt worden sind. Die publizistischen Leitlinien stellen interne Richtlinien des Schwei- zer Fernsehens und keine Programmbestimmungen im Sinne von Art. 65 Abs. 1 RTVG dar. Dies gilt ebenfalls für die Richtlinien des Schweizer Presserats, welcher eine von verschiedenen Organisationen der Medien- schaffenden auf freiwilliger Basis gebildete Beschwerdeinstanz darstellt.

1.3 Ebenfalls nicht eingetreten werden kann auf den Antrag, Administrativ- massnahmen im Sinne von Art. 67 RTVG anzuordnen. Nach einer festge- stellten Programmrechtsverletzung kann die UBI dem betroffenen Veran- stalter Frist setzen, damit dieser die geeigneten Vorkehren trifft, um die Rechtsverletzung zu beheben und in Zukunft gleiche oder ähnliche Rechtsverletzungen zu vermeiden (Art. 67 Abs. 2 RTVG). Trifft der Ver- anstalter keine genügenden Vorkehren, kann die UBI dem zuständigen Departement beantragen, geeignete Massnahmen im Sinne von Art. 67 Abs. 1 Bst. c RTVG zu verfügen. Von sich aus kann die UBI dagegen kei- ne Massnahmen anordnen.

2. Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Prüfungsbefugnis der UBI. Diese ist bei der Prüfung des anwendbaren Rechts frei und nicht an die Vorbringen der Parteien gebunden.

- 4 -

2.1 Der beanstandete Beitrag beginnt mit einer kurzen Anmoderation. Der Moderator erklärt, die Zahl der Asylbewerber in der Schweiz habe sich zwar verkleinert. Der Anteil der Asylanten, welchen ein kriminelles Verhal- ten habe nachgewiesen werden können, sei dagegen gestiegen. Da viele ih- re Identität nicht preisgeben und entsprechende Dokumente fehlen wür- den, könnten selbst abgewiesene Asylbewerber, die sich Dutzender Straf- taten schuldig gemacht hätten, nicht ausgeschafft werden. Der folgende Filmbeitrag zeige die Grenzen des schweizerischen Asylsystems und die Ohnmacht der Polizei auf.

2.2 Der folgende Filmbericht zeigt zuerst Bilder einer Razzia der Polizei in der Solothurner Asylunterkunft Balmberg. Polizisten befragen Asylbewerber und beschlagnahmen Drogengelder und Kokain. Befragt zur Kriminalität von Asylbewerbern werden Martin Jaberg, Leiter des Asylzentrums, und Manfred Rhyn, Einsatzleiter Razzia der Solothurner Kantonspolizei. Im Gefängnis Lenzburg wird Jean S. interviewt, welcher wegen Drogenhan- dels und Geldwäscherei eine 2 ½-jährige Freiheitsstrafe absitzt. Thomas Zuber, Chef Kriminalpolizei der solothurnischen Kantonspolizei äussert sich zur Kriminalität von Asylbewerbern im Kanton im Allgemeinen. Der Film zeigt anschliessend den Werdegang von Herrn B., welcher sich der meisten Delikte schuldig gemacht hat. Zum Fall von Herrn B. äussern sich Bernhard Felder, Leiter Sozialhilfe und Asyl Solothurn, und Charles Jako- ber vom Therapiezentrum, in welchem sich der Asylbewerber während ei- nes Jahres aufgehalten hat. Anschliessend kommen Thomas Zuber und Martin Jaberg noch einmal zu Wort, um ihre Vorstellungen für eine Lö- sung der Problematik von abgewiesenen, kriminellen Asylbewerbern zu präsentieren, deren Identität nicht bekannt ist. Abmoderiert wird der Filmbericht mit den Worten, solange die Schweiz keine Lösung für den Umgang mit kriminellen Asylbewerbern habe, bleibe es bei der Sisyphus- arbeit der Polizei.

2.3 In der anschliessenden Studiodiskussion mit Eduard Gnesa, Direktor des Bundesamts für Migration, wird auf verschiedene Aspekte des Filmbe- richts näher eingegangen. Im Mittelpunkt steht die Frage, warum die Aus- schaffung von abgewiesenen, kriminellen Asylbewerbern nicht möglich sei bzw. welche Massnahmen das Bundesamt für Migration in dieser Hinsicht ergreife. Der Moderator spricht auch die Kritik von Kantonen an, das Bundesamt würde zu wenig effizient arbeiten. Ebenfalls thematisiert wer- den die vorgesehene Asylgesetzrevision und die darin vorgesehenen Mass- nahmen.

2.4 Der Beschwerdeführer erachtet den Beitrag als einseitig, unsachlich und diskriminierend. Es finde keine eigentliche Auseinandersetzung mit der Drogenproblematik im Asylbereich statt. Der Beschwerdeführer zitiert

2.5 Art. 93 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 5 Abs. 1 RTVG gewährleisten die Programmautonomie des Veranstalters. Im Rahmen des Leistungsauftrags muss es jedem Veranstalter erlaubt sein, sich mit den verschiedensten Bereichen des staatlichen, gesellschaftlichen, kulturellen und religiösen Lebens auseinanderzusetzen. Es ist kein Thema denkbar, das einer Behandlung oder einer kritischen Erörterung in den elektronischen Medien entzogen ist. Dies beinhaltet namentlich auch, ei- nen Beitrag über die Asylkriminalität auszustrahlen. Dabei gilt es jedoch, die übrigen Programmbestimmungen und vorliegend insbesondere das Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 1 1. Satz RTVG (siehe Ziffer 3) und das Diskriminierungsverbot (siehe Ziffer 4) einzuhalten.

3. Die UBI prüft im Zusammenhang mit dem Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 1 1. Satz RTVG, ob dem Publikum aufgrund der in der Sen- dung oder im Beitrag vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über einen Sachverhalt oder ein Thema vermittelt wor- den ist, so dass dieses sich darüber frei eine eigene Meinung bilden kann (BGE 131 II 253 E. 2.1ff. S. 256ff. ["Rentenmissbrauch"]). Umstrittene Aussagen sollen als solche erkennbar sein. Fehler in Nebenpunkten, wel- che nicht geeignet sind, den Gesamteindruck der Ausstrahlung wesentlich zu beeinflussen, sind programmrechtlich nicht relevant. In einem zweiten Schritt gilt es allenfalls noch zu prüfen, ob der Veranstalter zentrale jour- nalistische Sorgfaltspflichten wie etwa das Transparenzgebot gemäss Art. 4 Abs. 2 RTVG respektiert hat. Beiträge im Vorfeld von Abstimmungen sind aus staatspolitischer Sicht heikel, weil sie unmittelbar die politische Meinungsbildung berühren. Entsprechend sorgfältig ist bei der Gestaltung solcher Ausstrahlungen vorzugehen (VPB 61/1997, Nr. 69, S. 648ff. ["Arena"]).

3.1 Schon aus der Anmoderation geht unmissverständlich hervor, dass die Grenzen des Asylsystems und die Ohnmacht der Polizei Thema des Bei- trags "Asylkriminalität" bilden. Im Vordergrund steht die Problematik von abgewiesenen und kriminellen Asylbewerbern, deren Identität nicht be-

3.2 Im Lichte des Sachgerechtigkeitsgebots ist es zulässig, ein allgemeines Problem anhand von konkreten Beispielen zu illustrieren (Urteil 2A.41/2005 des Bundesgerichts vom 22. August 2005, E. 2.1 ["Kunstfeh- ler"]). Der Filmbericht schildert Fälle aus dem Kanton Solothurn, wobei das Asylzentrum Balmberg im Vordergrund steht. Durch das nachfolgen- de Studiointerview mit Eduard Gnesa, welches mit dem Filmbericht eine Einheit bildet, ist die Problematik in einen grösseren, gesamtschweizeri- schen Rahmen gestellt worden. Das mündige "Rundschau"-Publikum (vgl. BGE 131 II 253 E. 3.4 S. 264 ["Rentenmissbrauch"]) konnte sich auf- grund des Beitrags eine zutreffende Meinung zur Tragweite der gezeigten Fälle bilden. Namentlich war es für den Zuschauer ohne weiteres möglich, zwischen der generellen Problematik im Zusammenhang mit abgewiese- nen und kriminellen Asylbewerbern ohne Identität und einzelnen spezifi- schen Aspekten zu unterscheiden. Letzteres betrifft etwa die Herkunft der gezeigten Asylbewerber. Der Filmbericht zeigt vorwiegend Bilder von schwarzafrikanischen Asylbewerbern, die – wie explizit erwähnt – in der Asylunterkunft Balmberg die grosse Mehrheit bilden. Dabei wird aber ebenfalls angeführt, dass sich nur eine Minderheit (20%) aus dieser Asyl- unterkunft eines strafbaren Verhaltens schuldig gemacht hat. Der beispiel- hafte Charakter der gezeigten Fälle ist für das Publikum ohne weiteres er- kennbar. Anhand des Extremfalls B. ("ein krasser Einzelfall") verdeutlicht der Filmbericht, dass selbst ein abgewiesener Asylbewerber mit Dutzen- den von Straftaten nicht ausgeschafft werden kann.

3.3 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die gezeigten Fälle und die präsentierten Zahlen den Tatsachen entsprechen würden. Er moniert aber, der Beitrag vermittle insgesamt ein einseitiges Bild, welches die Lösung der Probleme einzig in einer Massnahmenverschärfung im Rahmen der ge- planten Asylrevision bzw. in einer Ausschaffung von abgewiesenen schwarzafrikanischen Asylbewerbern sehe. Dies trifft nicht zu. Insbeson- dere im Filmbericht steht ohnehin die Darstellung der Problematik beim Vollzug des Asylgesetzes im Vordergrund. Hinsichtlich möglicher Lösun- gen vertreten die befragten Personen zudem unterschiedliche Meinungen und selbst Massnahmen aus dem geltenden Recht werden kritisiert. So bemängelt Bernhard Felder, Leiter Sozialhilfe und Asyl Solothurn, der Fürsorgestopp sei "nicht zu zu Ende gedacht". Martin Jaberg, Leiter des

3.4 Im Studiointerview erklärt Eduard Gnesa zwar, warum er die Asylgesetz- revision für notwendig erachte. Der Moderator konfrontierte den Direktor des Bundesamts für Migration jedoch mit der Kritik von linken und grü- nen Kreisen sowie von Menschenrechtsorganisationen, wonach das vorge- sehene Revisionsvorhaben internationalen Verträgen und der humanitären Tradition widerspreche. Dadurch wurde für das Publikum auch klar er- kennbar, dass die Revisionsvorschläge umstritten sind und aus diesem Grund mit grosser Wahrscheinlichkeit das Referendum gegen die Vorlage ergriffen wird. Das Referendum ist in der Zwischenzeit zu Stande ge- kommen. Das Schweizer Volk wird am 24. September 2006 über die Vor- lage abstimmen.

3.5 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers war es im Lichte des Sachgerechtigkeitsgebots nicht notwendig, neben Eduard Gnesa zusätzlich noch einen Vertreter einer Organisation oder Gruppe zu befragen, welche die Interessen von Asylsuchenden vertritt. Thema des Beitrags war, wie bereits erwähnt, die Darstellung der Vollzugsprobleme im Rahmen der heutigen Gesetzgebung und die Ohnmacht der Polizei. Dagegen handelt es sich nicht um eine Abstimmungssendung zur Revision des Asylgesetzes. Im Zeitpunkt der Ausstrahlung der Sendung war die heikle Phase des Ab- stimmungskampfes, in welcher erhöhte journalistische Sorgfaltspflichten gelten, längst noch nicht angebrochen. Es war einzig klar, dass gegen das Revisionsvorhaben wahrscheinlich das Referendum ergriffen würde, was dann auch in der Studiodiskussion korrekt erwähnt wurde. Dass im Bei- trag ausschliesslich Vertreter von unmittelbar mit dem Vollzug betrauten Organen zu Wort gekommen sind, ist aufgrund des gewählten Themas nachvollziehbar. Die verschiedenen Vollzugsorgane vertraten im Übrigen keineswegs einheitliche Positionen. Im Gegenteil wurde die Asylkriminali- tät auch in Zusammenhang mit den geltenden Massnahmen (Fürsorge- und Beschäftigungsstopp, fehlende Perspektiven) gestellt und teilweise Kritik an diesen Massnahmen geübt (siehe Ziffer 3.3).

3.6 Schliesslich gilt festzuhalten, dass der Beitrag dem Publikum ohne weiteres erlaubt hat, zwischen den korrekt vermittelten Fakten und den Meinungen der angehörten Personen zu unterscheiden. Der sachlich geführte Ton der

4. Der Beschwerdeführer erachtet den Beitrag insbesondere durch die mehr- fache Verwendung des Begriffs "Schwarzafrikaner" zusätzlich als diskri- minierend.

4.1 Der Leistungsauftrag von Art. 93 BV verpflichtet die Veranstalter von Ra- dio- und Fernsehprogrammen insbesondere zum Schutz kultureller Werte. Darunter fallen namentlich entsprechende justiziable Bestimmungen aus der BV, der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2).

4.2 Art. 3 Abs. 1 RTVG konkretisiert das kulturelle Mandat insoweit, als er dessen Erfüllung in der Gesamtheit der Programme fordert. Daraus folgt, dass nicht jede einzelne Sendung einen positiven Beitrag zur Hebung der kulturellen Werte leisten muss. Unzulässig wäre indessen eine Sendung, die in direktem Gegensatz zu dieser Verpflichtung stünde, ihr geradezu entge- genwirkte, etwa infolge vorwiegend destruktiven Charakters (UBI- Entscheid b. 385 vom 23. Juni 1999 ["MOOR"], teilweise veröffentlicht in medialex 4/99, S. 246f.).

4.3 Art. 7 Ziffer 1 des Europäischen Übereinkommens über das grenzüber- schreitende Fernsehen (im Folgenden; EÜGF; SR 0.784.405), das vorlie- gend gemäss Art. 3 EÜGF anwendbar ist, bestimmt überdies, dass alle Sendungen die Menschenwürde und die Grundrechte anderer zu achten haben. Insbesondere dürfen sie gemäss Bst. b nicht zum Rassenhass auf- stacheln. Art. 8 Abs. 2 BV sieht vor, dass niemand aufgrund seiner Her- kunft diskriminiert werden darf. Behörden haben dafür zu sorgen, dass Grundrechte wie das Diskriminierungsverbot, "soweit sie sich dazu eig- nen, auch unter Privaten wirksam werden" (Art. 35 Abs. 3 BV). Das Mi- nisterkomitee des Europarats hat überdies zwei - rechtlich nicht verbindli- che - Empfehlungen über die Medien und die Förderung einer Kultur der Toleranz (Nr. R [97] 21) und über die Hassrede (Nr. R [97] 20) an die Mit- gliedstaaten gerichtet, welche beide bezwecken, fremdenfeindliche, intole- rante oder auf andere Weise diskriminierende Ausdrucksformen in den Medien zu verhindern.

4.4 Im Filmbericht wird der Begriff "Schwarzafrikaner" zweimal verwendet: "24 Asylbewerber wohnen im Asylzentrum Balmberg, die meisten Schwarzafrikaner." – "Die meisten Schwarzafrikaner reisen in der Hoff- nung auf Arbeit in die Schweiz." Die Herkunft spielte im Rahmen des be-

4.5 Staaten bzw. Staatengruppen werden in den Medien vielfach sprachlich bzw. geographisch nicht korrekt oder präzise bezeichnet. Die medienge- rechte Vermittlung von Informationen und Sachverhalten beinhaltet zwangsläufig, dass die verwendeten Begriffe fachlich nicht immer ganz präzise erscheinen (vgl. UBI-Entscheide b. 504 vom 22. April 2005 ["Ex- Jugoslawen"] und b. 499 vom 17. Dezember 2004 ["Balkan"] mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung der UBI). Im beanstandeten Beitrag diente der Begriff "Schwarzafrika" bzw. "Schwarzafrikaner" dazu, das afri- kanische Gebiet südlich der Sahara zu bezeichnen und damit als Abgren- zung zu den nordafrikanischen Maghrebstaaten. Aufgrund der geographi- schen, ethnischen und kulturellen Unterschiede zwischen beiden Teilen ist die Unterscheidung gängig. Da der Begriff "Schwarzafrika" seinen Ur- sprung in der Hautfarbe der Bewohner hat, wird er teilweise als politisch nicht korrekt bzw. als diskriminierend angesehen und durch andere Be- zeichnungen wie "Subsahara-Afrika" ersetzt. Während sich im englischen Sprachraum letztere Bezeichnung hat durchsetzen können, ist im deut- schen immer noch der Ausdruck "Schwarzafrika" anerkannt und vorherr- schend (http://de.wikipedia.org/wiki/Schwarzafrika; Günter Drosdowski [Hrsg.], Duden, Die deutsche Rechtschreibung, Mannheim 1996). Auch zahlreiche afrikanische Web-Sites und spezialisierte Universitätsinstitute wie das CEAN (Centre d'Etude d'Afrique Noire) in Bordeaux verwenden nach wie vor die Bezeichnung "Schwarzafrika" bzw. "Afrique noire".

4.6 Im Lichte des programmrechtlichen Diskriminierungsverbots entschei- dend ist, dass Pauschalurteile gegen Menschen aus "Schwarzafrika" im be- anstandeten Beitrag vollständig fehlen. Es wird in sachlicher Weise über eine Problematik berichtet, welche namentlich auch Personen aus dieser Region betrifft (siehe dazu Ziffer 3). Das Grundrecht der Meinungsäusse- rungsfreiheit (Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention, SR 0.101; Art. 16 BV) bzw. die Programmautonomie erlauben Veranstaltern grundsätzlich, am Verhalten einzelner Bevölkerungsgruppen Kritik zu üben und etwa auf kriminelle Aktivitäten hinzuweisen (siehe UBI- Entscheid b. 499 vom 17. Dezember 2004, E. 5.6 ["Balkan"]). Der ver- wendete Begriff "Schwarzafrikaner" ist deshalb im Rahmen des beanstan-

5. Der beanstandete Beitrag verletzt zusammenfassend keine Programmbe- stimmungen. Die vorliegende Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.