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Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision Autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva

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Entscheid vom 26. September 2002

betreffend

Schweizer Fernsehen DRS: Sendungen "Kassensturz" vom 19. und 26. März 2002, Beiträge über Steuervergleiche; Eingabe von K und mitunterzeichnenden Personen vom 7. Juni 2002 (Postaufgabe)

Es wirken mit:

Präsident: Denis Barrelet

Mitglieder: Marie-Louise Baumann (Vizepräsidentin), Regula Bähler, Sergio Caratti, Veronika Heller, Barbara Janom Steiner, Heiner Käppeli, Denis Masmejan, Alice Reichmuth Pfammatter

Juristisches Sekretariat: Pierre Rieder, Catherine Josephides Dunand

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Den Akten wird entnommen:

A. Das Konsumentenmagazin "Kassensturz" von Schweizer Fernsehen DRS (SF DRS) strahlte am 19. und 26. März 2002 jeweils einen Beitrag zur unter- schiedlichen Steuerbelastung in den Schweizer Kantonen bzw. Gemeinden aus. Thematisiert wurde dabei auch die geplante Neugestaltung des Finanz- ausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA), welcher zu mehr Steuergerechtigkeit führen solle. Im ersten Beitrag wurde am Bei- spiel der Berner Oberländer Gemeinde Lauterbrunnen die Problematik des heutigen Steuersystems aufgezeigt. Der zweite Beitrag zielte auf die unter- schiedliche steuerliche Behandlung von bestimmten Kategorien von Steuer- pflichtigen je nach Kanton und endete mit einem Interview mit Bundesprä-

- 2 - sident Kaspar Villiger zu den unterschiedlichen Steuerbelastungen und zur NFA.

B. Mit Eingabe vom 7. Juni 2002 (Datum der Postaufgabe) erhob K (im Fol- genden: Beschwerdeführer) Beschwerde gegen die erwähnten Sendungen. Er beanstandet, dass die Vielfalt der Ansichten zum Finanzausgleich über- haupt nicht zur Geltung gekommen sei. In beiden Beiträgen hätte zumin- dest ein Gegner der NFA zu Wort kommen sollen. Insgesamt hätten die Beiträge Leute aus bestimmten Kantonen, insbesondere auch aus Zug, dis- kriminiert. Der Beschwerdeführer beantragt, "Kassensturz" zu verpflichten, eine neue Sendung zum NFA auszustrahlen, die dessen Problematik und die Vielfalt der Meinungen zeige. Seiner Eingabe lagen u.a. auch die Unter- schriften von mehr als 20 Personen, welche seine Beschwerde unterstützen, bei.

C. Im Rahmen der ihr eingeräumten Nachbesserungsfrist stellte die Beschwer- deführer der UBI den Ombudsbericht zu (Art. 62 Abs. 1 RTVG).

D. In Anwendung von Art. 64 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (im Folgenden: RTVG, SR 784.40) wurde die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG SSR idée suisse (im Folgenden: SRG; Beschwerdegegnerin) zur Stellungnahme eingeladen. In ihrer Antwort vom

8. Juli 2002 beantragt sie, die Beschwerde abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne. Die UBI könne insbesondere einen Ver- anstalter nicht dazu verpflichten, eine neue Sendung bestimmten Inhalts auszustrahlen. Die beanstandeten Beiträge hätten in informativer und sub- stanzieller Weise Fragen bezüglich der Steuerbelastung in der Schweiz the- matisiert. Im Interview mit Bundespräsident Villiger sei deutlich zum Aus- druck gekommen, dass es verschiedene Meinungen zur NFA gebe. Die be- anstandete Sendung habe weder das Sachgerechtigkeits- noch das Vielfalt- gebot verletzt.

E. Die Stellungnahme der SRG wurde dem Beschwerdeführer am 21. August 2002 zugestellt. Gleichzeitig wurde den Parteien mitgeteilt, dass kein weite- rer Schriftenwechsel stattfindet.

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Die Unabhängige Beschwerdeinstanz

zieht in Erwägung:

1. Die Eingabe des Beschwerdeführers datiert vom 7. Juni 2002 (Postaufga- be), der dazugehörige Ombudsbericht vom 10. Mai 2002. Die 30-tägige Frist gemäss Art. 62 Abs. 1 RTVG zur Einreichung einer Programm- rechtsbeschwerde ist damit eingehalten.

2. Art. 63 RTVG umschreibt die Beschwerdebefugnis. Zur Beschwerde ist u.a. legitimiert, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle be- teiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung ver- fügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Per- sonen unterzeichnet ist, die ebenfalls zur Beschwerdeführung legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Abs. 1 lit. a; sogenannte Popularbeschwerde). Der Beschwerdeführer erfüllt diese An- forderungen. Die Beschwerde ist überdies im Sinne von Art. 62 Abs. 2 RTVG hinreichend begründet.

2.1 Im Rahmen einer Zeitraumbeschwerde kann ein Beschwerdeführer auch mehrere Sendungen gleichzeitig beanstanden (BGE 123 II 115 E. 3a; Mar- tin Dumermuth, Rundfunkrecht, in: Schweizerisches Bundesverwaltungs- recht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 460). Gemäss Art. 60 Abs. 1 RTVG können dabei Sendungen beanstandet werden, welche nicht länger als drei Monate vor der letzten beanstandeten Sendung zurückliegen. Zusätzlich müssen diese Sendungen in einem thematischen Zusammenhang stehen (vgl. dazu auch Denis Barrelet, Droit de la communication, Bern 1998, Rz. 758). Die vorliegende Beschwerde, welche sich gegen die "Kassensturz"- Sendungen vom 19. und 26. März 2002 richtet, erfüllt diese Voraussetzun- gen. Die UBI kann grundsätzlich darauf eintreten.

2.2 Der Beschwerdeführer verlangt in seiner Eingabe, dass der "Kassensturz" dazu verurteilt werden müsse, eine Sendung auszustrahlen, welche die Problematik des NFA thematisiere und die Vielfalt der Meinungen dazu berücksichtige. Darauf kann die UBI nicht eintreten. Sie hat gemäss Art. 65 Abs. 1 RTVG primär festzustellen, ob durch eine oder mehrere Sen- dungen Programmbestimmungen verletzt worden sind. Tritt ein Veran- stalter nach einer rechtskräftigen festgestellten Programmrechtsverletzung keine geeigneten Vorkehren, um gleiche oder ähnliche Rechtsverletzung in Zukunft zu vermeiden, kann die UBI dem Departement beantragen, ge- eignete Massnahmen zu treffen (Art. 67 RTVG).

- 4 - 3. Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Prüfungsbefugnis der UBI. Diese ist bei der Prüfung des anwendbaren Rechts frei und nicht an die Vorbringen der Parteien gebunden (vgl. Du- mermuth, a.a.O., Rz. 453). Der Beschwerdeführer rügt die Einseitigkeit der Berichterstattung und macht damit sinngemäss eine Verletzung des Sachgerechtigkeits- und Vielfaltgebots von Art. 4 Abs. 1 RTVG geltend.

4. Das Gebot der sachgerechten Darstellung von Ereignissen ergibt sich dem Grundsatz nach aus dem umfassenden Leistungsauftrag von Art. 93 Abs. 2 der BV und wird im Übrigen im letzten Satz dieser Bestimmung aus- drücklich festgeschrieben.

4.1 Auf Gesetzesstufe findet sich das Sachgerechtigkeitsgebot in Art. 4 Abs. 1,

1. Satz RTVG wieder. Die UBI hat in ihrer Praxis daraus abgeleitet, das Publikum müsse sich aufgrund der in der Sendung vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges Bild über einen Sachverhalt machen können und damit in die Lage versetzt werden, sich seinerseits frei eine eigene Meinung zu bilden (VPB 62/1998, Nr. 50, S. 459; 60/1996, Nr. 24, S. 183). Die Veranstalter haben daher gewisse journalistische Sorg- faltspflichten zu respektieren (vgl. Dumermuth, a.a.O., Rz. 73-84). Zu den journalistischen Sorgfaltspflichten gehören etwa die Prinzipien der Wahr- haftigkeit, der Transparenz, der Sachkenntnis und des Überprüfens über- nommener Fakten im Rahmen des Möglichen. Das Transparenzgebot ist in Art. 4 Abs. 2 RTVG explizit erwähnt.

4.2 Gemäss der Praxis der UBI ist zur Beurteilung einer Sendung oder eines Beitrags im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit dem Sachgerechtigkeitsge- bot neben der Würdigung jeder einzelnen Information auch der Gesamt- eindruck entscheidend (VPB 62/1998, Nr. 27, S. 200; 58/1994, Nr. 46, S. 373; BGE 114 Ib 334, 343).

4.3 Das Vielfaltgebot will im Sinne von Art. 93 Abs. 2 BV einseitige Tenden- zen in der Meinungsbildung durch Radio und Fernsehen verhindern. Es verbietet nicht nur die Einseitigkeit im Sinne einer zu starken Berücksich- tigung extremer Anschauungen, sondern auch die ausschliessliche Vermitt- lung politisch oder gesellschaftlich gerade herrschender Ansichten. Viel- mehr sind Radio und Fernsehen verpflichtet, in ihrem Programm auch die politisch-weltanschauliche Vielfalt widerzuspiegeln. Auf Gesetzesstufe fin- det sich das Vielfaltgebot in Art. 4 Abs. 1, 2. Satz RTVG wieder. Es richtet sich im Gegensatz zum Sachgerechtigkeitsgebot primär an die Programme in ihrer Gesamtheit. Ausnahme bilden Abstimmungs- oder Wahlsendun- gen (VPB 61/1997, Nr. 69, S. 651; 59/1995, Nr. 68, S. 568).

4.4 Art. 93 Abs. 3 BV und Art. 5 Abs. 1 RTVG gewährleisten die Programm- autonomie des Veranstalters. Bei der Bestimmung der Themen, ihrer ge-

- 5 - stalterischen Umsetzung und der Wahl des Stilkonzepts verfügt er über ei- nen weiten Spielraum (VPB 61/1997, Nr. 68, S. 644; 60/1996, Nr. 85, S. 760; 56/1992, Nr. 13, S. 99).

4.5 Bei der Würdigung einer Sendung im Hinblick auf die programmrechtli- chen Anforderungen steht der Schutz des Publikums im Vordergrund; entsprechend ist eine wirkungsorientierte Betrachtungsweise angezeigt (VPB 62/1998, Nr. 27, S. 200; BGE 119 Ib 166, 169). Dabei gilt es auch, den Charakter und die Eigenheiten des in Frage stehenden Sendegefässes zu beachten.

5. Im Lichte dieser Grundsätze gilt es darauf hinzuweisen, dass es sich bei "Kassensturz" um ein wöchentlich ausgestrahltes Konsumentenmagazin handelt, worauf die Informationsgrundsätze von Art. 4 RTVG und insbe- sondere das Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 1, 1. Satz RTVG an- wendbar sind (siehe auch VPB 64/2000, Nr. 121, S. 1219ff).

6. Die beiden beanstandeten Beiträge bildeten zwei Folgen zum gleichen Thema, nämlich der unterschiedlichen Steuerbelastung in Kantonen und Gemeinden. Im ersten Beitrag vom 19. März 2002 wurde insbesondere am Beispiel der Berner Oberländer Gemeinde Lauterbrunnen die Gründe und das Ausmass für das Entstehen einer "Steuerhölle" (Gemeinde mit hoher Steuerbelastung) aufgezeigt. Dabei kam zum Ausdruck, dass die Ursache für die hohen Steuern in Lauterbrunnen primär in der topographischen Lage liegen, als Gemeinde mit einer relativ grossen und bergigen Fläche und wenig Einwohnern. Die Infrastrukturausgaben (z.B. Abfallentsor- gung, Feuerwehr) seien viel höher als in anderen Gemeinden. In mehreren Interviews mit Politikern und einem Wissenschafter wurden die Folgen des heutigen Systems und insbesondere des Steuerwettbewerbs erörtert. Der Moderator meinte abschliessend, dass die NFA zu einem wirksameren Finanzausgleich führen könnte, gab allerdings zu Bedenken, dass mit dem Widerstand von finanzstarken Kantonen wie Zürich und Zug zu rechnen sei. Der zweite Beitrag vom 26. März 2002 nahm mehrmals Bezug auf die vorangegangene Ausstrahlung. Im Spiel "Taxopoly" wurde am Beispiel ei- nes Gross-, Kleinverdieners und einer alleinerziehenden Mutter die je nach Gemeinde sehr unterschiedliche Steuerbelastung für den jeweiligen Haus- halt aufgezeigt und die "Steuerhöllen" und "Steuerparadiese" (Gemeinde mit niedriger Steuerbelastung) für die jeweiligen Kategorien gegenüberge- stellt. Betont wurde wie im ersten Beitrag, dass "Steuerhöllen" in der Regel unverschuldet entstehen würden, aufgrund der topographischen Lage und nicht weil zu wenig ökonomisch mit den Haushaltsmitteln umgegangen werde. Der Beitrag endete mit einem Interview mit Bundespräsident Villi- ger.

6.1 Thema der beanstandeten Beiträge war also nicht primär die NFA, welche

- 6 - ein komplexes Gesetzgebungsprojekt mit einer langen Vorgeschichte dar- stellt (vgl. dazu die entsprechende bundesrätliche Botschaft, BBl 2002, S. 2291ff.), sondern die Problematik der unterschiedlichen Steuerbelastung in Schweizer Gemeinden aus Sicht der benachteiligten Steuerzahler. Dieser Ansatz erscheint verständlich, ist doch der "Kassensturz" von SF DRS er- klärterweise ein kritisches Konsumentenmagazin. Die Wahl des Themas bildet im Übrigen Bestandteil der Programmautonomie von Art. 5 Abs. 1 RTVG. Es handelte sich um keine eigentlichen Abstimmungssendungen zur NFA, welche erhöhte Anforderungen an das Vielfaltgebot mit sich bringen würden (vgl. vorne Ziffer 4.3). Das Vielfaltgebot von Art. 4 Abs. 1, 2. Satz RTVG ist vorliegend, auch weil es sich um zwei Folgebeiträge zum gleichen Thema handelt, nur begrenzt anwendbar und entfaltet für den Veranstalter keine weitergehenden Pflichten als das Sachgerechtig- keitsgebot.

6.2 Der Beschwerdeführer rügt die Einseitigkeit der Beiträge. Die verschiede- nen Ansichten zum NFA seien nicht zum Ausdruck gekommen. So sei kein einziger Gegner der NFA zu Wort gekommen. Der Beitrag habe ver- schwiegen, dass andere Faktoren wie der Reallohn nicht berücksichtigt worden seien. Im Kanton Zug müsse die Bevölkerung hohe Mieten und andere Kosten zahlen. Mit dem NFA behindere der Bund den freien Markt.

6.3 Dem Beschwerdeführer gilt es entgegen zu halten, dass bereits heute ein Finanzausgleich besteht. Dieser erachten aber selbst Politiker aus Kanto- nen mit günstigen Steuern, wie der im ersten Beitrag befragte Franz Marty (Regierungsrat Kanton Schwyz) als ungenügend, weil die Unterschiede zwischen Kantonen bzw. Gemeinden zu gross geworden seien. Ein Do- zent der Universität St. Gallen sagte im gleichen Beitrag aus, dass diese Unterschiede nicht ökonomisch begründet werden könnten und dass aus diesem Grunde "Steuerparadiese" mitunter Geld verschleudern würden. Selbst der Moderator räumte aber ein, dass der NFA insbesondere auch aus den Kantonen Zürich und Zug noch ein einiger Widerstand erwachsen werde. Obwohl kein eigentlicher Gegner der NFA zu Wort gekommen ist, gilt es darauf zu verweisen, dass durch die Interviews ein differenziertes Bild von der geplanten Neugestaltung des Finanzausgleichs vermittelt wurde. Insbesondere Bundespräsident Villiger verteidigte im Übrigen trotz den gezeigten Beispielen mit den unterschiedlichen Steuerbelastungen die Vorteile eines Steuerwettbewerbs zwischen den öffentlichen Haushalten, also die Marktprinzipien. Es dürften keine falschen Anreize gesetzt wer- den. Mit der NFA sollten aber die Standortnachteile von benachteiligten Regionen ausgeglichen werden, so dass auch Randregionen ihre öffentli- chen Aufgaben in vernünftiger Weise wahrnehmen könnten. Insgesamt gelte es einen mehrheitsfähigen Kompromiss zu finden.

- 7 - 6.4 Da es sich bei den beanstandeten Beiträgen um keine Abstimmungssen- dungen handelte, war es im Lichte der programmrechtlichen Informa- tionsgrundsätze auch nicht notwendig, einen expliziten Gegner der NFA zu präsentieren bzw. zu befragen. Zum eigentlichen Thema der Sendun- gen, nämlich den Ursachen und dem Ausmass der unterschiedlichen Steu- erbelastung in Kantonen bzw. Gemeinden und allfälliger Perspektiven, konnte sich das Publikum durch die beiden Beiträge im Einzelnen und insgesamt ein eigenes Bild machen. Illustrative Beispiele (insbesondere Gemeinde Lauterbrunnen), Interviews mit verschiedenen Betroffenen bzw. Politikern und einem Wissenschafter sowie das innovative Spiel "Ta- xopoly" veranschaulichten dieses nicht eben telegene Thema in verständli- cher Weise. Auch dem Transparenzgebot von Art. 4 Abs. 2 RTVG wurde hinreichend Genüge geleistet, indem jederzeit erkennbar war, dass der "Kassensturz" vor allem aus Sicht der betroffenen Steuerzahler argumen- tierte.

6.5 Die beanstandeten Beiträge verletzen keine Programmbestimmungen. Die Beschwerde erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen, so- weit darauf eingetreten werden kann.

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Aus diesen Gründen wird

beschlossen:

1. Die Beschwerde von K und mitunterzeichnenden Personen vom 7. Juni 2002 wird, soweit darauf eingetreten werden kann, abgewiesen und es wird festgestellt, dass die Sendungen "Kassensturz" von Schweizer Fern- sehen DRS vom 19. und 26. März 2002, Beiträge über Steuervergleiche, die Programmbestimmungen nicht verletzt haben.

2. Verfahrenskosten werden keine erhoben.

3. Zu eröffnen:

- (...)

Im Namen der

Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen

Rechtsmittelbelehrung

Entscheide der Beschwerdeinstanz können gemäss Art. 65 Abs. 2 RTVG sowie Art. 103 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (SR 173.110) innerhalb von 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides mit Verwal- tungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.

Versand: 19. November 2002