b.361

Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision Autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva _______________________________________________________________ b.361 Décision du 3 avril 1998 concernant l'émission TSR "Droit de cité" consacrée à l'élection du Conseil d'Etat gene- vois, diffusée le 3 novembre 1997; plainte de X et cosignataires du 15 janvier 1998 Composition de l'Autorité: Président: Denis Barrelet Membres: Marie-Louise Baumann (vice-présidente), Christine Baltzer, Claudia Bolla, Giusep Capaul, Sergio Caratti, Veronika Heller, Denis Masmejan, Anton Stadelmann Secrétariat juridique: Pierre Rieder, Isabelle Clerc ________________ En fait: A. Le 3 novembre 1997, la Télévision suisse romande (TSR) a consacré son émission "Droit de Cité" à l'élection du Conseil d'Etat genevois du 16 no- vembre 1997. Tous les candidats à cette élection avaient été invités à y par- ticiper, y compris X (ci-après: le plaignant), lui-même candidat sur la liste de l'Alliance des citoyens contribuables (ACC).

- 2 - B. Le producteur de l'émission a informé les participants par voie écrite du dé- roulement des débats. Les cinq candidats de l'"Entente" de droite faisaient face aux cinq candidats présentés par le Parti socialiste, l'Alliance de gauche et les Verts, alors que les candidats des deux formations restantes (dont l'ACC) disposaient d'un temps d'intervention limité sur chacun des trois thèmes abordés dans le cours de l'émission. Le présentateur avait également prévu de ne regrouper autour des mêmes tables que les candidats des for- mations représentées au parlement. Les candidats des autres formations se sont vu assigner des sièges dans le public. C. Considérant qu'on ne lui réservait pas une place équitable, le plaignant a re- fusé de participer à l'émission. Le présentateur n'a pas donné lecture, au cours de l'émission, de la lettre que le plaignant lui avait demandé de diffu- ser, dans laquelle il exposait ses arguments. Néanmoins, en introduction de l'émission, le présentateur a informé le public de l'absence du plaignant en mentionnant les motifs ayant conduit celui-ci à renoncer à sa participation. D. Le 15 janvier 1998, le plaignant, appuyé par 22 cosignataires, a déposé une plainte auprès de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision (ci-après: l'Autorité de plainte ou l'AIEP). Il invoque une violation du droit des programmes au sens de la loi fédérale sur la radio et la télévision du 21 juin 1991 (RS 784.40; ci-après: LRTV). Il critique en particulier, sous l'angle du reflet équitable de la diversité des opinions, le traitement différent que le diffuseur a appliqué aux divers candidats à l'élection au Conseil d'Etat. Il conteste le fait que le diffuseur ait appliqué par analogie des directives internes conçues à l'origine pour les élections nationales. E. Sur demande de l'AIEP (art. 64 al 1er LRTV), la Société suisse de radiodif- fusion et télévision (ci-après: SSR) s'est prononcée le 12 février 1998 en concluant principalement à l'irrecevabilité de la plainte en tant qu'elle porte sur la question de l'accès à l'émission et non sur son contenu, et subsidiai- rement à l'octroi d'un nouveau délai pour se prononcer sur le fond au cas où l'AIEP se déclarerait compétente. F. La prise de position du diffuseur a été transmise au plaignant le 3 mars 1998. G. Lors de sa séance du 27 février 1998, l'AIEP a décidé d'entrer en matière sur le fond de la plainte. Elle a invité le diffuseur à se prononcer une se- conde fois sur la plainte. Elle l'a fait à titre exceptionnel, en précisant que le diffuseur doit, pour des raisons d'économie de la procédure, soumettre en principe une prise de position d'un seul tenant.

- 3 - H. Le 18 mars 1998, la SSR a fait parvenir un complément à sa première prise de position. Sur le fond, elle conclut à la non violation du droit des pro- grammes et au rejet de la plainte. I. Par courrier du 25 mars 1998, le plaignant a pu prendre connaissance de la seconde prise de position du diffuseur. Les parties ont également été aver- ties qu'il n'y aurait pas de deuxième échange d'écritures.

- 4 - En droit 1. L'art. 62 al. 1er LRTV prévoit que, dans un délai de 30 jours suivant le dépôt de l'avis écrit de l'organe de médiation, une plainte contre l'émission con- testée peut être déposée par écrit auprès de l'Autorité de plainte 1.1 L'avis de médiation étant daté du 12 décembre 1997 et la plainte ayant été déposée auprès de l'AIEP par pli postal du 15 janvier 1998, le délai de 30 jours a été respecté compte tenu de sa suspension pendant les féries de fin d'année (art. 22 a lit. c de la loi fédérale sur la procédure administrative; RS 172.021). 1.2 Selon l'art. 63 al. 1er lit. a LRTV, toute personne âgée de 18 ans révolus, qu'elle soit suisse ou étrangère, titulaire d'un permis d'établissement ou de séjour, a qualité pour agir, pour autant que sa plainte soit appuyée par 20 personnes remplissant les mêmes conditions. Le plaignant, appuyé par plus de 20 signatures valables, a donc qualité pour agir (plainte populaire). Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'examiner si les conditions pour une plainte individuelle (art. 63 al. 1er lit. b LRTV) sont également réunies. 2. Dans sa prise de position du 12 février 1998, la SSR a conclu principalement à l'irrecevabilité de la plainte en tant qu'elle portait sur la question de l'accès à l'émission et non sur son contenu, et subsidiairement à l'octroi d'un nou- veau délai pour se prononcer sur le fond au cas où l'AIEP se déclarerait compétente. 2.1 Selon les art. 58 al. 2 et 60 al. 1er LRTV ainsi que le message du Conseil fédéral du 28 septembre 1987 relatif à la LRTV (FF 1987 III p. 688), l'AIEP est habilitée à examiner les plaintes concernant les émissions diffusées; mais elle est incompétente dans les litiges portant sur le droit d'accès aux médias. Dans un arrêt du 26 mars 1993 (arrêt non publié, cons. 1b), le Tribunal fédéral n'exclut toutefois pas que l'AIEP puisse juger des plaintes dirigées contre des émissions diffusées et mettant en cause la manière dont l'accès des différents partis politiques à une émission préélectorale a été organisé (voir aussi ATF 97 I 733). 2.2 L'AIEP n'a cependant pas la compétence de se prononcer sur les préparatifs de l'émission. Son pouvoir d'examen concernant l'obligation de refléter la pluralité des opinions est limité au contenu de l'émission diffusée (JAAC 60.84 [1996], p. 755). L'AIEP ne saurait donc se prononcer sur la compati- bilité des directives internes de la SSR avec le droit des programmes. 2.3 Par ailleurs, dans une jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a toujours rappelé qu'il n'existait pas de droit à l'antenne pour les particuliers, les asso-

- 5 - ciations et les partis politiques. Ceux-ci ne peuvent exiger de participer à une émission (ATF 119 Ib 252; 97 I 735) ou demander qu'une émission leur soit consacrée (ATF 119 Ib 249). 3. Lorsque l'Autorité de plainte entre en matière sur une plainte, elle n'est pas liée par les arguments des parties. Elle examine l'émission dans son ensem- ble, en relation avec les normes déterminantes du droit des programmes, sans être tenue de traiter tous les reproches ou motifs invoqués par les par- ties (JAAC 61.69 [1997], p. 650; 60.91 [1996], p. 838). 4. Le plaignant critique le déroulement du débat télévisé auquel il avait été convié à participer. Il reproche au producteur de lui avoir refusé l'accès au plateau et de l'avoir relégué dans le public. Il soutient que le diffuseur a violé son devoir d'objectivité en lui accordant des conditions de parole, de présence et d'intervention à l'antenne différentes de celles octroyées aux candidats des formations déjà représentées au Grand Conseil. Selon lui, le diffuseur a également violé son obligation de présenter équitablement la di- versité des opinions (art. 4 al. 1er LRTV), ainsi que son mandat culturel (art. 3 al. 1er lit. a et 3 al. 2 LRTV). 5. L'art. 55 bis de la Constitution fédérale (ci-après: Cst.) pose les principes applicables à la radiodiffusion en droit suisse. En vertu de la garantie con- stitutionnelle d'autonomie et d'indépendance énoncée à l'art. 55 bis al. 3, et reprise par l'art. 5 LRTV, le diffuseur peut choisir le thème de l'émission et le traiter comme il l'entend, dans les limites de son mandat culturel et du re- spect des principes régissant l'information (art. 55 bis al. 2 Cst. et art. 3 et 4 LRTV). 5.1 Le mandat culturel de l'art. 55 bis al. 2, détaillé à l'art. 3 al. 1er LRTV, s'adres- se aux programmes dans leur ensemble. Une émission isolée peut toutefois aller à l'encontre du mandat culturel dans le cas où elle heurte des valeurs fondamentales garanties par la loi ou lorsqu'elle va diamétralement à l'en- contre d'une des tâches confiées au diffuseur en affichant, par exemple, un caractère essentiellement destructeur (Martin Dumermuth, Das Rund- funkrecht, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bâle et Francfort- sur-le-Main 1996, n° 98; JAAC 62.49 [1998], p. 443). En l'occurrence et à la lumière de ces principes, il apparaît clairement que le mandat culturel n'est pas en jeu et que l'AIEP n'a pas à examiner ce point davantage. 5.2 L'art. 4 LRTV énonce les principes applicables à l'information. Les pro- grammes doivent présenter fidèlement les événements et refléter équitable- ment la pluralité de ceux-ci, ainsi que la diversité des opinions. Lorsque l'AIEP apprécie une émission au regard des exigences susmentionnées, elle vise avant tout à protéger le public d'une éventuelle influence indue des médias audiovisuels. C'est pourquoi le devoir de présentation fidèle des événements a été parfois appelé "interdiction de manipulation". Ainsi il y a

- 6 - lieu de tenir compte de l'effet que l'émission a produit sur le public (ATF 119 Ib 169); il faut déterminer si le téléspectateur a pu se former librement une opinion sur la base des informations diffusées par l'émission (ATF 122 II 479). L'AIEP a ainsi pour tâche d'examiner la manière dont l'émission communique les informations, de même que le soin avec lequel celle-ci a été élaborée. En revanche, il ne lui appartient pas d'en examiner les aspects journalistiques. Elle ne doit donc pas vérifier si une chaîne de radio ou de télévision a habilement choisi ou traité un sujet; elle doit uniquement s'assu- rer que le choix et le traitement du sujet obéissent aux prescriptions du droit des programmes. 5.3 Lors d'émissions diffusées à l'occasion de votations ou d'élections, le devoir de présentation fidèle des événements coïncide en général largement avec le devoir de refléter équitablement la pluralité des opinions (M. Dumermuth, op. cit., n° 96). Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'examiner ici si le devoir d'objectivité a également été violé. 5.4 L'obligation de refléter équitablement la diversité des opinions ne s'applique pas à chaque émission prise individuellement. Elle vaut pour le programme durant un certain laps de temps (M. Dumermuth, op. cit., nos 94 ss). Cette exigence de durée dans le temps est toutefois assortie d'une exception. Lorsqu'il s'agit d'émissions consacrées à des élections ou à des votes popu- laires, toutes les mesures doivent être prises pour empêcher les médias élec- troniques d'influencer unilatéralement l'opinion des citoyens. Ce principe d'équilibre oblige le diffuseur à informer sur les positions dominantes, mais à aussi prendre en considération les conceptions minoritaires dans une mesure équitable (M. Dumermuth, op. cit., n° 92), en portant un soin parti- culier à la réalisation de l'émission. Cette obligation doit être respectée d'autant plus rigoureusement que l'émission a lieu peu de temps avant les élections ou les votations. Dans une telle situation, le diffuseur doit faire preuve d'une diligence journalistique accrue (JAAC 61.69 [1997], p. 651; 60.84 [1996], p. 755; 57.48 [1993], p. 398). 6. Le plaignant allègue que la place qu'on lui réservait le privait de la possibilité de faire valoir son point de vue de la même manière que les autres forma- tions politiques déjà représentées au parlement. 6.1 Lorsqu'il s'agit d'un débat télévisé, le devoir de diligence journalistique commande une prudence particulière dans la préparation de l'émission. Cette prudence doit porter notamment sur le choix des participants, sur les mesures à prendre pour assurer un déroulement correct de la discussion et pour permettre aux différents intervenants de s'exprimer librement (Gabriel Boinay, La contestation des émissions de la radio et de la télévision, Por- rentruy 1996, nos 220 ss). Le fait que les participants disposent de temps de parole différents n'est pas, en soi, contraire aux principes du programme. En

- 7 - effet, pour que la diversité des idées soit convenablement reflétée, il n'est pas nécessaire de donner le même espace à toutes les idées. La remarque vaut pour le programme en général (Denis Barrelet, Droit de la communi- cation, Berne 1998, n° 190, p.54; ATF 119 Ib 252), mais aussi pour des émissions individuelles. Le diffuseur demeure libre de choisir la formule d'émission qui lui semble la plus adaptée aux circonstances. D'autre part, des émissions électorales, pour être suivies du public et atteindre leur but, ne peuvent pas être prolongées à l'infini. En l'occurrence, il y a également lieu de considérer le fait qu'il s'agissait d'une élection cantonale n'intéressant qu'une partie seulement du public de la TSR. A cet égard aussi, le diffuseur se devait de ne pas étendre inconsidérément la place accordée à l'événement. Et, finalement, même en période électorale, le diffuseur se doit d'assurer les autres tâches de son mandat telles que la contribution au développement culturel du public, le divertissement, etc. (ATF 119 Ib 253). 6.2 L'important, spécialement lors d'émissions électorales, c'est que les différen- ces de traitement soient fondées sur des critères raisonnables, applicables pour toutes les élections d'un même type. L'AIEP considère que les critères du nombre de candidats présentés à l'élection ou la spécificité des thèmes défendus par un parti durant la campagne électorale, tels que semblent les suggérer le plaignant, sont trop aléatoires pour être satisfaisants. En revan- che, le critère de la présence d'une formation au Grand Conseil appliqué par la SSR n'a rien d'arbitraire (voir aussi ATF 97 I 735). Il est évident qu'une telle formation jouit d'une audience plus grande dans la population qu'une formation qui n'a jamais eu l'occasion d'exercer des responsabilités à ce ni- veau. Le fait qu'une place plus importante lui soit accordée dans la phase électorale se justifie en particulier aussi en raison des comptes que le public est en droit d'exiger de sa part. 6.3 En l'occurrence, toutes les formations politiques présentant au moins un candidat à l'élection avaient été invitées à l'émission. Aucune n'a été passée sous silence. Ces formations ont ainsi eu la possibilité de se présenter et de faire valoir leur point de vue. Le temps à disposition leur permettait de don- ner l'essentiel de leur programme et d'exprimer en quoi elles se différenciai- ent des autres partis. Dès lors, l'AIEP considère que le diffuseur a respecté son obligation de refléter équitablement la diversité des opinions et qu'il a fait preuve de la diligence qui s'imposait en période électorale. On ne saurait considérer que le public n'a pas été à même de se forger librement sa propre opinion. Si la formation du plaignant n'a finalement pas pu s'exprimer comme il aurait été souhaitable, cela est imputable uniquement à l'attitude de ses responsables. 7. Lorsqu'un invité refuse de participer à l'émission, le diffuseur se doit de si- gnaler les raisons ayant motivé la décision de celui-ci. Toutefois, il n'est pas tenu de présenter en détail le point de vue de la personne absente (JAAC

- 8 - 60.83 [1996], p. 750). D'autre part, nul ne peut exiger des diffuseurs qu'ils passent à l'antenne des textes déterminés (consid. 2.3 ci-dessus; JAAC 59.144 [1995], p. 1044). C'est donc à tort que le plaignant fait valoir une violation du droit des programmes du fait que le présentateur n'a pas donné lecture à l'antenne de la lettre expliquant son point de vue. En introduction du débat télévisé, le présentateur a informé le public de l'absence du plaignant, en relevant les motifs ayant conduit ce dernier à renoncer à sa participation. Dès lors, le principe de la diligence journalistique a été re- specté puisque le public a été informé des faits ainsi que des raisons invo- quées (JAAC 59.42 [1995], p. 353). Par conséquent, le droit des programmes n'a pas été violé. 8. Quand bien même elle constate qu'en l'espèce il n'y a pas de violation du droit des programmes, l'AIEP se demande si, du point de vue de l'exigence démocratique, il n'y aurait pas lieu de donner aux petites formations émer- gentes des possibilités particulières de se faire entendre, par exemple lors d'émissions qui leur seraient spécialement consacrées. La démocratie suppo- se en effet que la porte soit ouverte à un renouvellement, même fondamen- tal, des forces politiques en présence. Aussi justifiée soit-elle du point de vue de l'intérêt de l'émission pour le public, la pratique consistant à n'accorder aux nouvelles formations qu'une place congrue lors des grands débats d'en- semble n'est pas entièrement satisfaisante. Cette pratique pourrait éventuel- lement être complétée par des mesures dans un autre contexte. Cette questi- on ne relevant pas de son domaine de compétence, l'AIEP laisse toutefois la question ouverte.

- 9 - Par ces motifs L'Autorité de plainte

1. Rejette la plainte du 15 janvier déposée par X et cosignataires et constate que l'émission "Droit de Cité" diffusée le 3 novembre 1997 n'a pas violé la loi sur la radio et la télévision.

2. Ne perçoit aucun frais de procédure.

3. Communique la décision:

- (……….)

Au nom de L'Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision Indication des voies de droit En application des articles 65 LRTV (RS 784.40) et 103 de la loi fédérale d'orga- nisation judiciaire (RS 173.110), les décisions de l'Autorité de plainte peuvent être déférées au Tribunal fédéral par un recours de droit administratif, dans les trente jours qui suivent leur notification. Un recours de droit administratif a été interjeté au Tribunal fédéral contre cette décision.