90.2022.24

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Ricorso avverso una zona di pianificazione cantonale divenuto privo d'interesse a seguito dell'approvazione del piano d'utilizzazione cantonale nelle more della procedura

Incarto n. 90.2022.24 Lugano 13 marzo 2023 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello vicecancelliera: Laura Bruseghini statuendo sul ricorso del 7 giugno 2022 di RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 patrocinati da:   PR 1 contro la risoluzione del 30 marzo 2022 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione concernente il comparto Valera nel Comune di Mendrisio, sezioni di Genestrerio, Ligornetto e Rancate (FU n. 68/2022 pag. 7); ritenuto, in fatto che RI 1, RI 2 nonché RI 3, RI 5 e RI 4 sono proprietari di diversi fondi contigui nel comparto Valera, un vasto territorio di oltre 160'000 m 2 che si estende nei quartieri di Rancate, Ligornetto e Genestrerio del Comune di Mendrisio; che, conformemente a quanto disposto dalla scheda R/M5 del piano direttore cantonale (cfr. voce 3. Misure, capitolo 3.1. Natura e paesaggio), il 13 aprile 2018 il Dipartimento del territorio ha dato avvio all'elaborazione di un piano di utilizzazione cantonale (PUC) al fine di porre le basi pianificatorie per la restituzione del comparto Valera all'agricoltura, allo svago e alla natura; che il 13 marzo 2020 il Consiglio di Stato ha adottato il piano di utilizzazione cantonale del comparto di Valera (PUC Valera), licenziando il messaggio chiedente al Gran Consiglio la sua approvazione e lo stanziamento di un credito di investimento di fr. 16'900'000.- per la sua attuazione; che, vista la volontà del Gran Consiglio di approfondire le implicazioni finanziarie derivanti dall'attuazione del PUC e ritenuto che, dalla data della sua adozione, l'approvazione del medesimo non avrebbe potuto intervenire entro il termine di due anni di cui all'art. 63 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), con risoluzione del 30 marzo 2022 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha istituito sul comparto una zona di pianificazione della durata di 3 anni, al fine di evitare che prima dell'entrata in vigore del PUC siano prese misure che possano in qualche modo intralciare o compromettere la realizzazione dei suoi obiettivi; che la misura vieta al suo interno ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura, ed in particolare nuove costruzioni, trasformazioni, cambiamenti di destinazione e ampliamenti degli edifici esistenti, limitando le opere ammesse a quelle di manutenzione; che avverso tale decisione RI 1, RI 2 nonché RI 3, RI 5 e RI 4 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo, in via cautelare, la restituzione dell'effetto sospensivo al loro ricorso; che in sede di risposta il Comune di Mendrisio e il Consiglio di Stato chiedono la reiezione del gravame; essi si oppongono pure all'accoglimento dell'istanza cautelare, di cui il Comune chiede in via preliminare venga dichiarata l'irricevibilità; che, nella seduta del 19 settembre 2022, il Gran Consiglio ha approvato il PUC Valera, proposto con il messaggio del 13 marzo 2020; che in sede di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande, che il Comune completa chiedendo in via preliminare che il ricorso venga dichiarato irricevibile; in particolare, malgrado l'intervenuta approvazione del PUC, i ricorrenti ritengono sussista (ancora) un eminente interesse pratico ed attuale a che sia accertata illiceità della Zona di pianificazione qui in contestazione; considerato, in diritto che la competenza del Tribunale è data dall'art. 64 cpv.1 LST; che la legittimazione a ricorrere è disciplinata dall'art. 64 cpv.2 LST; sono dunque, in particolare, legittimati a ricorrere ogni persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. a); che la nozione di interesse degno di protezione corrisponde a quella degli art. 48 lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e 89 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110); che affinché il gravame sia ricevibile in ossequio dei citati disposti basta che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1. e rinvii; STA 52.2008.420 del 31 agosto 2010); che, in principio, l'interesse degno di protezione deve esistere non soltanto al momento del deposito del ricorso, bensì anche nel momento in cui viene resa la decisione (DTF 137 II 40 consid. 2.1); che, in concreto, nel momento in cui è stato insinuato al Tribunale, il ricorso non era sprovvisto d'interesse: nella loro qualità di proprietari di fondi toccati dall'avversata misura, RI 1, RI 2 nonché RI 3, RI 5 e RI 4 erano infatti legittimati a contestarla; che, tuttavia, nelle more della procedura il PUC Valera è stato approvato, di modo che l'avversato provvedimento è superato, essendo venuto a meno lo scopo per il quale era stato emanato; che la procedura ricorsuale è pertanto divenuta priva d'interesse e può essere stralciata dai ruoli; che nella misura in cui i ricorrenti sostengono con la replica di essere detentori di un interesse pratico e attuale a veder accertata l'illiceità della contestata misura, essi formulano a ben vedere una nuova domanda, irricevibile secondo l'art. 70 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100); che s'impone comunque di procedere all'accertamento, in via pregiudiziale e sommaria, del verosimile esito dell'impugnativa allo scopo di stabilire l'aggravio della tassa di giustizia e l'eventuale assegnazione di ripetibili, in applicazione degli art. 47 e 49 LPAmm; che secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione; che il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori; che la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo; lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27); che la zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST); che oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST); che la decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309], capitolo Le misure della procedura edilizia, pag. 85); che in particolare l'art. 63 cpv. 1 LST concernente il blocco edilizio, prescrive che dalla data di pubblicazione del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione del Gran Consiglio, non si possono attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano; che il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione; in questo caso le restrizioni decadono e la domanda di costruzione deve essere decisa in base al diritto in vigore a quel momento (cfr., fra le tante, STA 90.2018.26 del 31 maggio 2019 consid. 3.3. e rinvii); che in base a quanto precede occorre anzitutto premettere che, nella misura in cui la zona di pianificazione si pone a salvaguardia di una pianificazione comunale, la pubblicazione del piano sostitutivo ai sensi dell'art. 60 cpv. 2 LST non può che riferirsi alla pubblicazione degli atti di cui all'art. 27 cpv. 2 LST; che le finalità del provvedimento, i materiali legislativi (cfr. Messaggio citato, ad art. 59, pag. 84: Naturalmente la scadenza può intervenire prima della data fissata o prorogata, cioè al momento dell'adozione [sottolineatura d.R.] o della pubblicazione del piano di cui si è voluto salvaguardare la formazione; in questi casi possono subentrare gli strumenti della sospensiva e del blocco edilizio) nonché il rapporto che intercorre fra la zona di pianificazione e le altre misure di salvaguardia della pianificazione (cfr. in particolare art. 63 cpv. 1 LST), permettono invece di escludere che, qualora il provvedimento si ponga a salvaguardia dell'elaborazione di un piano d'utilizzazione cantonale, la pubblicazione del piano sostitutivo ai sensi dell'art. 60 cpv. 2 LST si riferisca alla pubblicazione di cui all'art. 46 cpv. 2 LST, effettuata a cura del Dipartimento dopo l'approvazione del piano da parte del Gran Consiglio; che di conseguenza la zona di pianificazione resta in vigore fino all'adozione del piano di utilizzazione da parte del Governo (cfr. art. 45 cpv. 3 e art. 63 cpv. 1 LST), dopo di che decade (cfr. Messaggio citato, ad art. 59, pag. 84); che per questi motivi va pertanto esclusa la possibilità di emanare una zona di pianificazione dopo che il piano di utilizzazione cantonale è stato adottato; che, in concreto, l'avversata misura è stata disposta al fine di permettere al Gran Consiglio di effettuare ulteriori approfondimenti circa le implicazioni finanziarie del PUC ed evitare che nel frattempo la realizzazione degli obiettivi del piano potesse essere intralciata o compromessa; che il provvedimento non appariva dunque finalizzato a salvaguardare la formazione della pianificazione in corso, avviata il 13 aprile 2018 e conclusasi il 13 marzo 2020 con l'adozione del PUC, bensì a garantire, in uno stadio successivo, che la medesima non venisse pregiudicata; che già per questi motivi, da un profilo materiale, la misura si sarebbe dunque posta in contrasto con le finalità dell'istituto che, come visto, mira a tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione, quando l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo (cfr. Messaggio citato, ad art. 56, pag. 83) e non quando il medesimo è ormai consolidato nel piano adottato, rispettivamente pubblicato, e il processo pianificatorio, di cui il provvedimento si era posto a tutela, ha ormai raggiunto la sua fase conclusiva; che, da un profilo formale, essa appariva finalizzata a prolungare gli effetti dell'art. 63 cpv. 2 LST e, per finire, ad eluderne le conseguenze, secondo cui, in caso di decadenza del blocco edilizio, di principio la domanda di costruzione deve essere decisa in base al diritto in vigore a quel momento; che pertanto vi è da ritenere che, se non avesse dovuto essere stralciato dai ruoli, verosimilmente il gravame sarebbe stato da accogliere nel merito; che di conseguenza si prescinde dal prelievo di tasse e spese (art. 47 LPAmm); ai ricorrenti, patrocinati da un avvocato, deve essere riconosciuta un'indennità a titolo di ripetibili (art. 49 LPAmm); in concreto esse sono dovute dallo Stato. Per questi motivi, decide:

1.   Il ricorso è stralciato dai ruoli.

2.   Non si prelevano né tasse, né spese. Ai ricorrenti va restituito l'importo di fr. 1'500.-, versato a titolo di anticipo. Lo Stato rifonderà ai ricorrenti il medesimo importo a titolo di ripetibili.

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).

4.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il vicepresidente                                                     La vicecancelliera