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Introduzione nelle NAPR di vincoli energetici per l'edificazione in alcune zone del piano: nessuna competenza comunale

Incarto n. 90.2017.13 Lugano 21 novembre 2019 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello vicecancelliera: Laura Bruseghini statuendo sul ricorso del 30 marzo 2017 del RI 1 patrocinato da:   PR 1 contro la risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del Comune di Melano; ritenuto, in fatto A. Il comparto Panico costituisce un'area della superficie complessiva di 16'968 m 2 situata nella parte meridionale del territorio comunale, che il piano regolatore approvato con risoluzione del 24 aprile 1980 (n. 2308) dal Consiglio di Stato e oggetto in seguito di alcune varianti puntuali assegna alla zona residenziale estensiva a lago (zona R2-03). B.  Durante la seduta del 17 novembre 2014 il Consiglio comunale di Melano ha adottato la revisione del piano regolatore, che, per quanto qui d'interesse, prevede l'attribuzione dei fondi ubicati sulla sponda destra del riale delle Fornaci in località Panico (mapp. 555, 556, 557, 558, 559, 560 e 834) alla zona residenziale semi-estensiva a lago RE-L, vincolando i mapp. 559 e 560 all'allestimento di un piano di quartiere (zona RE-L PQ), mentre assegna il mapp. 563 e una porzione del mapp. 861, situati sulla sponda sinistra del citato riale, al Comparto speciale a lago Panico . La restante superficie del mapp. 861 (circa 2'050 m 2) è stata attribuita alla zona agricola quale compenso per la creazione di una nuova zona artigianale di interesse comunale (zona ZAriC). L'azzonamento dei mapp. 563 e 861 è il frutto di intensi contatti fra il Comune e i proprietari, formalizzati nel contratto di diritto pubblico del 7 maggio 2014 mediante il quale questi ultimi hanno espresso il loro consenso a prevedere un nuovo assetto pianificatorio per i loro fondi che ne preservi il valore paesaggistico e che al contempo permetta di sfruttare il mapp. 563 e la porzione settentrionale del mapp. 861 a scopi edilizi per la realizzazione di progetti di qualità, consentendo parimenti al Comune di disporre dell'area verde libera da costruzioni situata nella porzione meridionale del mapp. 861, rendendola accessibile al pubblico. Il Consiglio comunale ha inoltre adottato, tra gli altri, gli art. 51, 53, 56, 57 e 59 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), i quali per la zona RE-L PQ e per il Comparto speciale a lago Panico, per le zone residenziali semi-intensiva e semi-estensiva soggette a piano di quartiere (zone RSI-PQ, RSE-PQ1 e RSE-PQ2) e per la zona centrale mista CM impongono un'edificazione che soddisfi gli standard energetici Minergie-P o Minergie-A (cfr. art. 51 cpv. 3 lett. c, 53 cpv. 3 lett. c, 56 cpv. 4 lett. c, 57 cpv. 2 lett. e, 59 cpv. 4 lett. f NAPR). C.  Con risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore e, in particolare, la proposta adottata dal Consiglio comunale di attribuire i mapp. 555, 556, 557, 558 e 834 in località Panico alla zona residenziale semi-estensiva a lago (zona RE-L). Tuttavia, l'Esecutivo cantonale ha negato la sanzione alla zona RE-L PQ, al Comparto speciale a lago Panico, unitamente alla relativa normativa (art. 56 e 57 NAPR), e alla parziale attribuzione del mapp. 861 alla zona agricola. Esso ha infatti ritenuto che la zona RE-L PQ e il Comparto speciale a lago costituivano un ampliamento della zona edificabile per il quale non era stato affrontato il problema relativo al diritto transitorio di cui agli art. 38 a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52 a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). In proposito, il Governo ha rilevato come il piano regolatore approvato il 24 aprile 1980 non fosse conforme alla LPT e fosse quindi decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 in applicazione dell'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT, e come, salvo per la sua porzione settentrionale (mapp. 555, 556, 557, 558 e 834), il comparto Panico non appartenesse al comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 LPT. Ha poi precisato che, in ogni caso, una sua attribuzione alla zona fabbricabile non sarebbe potuta entrare in linea di conto per il fatto che il comparto è isolato rispetto al comprensorio insediativo di Melano e appartiene alla fascia lacustre di pregio. Alla luce della mancata approvazione della zona RE-L PQ e del Comparto speciale a lago in località Panico e considerata la necessità di garantire una pianificazione unitaria dell'intera area, il Governo non ha neppure approvato l'attribuzione parziale del mapp. 861 alla zona agricola (cfr. consid. 6.3.5, pag. 45 della risoluzione governativa impugnata). Esso ha perciò fatto ordine al Comune di "allestire una variante per la ridefinizione pianificatoria del comparto", precisando che "fintanto che non sarà approvata la variante [relativa al comparto] vige un vuoto pianificatorio" (cfr. consid. 6.1.2, pag. 24, consid. 8.2 lett. a, pag. 68 della citata risoluzione governativa, p.to 2 lett. b del disp., pag. 70). In merito allo standard energetico Minergie imposto dalle NAPR, rilevato come né la legge cantonale sull'energia dell'8 febbraio 1994 (Len; RL 740.100) né il regolamento sull'utilizzazione dell'energia del 16 settembre 2008 (RUEn; RL 740.110) attribuiscono al Comune competenze normative autonome in ambito di politica energetica, il Governo ha disposto lo stralcio d'ufficio degli art. 51 cpv. 3 lett. c, 53 cpv. 3 lett. c, 59 cpv. 4 lett. f NAPR in quanto privi di base legale. D.  Avverso tale decisione il Comune di Melano insorge davanti a questo Tribunale, postulandone l’annullamento e chiedendone la riforma nel senso di approvare la zona RE-L PQ, il Comparto speciale a lago Panico e le disposizioni degli art. 51, 53, 56, 57, 59 NAPR così come adottate dal Consiglio comunale. Preliminarmente esso censura una lesione del suo diritto di essere sentito per il fatto che il Consiglio di Stato avrebbe addotto motivi nuovi, segnatamente l'assenza di conformità del previgente piano regolatore alle disposizioni della LPT, che egli contesta, e l'entrata in vigore nel 2014 della revisione parziale della stessa legge, per negare l'approvazione degli azzonamenti in località Panico, ciò nonostante l'edificabilità dell'intero comparto non fosse negli anni mai stata messa in discussione dalle Autorità cantonali, neppure dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare. La risoluzione governativa impugnata lederebbe dunque anche la sua autonomia, il principio della buona fede e dell'affidamento e, oltre a vanificare le pattuizioni intercorse nel 2014 con i proprietari dei mapp. 563 e 861, pregiudicherebbe l'interesse pubblico al recupero della pubblica accessibilità delle aree al lago. Il Comune contesta la decisione governativa anche nella misura in cui nega la sanzione alle prescrizioni energetiche secondo lo standard Minergie nelle NAPR. Anzitutto sottolinea come le argomentazioni del Governo si pongano in contraddizione con le indicazioni formulate dal Dipartimento nell'esame preliminare e, in secondo luogo, come i disposti della Len e del RUEn non ostino all'introduzione nelle NAPR di vincoli energetici che riguardano l'edificazione, ciò che troverebbe riscontro oltre che nella legislazione in materia di protezione dell'ambiente, anche nel regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) e nelle relative linee guida cantonali. Infine, rileva come nel caso specifico nessun proprietario dei fondi situati nelle zone toccate dai vincoli energetici abbia contestato le prescrizioni in parola nell'ambito della procedura di revisione del piano. E.  In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) resiste al ricorso, postulandone la reiezione con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi in diritto. F.   Nei successivi allegati scritti le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande. In aggiunta, il Comune lamenta una violazione da parte del Governo dell'obbligo di motivare le decisioni. Considerato, in diritto 1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del Comune (art. 30 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il gravame può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Non è necessario procedere all'assunzione delle prove (sopralluogo, ispezione a Registro fondiario) sollecitate dal Comune, siccome insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (DTF 134 I 140 consid. 5.3). 1.3. Poiché la procedura relativa alla revisione del piano regolatore di Melano è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), la contestata variante dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST). 2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 prima frase LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii). 2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214). 3. Lesione del diritto di essere sentito Occorre anzitutto esaminare, visto il suo carattere dirimente, se sia stata commessa nei confronti del Comune una violazione del suo diritto di essere sentito. Infatti, nel gravame esso rimprovera al Consiglio di Stato di non avergli dato modo di esprimersi prima di negare l'approvazione della zona RE-L PQ e del Comparto speciale a lago Panico . Sottolinea poi come i suoi interessi e quelli dei proprietari privati siano rilevanti, come il pregiudizio che deriva alla situazione del comparto - rispettivamente dei fondi privati - sia grave, come non sussistesse alcuna urgenza per eventualmente giustificare la lesione del suo diritto, come non si realizzi nessuna delle casistiche di cui all'art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm e, infine, come l'edificabilità dell'intero comparto fosse stata preavvisata favorevolmente ancora in sede di esame preliminare. 3.1. L'art. 34 LPAmm pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite. L'autorità prima di prendere una decisione permette alle parti di esercitare, di regola per iscritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm), salvo ricorra un caso particolare (art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm). La giurisprudenza relativa all'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) precisa poi che l'interessato ha diritto di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 144 I 11 consid. 5.3 con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 137 I 195 consid. 2.2 con rinvii). In particolare, il diritto di essere sentito dev'essere garantito qualora l'autorità amministrativa o il Tribunale intenda fondare la sua decisione su una norma o su un motivo che non era stato addotto nel procedimento in corso, che le parti non avevano invocato e sulla cui rilevanza nel caso di specie non dovevano contare (DTF 145 IV 99 consid. 3.1 e rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità chiamata a decidere disponga dello stesso potere di esame di quella precedente. La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1) . 3.2. In concreto, la revisione del piano regolatore di Melano è stata adottata dal Consiglio comunale il 17 novembre 2014, dopo essere stata sottoposta per l'esame preliminare alla Sezione, che in merito agli azzonamenti previsti per il comparto in località Panico aveva espresso alcune perplessità solo in merito ai criteri quantitativi e qualitativi previsti dal piano di quartiere, ritenendoli non adatti a garantire in modo sufficiente un'edificazione di qualità (cfr. preavviso cantonale del 28 giugno 2012, cap. 4.2.2, pag. 32). Rivalutati tali aspetti (cfr. anche supra, consid. B), la relativa documentazione è stata poi trasmessa al Consiglio di Stato per approvazione il 16 giugno 2015. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT, che ha inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio (cfr. messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). Il Governo, verificando la conformità con la LPT degli azzonamenti previsti all'interno del perimetro della zona edificabile, a pag. 24 della decisione avversata ha ritenuto di non poter approvare la zona RE-L PQ e il Comparto speciale a lago Panico esclusivamente sulla base dell'assenza di conformità del piano regolatore approvato il 24 aprile 1980 con la LPT e del nuovo quadro normativo federale entrato in vigore nel 2014. 3.3. Ora, come rettamente sostiene il Comune, il Consiglio di Stato ha posto a fondamento della sua decisione motivi nuovi, che non erano stati addotti dalla Sezione nell'ambito dell'esame preliminare, senza dar modo all'autorità di adozione di determinarsi in merito prima che la decisione venisse presa e violando così il suo diritto di essere sentita. La decisione del Governo di negare l'approvazione degli azzonamenti previsti per il comparto in località Panico pregiudica infatti pesantemente la posizione del Comune e dei proprietari dei fondi con riferimento alle possibilità di sfruttamento dell'area a scopi edilizi. A maggior ragione se si considera che il Governo ha segnalato al Comune per la prima volta in occasione dell'emanazione del giudizio impugnato che il piano regolatore di Melano approvato il 24 aprile 1980 - che assegnava il comparto alla zona edificabile - non era conforme alla LPT, in quanto era stato allestito e approvato sulla base del regime giuridico fissato dalla legge edilizia del 1973 e dal relativo regolamento del 1974 e che quindi l'assegnazione dei mappali situati nel comparto alla zona RE-L PQ e alla zona speciale a lago avrebbe costituito un ampliamento della zona fabbricabile soggetto all'obbligo di compensazione. Non concedendo al Comune la possibilità di esprimersi in merito prima che la decisione venisse presa, il Governo ha manifestamente violato il suo diritto di essere sentito. Tale lesione deve essere qualificata come grave, in quanto l'Esecutivo cantonale ha modificato la situazione giuridica dei mapp. 559, 560, 563 e 861 senza preventivamente prospettargli tale soluzione. Se il Governo lo avesse interpellato, esso avrebbe senz'altro potuto esprimersi su fatti suscettibili di influire sull'esito del procedimento, prendendo posizione sul tema della conformità del piano regolatore approvato il 24 aprile 1980 con la LPT - tema che concerneva tutto il territorio comunale e non solo il comparto Panico (cfr. decisione impugnata, pag. 22-24, che affronta la tematica solo al capitolo "Edificabilità in località Panico") - e sulla nozione di comprensorio largamente edificato, riverificando, se del caso, l'analisi effettuata dei comparti attribuiti al comprensorio edificabile dalla revisione. L'argomentazione del Consiglio di Stato, secondo cui esso non avrebbe ritenuto necessario sentire il Comune o i proprietari poiché nel caso specifico si trattava di emanare una decisione su aspetti di carattere giuridico che non permettevano margini di interpretazione, non può in alcun modo essere condivisa. Vista la gravità della lesione, essa non può essere sanata in questa sede, anche perché, in ogni caso, come più volte spiegato al Governo, la sanatoria deve rimanere l'eccezione. Già nel lontano 2003 questa Corte ha avuto modo di sottolineare che così facendo si finisce per trasformare questa Corte in autorità di prima (e unica) istanza, ciò che dev'essere, laddove possibile, evitato (RDAT II-2003

n. 53 consid. 5.3).

4.   Non approvazione dei vincoli di edificazione secondo lo standard Minergie Il Comune contesta la decisione governativa anche nella misura in cui non approva le prescrizioni energetiche secondo lo standard Minergie nelle NAPR per alcune zone di utilizzazione del piano. In proposito si considera quanto segue. 4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost., solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). 4.2. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18 ad art. 15; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 509). Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 19 ad art. 15). 4.3. 4.3.1. Giusta l'art. 89 cpv. 1 Cost., nell'ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni si adoperano per un approvvigionamento energetico sufficiente, diversificato, sicuro, economico ed ecologico, nonché per un consumo energetico parsimonioso e razionale. In particolare, il cpv. 4 della citata norma dispone che le misure concernenti il consumo di energia negli edifici competono in primo luogo ai Cantoni. 4.3.2. Nel nostro Cantone, la politica energetica è definita dalla Len, che ha sostituito i previgenti decreti legislativi sul risparmio energetico, e dal RUEn, che definisce le condizioni quadro atte a favorire l'utilizzazione razionale e parsimoniosa dell'energia (art. 1 RUEn) e contiene le prescrizioni minime da rispettare in ambito di utilizzazione di energia negli edifici. La Len ha lo scopo di favorire un approvvigionamento energetico del Cantone sufficiente, sicuro, economico e compatibile con le esigenze di protezione dell'ambiente (art. 1 cpv. 1 Len) e definisce agli art. 3 segg. la pianificazione energetica, precisando che la politica energetica del Cantone è stabilita nel Piano energetico cantonale (PEC; art. 3 cpv. 1 Len) e che i Comuni possono elaborare dei piani energetici comunali (PECo; art. 3 cpv. 2 Len). Tutti i compiti necessari all'attuazione della Len sono esercitati dal Consiglio di Stato, il quale può delegare le proprie competenze in via di regolamento (art. 16 cpv. 1 Len). L'art. 2 cpv. 1 RUEn prevede infatti che sia il Dipartimento del territorio ad assolvere alcuni compiti, tra cui quello di emanare le direttive nel campo dell'utilizzazione dell'energia, in particolare per regolare i riscaldamenti mobili all'aperto (art. 25 RUEn) e la certificazione energetica cantonale degli edifici giusta l'art. 36 RUEn (cfr. art. 2 cpv. 1 lett. a RUen). Per quanto riguarda i Comuni invece, l'art. 2 cpv. 5 RUen prevede che i Municipi provvedano alla verifica del rispetto delle prescrizioni sugli edifici, gli impianti e le installazioni nell'ambito delle competenze a loro assegnate dalla legislazione in materia edilizia e rispettivamente da quella in materia energetica. La legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) stabilisce all'art. 3 che il Municipio è l'autorità competente a decidere sulle domande di costruzione, mentre l'art. 17 Len fissa i compiti del Comune in materia energetica, disponendo che i Municipi si occupano di allestire il catasto degli impianti soggetti alle norme della legislazione federale e cantonale sull'energia (lett. a) e di designare le persone autorizzate ad eseguire i controlli secondo le modalità stabilite dal Consiglio di Stato per decreto esecutivo e di fissare le relative tasse (lett. b). 4.3.3. L'incremento dell'efficienza energetica e la promozione del potenziamento della produzione di elettricità da fonti rinnovabili in Svizzera costituiscono obiettivi importanti che coinvolgono anche il settore immobiliare, uno dei maggiori ambiti di consumo energetico. Allo scopo di ridurre il fabbisogno energetico e abbandonare progressivamente le fonti fossili, la scheda V3 del piano direttore formula, fra i vari indirizzi, quello di sostenere "la riqualifica energetica del parco immobiliare esistente e la costruzione di nuovi edifici ecologici a basso consumo (…), prestando attenzione all'inserimento architettonico, urbanistico e paesaggistico, in particolare: (a) favorendo l'adozione di standard energetici e ambientali (ad es. Minergie); (b) favorendo l'uso di energie rinnovabili nel risanamento degli edifici; (c) con facilitazioni pianificatorie ed edilizie" (cfr. capitolo 2 "Indirizzi", p.to 2.7. "Parco immobiliare", pag. 14). I Comuni "collaborano attivamente al raggiungimento degli obiettivi della (…) scheda, in particolare adottando le norme di attuazione dei loro PR in funzione degli indirizzi della (…) scheda e delle direttive emanate dall'Autorità cantonale" (cfr. capitolo 4 "Compiti", p.to 4.2. "Livello comunale", pag. 19). 4.3.4. Per quanto concerne il settore edilizio, sono numerose le soluzioni costruttive sviluppate nel corso degli ultimi anni volte a migliorare l'efficienza energetica delle costruzioni. Lo standard di costruzione svizzero Minergie per edifici nuovi e ammodernati è stato lanciato in Svizzera nel 1994 e certifica gli edifici che sul piano costruttivo soddisfano determinati criteri, più o meno restrittivi, a dipendenza dello standard Minergie applicato (Minergie base, Minergie-P, Minergie-A), quali la dotazione di un involucro ermetico, un buon isolamento termico, un riscaldamento efficiente che sfrutti possibilmente fonti di energia rinnovabili, un impianto che garantisca il ricambio sistematico dell'aria dei locali e una protezione termica estiva, l'uso di elettrodomestici particolarmente efficienti e di un'illuminazione a basso consumo energetico (in merito alle caratteristiche dei diversi standard Minergie cfr. il contributo pubblicato sul sito dell'Ufficio cantonale di statistica, Sara Cucchiaro/Luca Pampuri/Pamela Bianchi, I numeri di Minergie in Ticino, Dati - Statistiche e società, A. XIV, n. 1, maggio 2014, pag. 74, www3.ti.ch/DFE/DR/USTAT/index.php? fuseaction=pubblicazioni.home). Indipendentemente dal tipo di standard applicato, gli edifici Minergie soddisfano elevate esigenze volte a garantire la qualità e il benessere abitativo e sono caratterizzati da un consumo energetico molto contenuto. Nel corso dell'ultimo decennio il Canton Ticino ha vissuto una crescita esponenziale del numero delle certificazioni Minergie rilasciate (cfr. contributo citato, pag. 72).

5.   5.1. Negli ultimi anni il Comune di Melano ha maturato una particolare sensibilità in merito alle questioni di politica energetica, tanto da incaricare nel 2010 la SUPSI di elaborare un piano energetico comunale (PECo; cfr. art. 3 cpv. 2 Len) quale base integrativa agli strumenti di pianificazione territoriale allo scopo di fissare degli obiettivi e delle strategie chiare in ambito di approvvigionamento energetico comunale (cfr. PECo di Melano, Rapporto tecnico del 31 ottobre 2011, pag. 5). In sintonia con questo approccio il rapporto di pianificazione del luglio 2014, dopo aver descritto la situazione demografica, territoriale e socio-economica del Comune di Melano (cap. 3) e presentato gli obiettivi della revisione del piano regolatore (cap. 4) e i suoi contenuti con riferimento alle diverse zone (cap. 6), al capitolo 6.7, pag. 57 segg., tratta il tema dell'integrazione degli aspetti energetici nella pianificazione territoriale, indicando con il PECo è stato possibile delineare un insieme di provvedimenti energetici da introdurre nelle NAPR per "i nuovi quartieri" (zona residenziale semi-intensiva RSI e zona residenziale semi-estensiva RSE soggette a piano di quartiere, zona centrale mista CM e comparto di pianificazione del comprensorio a lago), tra i quali risulta l'imposizione ai privati di costruire i nuovi edifici in queste zone secondo i criteri imposti dallo standard Minergie-P o, in alternativa, dallo standard Minergie-A. 5.2. Ora, in proposito si rileva che, come rettamente considerato dall'Esecutivo cantonale, né dalla Len né dal RUEn, che sono applicabili al campo della produzione, della distribuzione e dell'utilizzazione dell'energia (anche negli edifici), è possibile desumere un conferimento di competenze normative autonome ai Comuni. Dal rapporto di pianificazione risulta chiaramente come il Comune di Melano, imponendo in diverse zone l'obbligo di edificare secondo gli standard Minergie-P o Minergie-A, non persegua scopi di carattere pianificatorio e/o urbanistico ma unicamente di politica energetica, quali il miglioramento del parco immobiliare dal profilo energetico e l'approvvigionamento energetico efficiente sul territorio comunale, ambito quello della politica energetica nel quale, come detto, non è prevista per il momento alcuna competenza comunale. Infatti, benché alle autorità comunali sia concessa la facoltà di elaborare degli indirizzi non vincolanti per i privati in tema di approvvigionamento energetico (ciò che il Comune di Melano ha fatto con il PECo) e di prevedere standard energetici più elevati per gli edifici pubblici comunali, secondo l'art. 16 cpv. 1 Len il compito di attuare le disposizioni contenute nella legge incombe unicamente al Consiglio di Stato (con facoltà di delega ad altre autorità cantonali), mentre ai Municipi sono attribuiti i compiti d'esecuzione puntuali di cui all'art. 17 Len (cfr. supra, consid. 4.3.2). Inoltre l'art. 2 cpv. 5 RUEn precisa che gli organi esecutivi comunali si limitano a verificare, nell'ambito delle loro competenze puntuali fissate dalla Len (art. 17) e di quelle a loro assegnate dalla legislazione in materia edilizia, che le prescrizioni sugli edifici, gli impianti e le installazioni contenute nel regolamento siano rispettate (cfr. ibidem). A ragione nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha quindi stralciato d'ufficio le disposizioni energetiche contenute nelle NAPR per le diverse zone d'utilizzazione in quanto prive di base legale e ha suggerito al Comune di ricercare delle strategie alternative per raggiungere gli obbiettivi di politica energetica auspicati, puntando piuttosto sull'incentivazione e sulla sensibilizzazione della popolazione in merito al tema dell'efficienza energetica nel settore immobiliare. Peraltro, non giova al ricorrente appellarsi alle linee guida cantonali concernenti il regolamento edilizio, che all'art. 50 relativo ai piani di quartiere indicano al cpv. 2 lett. h, fra i vari requisiti qualitativi generali, i criteri architettonico-costruttivi (riduzione al minimo delle perdite caloriche, isolamento termico, sfruttamento ottimale di fonti energetiche rinnovabili indigene ecc.) e d'inserimento spaziale (orientamento in funzione dell’orografia del terreno, del potenziale sfruttamento di energie rinnovabili ecc.), volti a conseguire un risparmio energetico e un aspetto architettonico di qualità. Infatti, benché la formulazione della norma-tipo possa dar adito a fraintendimenti, essa sottolinea pur sempre come l’obiettivo del risparmio energetico vada ricercato tramite criteri architettonico-costruttivi e d'inserimento nello spazio dei volumi, ciò che rientra nelle competenze del Comune (cfr. supra, consid. 4.2). Inoltre, lo standard di costruzione Minergie non ha influsso su questi aspetti, trattandosi di una "certificazione" che attesta il rispetto dei diversi standard energetici previsti, ma che lascia ai progettisti completa libertà nell'impostazione e dell'espressione architettonica del progetto (cfr. il sito internet www.minergie.ch/it/su-minergie/panoramica, "i progettisti sono completamente liberi nella configurazione, nella scelta dei materiali e nella struttura interna ed esterna dell'edificio."). Oltretutto l'art. 50 delle citate linee guida è riferito unicamente ai piani di quartiere, motivo per cui, in ogni caso, esso non sarebbe applicabile alla zona CM di Melano, che non è soggetta a tale istituto. Da ultimo, a torto il ricorrente invoca l'art. 30 cpv. 1 cifra 4 RLst. A prescindere dalla sua applicabilità nel caso concreto (cfr. supra, consid. 1.3), esso mira unicamente a ricordare al Comune la necessità di affrontare la tematica dell'inserimento delle costruzioni nel contesto territoriale. Non modifica invece manifestamente le competenze in materia energetica stabilite dalla legge. Ne deriva che le critiche sollevate dal Comune su tale punto vanno respinte.

6.   6.1. In conclusione, il ricorso dev'essere parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui non approva le zone RE-L PQ e "Comparto speciale a lago Panico ", disponendo su di esse un vuoto pianificatorio. Gli atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato affinché, concessa la facoltà di esprimersi al Comune, emetta una nuova decisione in merito. Il giudizio impugnato va invece confermato nella misura in cui non approva le prescrizioni energetiche secondo lo standard Minergie nelle NAPR per alcune zone di utilizzazione del piano. 6.2. Non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Al Comune, patrocinato, devono inoltre essere assegnate le ripetibili proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Esse sono dovute dallo Stato, che ha provocato la presente (inutile) procedura in relazione alla lesione del diritto di essere sentito. Per questi motivi, decide:

1.   Il ricorso è parzialmente accolto . §.  Di conseguenza: 1.1.   la risoluzione governativa (n. 728) del 22 febbraio 2017, con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Melano, è annullata nella misura in cui nega la sanzione alle zone RE-L PQ e "Comparto speciale a lago Panico " e dispone su di esse un vuoto pianificatorio; 1.2.   gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché, concessa la facoltà di esprimersi al Comune, emetta una nuova decisione in merito.

2.   Non si preleva la tassa di giustizia. Lo Stato del Canton Ticino rifonderà al Comune fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il vicepresidente                                                     La vicecancelliera