90.2014.48

E. 1.1 L'atto impugnato è una decisione globale, che riunisce le decisioni di approvazione del PUC e di autorizzazione al dissodamento (art. 1 cpv. 1 e 3 cifra 1 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005; Lcoord; RL 7.1.2.3). Essa ha seguito, quale procedura direttrice (art. 3 cifra 3 Lcoord), quella relativa al piano d'utilizzazione (art. 7 cpv. 2 lett. b e 10 Lcoord). La decisione globale e quelle successive delle autorità cantonali possono essere impugnate, indipendentemente dai motivi invocati, unicamente per mezzo dei rimedi di diritto ammessi nella procedura direttrice (art. 14 Lcoord). La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è dunque data (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1).

E. 1.2.1 Giusta l'art. 13 Lcoord la legittimazione per interporre reclamo o ricorso è retta dalla legislazione speciale anche nella procedura coordinata. Il fatto di seguire una procedura direttrice ai sensi della Lcoord non modifica dunque la qualità per interporre ricorso: essa non amplia e non limita le facoltà di impugnazione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato 11 febbraio 2003 [n. 5361], in: RVGC 2005-2006, vol. 2, pag. 1220 segg., commento alle singole norme, pag. 1239 seg.). Ne segue che la legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata in rapporto a ogni singola decisione formante quella globale (STA 52.2011.195 del 23 luglio 2012 consid. 1.3.).

E. 1.2.2 In quanto rivolta contro l'approvazione del PUC, la legittimazione attiva dei ricorrenti, detentori di un interesse degno di protezione, è certa (art. 47 cpv. 3 lett. c LST). Il permesso di dissodamento non è per contro messo in discussione in quanto tale.

E. 1.3 I ricorsi, inoltrati tempestivamente (art. 47 cpv. 1 LST), possono dunque essere decisi sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Per quanto riguarda la richiesta di indire un'udienza, avanzata dal comune di RI 1, giova ricordare che né la legislazione cantonale, né quella federale garantiscono alle parti il diritto di essere udite oralmente, essendo sufficiente che le stesse possano far valere le loro ragioni per iscritto (DTF 125 I 209 consid. 9b e rinvii, 117 II 132 consid. 3b, p. 137 e rinvii; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2 a ed., Cadenazzo 2002, n. 141 e 146, n. 494).

E. 1.4 I ricorsi, che hanno il

medesimo fondamento di fatto, possono essere evasi con un unico giudizio (art.

76 cpv. 1 LPAmm).

2.  I ricorrenti invocano

preliminarmente una violazione del loro diritto di essere sentiti per il fatto

che il Dipartimento del territorio, dopo la scadenza del termine di

pubblicazione, avrebbe negato loro l'accesso agli atti informanti il PUC, precludendo

una completa presa di posizione in merito in sede di ricorso. La critica non merita

di venir ulteriormente approfondita, nella misura in cui i ricorrenti stessi danno

atto del fatto che l'eventuale lesione dei loro diritti è stata sanata in sede

di replica con la possibilità di visionare compiutamente l'incarto.

3.  In ambito di piani di utilizzazione

cantonali, l'art. 47 cpv. 2 LST prevede che è dato ricorso al Tribunale

cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e

l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto dei

fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio.

Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo

campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato

di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo

solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto

riserbo. Lo stesso Tribunale federale quando ha libera cognizione di fatto e di

diritto fa uso di questa libertà con prudente ritegno, specie dovendo dirimere

questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze

degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto costituiscono

spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale dovrà

pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del

piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa

rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo

rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non

basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto

certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la

soluzione alternativa deve manifestare dei pregi realmente superiori, nel suo

complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità

incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2

non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).

4.  Giusta l'art. 75

Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i Cantoni devono

allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa

utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello

legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo

quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso

di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente,

di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione

cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano

direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla

scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda

frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita la protezione

giuridica (art. 33 e segg. LPT) e la partecipazione democratica (art. 4 LPT).

Il piano d'utilizzazione cantonale stabilisce scopo, luogo e misura dell'uso

ammissibile del suolo per aree di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è

inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori del piano

direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di costruzioni di

interesse cantonale o sovracomunale (art. 44 cpv. 1 e 2 LST).

5.  5.1. Il 25 febbraio 1991 è stata firmata

a Espoo (Finlandia) l'omonima Convenzione, entrata in vigore per la Svizzera il

10 settembre 1997. La Convenzione si applica anche a tutti i paesi ad essa limitrofi,

fra cui l'Italia (cfr. "Campo di applicazione della convenzione il 22

agosto 2003" in appendice alla Convenzione). La Convenzione introduce una

chiara base legale per la procedura di consultazione e di collaborazione in un

contesto frontaliero, istituzionalizzando, per quanto attiene alla Svizzera,

una prassi esistente già da diversi anni (cfr. Messaggio concernente la

ratificazione della Convenzione ONU/ECE sulla valutazione dell'impatto

ambientale in un contesto transfrontaliero del 5 settembre 1995 in: FF 1995 IV

381, pag. 382-383; in seguito: Messaggio). Lo scopo della Convenzione è di

garantire che, nella progettazione di impianti aventi presumibilmente effetti

ambientali notevoli nel contesto transfrontaliero, la Parte di origine (ossia

il Paese che ha progettato e autorizzato un impianto nell'ambito delle sue

competenze) proceda ad un esame d'impatto ambientale nonché informi e consulti

le Parti interessate, vale a dire gli Stati colpiti dagli effetti nel contesto

transfrontaliero (cfr. Messaggio, pag. 386).

5.2. La Convenzione pone dunque il

principio secondo cui uno Stato (Parte di origine), nel cui territorio è

prevista la realizzazione di un progetto che potrebbe avere un impatto transfrontaliero

pregiudizievole importante sull'ambiente dello Stato limitrofo (Parte colpita),

informa quest'ultimo e gli offre la possibilità di partecipare alla procedura di

valutazione (art. 2 cpv. 6). In altri termini, il pubblico (ossia le persone

fisiche o giuridiche) e le autorità della Parte colpita devono avere la

possibilità di esprimersi sul progetto. Le indagini ambientali devono

considerare anche le conseguenze sullo Stato limitrofo. Il campo di applicazione

della Convenzione include:

-

i progetti di cui all'appendice I, dai quali "potrebbe

derivare un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante [

all'ambiente

]"

(art. 2 cpv. 2, 3 e 4);

-

altri progetti per i quali le parti interessate

concordano l'assoggettamento alla Convenzione di Espoo (art. 2 cpv. 5 e appendice

III).

In Svizzera l'UFAM è l'autorità responsabile e il

centro di competenza per le questioni esecutive ai sensi della Convenzione

(cfr. anche per tutto quanto segue e per quanto precede:

Manuale EIA: Direttiva della Confederazione per l'esame

dell'impatto sull'ambiente, Modulo 3: Procedure, capitolo 7, pag. 14 e seg.,

consultabile al sito dell'UFAM all'indirizzo:

‹

http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/01067/index.html?lang=it

›

)

.

5.3. Se in Svizzera è prevista la realizzazione di un

progetto sottoposto a EIA, l'autorità decisionale ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 OEIA

e del relativo allegato deve:

-

accertare se dal progetto potrebbe derivare un impatto

transfrontaliero pregiudizievole importante per l'ambiente e decidere se il

progetto soggiace alla Convenzione di Espoo; se lo reputa necessario, contatta

dapprima il centro di competenza per la Svizzera (UFAM, sezione EIA e

ordinamento del territorio);

-

informare il più presto possibile - al più tardi

quando informa il pubblico svizzero - il centro di competenza della Parte

colpita (con copia al centro svizzero: cfr. art. 6

a

cpv. 2 OEIA); la notifica

contiene almeno una descrizione del progetto e, se disponibili, l'indagine

preliminare e il capitolato d'oneri; nella notifica la Parte colpita è invitata

a comunicare l'indirizzo del proprio ufficio di contatto e le informazioni

ambientali sull'area interessata (art. 2 cpv. 4 e art. 3 cpv. 1 e 2 della

Convenzione); lo scambio di informazioni avviene tramite l'ufficio indicato

dalla Parte colpita;

-

trasmettere alla Parte colpita la documentazione per

la pubblicazione, in particolare le indagini ambientali, e fungere da

interlocutore per tutta la durata della procedura; le indagini ambientali

includono inoltre un capitolo sull'impatto ambientale nella regione estera

interessata affinché la Parte colpita possa condurre la propria valutazione

(art. 3 cpv. 5, art. 4, art. 5 e appendice II della Convenzione);

-

provvedere affinché la Parte colpita pubblichi il

progetto in contemporanea (art. 3 cpv. 8 della Convenzione);

-

provvedere affinché al momento della decisione si

tenga conto dei pareri del pubblico e delle autorità della Parte colpita, trasmettendole

poi per conoscenza la decisione (art. 6 della Convenzione).

6.  Nel caso concreto, la Sezione dello

sviluppo territoriale non contesta che alla fattispecie sia applicabile la

Convenzione, ma ritiene che l'adozione del PUC rientri nella casistica di cui

all'art. 2 cpv. 7 della Convenzione, che, per quanto concerne

politiche,

piani e programmi,

si limita

a prescrivere alle Parti di sforzarsi

di attuare i principi della valutazione dell'impatto ambientale

nella misura

richiesta.

Ciò che sarebbe in concreto avvenuto, visto che nell'ambito dell'elaborazione

del PUC, le valutazioni d'impat-to ambientale sarebbero state eseguite

considerando pure il limitrofo territorio italiano nell'estensione e con l'approfondimento

richiesto dall'art. 2 cpv. 7 della Convenzione.

6.1. La tesi dipartimentale è condivisibile soltanto

per quanto concerne l'applicabilità alla fattispecie della Convenzione.

6.1.1. L'Appendice I di quest'ultima prevede un elenco

di 17 attività ed impianti ai quali si applica obbligatoriamente la Convenzione,

sempreché possano avere un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante.

Ne fanno parte, tra l'altro, gli impianti di eliminazione dei rifiuti

(incenerimento, trattamento chimico o scarico di rifiuti tossici e pericolosi;

n. 10) ed il disboscamento di grandi superfici (n. 17). La circostanza che una

determinata attività non compaia sulla lista di cui all'Appendice I non esclude

tuttavia l'applicabilità della Convenzione. In effetti, se le Parti inte

ressate concordano sul fatto che, alla luce dei

criteri indicati

nell'Appendice III, l'attività prevista è suscettibile

di avere un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante, la stessa deve

allora essere trattata come se fosse iscritta su detta lista (cfr. art. 2 cpv.

E. 5 della Convenzione). Determinante, ai fini dell'applica-zione della Convenzione, è, in sostanza, il fatto che l'attività prevista comporti un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante. In concreto, atteso che la sussistenza di un tale impatto non è controversa, trova dunque applicazione la Convenzione, a prescindere dal fatto che la (terza tappa della) discarica in discussione, per il motivo che vi verranno depositati anche materiali inquinati (cfr. risposta 27 febbraio 2015 della Sezione dello sviluppo territoriale) o perché esige il disboscamento di ben 4.9 ha, rientri nel novero di quelle attività che compaiono sulla lista dell'Appendice I, oppure di quelle che, seppur non figurandovi, devono essere trattate come se fossero iscritte su detta lista, dal momento che, esaminata alla luce dei criteri generali indicati nell'appendice III della Convenzione, adempie senz'altro le condizioni di cui all'art. 2 cpv. 5 della Convenzione. 6.1.2. Tale conclusione trova conferma nella Direttiva della Confederazione per l'esame dell'impatto sull'ambiente, citata supra al considerando 5.2. Per quanto attiene al campo di applicazione della Convenzione, tale Direttiva stabilisce infatti espressamente che la procedura contemplata dalla Convenzione si applica in Svizzera "(…) a tutti i progetti che sono sottoposti a EIA in virtù dell'OEIA e dai quali potrebbe derivare un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante per l'ambiente" (cfr. Modulo 3: Procedure, capitolo 7, pag. 14 e 22). Ciò che è il caso dell'impianto in parola, posto che l'OEIA sottopone all'esame dell'impatto ambientale le discariche per materiali inerti con un volume di più di 500'000 mc. Benché di principio le direttive siano vincolanti per l'amministrazione, ma non per il giudice, nel caso concreto non vi è ragione per distanziarsi dalla direttiva summenzionata . Essa risulta infatti del tutto in linea con gli scopi perseguiti dalla Convenzione. 6.2. Contrariamente a quanto pretende la Sezione dello sviluppo territoriale, il PUC non va annoverato tra le politiche, piani e programmi che l'art. 2 cpv. 7 della Convenzione, limitandosi a prescrivere alle Parti di sforzarsi di attuarne i principi "nella misura richiesta", sottrae alla valutazione dell'impatto ambientale e, di conseguenza, alla procedura descritta al considerando 5.3. 6.2.1. In merito alla nozione di "politiche, piani e programmi" va rilevato preliminarmente che il 1° luglio 2010 è entrato in vigore nei 36 paesi che l'hanno ratificato e nell'Unione europea il Protocollo alla Convenzione sulla valutazione dell'impatto ambientale in un contesto transfrontaliero relativo alla valutazione strategica ambientale (in seguito: Protocollo EAS; cfr. Alain Griffel/Heri- bert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, Vorbemerkung zu Art. 10a-10d, n. 32; inoltre sul tema: L'esame ambientale a livello strategico (EAS) / l'EAS a livello internazionale, consultabile sul sito dell'UFAM all'indirizzo: <http://www.bafu.admin.ch/uvp/01065/index.html?lang=it>). Il Protocollo EAS obbliga le Parti a sottoporre a valutazione le conseguenze ambientali scaturenti anche da piani e programmi. Esso prevede inoltre all'art. 10 una procedura di consultazione e cooperazione analoga a quella contemplata dalla Convenzione di Espoo, nel caso in cui la messa in opera di un piano o di un programma sia suscettibile di avere degli effetti transfrontalieri notevoli sull'ambiente (cfr. art. 10 cpv. 1 del Protocollo EAS, consultabile al sito dell'UNECE all'indirizzo: < http://www.unece.org/env/eia/sea_protocol.html>). Il Protocollo EAS, approvato dal Consiglio federale con decisione 14 maggio 2003, non è per ora ancora stato ratificato dal Parlamento.

E. 6 .2.2. Lo strumento dell'esame ambientale a livello strategico (in seguito: EAS) è tuttavia conosciuto anche in Svizzera. L'EAS persegue lo scopo di consentire l'integrazione delle questioni ambientali nell'elaborazione e nell'autorizzazione di piani e di programmi, intesi come pianificazione di ordine superiore, segnatamente piani direttori cantonali e piani settoriali e strategie della Confederazione. Benché non ancora introdotto a livello federale, esso è previsto dalla legislazione del Canton Ginevra ed è stato applicato su base volontaria nel Canton Vaud (cfr. Alain Griffel/Heribert Rausch, op.cit., Vorbemerkung zu Art. 10a-10d, n. 29, inclusa lista degli approfondimenti i.f., e n. 44; zu Art. 10a, n. 13; inoltre sul tema: L'esame ambientale a livello strategico (EAS) / Definizione e obiettivi dell'EAS, consultabile al sito dell'UFAM all'indirizzo: <http://www.bafu.admin.ch/uvp/01065/index.html?lang=it>). L'EAS consente di riconoscere per tempo gli effetti globali e i potenziali conflitti di un progetto, valutando alternative e varianti. Tale strumento dovrebbe così completare e accelerare l'esame di impatto ambientale a livello di progetto concreto, fase in cui le condizioni quadro poste dalla pianificazione di ordine superiore non possono più venir modificate o ottimizzate. 6.2.3. Ferme queste premesse, il grado di concretizzazione del PUC all'esame esclude che esso possa venir assimilato a una pianificazione di ordine superiore, così come appena descritta, e rientrare quindi nella nozione di "politiche, piani e programmi" ai sensi dell'art. 2 cpv. 7 della Convenzione. Il progetto, predeterminato a livello superiore dalla scheda V7 del PD, precisa e definisce infatti concretamente la localizzazione, il perimetro, la volumetria, gli accessi e la sistemazione della terza tappa della discarica in funzione delle caratteristiche naturalistiche, paesaggistiche, ambientali, funzionali e tecniche del luogo. Esso è inoltre corredato da un RIA 1 a fase, che analizza anche il problema del traffico indotto, e da una domanda di dissodamento, accompagnata da misure compensative (cfr. in particolare: Rapporto di pianificazione, programma di realizzazione e norme di attuazione, dicembre 2003, accompagnante il PUC). Visto il grado di dettaglio e di affinamento del PUC, l'Autorità cantonale non poteva dunque limitarsi, nell'allestimento del RIA 1 a fase, ad affrontare, come ha fatto, puntualmente e unilateralmente taluni aspetti riguardanti le ripercussioni del previsto impianto sul limitrofo territorio italiano (cfr. RIA 1 a fase del 6 febbraio/25 marzo 2013, studio Dionea SA, Locarno, pag. 10, 47-49, 115), bensì doveva dar avvio alla procedura prescritta dalla Convenzione ed allestire il RIA 1 a fase nelle modalità previste agli art. 2 cpv. 4 e art. 3 e seg. della Convenzione. Disattendendo tali principi, essa ha irrimediabilmente violato il diritto.

7.  Non porta ad altra conclusione il fatto che, come osserva la Sezione in sede di risposta, il comune di RI 1 era stato coinvolto nelle procedure riguardanti l'esecuzione delle prime due tappe della discarica e, per quanto attiene alla terza tappa, aveva preso parte agli incontri tenutisi il 27 marzo 2014 a Bellinzona presso la Direzione del Dipartimento del territorio e il 17 dicembre 2014 a Stabio, poiché in ogni caso non è stato coinvolto il centro di competenza italiano, così come prescritto dalla Convenzione. Infatti, a prescindere dal fatto che l'incontro del 17 dicembre 2014 non verteva sul PUC bensì sulla presentazione della domanda di costruzione relativa alla discarica e sul RIA 2 a fase, lo scopo principale della sottoscrizione da parte della Svizzera dalla Convenzione di Espoo va proprio ricercato nella volontà di introdurre una chiara base legale per la procedura di consultazione e di collaborazione in un contesto transfrontaliero, istituzionalizzando la prassi di cooperazione con l'estero esistente da parecchi anni nel nostro paese e inerente agli impianti ubicati nella regioni di confine (cfr. supra, consid. 5.1.).

8.  Va aggiunto da ultimo, per completezza, che sebbene il comune di RI 1 sollevi per la prima volta la contestazione relativa alla mancata applicazione della Convenzione in questa sede, non si può tuttavia ravvisare nel fatto di non averla evocata in precedenza una rinuncia implicita a proporla in seguito davanti ad un'istanza giudiziaria e di conseguenza che il richiamo a detta violazione contravvenga al principio di buona fede processuale (cfr. RtiD II-2009, n. 57, considerando  4 e rif. giurisprudenziali ivi menzionati). Tant'è che nemmeno la Sezione, in sede di risposta, lo sostiene .

9.  9.1. Per tutti questi motivi i ricorsi devono essere accolti, annullando il decreto legislativo impugnato. 9.2. Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Dato l'esito dei ricorsi, si giustifica invece l'assegnazione di ripetibili ai ricorrenti, patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm); in concreto esse sono dovute dallo Stato. Per questi motivi, dichiara e pronuncia: