90.2009.75

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Zona di pianificazione comunale concernente un comparto in cui è ubicato un bene culturale d'interesse cantonale

Incarto n. 90.2009.75 Lugano 5 luglio 2011 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti segretario: Stefano Furger, vicecancelliere statuendo sul ricorso 20 novembre 2009 di RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 tutti patr. da:   PR 1 contro la decisione 26 gennaio 2009 (n. 67), con la quale il municipio del comune di Malvaglia ha istituito una zona di pianificazione concernente il comparto del “Palazzo dei Landfogti”; viste le risposte:

-    28 dicembre 2009 del municipio di Malvaglia;

-      7 gennaio 2010 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio; vista la replica 20 gennaio 2010 di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5; viste le dupliche: - 2 febbraio 2010 del municipio di Malvaglia; - 18 febbraio 2010 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A. Constatata la tendenza alla banalizzazione urbanistica e alla scomparsa di quegli elementi territoriali, che contribuiscono alla ricchezza del tessuto edilizio, con decisione 26 gennaio 2009, il municipio del comune di Malvaglia ha adottato una zona di pianificazione concernente il comparto territoriale in località Palazzo a salvaguardia di una pianificazione di dettaglio, che si prefigge di assumere delle adeguate misure per garantire la tutela e la valorizzazione del Palazzo dei Landfogti, bene culturale d'importanza cantonale che si erge al suo centro, e del suo contesto storico-paesaggistico. Nel perimetro della zona di pianificazione, delimitata ad est dalla ex strada cantonale, a sud dal viale Stazione e ad ovest dalla strada comunale parallela alla strada cantonale di circonvallazione, è dunque vietato ogni intervento edilizio o di altra natura che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. La durata del provvedimento, pubblicato il 7 ottobre 2009, è stata fissata a 3 anni al massimo. B.   La zona di pianificazione ha incluso, in località Ronge, il mapp. 866 e, in località Palazzo i mapp. 5743 e

5744. Il mapp. 866, di proprietà di RI 1, RI 3, la comunione ereditaria, formata da RI 4, e, infine, RI 2, presenta una superficie libera da edificazioni di 1157 mq ed è assegnato dal piano regolatore vigente alla zona residenziale semi-intensiva R3. I mapp. 5743 e 5744, entrambi di proprietà di RI 5, presentano una superficie di 2258 mq, sui cui sorgono due fabbricati, rispettivamente di 352 mq, adibita a giardino. Anche questi fondi sono inclusi in zona residenziale semi-intensiva R3. C.   Con ricorso congiunto 20 novembre 2009 i proprietari indicati in ingresso insorgono innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la suddetta misura, chiedendo, in via principale, l'annullamento integrale della zona di pianificazione e il rinvio degli atti al municipio perché completi le analisi ai sensi dei considerandi, espliciti i suoi effettivi intenti pianificatori e proceda, se del caso, ad una nuova pubblicazione. In via subordinata, essi chiedono che gli atti siano rinviati al municipio perché ridefinisca il perimetro della zona di pianificazione, estromettendo, in sostanza, dallo stesso i loro fondi. Gli insorgenti, tracciando un breve istoriato sull'iter pianificatorio che ha interessato il comparto, sostengono che alla base del provvedimento impugnato, comunque sommario, generico e superficiale, difetti una seria intenzione pianificatoria, rispettivamente che la misura contestata non sia sorretta da un eminente interesse pubblico. In definitiva, essi lamentano la violazione della garanzia della proprietà. D.   La Divisione dello sviluppo territoriale ed il municipio di Malvaglia postulano la reiezione del gravame con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto. E.   I ricorrenti, con la replica, la Divisione dello sviluppo territoriale ed il municipio, con le rispettive dupliche, hanno confermato le loro posizioni, con argomentazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi che seguiranno. Considerato, in diritto 1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data ed il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990, LALPT; RL 7.1.1.1). Gli insorgenti sono inoltre legittimati a ricorrere a tenore dell'art. art. 64 cpv. 2 LALPT. 1.2. Il gravame è dunque ricevibile, in ordine. Esso può inoltre essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.

2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT). 2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 7 seg.). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale. 2.3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 12 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27

n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

3.   3.1. Il piano regolatore del comune di Malvaglia è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 5 dicembre 1989 (n. 9985). Il comparto in località Palazzo, interessato attualmente dalla zona di pianificazione, era stato attribuito per la maggior parte della sua superficie alla zona residenziale estensiva R2 e per la parte restante, la fascia a contatto con l'ex strada cantonale, Palazzo dei Landfogti (mapp. 773) compreso, alla zona dei nuclei. Nella seduta del 12 giugno 2006, il consiglio comunale di Malvaglia ha adottato alcune varianti del piano regolatore. In quella sede, per quanto qui interessa, il Palazzo dei Landfogti è stato designato quale bene culturale d'interesse cantonale ed è stato incluso, insieme a tutti i fondi che sino ad allora appartenevano alla zona residenziale estensiva R2, nella zona residenziale semi-intensiva R3. Inoltre, attorno a quell'edificio, a 8 m di distanza, è stata posta una linea d'arretramento. Con risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1297), il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. In particolare, a salvaguardia del bene culturale soprammenzionato, il Governo ha istituito un perimetro di rispetto, che si estende su tutto il comparto in località Palazzo qui all'esame (cfr. risoluzione governativa cit., pag. 14 e allegato n. 2). In merito a questo comparto e soprattutto in riferimento alla presenza in quel luogo del Palazzo dei Landfogti, l'Esecutivo cantonale ha tuttavia ritenuto che certe scelte pianificatorie non erano state debitamente giustificate: esso non ha pertanto approvato l'attribuzione del mapp. 773 (Palazzo dei Landfogti) alla zona residenziale semi-intensiva R3, che restava pertanto assegnato alla zona dei nuclei, e ha sospeso la propria decisione d'approvazione sia sulla linea d'arretramento di 8 m dal Palazzo dei Landfogti, sia sull'attribuzione di parte del comparto alla zona residenziale semi-intensiva R3, in attesa che il comune facesse chiarezza delimitando una zona di pianificazione relativa a quel comparto (cfr. risoluzione governativa cit., pagg. 14 e 25 e allegato n. 8). La precitata risoluzione del Consiglio di Stato, rimasta incontestata, è frattanto cresciuta in giudicato. 3.2. Alla luce di quanto precede, nel caso concreto, l'intenzione del municipio di Malvaglia di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente relativo al comparto Palazzo all'esame, è più che sufficientemente dimostrata. La misura qui posta in contestazione ha quale presupposto la presenza del Palazzo dei Landfogti al centro del comparto di riferimento. L'importanza di questo monumento, risalente alla prima metà del XVI secolo, è fuori discussione. Difatti, nel piano regolatore esso è designato, come visto in precedenza, quale bene culturale di interesse cantonale (art. 21 cifra 1 delle norme d'attuazione del piano regolatore; in seguito, NAPR). Come spiegato in narrativa, la tendenza nel comparto alla banalizzazione urbanistica e alla scomparsa di quegli elementi territoriali, che contribuiscono alla ricchezza del tessuto edilizio, rischia di compromettere il carattere peculiare del monumento stesso e del contesto spaziale, in cui esso è inserito e con il quale esso si compenetra. Queste qualità esigono, a maggior ragione, di essere salvaguardate. Tant'è che, con risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1297), il Consiglio di Stato ha istituito un perimetro di rispetto del bene culturale, che ricomprende tutto il comparto all'esame. Tuttavia, ciò ancora non basta, giacché il perimetro di rispetto non costituisce una zona d'utilizzazione a sé stante, non si sostituisce dunque ai parametri edificatori adottati dal comune per la zona a cui si sovrappone e non rende questi parametri puramente e semplicemente inapplicabili (DTF 115 Ia 370, consid. 5). Ecco perché il Governo, con la precitata risoluzione ha tenuto in sospeso l'approvazione della zona residenziale semi-intensiva R3: il comune non aveva difatti esaminato se tale ordinamento pianificatorio soggiacente era compatibile con gli intendimenti di protezione del perimetro di rispetto. È appunto quanto si accinge ad intraprendere ora il comune, e per esso il municipio, adottando la contestata zona di pianificazione. La scheda descrittiva indica che cosa il municipio intenda valutare ed eventualmente decidere allo scopo di approfondire la pianificazione in vista della prospettata variante del piano regolatore: si tratta dunque di precisare gli indirizzi dello sviluppo urbanistico del territorio adiacente al Palazzo dei Landfogti e di introdurre delle prescrizioni che governino questo indirizzo, in modo tale da tutelare e valorizzare meglio i contenuti storici e architettonici del comparto. Ora, al comune vanno senz'altro riconosciuti il diritto e la competenza di regolare in modo più dettagliato e incisivo di quanto non lo sia attualmente l'utilizzazione del territorio che fa da contesto spaziale al monumento in vista di una sua migliore protezione e valorizzazione. S ussiste pertanto un sicuro interesse pubblico alla modificazione del piano regolatore vigente nel settore colpito dalla zona di pianificazione. 3.3. Pure sorretto dall'interesse pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che la pianificazione allo studio non venga ostacolata o comunque influenzata negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove costruzioni) contrastante col suo indirizzo. Quanto al perimetro della zona di pianificazione, ritenuto troppo ampio dai ricorrenti, va considerato che, proprio per quanto spiegato in precedenza, esso non poteva essere né più né meno esteso del perimetro di rispetto del bene culturale. I fondi dei ricorrenti fanno parte integrante e sono direttamente interessati dalle problematiche che investono l'intero settore di riferimento. In particolare, proprio perché non ancora edificati, se non in trascurabile misura, contribuiscono senz'altro ad incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata pianificazione salvaguardata dalla misura in contestazione (cfr. a tale proposito: la documentazione fotografica allegata alla replica 20 gennaio 2010). Pianificazione che, va ricordato, il provvedimento contestato deve innanzitutto garantire escludendo intralci di sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se le superfici degli insorgenti, ora bloccate, verranno e in quale misura effettivamente toccate. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione non appare eccedere queste previsioni, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni. Anche in questo caso, l'interesse pubblico appare più che assodato. 3.4. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio. Il fatto che il municipio avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia della pianificazione, come la decisione sospensiva (art. 65 LALPT), non scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura migliori trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima. Va inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Da ultimo, va rilevata la durata limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto ai ricorrenti appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità. 3.5. In conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e non discriminatoria. Di conseguenza, il ricorso presentato contro la stessa deve essere integralmente respinto.

4.   La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 LPamm). Per questi motivi, dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è respinto.

2.   I ricorrenti sono condannati al pagamento, in solido, delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'200.- (milleduecento).

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                            Il segretario