90.2004.57

Tessin Tribunale della pianificazione 27.01.2005 90.2004.57 Tessin Tribunale della pianificazione 27.01.2005 90.2004.57 Ticino Tribunale della pianificazione 27.01.2005 90.2004.57

Variante di poco conto: la parcellazione di un terreno non costituisce un cambiamemento notevole delle circostanze per giustificarne l'attribuzione dalla zona R4 alla R2, se inoltre v'è carenza d'interesse pubblico

Incarto n. 90.2004.57 90.2004.58 Lugano 27 gennaio 2005 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dei giudici: Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina segretario: Stefano Furger, vicecancelliere statuendo sui ricorsi (a) 20 settembre 2004 e (b) 21 settembre 2004 di (a) (b) patr. da__________ contro la risoluzione 17 agosto 2004 (n. 3503) con cui il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi degli insorgenti contro la decisione 4 febbraio 2004 del dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del piano regolatore del comune di PI 1; viste le risposte:

-    4 e 25 ottobre 2004 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo e 8 novembre 2004 del municipio di PI 1;

-    7 e 28 ottobre sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;

-    8 ottobre 2004 e 15 ottobre 2004 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo di PI 2; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 273, di 6'108 mq di superficie e ubicato in località Or, è stato attribuito alla zona residenziale semi-intensiva R4. B.   In data 7 ottobre 2002 il mapp. 273 è stato frazionato, scorporando una fascia a nord-ovest di 724 mq di superficie, che ha dato luogo al mapp. 1806, in seguito ceduto in compravendita a PI 2. Frattanto, il piano regolatore è stato approvato dal Consiglio di Stato il 17 dicembre 2002. C.   Con istanza 13 novembre 2003 il municipio di RA 1 ha sollecitato il dipartimento del territorio ad approvare, secondo la procedura della variante di poco conto, una modifica del piano delle zone volta all'attribuzione del mapp. 1806 dalla zona residenziale semi-intensiva R4 alla limitrofa zona residenziale estensiva R2. Con decisione 4 febbraio 2004 il dipartimento del territorio ha approvato la variante. Questa è stata successivamente pubblicata dal 10 maggio al 9 giugno 2004 all'albo e presso la cancelleria comunale. D.   Gli insorgenti indicati in ingresso si sono aggravati tempestivamente contro la menzionata variante al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla. Essi hanno sostenuto che la modifica non poteva essere approvata seguendo la procedura della variante di poco conto, in quanto non soddisfaceva i requisiti fissati dall'art. 14 RLALPT, che questa non era inoltre giustificata da un cambiamento delle circostanze, violando quindi il principio della stabilità dei piani, e che infine non era sostenuta da un interesse pubblico sufficiente, giacché finalizzata esclusivamente a soddisfare gli interessi di un unico proprietario. E.   Con risoluzione 17 agosto 2004 il Consiglio di Stato ha respinto i gravami e ha confermato la decisione d'approvazione dipartimentale, con motivazioni che verranno riprese nei considerandi di diritto. F.   Con ricorsi separati i già ricorrenti hanno impugnato la risoluzione governativa dinanzi a questo tribunale, riproponendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore. Hanno inoltre domandato il conferimento dell'effetto sospensivo alle impugnative, che è stato concesso al gravame di __________, a titolo cautelare, con decisione presidenziale 22 ottobre 2004. G.   Ritenuto che la decisione avrebbe potuto modificare la destinazione pianificatoria del mapp. 1806, oggetto della variante di poco conto, il tribunale ha disposto la chiamata in causa del proprietario interessato, assegnandogli un termine per presentare osservazioni sia nel merito sia sulla richiesta di concessione dell'effetto sospensivo. La divisione della pianificazione territoriale, il municipio di RA 1 e, infine, PI 2 hanno quindi postulato la reiezione del gravame. H.   Il tribunale ha tenuto un'udienza, a cui __________ non ha partecipato, rinunciandovi con comunicazione scritta 3 novembre 2004. In quella sede il tribunale ha acquisito agli atti una documentazione, così come da verbale 10 novembre 2004. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le loro motivazioni e conclusioni. All'udienza ha fatto seguito un sopralluogo in contraddittorio. Considerato, in diritto

1.   La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili. Le impugnative, essendo caratterizzate da identiche richieste ed avendo per oggetto la medesima situazione pianificatoria e territoriale, vengono trattate congiuntamente in un'unica decisione (art. 51 PAmm).

2.   In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3). Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.   Come anticipato in narrativa, il piano regolatore del comune di __________ è stato approvato il 17 dicembre 2002 e modificato con il trasferimento del mapp. 1806 dalla zona residenziale semi-intensiva R4 alla zona residenziale estensiva R2, attraverso la variante di poco conto qui impugnata, approvata dal dipartimento il 4 febbraio 2004 e confermata dal Consiglio di Stato il 17 agosto 2004.

4.   L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione, potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento "notevole" delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona. Se un piano regolatore in vigore è stato adottato già sotto l'egita della legge federale sulla pianificazione del territorio, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale, non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più la citata presunzione della sua validità sarà difficilmente contestabile. Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii). La procedura è di regola quella prevista per l'adozione del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, in fine, LALPT e 32 segg. LALPT), mentre per le modifiche di poco conto è fissata dal Consiglio di Stato (art. 41 cpv. 3 LALPT). Sono di poco conto le modifiche che interessano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 mq e che, segnatamente, mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RALPT). Il municipio allestisce gli atti per le modifiche di poco conto e, previa approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni (art. 15 RLALPT).

5.   Nella fattispecie i ricorrenti contestano la legittimità della procedura adottata per la variante all'esame; sostengono, segnatamente, che questa non risponde alla definizione di modifica di poco conto dell'art. 14 RLALPT. Lamentando la carenza d'interesse pubblico all'attribuzione del mapp. 1806 alla zona residenziale estensiva R2 in riferimento a un piano regolatore, come quello del comune di __________, entrato recentemente in vigore dopo un lungo processo di revisione generale, essi contestano essenzialmente i presupposti della variante stessa, indipendentemente dalla procedura seguita. La questione si pone quindi, prima ancora che sul piano procedurale, nel merito della variante: occorre pertanto valutare la sussistenza di un interesse pubblico in relazione alla sicurezza giuridica, rispettivamente alla stabilità che la pianificazione deve assicurare.

6.   Dal rapporto di pianificazione si evince che, in seguito al frazionamento del mapp. 273, il municipio, su richiesta del proprietario, ha ritenuto che si giustificava procedere con una variante di poco conto, giacché la parte scorporata, il nuovo mapp. 1806 dunque, risultava dal profilo morfologico, per l'apprezzabile pendenza, e dal punto di vista pianificatorio, per i nuovi limiti di proprietà corrispondenti ad altrettanti limiti di zona, parte integrante della soprastante zona residenziale estensiva R2 piuttosto che appartenente alla sottostante zona residenziale semi-intensiva R4, caratterizzata da un'edificazione orientata verso la strada cantonale (cfr. rapporto di pianificazione, ottobre 2003, pag. 1 segg.). Il Consiglio di Stato, evadendo i ricorsi contro la variante, ha ritenuto sostenibile la scelta comunale, in quanto correggeva una situazione pianificatoria non ottimale, nella misura in cui si configurava una migliore ed appropriata delimitazione delle diverse zone residenziali: l'interesse pubblico alla modifica del piano era dunque dato (cfr. risoluzione impugnata, pag. 3). Dal canto suo, il resistente ha rilevato che il previgente piano regolatore (PR 81) inseriva già in zona R2 la porzione corrispondente oggi al mapp. 1806, che pure costituiva a suo tempo un mappale a sé stante di modo che la variante di poco conto non faceva altro che ripristinare tale situazione, correggendo soltanto un errore dovuto alla pianificazione recentemente entrata in vigore (risposta 8 ottobre 2004, pag. 3).

7.   Queste argomentazioni non resistono alle censure ricorsuali per i seguenti motivi. Va intanto premesso che dal sopralluogo, dalla documentazione agli atti e dalla lettura delle cartografie del piano regolatore, risulta che il mapp. 1806, oggetto della variante di poco conto, è ubicato al centro del comparto edificabile in località __________, che si estende lungo l'area collinare a sud del nucleo __________. Come già prevedeva il vecchio piano regolatore (PR 81), il nuovo piano delle zone organizza questo comparto residenziale suddividendolo longitudinalmente in due diversi tipi di azzonamento: la fascia pedemontana a contatto e lungo la strada cantonale in direzione __________ (____________________), caratterizzata da un pendio pronunciato su cui insiste un'edificazione di tipo intensivo, è stata attribuita alla zona semi-intensiva R4, mentre la sovrastante fascia territoriale, laddove l'andamento orografico si stempera progressivamente fino a formare un pianoro occupato da case mono o bifamiliari allineate lungo via __________, marcante il perimetro nord-ovest del comparto, è stata assegnata alla zona residenziale estensiva R2. Il limite fisico fra queste due fasce è così costituito in quel luogo dal lungo muro di sostegno delle suddette costruzioni (mapp. 1101, 1102, 1103, 1563, 1105). Direttamente a valle del muro, si trova quindi il mapp. 1806, all'epoca ancora incorporato nel mapp. 273, pertanto incluso in zona R4. 7.1. Non è, inoltre, dimostrato che con il nuovo piano regolatore sarebbe stato commesso un errore di ordine pianificatorio, venuto all'evidenza con la parcellazione che ha dato luogo al nuovo mapp. 1806, tanto da imporre una variante volta al trasferimento dello stesso dalla zona R4 a quella R2 a monte, per una migliore definizione dei limiti tra queste zone. Semmai risulta vero l'esatto contrario. Certo, il PR 81 includeva questo territorio in zona R2, tuttavia in palese contrasto con le stesse ragioni che ora sono poste a fondamento della variante impugnata. Innanzitutto, il preteso aspetto morfologico, invocato dal municipio, depone senz'altro a favore dell'attribuzione del fondo in parola, proprio perché in forte pendenza, alla zona R4. Difatti, tenuto conto che il concetto urbanistico alla base del piano determina per questo comparto collinare la formazione a valle di una fascia ad edificazione intensiva, seguita a monte da una a carattere estensivo, appare evidente dalla lettura delle curve di livello (cfr. l'allegato grafico alla variante n. 0; meglio ancora, la fotografia aerea, doc. in atti), così come dalla visione dei luoghi, come la zona R4 sia complessivamente caratterizzata da terreni in forte declivio (è il caso dei mapp. 273, 964 e 1049, ma anche, per la parte non a stretto contatto con la strada cantonale, dei mapp. 1668, 274 e 332), mentre per la zona R2 predomini un carattere marcatamente pianeggiante (è il caso dei già citati mapp. 1101, 1102, 1103, 1563, 1105, nonché 1024). A tale proposito va rilevato che il municipio erra laddove indica il mapp. 1004, anch'esso incluso in zona R2, come elemento territoriale determinante a giustificazione dell'assegnazione del limitrofo mapp. 1806 alla medesima zona giacché, a differenza di quest'ultimo, la sua superficie è prevalentemente costituita da un pianoro (cfr. rapporto di pianificazione, ottobre 2003, pag. 2). Pertanto, si deve concludere che dal profilo morfologico il fondo all'esame, proprio per la natura marcata del declivio, poco o nulla ha da condividere con i fondi pianeggianti (mapp. 1004, 1105 e 1563) che lo lambiscono su due lati, tanto meno con la zona R2 in generale, ma presenta le stesse caratteristiche del mapp. 273 - attribuito, occorre ribadire, alla zona R4 - di cui non a caso era parte integrante prima dello scorporo. 7.2. Da quanto precede discende che nemmeno dal punto di vista di un miglioramento dell'assetto pianificatorio delle zone, rispettivamente di una migliore definizione dei loro limiti, la variante contestata trova una valida giustificazione. Ritornando su ciò che è stato illustrato ai paragrafi precedenti, non si può misconoscere che la zona R2, nel settore che qui interessa, delimitata a monte da via __________, si sviluppa a valle di questa strada per una profondità di circa 26 m, formando una fascia rettangolare lunga circa 150 (mapp. 1101, 1102, 1103, 1563 e 1105), in cui le costruzioni presenti, 5 case allineate, formano un fronte edificato omogeneo e concluso. Il limite a valle della zona è costituito dunque da un muro di sostegno alto qualche metro, che è ubicato, quantomeno in corrispondenza del mapp. 1806, sul confine delle proprietà. Orbene, lo spostamento del limite di zona ancor più a valle, oltretutto di soltanto 10-12 m, in modo da includervi il mapp. 1806, crea una frattura del fronte edilizio esistente, segnando un'estensione ingiustificata della zona R2 ritagliata nella zona R4, senza trovare riscontro né nella conformazione del suolo che, come appurato, risulta affatto differente, né in un limite naturale o artificiale, come realizza invece nella fattispecie il muro di sostegno. A fronte di queste risultanze, i confini che derivano dal frazionamento del mapp. 273, non dimostrano nessuna rilevanza pianificatoria fondante la necessità di rivedere la delimitazione fra la zona R2 e R4. 7.3. Infine, anche l'impianto insediativo non depone a favore della variante contestata, specialmente alla luce delle preesistenze che, essendo nel caso concreto perfettamente congruenti con gli indirizzi del piano regolatore, non possono essere ignorate. Difatti, a valle delle 5 villette di cui si è accennato, oltre quindi il mapp. 1806, è ubicato il mapp. 273, su cui insistono due palazzine di 4 piani collegate da un corpo centrale, prospicienti la strada cantonale. Nel rapporto di pianificazione si afferma che l'impianto insediativo secondo il piano regolatore in vigore prevede per il mapp. 273 un'edificazione orientata e servita dalla strada al piede del versante (Contrada __________ __________). Con ciò, si allude al fatto che con lo scorporo, l'impianto insediativo del mapp. 1806 sarebbe invece orientato e servito a monte, vale a dire verso via __________. Ora, se da un lato non si può negare che questo fondo non sia direttamente collegato all'asse viario a valle, nemmeno è sostenibile argomentare, dall'altro lato, che lo sia con quello a monte: in realtà, il mapp. 1806, esile appezzamento ricavato fra questi due fronti edificati, si trova in pratica isolato e inaccessibile da monte, sia per l'impianto delle villette allineate lungo via __________, sia per l'apprezzabile scarto di pendenza che lo contraddistingue, come pure, per le stesse ragioni, da valle. Non basta; il notevole declivio imporrebbe oltretutto che un'eventuale edificazione realizzabile secondo i parametri della zona R2 venga necessariamente orientata verso valle, risultando però racchiusa in uno spazio angusto, infelicemente serrata tra china e l'imponente sbarramento costituito dal volume degli edifici ubicati sul mapp. 273. Questa edificazione non dimostrerebbe inoltre nessuna relazione formale e funzionale con il soprastante fronte edificato, che verrebbe però alterato con un inserimento disarmonico anche dal profilo paesaggistico. Peraltro, questi elementi non sono nient'altro che segnali marcanti un territorio che, dal profilo urbanistico, connota una natura essenzialmente inedificabile: un'area di stacco, dunque, integrata nella zona R4, atta a distanziare le costruzioni che insistono in quella zona e quelle a monte in zona R2. Lo prova il fatto che questo terreno, mantenuto in zona R4, risulta in pratica non costruibile per effetto delle norme applicabili in materia di distanze da confine e fra gli edifici (cfr. art. 10 NAPR), nonché della convenzione non aedificandi che è stata stipulata al momento del suo scorporo e della sua cessione al resistente (cfr. estratto del registro fondiario concernente il mapp. 273, in atti). 7.4. In conclusione, risulta pertanto assodato che il trasferimento del mapp. 1806 dalla zona residenziale semi-intensiva R4 alla zona residenziale estensiva R2 è totalmente sprovvisto di qualsiasi interesse pubblico; anzi, dalla disamina territoriale si conclude che sia dal profilo morfologico, sia pianificatorio e urbanistico, questo territorio, malgrado i nuovi confini risultati dallo scorporo dal mapp. 273, deve seguirne le sorti, rimanendo quindi incluso nella zona residenziale semi-intensiva R4. L'esige, ne occorresse, il principio della stabilità del piano, in quanto la parcellazione del mapp. 273 non poteva costituire un cambiamento notevole delle circostanze atto a permettere un riesame o un adattamento di un piano di utilizzazione recentemente entrato in vigore (art. 21 LPT), come nel caso del comune di __________. Né l'interesse del resistente - la cui legittimità sarebbe tutta da dimostrare - all'attribuzione del proprio fondo alla stessa zona del mapp. 1024 (zona residenziale estensiva R2), in favore del quale è stata costituita una servitù di trasferimento di indice di sfruttamento in modo da accrescerne le potenzialità edificatorie (cfr. istanza d'iscrizione di servitù, 9 dicembre 2002, in atti; questa ha avuto luogo l'11 dicembre successivo), non basta per sostenere una modifica dei limiti del piano delle zone, attraverso un'operazione di semplice cosmesi pianificatoria, sprovvista com'è di un interesse di natura pubblica. Ne consegue che la variante non poteva essere approvata. Per queste ragioni e per l'annullamento delle risoluzioni censurate, che ne è l'inevitabile conseguenza, si rende superfluo l'esame delle ulteriori censure sollevate nelle impugnative.

8.   I ricorsi devono dunque essere accolti e le risoluzioni impugnate annullate. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del resistente PI 2 (art. 28 PAmm), il quale viene inoltre tenuto a rifondere ai ricorrenti __________, assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm) Per questi motivi, visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie; dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è accolto. §.  Di conseguenza sono annullate la risoluzione 17 agosto 2004 (n. 3503) del Consiglio di Stato e la decisione 4 febbraio 2004 del dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del piano regolatore del comune di __________.

2.   La tassa di giudizio, di fr. 800.- (ottocento), è posta a carico di PI 2, il quale è inoltre tenuto a rifondere ai ricorrenti __________ __________ e __________ __________ identico importo per ripetibili.

3.   Intimazione a: terzi implicati

1. PI 1 1 rappr. da: RA 1 2. PI 2 CO 1 rappr. da: RA 2 Per il Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente                                                                                                Il segretario