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Tessin Tribunale della pianificazione 08.07.1996 90.1995.78 Tessin Tribunale della pianificazione 08.07.1996 90.1995.78 Ticino Tribunale della pianificazione 08.07.1996 90.1995.78

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 90.95.00078 Lugano 29 agosto 1996 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dai giudici: Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Il segretario Fiorenzo Gianinazzi visto il ricorso del 10 maggio 1995 di 1. Associazione __________ __________ __________ __________ __________ ______________________________, 2. __________ __________, _____________, contro la risoluzione del Consiglio di Stato n. __________del __________marzo 1995 che ha approvato la variante del PR del Comune di __________ concernente l’abrogazione dell’art. 31 NAPR sulle abitazioni a carattere primario e secondario; visto le osservazioni del 5 ottobre del Comune e la risposta del 13 dicembre 1995 del Consiglio di Stato; c o n s i d e r a t o in fatto a. Il Consiglio comunale di __________ha adottato nella seduta del 17 febbraio 1986 l’art. 31bis NAPR che disciplina le abitazioni primarie e secondarie in quel comune nell’intento di favorire le prime attraverso la limitazione delle seconde. A seconda delle zone è ammessa una percentuale massima della SUL da destinare alla residenza secondaria. Ad alleviare il rigore delle restrizioni è prevista una serie di deroghe. Il disposto fa obbligo al Municipio di allestire entro 6 mesi dall’entrata in vigore il catasto delle abitazioni, ma l’esecutivo comunale non vi ha mai provveduto, allegando il costo eccessivo dell’operazione. b. Con la risoluzione del 10 novembre 1987 il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR e respinto i ricorsi di prima istanza. I ricorsi interposti contro questa decisione presso il Gran Consiglio, e trasmessi al TPT nell’ottobre del 1992 in forza della norma transitoria della Legge concernente l’istituzione del TPT, sono stati informalmente sospesi in vista di una modifica della normativa. In effetti nella seduta del 25.1.1993 il Consiglio comunale ha abrogato (con 27 voti favorevoli e 12 contrari) l’art. 31 NAPR (numerazione assunta nel frattempo dall’art. 31bis). Nella stessa seduta il Consiglio comunale risolse (con 18 voti favorevoli, 16 contrari e 5 astenuti): “ Il Municipio s’impegna a presentare nel più breve tempo possibile un nuovo MM concernente la limitazione delle residenze secondarie, che sia più attuale e applicabile con i mezzi a disposizione, definendo le zone interessate. ” c. Il Consiglio di Stato ha approvato la variante con risoluzione del 28 marzo 1995, respingendo l’impugnativa dei qui ricorrenti. Questi insorgono in questa sede contestando l’abrogazione dell’art. 31 NAPR per motivi sia formali (mancata informazione della popolazione, omessa presentazione della variante al Dipartimento per l’esame preliminare) sia materiali (violazione degli obiettivi del PD e di principi fondamentali della pianificazione del territorio) e chiedendo  che la variante di PR, approvata ciononostante dal Consiglio di Stato, venga annullata dal TPT. I ricorrenti contestano in modo particolare l’uso distorto del concetto di autonomia comunale fatto dal Consiglio di Stato nell’approvare l’abrogazione dell’art. 31 NAPR. Le residenze secondarie raggiungono a _________ il 30% del totale degli alloggi e superano quindi largamente la soglia di allarme dal 10 al 20% stabilita per comuni della corona nel “Progetto di piano d’indirizzo cantonale per le residenze secondarie”. L’abbandono della normativa disattende il principio sancito dagli “ obbiettivi in materia di insediamenti del PD”, e precisamente dall’obbiettivo A. 10.g., ai cui sensi la pianificazione del territorio deve “limitare le residenze secondarie quando il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato dell’alloggio e impedissero il raggiungimento degli obbiettivi del PR ” (Decreto legislativo concernente l’adozione degli obbiettivi pianificatori cantonali del Piano Direttore del 12 dicembre 1990). A mente dei ricorrenti “ la decisione non si inserisce certo in modo congruo nelle pianificazioni superiori, non corrisponde ai concetti indicati dal Piano Direttore e sembra anzi andare esattamente nel senso contrario a quello previsto dalla pianificazione cantonale .” Da un lato il Consiglio di Stato ammette ed anzi auspica l’adozione di norme limitanti le residenze secondarie, dall’altro accetta l’abrogazione delle limitazioni attuali, malgrado la sostanziale immobilità mostrata dal comune sia in relazione all’elaborazione del catasto delle abitazioni, sia “ con la mancata ripresentazione di un messaggio municipale in materia a tre anni dal voto comunale sul principio della rielaborazione di una norma .” Motivi tutti per cui la decisione dev’essere annullata “poiché chiaramente inopportuna e contraria agli indirizzi e agli obiettivi della pianificazione cantonale.” d. Nelle sue osservazioni il Municipio prende posizione sulle censure formali negando ogni irregolarità. Afferma che con la pubblicazione della decisione del Consiglio comunale la partecipazione popolare è stata garantita a norma di legge. Nega che la consulenza del Dipartimento fosse necessaria per abrogare la vecchia normativa; lo sarà semmai per l’adozione della nuova. Nel merito richiama le osservazioni al ricorso di prima istanza in cui aveva fatto valere, da un lato, considerazioni di natura congiunturale (scompensi provocati all’intera economia nell’attuale crisi edilizia da un eccessivo blocco delle residenze secondarie), dall’altro gravi difficoltà applicative e di controllo, le restrizioni dovendosi calcolare sulla SUL dei singoli fondi, col corollario di costi sproporzionati (per il solo allestimento del catasto degli stabili sono preventivati  500.000 fr. se non addirittura 800.000). Secondo il Municipio l’art. 31 NAPR ha perso di attualità e gli scopi sono già stati raggiunti con altri mezzi. Nota che dal 1986 al 1992 si è registrato un saldo attivo di 41 domiciliati (+ 50 ticinesi, + 23 cittadini stranieri, - 32 confederati). Anche l’esame della stratificazione fiscale porta l’esecutivo a definire la situazione “ non certo di allarme per una presenza indesiderata di abitazioni secondarie. ” D’altra parte le residenze secondarie non pongono problemi infrastrutturali al comune che dispone di sufficienti reti fognarie e dell’acqua potabile. Il Municipio osserva inoltre che al fine di proteggere le residenze primarie dalla concorrenza di quelle secondarie ben più di una loro limitazione si è rivelata efficace la concessione, già nelle varianti del 1989, di bonus sull’indice di sfruttamento per stabili a destinazione primaria. Si sono così costruiti quattro palazzi interamente primari e due a pigione moderata; altri due, pure primari, erano a fine ‘93 in costruzione. Il Comune chiede di conseguenza il rigetto dell’impugnativa. e. Il Consiglio di Stato ritiene la decisione “perlomeno sostenibile e corretta nel limite in cui non abolisce completamente una gestione restrittiva delle residenze secondarie ma sostituisce con un diverso approccio la problematica.” Il riferimento è alla seconda risoluzione del Consiglio comunale. Il Consiglio di Stato parla di “preciso vincolo che accompagna dall’inizio la decisione di abrogazione dell’art. 31 NAPR ... elaborato e adottato dalla maggioranza del Consiglio comunale a compendio della proposta abrogativa (messaggio municipale) e a salvaguardia del principio di mantenere una regolamentazione delle residenze secondarie (risalto ns.).” Visto che “il preciso impegno comunale è ora relativamente lontano nel tempo (decisione del Consiglio comunale del 25 gennaio 1993) ci si può aspettare, soprattutto da parte dell’esecutivo comunale, che la concretizzazione del citato punto 4. sia ora maturata.” Il TPT è invitato a voler verificare questo aspetto “affinché la regolamentazione comunale della presenza di residenze secondarie nel comprensorio giurisdizionale di _________ non rimanga per troppo tempo imprecisata.” Con l’avvertenza che “se a distanza di più di 2 anni dall’adozione comunale il Municipio non avesse, come annunciato, messo mano al tema le tesi dei ricorrenti potrebbero essere valutate diversamente anche dall’autorità cantonale.” “Si pensa in particolare all’accoglimento integrale deciso dal C.d.S. della proposta comunale, accoglimento che avrebbe potuto essere vincolato al momento dell’entrata in vigore (approvazione C.d.S.) della nuova promessa regolamentazione.” Il governo conclude quindi ribadendo che “nel limite in cui non abolisce definitivamente la regolamentazione della presenza delle residenze secondarie ma la sostituisce con un diverso approccio” la scelta del comune di _________ è corretta, pertanto “non erano dati gli estremi affinché l’Autorità cantonale, in fase di approvazione della variante di PR, decidesse diversamente da quanto aveva proposto il Comune (principio dell’autonomia comunale nel campo della pianificazione del territorio).” Il Consiglio di Stato propone quindi il rigetto del ricorso. c o n s i d e r a t o in diritto

1.   competenza La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

2.   legittimazione ricorsuale L'art. 33 cpv. 3 lett. a. LPT prescrive al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa misura  prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. La qualità per ricorrere è regolamentata in quell’ambito dall'art. 103 OG che la riconosce a chiunque è toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o modifica. In questo senso va interpretato l'art. 38 LALPT, laddove oltre a legittimare i già ricorrenti, con la precisazione che possono essere invocati solo i motivi già fatti valere in prima istanza (cpv. 4 lett. b), ammette a ricorrere ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c). Secondo la giurisprudenza federale per riconoscere l'interesse legittimo occorre che il ricorrente sia toccato dalla decisione impugnata più di qualsiasi altro cittadino ed abbia a trovarsi con l'oggetto del litigio in un rapporto particolarmente stretto, mostrando un interesse personale, immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228). 2.1   Legittimazione del ricorrente __________ __________ In concreto la legittimazione attiva di __________ __________, cittadino attivo nel comune, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 lett.

a) (actio popularis), è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT. Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine. 2.2   Legittimazione dell’Associazione __________ __________, __________ __________ __________ __________ Per motivi di economia processuale la giurisprudenza ha esteso la legittimazione ricorsuale alle associazioni aventi per scopo la tutela degli interessi dei loro membri. Queste sono ammesse a ricorrere al loro posto, anche se non sono toccate personalmente dalla decisione, ma unicamente alla condizione che: - l'associazione possieda la personalità giuridica; - lo statuto preveda la salvaguardia degli interessi comuni degli     aderenti; - la maggioranza o almeno un numero rilevante di membri sia                    personalmente colpito dall'atto impugnato e sia comunque                             legittimato individualmente a ricorrere  (DTF 2.9.1992 in re                                                                       Comune di __________, 114 Ia 452, 113 Ib 365, 104 Ib 384; RDAT                                                              1986

n. 86, W Haller/P. Karlen, Raumplanungs- und Baurecht,                             1992, Moor, Droit administratif, p. 421 e 426). 2.2.1 Questi presupposti non sono pacificamente adempiuti nel caso presente. Che la ricorrente possegga la personalità giuridica giusta gli art. 60 CCS non fa dubbio e neppure che lo statuto preveda la difesa degli interessi dei membri; non è invece sostenibile che un numero ragguardevole di costoro sia toccato davvicino dall’abrogazione della regolamentazione limitante le residenze secondarie nel comune di _________. Non è sufficiente un interesse puramente ideale, strettamente di categoria, che non tocchi il singolo membro dell'associazione in modo più intenso e diretto di qualsiasi altra persona. S'egli è colpito solo in quanto appartenente ad una categoria che come tale ha interesse a veder annullata o modificata la decisione, non ha personalmente la legittimazione ricorsuale e nemmeno l'avrà l'associazione che difende questi interessi. 2.2.2 Il fatto che l'Associazione abbia già ricorso in prima istanza e che non le sia stata opposta allora la carenza di legittimazione non è rilevante. Per poter ricorrere in questa sede invocando l'art. 38 cpv. 3 lett. b. LALPT e quindi avvalersi di aver già ricorso, per gli stessi motivi, nella precedente istanza, l'insorgente dev'essere stata legittimata ad adirla; non può sanare la carenza di interesse legittimo in seconda istanza per aver ricorso, senza esserne legittimata, nella prima. In linea generale, anche all'infuori dell'ipotesi dell'art. 38 cpv. 3 lett. b. LALPT, la mancanza di legittimazione ricorsuale in  prima istanza, ancorché lì non rilevata, esclude il diritto di passare alla seconda. Tocca all'autorità ricorsuale superiore verificare d'ufficio se questo presupposto era adempiuto già nell'istanza precedente, dichiarando irricevibile in caso contrario l’impugnativa dell’Associazione svizzera inquilini, Federazione della Svizzera italiana (cfr. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, p. 111). Per questi motivi la legittimazione ricorsuale dev’essere negata.

3.   Omissione dell’informazione alla popolazione I ricorrenti lamentano la violazione dell’obbligo di informare la popolazione sugli scopi e sviluppi della pianificazione nonché di provvedere ad una sua adeguata partecipazione al processo pianificatorio ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 LPT, per non avere il Municipio presentato al pubblico la variante in contestazione prima che il Consiglio comunale la adottasse. La giurisprudenza federale ravvisa due distinti momenti nel processo pianificatorio: la formazione della volontà politica, da un lato (pianificazione in quanto atto politico dello Stato) e la protezione giuridica, dall’altro. Quest’ultima è garantita, giusta l’art. 33 cpv. 2 LPT, contro le decisioni e i piani di utilizzazione (PR) fondati sulla legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e federali. La partecipazione della popolazione al processo pianificatorio e per cominciare la sua informazione sugli scopi e sviluppi della pianificazione, cui le autorità devono provvedere a norma dell’art. 4 LPT, è essenzialmente finalizzata alla formazione della volontà politica. Come tale non rientra nel campo applicativo dell’art. 33 LPT. Non è dunque dato ricorso contro la mancata partecipazione della popolazione o una sua carente informazione, se non nella misura in cui ciò violi nel contempo il diritto di essere sentito, garantito dall’art. 4 Cost e quindi protetto giuridicamente (cfr. DTF 111 Ia 168/69, 114 Ia 233 ss). Dall’art. 4 Cost. è tuttavia unicamente deducibile l’obbligo delle autorità comunali e cantonali di prendere in esame le obiezioni sollevate in procedure di opposizione o di ricorso (o di omologazione), non quelle presentate in uno stadio precedente, dedicato alla formazione della volontà politica, consacrata poi nel PR con la sua adozione da parte dell’organo competente. Poiché, dunque, il diritto di partecipare non è garantito al di là del diritto di essere sentito, se la violazione del secondo è sanata non rimane spazio per dolersi della disattenzione del primo. E’ quanto avviene quando contro la decisione inficiata da simile vizio è dato ricorso al Consiglio di Stato, nel cui ambito il ricorrente può esporre le sue ragioni ad un’autorità munita di pieno potere cognitivo, conformemente all’art. 33 cpv. 3 LPT. Analogamente, allorché il Consiglio di Stato ha adottato una modifica d’ufficio, sicché il tribunale interviene come unica istanza e deve giudicare con piena cognizione in applicazione del citato art. 33 cpv. 3 LPT. Non diversamente quando i fatti sono incontestati e il tema litigioso verte unicamente su questioni di diritto, sulle quali la cognizione del tribunale è istituzionalmente piena. (Cfr. sul tema DTF 111 Ia 168/69, 114 Ia 233 ss).

4.   Mancata presentazione al Dipartimento per l’esame preliminare A norma dell’art. 33 LALPT (nella versione vigente al momento dell’adozione della variante) il municipio deve sottoporre al Dipartimento per una verifica d’ordine generale il progetto di piano regolatore (ora, con la modifica del 6.2.1995, “ una semplice proposta d’indirizzo del piano ”). Il dipartimento si esprime in particolare (oggi: “ esclusivamente ”) sulla congruenza con gli obiettivi della pianificazione del territorio e sul coordinamento con il piano direttore e le pianificazioni dei Comuni vicini. Il Municipio informa quindi la popolazione sulla proposta di piano e sull’esito dell’esame preliminare e della consultazione. Il Municipio di _________ ha omesso di sottoporre al dipartimento l’intenzione di abrogare l’art. 31 (bis) NAPR. Il Consiglio di Stato prende atto, senza commentarlo, dell’inadempimento. Nelle proprie osservazioni il comune ritiene inutile l’esame preliminare trattandosi di abolire una normativa e non di crearne una nuova. L’argomento non ha pregio. Il fenomeno delle residenze secondarie ha notoriamente una portata che travalica lo stretto ambito comunale e investe l’intera regione. La lotta contro un’eccessiva  proliferazione delle residenze secondarie fa parte degli obiettivi del PD, un gran numero di comuni l’ha prevista nel suo PR ed è importante per l’autorità cantonale potersi esprimere prima che la desistenza di un comune possa comprometterne l’efficacia. Fa parte di quel coordinamento tra le pianificazioni dei diversi comuni e quella cantonale che giustamente l’art. 33 LALPT esige venga intrapresa all’inizio del processo pianificatorio, quando se ne può meglio definire l’indirizzo e correggere gli eventuali errori d’impostazione. L’inadempimento di questo atto pianificatorio è dunque giustamente stigmatizzato nell’atto ricorsuale. La sua gravità non appare tuttavia tale, in concreto, da comportare l’annullamento della variante, come postulato dal ricorrente. Malgrado l’omissione il Consiglio di Stato ha potuto prendere partitamente posizione sulla variante, sentiti gli stessi servizi che avrebbero dovuto esprimersi in sede di esame preliminare. Se la popolazione non è stata informata già a quello stadio lo fu poi con la pubblicazione della variante, con la possibilità per ogni cittadino e interessato di impugnarla esponendo i motivi del suo dissenso. Come esposto al considerando precedente l’art. 33 LPT non offre una protezione che vada oltre il diritto di essere sentito, qui garantito in quella misura. Che il Consiglio di Stato, dopo aver ampiamente sviluppato nella sua risoluzione le ragioni che militano a favore di una regolamentazione delle residenze secondarie, ne abbia nondimeno approvato l’abrogazione in nome dell’autonomia comunale, è questione di merito e non di ordine.

5.   autonomia comunale Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT : Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)

6.   Modifica del piano regolatore L’abrogazione dell’art. 31 bis NAPR costituisce una variante del PR e pone  preliminarmente il problema delle condizioni alle quali è lecito modificare questo strumento della pianificazione territoriale. Va subito premesso che per la sua stessa funzione di sintesi e di coordinamento il PR deve fare i conti con un complesso di fattori in costante trasformazione . La situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, le previsioni  rivelarsi errate. Si pone dunque con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze e conoscenze: come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X.

c. TA BS: “ Die Raumplanung ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der Koordination raumwirksamer Aufgaben und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren mit dynamischem, nicht statischem Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst werden. Nutzungspläne können und müssen - unter Berücksichtigung des Grundsätzes der Rechtssicherheit - an veränderte Verhältnisse angepasst werden ”, dando ragione all’asserto ciceroniano che “nihil est simul inventum et perfectum”). Ricordiamo che la stessa garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre fare i conti con quest’eventualità, specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo rimanga sempre attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114). D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3). La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e funzione) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (DTF 119 Ib 486, 114 Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag. 32). Questo fattore dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli interessi che occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di qualche importanza, segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso contrario la ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato. A questi principi si ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario. Sostanzialmente identici i presupposti dell’art 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige. 7. Ciò premesso riportiamo qui di seguito testualmente la normativa di cui è  contestata l’abrogazione: Art. 31 bis NAPR: A BITAZIONI A CARATTERE PRIMARIO E       SECONDARIO Scopi                              1. Le presenti disposizioni intendono:

- favorire un insediamento residenziale                              primario nel Comune

- salvaguardare l’identità socio- culturale del Comune

- contenere la lievitazione dei costi dei                               servizi e delle infrastrutture, nonché                                                               quella dei prezzi del mercato                                                                                            immobiliare provocato dall’insedia- mento residenziale secondario. Definizioni omissis Indici

3. La percentuale massima della SUL                                                                          ammessa per i singoli fondi, che può                                    essere destinata alla residenza                                                                                                         secondaria è la seguente: ZONA NV    50%     ZONA R3    30% ZONA NN    30%     ZONA R2a   50% ZONA RCA 25%     ZONA R2b              50% ZONA R5    20%      ZONA RP2             50% ZONA R4    25% In caso di mancato sfruttamento                                                                                integrale del fondo, fa stato la SUL                                                    effettivamente realizzata. Nelle zone R2a, R2b e RP2, i limiti                                                                      sopra indicati non si applicano alle                                                    costruzioni monofamiliari realizzate su                                                                           fondi con una superficie superiore a                                                                                                                          mq 700. Deroghe                               4.

a) Deroghe possono essere                                                                                                                    concesse dal Municipio quando                                        l’uso dell’abitazione a scopo di                                                                             residenza secondaria non                                                                                                          compromette le finalità                                                                                                                         perseguite dalle presenti norme o                                     è giustificato da interessi                                                                                        preponderanti.

b)   Abitazioni a scopo di residenza                                                                                                         primaria possono essere                                                                                 utilizzate a scopo di residenza                                                           secondaria dai loro proprietari, a                                                                          condizione che siano stati                                                                                                                   domiciliati nel Comune negli                                                                                       ultimi 5 anni precedenti il                                                         cambiamento di destinazione.                                                                                                  Analogo diritto compete ai                                                                                                         discendenti e al coniuge                                                                                                                       superstite, indipendentemente                                                                                    dal numero degli anni di                                                                      domicilio, in caso di morte del                                                                                                     proprietario. Ripristino

5.  Le abitazioni utilizzate a scopo di                                                                                                           residenza secondaria                                                                                                   al momento dell’entrata in vigore                                                                   delle presenti disposizioni                                                                                     possono continuare ad essere                                                                                            utilizzate a tale scopo da parte                                                                                                                degli attuali utenti. In caso di                                                                                          cambiamento dell’utente                                                         (alienazione, rilocazione, ecc.),                                                                                      devono essere destinate alla                                                                                                              residenza primaria nella                                                                                                 misura in cui non sono rispettati i                                                                   limiti indicati dal cpv. 3, a meno                                                                che vengano utilizzate a scopo di                                                                                                              residenza secondaria da parte                                                                                                                    degli attuali proprietari, dei loro                                                                                   discendenti, o del coniuge                                                                  superstite, in caso di morte del                                                                            proprietario. Ampliamenti e                     6.  Costruzioni ad uso di residenza                                                                                                              secondaria che non rispettano i                                                                                  limiti indicati dal cpv. 3, possono di                                                   principio essere ampliate e                                                                                                       trasformate. Ampliamenti e trasformazioni che                                                                                                          comportano l’insediamento di nuove                                                                          unità d’abitazione, sono tuttavia                                                                     autorizzati soltanto se le nuove                                                              unità d’abitazione sono                                                                                                                          destinate alla residenza primaria. Cambiamento di                 7. Il cambiamento di destinazione è                destinazione                                                                                       soggetto a notifica giusta l’art. 36                                                                                                                del Regolamento di applicazione                                                                               della legge edilizia.                                                                   Il cambiamento dell’uso costituisce                                                                         un cambiamento di destinazione. Norma transitoria                8. Le presenti norme entreranno in                                                                                                              funzione decorsi i termini di ricorso                                                                            e referendum e saranno                                                          immediatamente applicabili. Entro 6 mesi dall’entrata in vigore il                                                                                                        Municipio allestisce il catasto delle                                                                             abitazioni. I motivi per cui il disposto è stato abrogato risultano dal messaggio municipale del 27 ottobre 1992 e sono di duplice natura: sostanziale mutamento delle circostanze, gravi difficoltà applicative e costi eccessivi. Dopo aver illustrato le ragioni che indussero ad adottare l’articolo in discorso (spirale ascendente dei prezzi fondiari, rarefazione delle superfici edificabili, aumento dei costi di costruzione, con conseguente aumento delle pigioni) il Municipio rileva che “ i presupposti alla base della normativa sono notevolmente cambiati ”, in particolare per la sopravvenuta crisi edilizia che non solo colpisce quel settore ma si riflette, scompensandola, su tutta l’economia. Ora, avverte l’esecutivo comunale, “ non è questo, il momento per l’Ente pubblico di ignorare un aspetto tanto importante .” L’altro argomento è che “la norma così come concepita a suo tempo, è risultata di difficilissima applicazione, in quanto la limitazione delle residenze secondarie è riferita alla superficie lorda dei singoli fondi, il che comporta un importante lavoro di controlli e difficoltà negli interventi in caso d’infrazione.” I costi per una “completa applicazione” dell’art. 31 sono stati valutati, per il solo allestimento del “catasto delle residenze secondarie” previsto dal cpv. 8, in ca. fr. 500.000. “A questo s’aggiunge il costo di un tecnico a tempo pieno che esegua tutti i controlli necessari, conseguenti ad ogni cambiamento di proprietario o di inquilino.” Il rapporto di maggioranza della Commissione delle petizioni concorda con la proposta soppressione dell’art. 31 NAPR notando: 1. che la restrizione fu posta “ senza che vi fosse uno studio approfondito, con dati che avrebbero permesso di valutare la situazione in tutte le sue forme ”; 2. che la situazione congiunturale è notevolmente cambiata dai tempi del boom economico, quando le restrizioni vennero adottate;

3. che nel frattempo è entrato in vigore il decreto legislativo concernente la ristrutturazione di immobili, “ proteggendo così gli inquilini da sfratti abusivi e da aumenti selvaggi e sconsiderati delle pigioni ”; 4. che “ non si è mai potuto eseguire un controllo in quanto ... occorrono l’ausilio di un tecnico e di un giurista ”, alla cui assunzione ostano le difficoltà economiche del comune, per non parlare dello studio approfondito del problema, preventivato in circa mezzo milione”; 5) che “ mantenendo lo status quo non rilanceremo di certo l’economia, scoraggeremo invece coloro che intendono costruire o acquistare con la magra prospettiva di non poter né affittare né tantomeno vendere ”; 6) che gli acquirenti di stabili di un certo pregio e valore provenienti da fuori Cantone “ allorquando andranno in pensione, si stabiliranno nel nostro comune portando notevoli benefici finanziari ” (imposta sulla sostanza, tasse di successione). Non solo un tale proprietario non sarà “ candidato all’ufficio sociale ” ma col suo apporto di maggior gettito consentirà “ una ridistribuzione verso i cittadini ... direttamente proporzionale ”. Questi gli argomenti fatti valere a favore dell’abrogazione. Contro si è espressa la minoranza commissionale per i seguenti effetti negativi attribuiti al fenomeno delle residenze secondarie: 1) squilibrio fra popolazione residente e turistica; 2) eccessivo sfruttamento / spreco del territorio; 3) esagerata commercializzazione dei fondi; 4) deterioramento dell’ambiente e del paesaggio;

5) intasamento e immissione del traffico; 6) popolazione residente spinta ad allontanarsi dal luogo di lavoro; 7) elevate spese pubbliche per opere di urbanizzazione e servizi; 8) deterioramento del turismo. 7.1 Analizziamo dapprima i motivi dell’abrogazione fondati sulle difficoltà e sui costi inerenti all’applicazione dell’art. 31 (bis) NAPR. A mente del comune l’adozione della SUL quale base di computo obbliga a istituire un catasto di tutte le abitazioni e richiede l’ausilio di un tecnico e di un giurista per il controllo, imponendo costi spropositati. Abbiamo sopra riferito dei 500.000.- fr. preventivati per la sola erezione del catasto. E v’è chi parla di 800.000.- franchi. Questa iperbolica visione urta contro il fatto che molti dei ca. 100 comuni ticinesi che regolamentano le residenze secondarie ha assunto per base la SUL e non risulta in nessun modo che vi incontrino le difficoltà evocate da _________. Si noti che la quota di residenze primarie o secondarie è il metodo di gran lungi più usato in tutta la Svizzera, con questa differenza che mentre nel Ticino è per lo più ammessa una percentuale massima di residenze secondarie, negli altri cantoni si tende a imporre una percentuale minima di residenza primarie (cfr. ASPAN, Libération de la “Lex Friedrich”: Incidences sur la construction de résidences secondaires, pag. 45).. Nel Ticino su 96 comuni dotati di regolamentazione, 56 escludono la costruzione di residenze secondarie da tutto il territorio comunale o da parte di esso (risp. obbligano a costruire solo residenze primarie), 31 fissano invece una percentuale massima di SUL per residenze secondarie o minima per residenze primarie ammissibile rispettivamente obbligatoria su tutto il territorio comunale o parte di esso. Solo 9 stabiliscono il numero massimo di alloggi in residenze secondarie, rispettivamente il numero minimo in residenze primarie (cfr. Rapporto sulla situazione delle residenze secondarie nel Canton Ticino in relazione alla revisione della Lex Friedrich, SPU, 22.9.94). Non v’è dubbio che la SUL offre una base di computo che si presta bene allo scopo, in quanto indicando la superficie utile sfruttabile a scopi abitativi consente di stabilire con precisione la quota da adibire a residenza primaria o secondaria. Per limitare quest’ultime non occorre un catasto di tutte le abitazioni calcolato in SUL (visto le  varie parti non abitabili da escudersi dal computo ciò sarebbe effettivamente laborioso). Occorre, e basta, un catasto degli alloggi che indichi il loro uso quale abitazione primaria o secondaria al momento della rilevazione e che venga quindi costantemente aggiornato, con l’ausilio dell’ufficio controllo abitanti o della polizia comunale. Controllo utile peraltro a reperire tempestivamente i residenti clandestini che sfuggerebbero altrimenti all’imposta comunale. Senza contare che un simile catasto servirebbe per la riscossione delle tasse sui rifiuti. Preziosa è pure ai fini di un controllo la collaborazione dell’ufficio turismo. Questo ovviamente per gli stabili esistenti. Per quelli nuovi il calcolo della SUL risulta dalla domanda di costruzione e non pone problemi. Non è ad ogni modo seriamente sostenibile che per un comune dell’importanza di _________ l’applicazione dell’art. 31 (bis) NAPR comporti difficoltà e costi sproporzionati, tali da imporre l’abrogazione della norma prima di averla sostituita con un’altra di più agile applicazione. 7.2 Veniamo ora a esaminare il motivo delle mutate circostanze che il comune ravvisa 1) nell’adozione di misure legislative a protezione degli inquilini; 2) nella crisi economica. 7.2.1   nuove misure legislative Tra gli obiettivi dell’art. 31 NAPR non piccolo peso aveva la preoccupazione di lottare contro il fenomeno delle disdette-vendita e delle ristrutturazioni-vendita. Ora è innegabile che i provvedimenti assunti in questo campo (Decreto legislativo concernente la ristrutturazione degli immobili del 25.4.1990, Decreto legislativo concernente le disdette-vendita di alloggi a pigione moderata del 21.6.1993; revisione del CO in materia di contratto di locazione) hanno dimolto ridimensionato la funzione protettiva di una limitazione delle residenze secondarie. 7.2.2   crisi edilizia (ed economica in genere) Non è revocabile in dubbio che sul mercato edilizio si è abbattuta una crisi gravissima che dura oramai da lungo tempo e non accenna ad affievolirsi. Siamo lontanissimi dallo scenario in cui il surriscaldamento del mercato aveva rotto ogni sano equilibrio e la concorrenza delle residenze secondarie contribuiva pericolosamente all’impennata dei prezzi contendendo il già esiguo territorio all’edificazione primaria. Nella misura in cui le limitazioni delle residenze secondarie furono introdotte per calmierare il mercato e quindi in funzione essenzialmente congiunturale è esatto affermare che sono ora del tutto superate dagli eventi. Almeno fin che dura la crisi la situazione è sotto questo punto di vista radicalmente cambiata. Si giustifica per ciò stesso l’abrogazione dei provvedimenti restrittivi, in ciò consistendo la variante approvata con la risoluzione governativa qui dedotta in giudizio? La risposta al considerando seguente. 8. Le finalità perseguite dall’art. 31 (bis) NAPR sono molteplici. La necessità di porre un freno alla speculazione immobiliare, soprattutto a tutela dei locatari di alloggi a pigione moderata, non è che un aspetto dei problemi posti da un eccesso di residenze secondarie. Se tale aspetto è fortemente legato alle contingenze del momento economico, non così, o in misura decisamente minore, quello più squisitamente pianificatorio. Non va perso di vista che il motivo per cui la concorrenza delle residenze secondarie si riflette sulle pigioni risiede essenzialmente nell’esiguità del suolo edificabile. Il motivo fondamentale per cui è importante trovare un equilibrio tra le diverse forme d’uso del territorio sta proprio in questa sua limitatezza e inestensibilità. Più sono le residenze secondarie e meno spazio rimane per le primarie. L’equazione è di immediata evidenza. Qui non c’è congiuntura che tenga: la speranza che le residenze secondarie si mutino col tempo in primarie si avvera sì in qualche caso (ad es. col pensionamento del proprietario), ma è fenomeno sporadico che sarebbe illusorio generalizzare. E nel caso del pensionato non è detto che gli eredi si stabiliscano a loro volta nel comune. Si tratta spesse volte di piccoli appartamenti concepiti come residenze secondarie con tutti i limiti del caso e quindi poco o punto idonei al cambiamento d’uso. Per ristabilire l’equilibrio la condizione è che ci sia un travaso da residenze secondarie a primarie, ossia o che il residente secondario si stabilisca nel comune (ma abbiamo visto che è ipotesi alquanto fragile) o che al suo posto subentri un residente primario. La cosa non è di per sé impossibile, ma poco probabile. Le residenze secondarie occupano un territorio prezioso che è sottratto per lo più definitivamente all’uso che gli è più congeniale. Nella misura in cui la parte delle residenze secondarie eccede quanto è compatibile con un uso parsimonioso del suolo lo squilibrio sarà ben difficile da correggere. Irreversibile è poi l’aggressione del paesaggio, il deterioramento dei siti che ne è spesso il tristo corollario. Se dunque il comune si è dotato di una normativa che regola il rapporto tra residenze secondarie e primarie, limitando giudiziosamente le prime, non potrà invocare un semplice mutamento della congiuntura per abolire questa regolamentazione, rinunciando al perseguimento di un così importante obiettivo pianificatorio. Tenuto a pianificare correttamente il proprio territorio, il comune non può fare e disfare il PR a suo piacimento. Vi ostano, per i motivi che abbiamo sopra sviluppato, gli art. 41 LALPT e 21 LPT. Ora se è vero che l’art. 31 (bis) NAPR è stato adottato sotto l’onda delle emozioni sollevate in zona dalle disdette-vendita, riprendendo senza un approfondito studio delle peculiarità locali la soluzione-tipo elaborata dal Dipartimento e fatta sua appena prima dal comune di Tenero, non è men vero che questa soluzione rispondeva e risponde tuttora all’esigenza reale di contenere un fenomeno che aveva assunto e mantiene a tutt’oggi proporzioni preoccupanti (30% delle residenze secondarie in un comune della “corona” per cui la soglia d’allarme è fissata tra il 10 e il 20%) e non poteva seriamente essere lasciato irrisolto. Non dimentichiamo che a _________ il terreno edificabile ancora libero (non edificato) rappresenta solo il 20% contro il 35,1% del Cantone, il 26% del centro e il 36,6% della corona alla quale _________ viene attribuito. Ben 603 alloggi usati come residenze secondarie sono in PPP (55,3% del totale di PPP) il che la dice lunga sul tipo di abitazione, specie se si completa il quadro aggiungendo che 752 alloggi dei 2264 siti in edifici di 4, 5 e 6 piani, ossia il terzo del totale, sono residenze secondarie (dati ricavati dai risultati ufficiali del censimento federale degli alloggi del 1990 depositati presso l’Ufficio statistica di Bellinzona (UF) ed elaborati in Edifici e abitazioni 1990, Costruzioni e abitazioni, UF, Documenti statistici 35). Ciò non significa che la specifica soluzione dell’art. 31 (bis) NAPR non possa essere modificata facendo tesoro delle esperienze maturate nel frattempo, e non solo a _________, ma nei quasi 100 comuni che nel cantone si sono dotati di norme analoghe. Perfettamente lecita è dunque di per sé l’intenzione espressa dal Consiglio comunale di limitare le residenze secondarie attraverso una regolamentazione più semplice e aggiornata, con incarico al Municipio di sottoporgli nel più breve tempo possibile una proposta in tal senso. Inaccettabile è percontro, nelle circostanze, l’abrogazione dell’art. 31 NAPR prima che fosse approntata la soluzione sostitutiva. Lo stesso Consiglio di Stato nella sua risposta, preso atto dell’inazione del comune che non aveva ancora dato avvio allo studio della nuova normativa, ammette che “ l’accoglimento integrale ... della proposta comunale ... avrebbe potuto essere vincolato al momento dell’entrata in vigore (approvazione C.d.S.) della nuova promessa regolamentazione. E’ precisamente quanto avrebbe dovuto fare. Se si ammette il principio, e non potrebbe essere diversamente nel caso concreto, che le residenze secondarie devono essere limitate, non si può abrogare le disposizioni che le restringono senza prima approntare gli strumenti che assicurino in loro vece questa funzione. Una pianificazione seria e coerente non ammette simili smagliature. Il Consiglio di Stato che ha nondimeno approvato l’abrogazione, fidando nella pronta assunzione di adeguate norme sostitutive, senza condizionare l’approvazione della variante a questa sostituzione e comunque senza fissare un termine al comune perché vi provvedesse e sospendere nel frattempo la sua approvazione, ha ammesso un uso inaccettabile della sua autonomia da parte del comune stesso ed ha così mancato alla propria funzione di autorità superiore di vigilanza in materia di pianificazione cui spetta assicurare il rispetto del diritto in generale e dei principi pianificatori in particolare. La contestata risoluzione dev’essere quindi annullata. Per questi motivi, dichiara e pronuncia

1.   Il ricorso dell’Associazione __________ __________, __________ __________ __________ __________ è irricevibile per carenza di legittimazione ricorsuale dell’insorgente. .

2. Il ricorso di __________ __________ è accolto . §) Di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata.

3. Non si prelevano tasse né spese di giudizio.

3.   Intimazione:                  - Associazione __________ __________,                                                                  __________ __________ __________ __________,                                             __________

- __________ __________, _________

- Municipio di _________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente                                                           Il segretario