90.1995.38

Incarto n.90.95.00038

Lugano

8 maggio 1996

In nomedella Repubblica e Cantonedel Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente,Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il segretario

F. Gianinazzi

visto il ricorso del22 marzo 1995di

Comune di __________, __________,

rappr. da: Municipio di __________, __________ __________,

contro

la risoluzione 14 febbraio 1995 del Consiglio di Stato che decide i ricorsi di prima istanza e approva la variante del PR del comune di __________ concernente la sistemazione della riva del lago (PRRL.A)

visto la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato

visto il sopralluogo del 20 settembre 1995

letti gli atti e compiuti gli accertamenti necessari;

ritenuto

in fatto

D1.modifica d’ufficio e con effetto immediato degli art. 36bis e              40 bis NAPR, con ordine al comune di adeguare gli atti                                                         pianificatori e di procedere alla relativa pubblicazione                                                                 dando facoltà di ricorso al TPT ex art. 38 LALPT.

D2.invito al comune di elaborare a norma dell’art. 34 LALPT le              seguenti varianti:

a) aggiornamento del piano RL.A 03 in località                                                                                       “__________ ”

b) aumento delle distanze minime dal confine e di altri                                                                           parametri urbanistici nell’area di (via Albarelle)

c) aumento dei percorsi di “passeggiata al lago” (PD scheda                                                               n. 9.20)

d) inserimento dei vincoli della “Riserva naturale orientata                            della __________ ”

e) verifica dell’estensione delle “rive di interesse                                                                                     naturalistico”

f) verifica dei vincoli di PR nella baia di __________ __________

g) verifica della compatibilità delle norme di edificazione                                                                       con il pericolo di esondazione del __________;

D3.parziale sospensione dell’approvazione della zona del porto                        in località al “__________ ” con facoltà del proprietario e del                                        municipio di presentare le proprie osservazioni entro un                                                                              mese, dopo di che il Consiglio di Stato deciderà                                                                                               definitivamente se approvare o meno la zona portuale                                                     nell’intera estensione prevista dal piano.

Dei motivi diremo all’occorrenza nei considerandi.

Il Consiglio di Stato chiede pertanto che il ricorso sia dichiarato irricevibile.

considerato

in diritto

I. Esame della risoluzione impugnata

A.Elementi a favore di una decisione impugnabile:

a) Il capitolo D della risoluzione impugnata reca il titolo: Le                                                                      seguentimodifichedel Consiglio di Statonecessitanodell’elaborazione di una variante di piano regolatore da                                        parte del Municipio in conformità dell’articolo 34 LALPT.I termini “modifiche” e “necessitano” lascerebbero                                                                                intendere che il Consiglio di Stato abbia deciso che il PR                                                                  dev’essere modificato e imponga al comune di elaborare                                    le relative varianti.

b) Al punto 4 del dispositivo è “fatto invito al Municipio di                                                                         elaborare le varianti di PR descritte al paragrafo D.2”, al                                      punto 7 è indicato che: “contro il dispositivo ... 4” il                                                                        Comune e i già ricorrenti hanno “facoltà di ricorso al                                                                           TPT”.Ciò ha senso se il dispositivo sancisce un obbligo, non se                                                                  formula un semplice invito.

B. Elementi contro l’esistenza di una decisione                                                                           impugnabile:

Passiamo in rassegna i singoli punti contestati della                                                                     risoluzione governativa:

a) Parametri urbanistici nell’area di via __________ (D2 lett. b)

1. Zona residenziale estensiva (ZRE).

“E’opportuno,afferma il Consiglio di Stato a pag. 10                                della risoluzione,che il diritto comunale fissi alcuni principi                                   sulla futura sistemazione di questa fascia facendo                                                                                  riferimento anche alla salvaguardia delle piante. Ciòpuòavvenire con una normativa o, a titoloindicativo... Anche                                                    se l’indice di sfruttamento di 0,3 è difficilmente compatibile                     con il principio di un uso parsimonioso del territorio, ...  lo                                                  scrivente Consiglionon ritiene questo contrasto grave                                                                 al punto da richiedere un’immediata modifica. E’ peròauspicabileaumentare la distanza minima dal confine, e             la sua applicazione anche alle costruzioni accessorie, al                         fine di evitare che il passante sulla via __________ si veda                                               confrontato con una barriere continua verso il lago.Invitiamoquindi il Comune a voler riesaminare i problemi                                                                       citati nell’ambito di una variante di PR.”

2. Zona a destinazione vincolata (ZDV)

“Va ribadito che l’indice di sfruttamento è troppo alto per                          uso di questo tipo in questa posizione e che i parametri                                                       riguardanti la superficie verde minima e i posteggi interrati                                                             sono praticamente irrealizzabili e hanno pertanto solo                                             valore enunciativo. Sarebbeauspicabilerisolvere                                                          diversamente almeno il problema dei posteggi.”

b) Aumenti di percorsi di passeggiata al lago (D2 lett. c)

Circa la passeggiata a lago il Consiglio di Stato                                                                       stigmatizza l’esiguità dei tratti costeggianti la riva,                                      rilevando quanto poco via _________ possa, per la sua                                                             distanza dal lago, fungere da alternativa. Considerato che                                                                   su una riva di oltre 5.000 metri di lunghezza la                                                                                                    passeggiata pubblica a lago si riduce a ca. 1.300 metri è                   difficile secondo il Consiglio di Stato ritenere che l’art. 3                            cpv. 2 lett. c) LPT - ai cui sensi occorre “tenere libere le                                                         rive dei laghi e dei fiumi ed agevolare il pubblico accesso                                                                e percorso ”- trovi adeguata applicazione.

Il Consiglio di Stato ha nondimeno approvato su questo                             punto il PR, “considerato che dopo l’inserimento della linea                                    di arretramento le disposizioni applicabili escluderanno                                                                              degli interventi che potrebbero pregiudicare la futura                                           realizzazione della passeggiata.” Se il governo cantonale                                                    “rinuncia ad una imposizione del tracciato”invitanondimeno il Comune “ad adeguare la pianificazione                             locale con una specifica variante o al più tardi con la                                            revisione del PR” (risoluzione, pag. 7).

c) Vincoli di PR nella baia di __________ __________ (D2 lett. f)

Circa la zona residenziale RU2 il Consiglio di Stato “si                               limita ... a ribadire la necessità di rivedere queste norme                                                    nell’ambito della revisione del PR e di rivolgere particolare                                                attenzione alle distanze minime dal lago e dai fondi vicini                                           nonché alle altezze degli edifici non escludendo neppure                                                                                 un contenuto aumento dell’indice di sfruttamento.”Più                                                                                 specificamente, per __________ __________ il Consiglio di Stato                                                                       osserva: “E’ spiacevole che il vincolo di interesse pubblico                                                    previsto nel progetto di piano per i mappali n. __________e __________                                                   non trova conferma nelle varianti adottate e che                                                                      confermano invece l’edificabilità di questi fondi. La baia di                     __________ __________ è uno degli angoli paesaggisticamente più                                         suggestivi di tutto il lago. La non edificazione del mappale                                                               __________, insieme con la salvaguardia delle aree boschive                                                                      confinanti,avrebbe consentitodi mantenere un’ampia                                                                                fascia verde, misura indispensabile per conservare                                                      l’aspetto pregiato di questa zona. Per di più l’accessibilità                                                    pubblica dei fondi citati avrebbe rivalutato ulteriormente                                                        questo comprensorio e sarebbe stata una logica                                                                   conseguenza del declassamento della strada sottostante.”

Malgrado queste critiche alla soluzione presentatagli per                                             approvazione, il Consiglio di Stato liquida così                                           l’argomento: “Ci auguriamoche il Comune riesamini la                                                     futura destinazione di questa zona al più tardi nell’ambito                                                                         delle revisione del PR.”

Se non può non sorprendere la leggerezza e incoerenza                di una simile conclusione (se si edifica il fondo non sarà                                                       più possibile in sede di revisione del PR mantenerlo a                                             fascia verde, benché lo si sia ritenuto “misura                                                                    indispensabile”!), non può certo esservi ravvisato l’ordine              al comune di modificare il suo PR.

d) Pericolo di esondazione del __________ (D2 lett. g)

Il Consiglio di Stato ha richiamato al comune “l’importanza                        di gestione a livello pianificatorio dei fenomeni di                                                                      esondazione del lago” rilevando che sulla base dei livelli                                                             massimi raggiunti dal lago dal 1867 al 1995 (serie di 127                                  casi) la quota massima d’esondazione di 198 m.s.m.                                                       risulta verificarsi con frequenza centenaria. Posto che a                             livello federale la ricorrenza centenaria è assunta quale                                                        parametro per la premunizione dei rischi idrologici, la                                                                  quota di 198 m.s.m. “può essere ritenuta quale limite                                             orografico al di sotto del quale non prevedere ulteriori                                                                                 utilizzazioni antropiche importanti. Le scelte pianificatorie                                                                                 che comprendono fondi sotto la quota di 198.0 m.s.m.dovrebberoessere rivalutate attentamente in                                                                 considerazione del fatto che gli accorgimenti tecnico -                                                           costruttivi richiesti per le future edificazioni potrebbero                            generare dei costi non più coerenti con le destinazioni                                                         d’uso previste dal PR.”

E’ solo l’enunciazione di un auspicio, al massimo                                                                     interpretabile quale  raccomandazione.

Secondo il Consiglio di Stato “vanno quindi verificate in                                                         dettagliole possibilità di fissare delle norme di                                                                   comportamento preciseche tengono conto della quota di                    riferimento dall’esondazione da una parte e dal nuovo                                                      (rivisto) disegno urbanistico dei quartieri toccati dall’altra.                                                                             Pensiamo qui in particolare alle zone residenziali e alle                                                                                 infrastrutture pubbliche (porto, edificazioni nel                                                                                               comprensorio RL, ecc.) ma non chiaramente alla zona                                                                                  pedonalizzata (piano RLA-A.01: settore 3).”

Pure qui, se è messa in evidenza la necessità di una                                                               verifica (soprattutto di natura normativa), non perciò si                               rinvia il PRRL.A al comune su questo punto, affinché colmi                                         le lacune riscontrate. Il piano è approvato così com’è, pur                                    auspicandone la perfettibilità.

e) Può essere significativo aggiungere, anche se il punto non                                                                 è qui contestato (§ D.2 lett. e), l’osservazione del                                                                                Consiglio di Stato a pagina 18 della discussa risoluzione:                                    “se il comune non avesse approfondito fino a questo                                                   livello la tematica delle componenti naturali il                                                                                        Consiglio di Stato non avrebbe potuto approvare la                                                                                       proposta pianificatoria perché in palese contrasto con                                                                       prescrizioni legali (minime) d’ordine superiore.”

II. Risposta del Consiglio di Stato

Nella propria risposta il Consiglio di Stato premette di aver                      approvato il PRRL.A “in quasi tutte le sue componenti ad eccezione di quelle modifiche di ufficio (risoluzione par. D1,                                          modifiche d’ufficio) e di quelle sospese per ulteriori accertamenti          prima della decisione finale (risoluzione par. D3, decisione                                      sospesa).Rileva quindi che “per alcune tematiche,pur avendo                            accolto (approvato) la proposta del PRRL.A (...) ha presentato                      unformaleinvitoal Municipio a voler procedere con      l’elaborazione di specifiche varianti da sottoporre nuovamente al                                     Consiglio comunale (LALPT, art. 34).” E a proposito del punto 4                            del dispositivo precisa: “Nel paragrafo D.2 della decisione (pag.                                25) sono elencate una serie di varianti di PR sulla quale il         Municipio è chiamato (...) a volersi nuovamente chinare al fine di                             precisare le scelte pianificatorieora approvate, così come                                         presentate dall’autorità comunale, ma non approfondite in                                          modo ottimale. In ogni caso è implicitamentericonosciuta al   Municipio prima e al Consiglio comunale poi la facoltà di          limitarsi alle scelte già prese con il PRRL.A.”L’autorità                                          cantonale, soggiunge il Consiglio di Stato,“non poteva però        limitarsi ad approvare senza esprimere quello che potrebbe                                    significare come un giudizio di merito della proposta presentata                       dal Comune. Dal lato pratico, comunque, non ci si è limitati a                                      formulare delle generiche annotazioni di merito, ma abbiamo   pure colto l’occasione per consegnare al Municipio degli                                        elementi di analisi cheandranno più tardi affrontati        dall’Autorità comunale in sede di revisione del PR       comunale del 1987.” “In ogni caso, fa presente il Consiglio di                Stato, il punto 4 del dispositivonon è decisione che modifica                         la situazione pianificatorianota alla ricorrente perché    pubblicata nella primavera del 1994 (LALPT, art. 38, cpv. 3, lett.                                      c, seconda parte) ma è unaproposta di affinamentoche                            (risoluzione contestata pag. 25) deve in ogni caso essere                                          sottoposta per adozione al legislativo comunale e            successivamente pubblicata con possibilità per i cittadini di        ricorrere nuovamente in prima istanza (LALPT, art. 34 e 35).”

Il Consiglio di Stato conclude che “è quindi evidente che contro il           punto 4 della decisione del Consiglio di Stato non è data, in                              questa sede, facoltà di ricorso né al Municipio, né tantomeno ai                                cittadini (anche se già ricorrenti). Pure evidente è il fatto che il                                       ricorso ora in esame non riguarda il tema contestato dalla          medesima ricorrente in prima istanza, per cui ai sensi dell’art. 38,                           cpv. 3, lett. b. della LALPT non può essere data la legittimazione                              a ricorrere in seconda istanza.”

Non diversamente il Consiglio di Stato si è espresso nella            risposta al ricorso della __________ alla __________ __________ in ordine alla            richiesta di meglio garantire la protezione delle componenti                                naturalistiche della riva lago:“Già in sede di esame della prima                              istanza ricorsualesi precisava che la proposta di PRRL.A teneva         solo ‘minimamente’ in considerazione la tematica della                                 salvaguardia delle componenti naturali della riva del lago. Per                          questo si faceva unpreciso invito (non obbligo)al Municipio di                   riprendere la tematica.”

Conclusione

Se, dall’esegesi delle surriferite citazioni testuali, cerchiamo,       malgrado la fuorviante scarsa chiarezza delle formulazioni e                                        della sistematica, di eruire il vero senso della risoluzione                                         governativa qui contestata (termini come “necessitano” o  invito                                “formale” suggeriscono più un ordine che una semplice     esortazione e così la collocazione dell’”invito” nel dispositivo              con l’indicazione dei mezzi di diritto), non possiamo finalmente                       non concludere che l’intenzione del Consiglio di Stato non fu di    negare l’approvazione del PR sui punti elencati dal § D.2. Il                                 PRRL.A è stato approvato anche su quei punti, malgrado la                                         messa in evidenza delle loro debolezze e lacune.

Non si tratta né di una modifica d’ufficio né di una decisione di    rinvio al comune di una parte del PR non approvata, con                 l’obbligo di rivederla (entro un certo termine) elaborando una                                          variante soggetta alla procedura degli art. 32 seg. LALPT.           Procedura questa che il Consiglio di Stato ha sì evocato, ma        con riferimento a varianti che ha semplicemente invitato,non                                          obbligatoil comune ad elaborare. La decisione non è      vincolante su questo punto e soprattutto non comporta mancata                  approvazione del PR per le parti pur definite bisognose di                                          affinamento.

Neppure è riconoscibile nelle esternazioni del Consiglio di Stato             una decisione di principio che determini l’attitudine futura                              dell’autorità, restringendone preventivamente il margine di                              apprezzamento (cfr. DTF 114 Ib 190). E’ ben vero che se in                                          sede di revisione il comune presenterà al Consiglio di Stato un   PR non emendato dei difetti qui rilevati (e ciò, malgrado l’invito a provvedervi), può aspettarsi di vedersene rifiutata                                          l’approvazione. A quel momento avrà però la possibilità di far      valere tutte le sue ragioni. Oggi il condizionamento in cui               potrebbe porlo la presa di posizione del Consiglio di Stato non                                  va oltre quello di un giudizio critico espresso dal governo come   autorità di vigilanza corredandolo di proposte “di affinamento”,        giudizio e proposte che il comune non è tenuto a seguire. Non                                  istituendo in concreto alcun vincolo preventivo essi esulano          dall’ambito dell’art. 33 LPT e 38 LALPT e non possono essere      deferiti a questo tribunale (cfr. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des    Bundes, 1993, pag. 135).

La conclusione di questo lungo excursus è che la ricevibilità del   ricorso dev’essere negata.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il segretario