90.1995.35

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Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 90.95.00035 Lugano 19 agosto 2002 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dai giudici: Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca Il segretario Fiorenzo Gianinazzi visto il ricorso del 20 marzo 1995 di __________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, ____________________, contro la risoluzione 14 febbraio 1995 del Consiglio di Stato che decide i ricorsi di prima istanza e approva la variante del PR del comune di __________ concernente la sistemazione della riva del lago (PRRL.A) visto la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato, le    osservazioni 24 maggio 1995 del comune di __________, la replica     6.11.1995 della __________ __________ all’uno e all’altro allegato e la                    duplica 22.11.1995 del comune visto il sopralluogo del 4 aprile 1996; letti gli atti e compiuti gli accertamenti necessari; ritenuto in fatto a. Il PR del comune di __________, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 23 dicembre 1987, aveva rinviato ad un’ulteriore pianificazione la sistemazione della riva lago. Vi ha ora provveduto con la variante in esame, elaborata dallo studio __________ - __________ - __________ ed adottata dal Consiglio comunale, con alcune modifiche proposte dalla sua commissione speciale, il 31 gennaio 1994. L’intero litorale asconese, dal __________ alla foce della __________, è stato suddiviso in 7 settori “di intervento pianificatorio e di progetto urbanistico”. I settori sono i seguenti: 1. da __________ al __________ (fino all’uscita delle nuova galleria di circonvallazione); 2. __________ __________ (dal __________ fino al __________ vecchio); 3. la __________ __________. __________ (dal __________ vecchio fino alla __________ degli __________); 4. Il parco degli __________ (dal posteggio __________ ai nuovi insediamenti alberghieri); 5. la zona __________ (tra __________ degli __________ ed il bagno pubblico comunale); 6. il bagno e il lido; 7. la passeggiata, il campeggio e la riva rimanente (dal __________ al confine giurisdizionale con __________). Nel settore n. __________, che qui solo interessa, la variante delimita un’area soggetta a piano di quartiere, prevede una passeggiata pedonale a lago segnandone a titolo indicativo il tracciato e, sempre a titolo indicativo, delimita l‘area di formazione di un possibile attracco temporaneo per ca. 10 - 30 posti. Le NAPR sono state a loro volta modificate con la completazione dell’art. 40 e l’aggiunta degli art. 36bis e 40bis. b. Con la risoluzione del 14 febbraio 1995 qui dedotta in giudizio il Consiglio di Stato ha approvato in larga misura il PRRL.A, non senza tuttavia: a) apportare alcune modifiche d’ufficio (tra cui la riformulazione dell’art. 36bis e 40bis NAPR; b) invitare il comune ad affinare alcune tematiche attraverso l’adozione di nuove varianti o in occasione della revisione del PR ‘87; c) sospendere la decisione approvativa relativamente al comparto del porto in località “__________ ”. Al punto D. il Consiglio di Stato ha riassunto “le modifiche scaturite dalla    risoluzione”. Sono, in sintesi, le seguenti: D1. modifica d’ufficio e con effetto immediato degli art. 36bis e 40 bis NAPR, con ordine al comune di adeguare gli atti pianificatori e di procedere alla relativa pubblicazione dando facoltà di ricorso al TPT ex art. 38 LALPT. D2. invito al comune di elaborare a norma dell’art. 34 LALPT le seguenti varianti: a) aggiornamento del piano RL.A 03 in località “__________ ” b) aumento delle distanze minime dal confine e di altri parametri                 urbanistici nell’area di (via __________) c) aumento dei percorsi di “passeggiata al lago” (PD scheda n.       9.20) d) inserimento dei vincoli della “Riserva naturale orientata della       Maggia” e) verifica dell’estensione delle “rive di interesse naturalistico” f) verifica dei vincoli di PR nella baia di __________ __________ g) verifica della compatibilità delle norme di edificazione con il                    pericolo di esondazione del __________; D3. parziale sospensione dell’approvazione della zona del porto             in località al “__________ ” con facoltà del proprietario e del                                      municipio di presentare le proprie osservazioni entro un mese,                                dopo di che il Consiglio di Stato deciderà definitivamente se                                          approvare o meno la zona portuale nell’intera estensione prevista dal piano. c. La __________ __________ è proprietaria in località __________ di un’area di oltre 13.000 mq. Vi fan parte il part. __________, a lago, incluso nel settore 1 del PRRL.A e i fondi __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, siti nei pressi del portale sud della galleria del __________, a monte della strada cantonale e dunque non toccati dalla variante. Il PR ‘87 li inserisce in zona RU2. I ricorsi in prima e seconda istanza e infine di diritto pubblico interposti dalla proprietaria contro la suddetta destinazione vennero tutti respinti. Miglior sorte non toccò al progetto di piano di quartiere presentato all’autorità comunale in corso di procedura ricorsuale: prevedeva la costruzione di un albergo di tre piani su un fronte di ca. 60 mtl e di 7 ville a due piani, in una zona (RU2) che consente case di tipo unifamiliare con un’altezza massima di 6,80 mq (con riserva di deroghe) e indici di sfruttamento e di occupazione rispettivamente dello 0,30 e del 30%. Le censure ricorsuali, sollevate nel ricorso contro il PRRL.A e più ampiamente sviluppate nella replica (in particolare in quella alla risposta governativa) possono essere così sintetizzate:

1.   Violazione del diritto di essere sentiti, in particolare per                                                               l’omissione del sopralluogo in contraddittorio e per carenza                                                  motivazionale; con particolare riferimento alla modifica                             d’ufficio (dell’art. 40bis NAPR), intervenuta senza                                                                      previamente sentire gli interessati.

2.   Violazione dell’art. 33 cpv. 2 LPT e dell’art. 6 CEDU nel caso                        in cui il TPT non dovesse giudicare con piena cognizione,                                                   sindacato di opportunità compreso, per non essere il                                                                                Consiglio di Stato autorità giudiziaria a norma di entrambi i                                                                         disposti.

3.   Violazione dell’art. 22ter Cost essenzialmente per i seguenti              motivi: · mancanza di una base legale chiara e netta. · mancanza di sufficiente interesse pubblico (in particolare assurdità di una passeggiata a lago di ca. 100 mtl che obblighi i pedoni a scendere per una decina di metri dal marciapiede della strada cantonale, che ha vista imprendibile sul lago, per quindi dovervi risalire). · disattenzione del principio di proporzionalità. · eccessiva durata del procedimento pianificatorio, in violazione dell’art. 6 CEDU (dal 1972 la situazione dei fondi non è definitivamente regolamentata). Le domande ricorsuali sono:

1)  Il presente ricorso è accolto. Di conseguenza è negata la pubblica utilità al piano di                                                                 sistemazione della riva lago e delle relative norme di                                 attuazione e del rapporto di pianificazione così come                                                           pubblicati.

2)  Subordinatamente sono annullati, rispettivamente non è                                                               concessa la pubblica utilità ai vincoli introdotti, interessanti il                    fondo no. 1183, di cui agli art. 40 e 40 bis.

3)  Viene approvato il piano di Quartiere concernente i fondi nri.                                          __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________2, inoltrato il                                                             29.8.1998, con le modifiche che potranno essere discusse. 4) In ogni caso vengono previste le disposizioni edificatorie                                della zona R2, con i bonus di cui all’attuale PR, in linea                                                        generale e in linea subordinata, per quanto attiene ai fondi                                                             nri. __________, __________, __________, __________, __________3, __________, __________, __________.

5)  Viene intimato all’on.do Municipio di __________ un termine                                                                 perentorio di pochi mesi per l’allestimento delle modifiche                                   delle varianti previste nella risoluzione del lod. Consiglio di                                                 Stato, con facoltà di ricorso a due istanze cantonali di piena                                                      cognizione.

6)  Protestate, spese di ripetibili. Con protesta di spese e ripetibili d. Nelle sue osservazioni il Comune di __________ propone l’irricevibilità del ricorso per quanto concerne i fondi a monte della strada cantonale, non oggetto della presente variante e l’integrale reiezione per quanto le è attinente. Dal canto suo il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del TPT circa la correttezza della procedura seguita in casu non udendo gli interessati prima di modificare d’ufficio il PRRL.A. Rileva che le pretese concernenti i fondi a monte della strada cantonale sono improponibili in questa sede e chiede il rigetto dell’impugnativa; spese e tasse di giustizia a carico della ricorrente. Delle argomentazioni delle parti diremo all’occorrenza nei seguenti considerandi. in diritto 1. Secondo l’art. 37 LALPT il Consiglio di Stato, esaminati gli atti, decide i ricorsi interposti a norma dell’art. 35 LALPT contro il contenuto del PR e approva in tutto o in parte il PR medesimo o nega l’approvazione. Se si impone una modifica che coinvolge il diritto comunale, il Consiglio di Stato rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro un congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli da 32 a 35 LALPT. Giusta l’art. 38 cpv. 1 LALPT, contro queste decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla notificazione. L’art. 38 cpv. 4 LALPT regola la qualità ricorsuale, riconoscendola al comune (lett. a), ai già ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b) così come ad ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). 2. Non fa dubbio, relativamente alle domande ricorsuali n. 1. e 2. che la __________ __________., già insorta per gli stessi motivi in prima sede contro il PRPL.A, è legittimata, a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT, a impugnare in seconda istanza la risoluzione governativa nella misura in cui, respinto il suo ricorso, approva il PRRL.A, così come non pone dubbi la sua legittimazione, giusta la lett. c), a ricorrere contro la modifica d’ufficio del PRRL.A decisa dal Consiglio di Stato. Quanto alle domande n. 3. e 4. va considerato che vennero già presentate in prima istanza e dichiarate irricevibili dal Consiglio di Stato. In quanto destinataria della risoluzione, la __________ __________ è legittimata a impugnare in questa sede la pronuncia d’irricevibilità (art. 38 cpv. lett. b).  Bisogna dunque esaminare se rettamente il Consiglio di Stato ha rifiutato di entrare nel merito della questione. Vediamo dapprima la domanda n. 3. (approvazione del PQ presentato il 29.8.1989 e respinto dal municipio). La sua inammissibilità è flagrante. Giusta l’art. 56 cpv. 1 LALPT il PQ è un “progetto planovolumetrico per un insieme di edifici” e come tale deve, a norma dell’art. 56 cpv. 3 LALPT, seguire la procedura di una domanda di costruzione e non quella di adozione e approvazione del PR. Il Consiglio di Stato non poteva pertanto decidere diversamente. Quanto alla domanda n. 4 la ricorrente chiede che in linea generale, ma almeno per l’intera sua proprietà e dunque sopra e sotto la strada, vengano previste le disposizioni edificatorie della zona R2 coi bonus dell’attuale PR. Consiglio di Stato e Comune ritengono improponibile la domanda, che non avrebbe attinenza alcuna con il PRRL.A. In realtà un punto di contatto c’è ed è la particella 1183. La ricorrente chiede ch’essa venga inserita, assieme alle particelle a monte della strada, in un unico comparto da assoggettarsi ad un regime pianificatorio unitario. Questo regime non può però essere né quello instaurato dal PRRL.A per la part. __________, né quello previsto dal PR ‘87 per i fondi sopra la strada: all’intero comparto vanno dichiarate applicabili le disposizioni previste dal PR per la zona R2, con i relativi bonus. V’è quindi da una parte la contestazione, di per sé proponibile e quindi da esaminare nel merito, della regolamentazione della part. 1183 attraverso la qui impugnata variante, dall’altra la domanda di estendere la postulata nuova regolamentazione ad una zona disciplinata in modo diverso dal vigente PR. Ciò corrisponde a chiedere una revisione dell’attuale PR; in occasione della sua completazione attraverso il PRRL.A. La proponibilità di tale domanda va esaminata alla luce delle seguenti considerazioni di fondo sulla revisione del PR. Come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR deve far prova della necessaria flessibilità e dinamismo. Le circostanze mutano rapidamente e il piano deve saper rispondere con prontezza alle nuove esigenze. D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole le proprie disposizioni (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3). La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “ gli interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni attuali e la loro utilizzazione ”; principio che, pur con diverse inflessioni, vale anche per i non proprietari). Di ciò tien conto l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario. Sostanzialmente identici i presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige. Come già per il PR primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il giusto peso al postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di stabilità del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli interessi del proprietario a non veder peggiorare la situazione giuridica del suo fondo, con l’avvertenza tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114). In linea generale va considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai  principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “ la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Si pone in questo contesto la questione se il proprietario può esigere la modifica del PR. Ebbene, nel quadro di una revisione totale del PR egli può far valere che determinate restrizioni alla sua proprietà non sono più giustificate da un interesse pubblico preponderante e non sono dunque più compatibili con l’art. 22ter Cost. (DTF 119 Ia 411 consid. Ib, 118 Ia 384 consid. 4a). In quel caso egli può chiedere che il regime del suo fondo venga riesaminato e adattato a norma dell’art. 21 LPT (DTF 120 Ia 232 consid. 2c, 115 Ia 87 consid. 3). Non occorre che le circostanze siano sensibilmente mutate (DTF 115 Ia 88 consid. 3b/bb) . Tale diritto gli è pure riconosciuto, a certe condizioni, in assenza di una revisione totale (cfr. in un caso di revisione parziale: DTF 114 Ia 337 consid. 1), ma qui è richiesto che l’incompatibilità delle disposizioni contestate con la garanzia della proprietà sia dovuta a un notevole cambiamento delle circostanze (DTF 120 Ia 233). Va sottolineato in questo contesto che se il PR è stato adottato, conformemente alla LPT, allo scopo di attuarne gli obiettivi e i principi pianificatori fondamentali, le restrizioni della proprietà che ne conseguono godono della presunzione di legittimità. Tale presunzione sarà tanto più difficile da rovesciare quanto più recente è il PR (DTF 113 Ia 455 consid. 5b). In particolare, se il proprietario chiede un aumento delle possibilità edificatorie a pochi anni dall’entrata in vigore del PR deve provare che il fabbisogno di terreni edificabili è stato calcolato largamente in difetto e che sugli altri punti determinanti (cfr. DTF 118 Ia 157 consid. 4b) le circostanze si sono notevolmente modificate (DTF 120 Ia 233 consid. 2c). Sempre invocando l’art. 22ter Cost, il proprietario può chiedere che venga rivista e adattata la regolamentazione non solo del suo fondo ma pure di quelli vicini, se ne derivano restrizioni all’uso della sua proprietà. In quel caso, tuttavia, “ non solo la collettività ma pure i proprietari dei terreni in questione possono avere interesse alla stabilità e all’attuazione del piano e di conseguenza la presunzione di validità è ancor più difficile da rovesciare .” (DTF 120 Ia 234). Per essere ammesso a chiedere la revisione di un piano in vigore giusta l’art. 21 LPT il proprietario deve anzitutto poter dimostrare che l’interesse pubblico giustificante a suo tempo le disposizioni criticate ha cessato, per effetto delle mutate circostanze, di prevalere sui suoi propri interessi. Il diritto federale non conferisce percontro alcuna pretesa a chi invochi unicamente un interesse generale ad adeguare la pianificazione all’evoluzione delle circostanze o adduca motivi senza diretto rapporto con le possibilità d’uso della sua proprietà (DTF 120 Ia 234). Premesso che il diritto cantonale non può sopprimere né affievolire la presunzione di validità del PR, desumibile dagli stessi principi materiali della LPT (DTF 120 Ia 233 consid. 2c in fine), va rilevato che la LALPT non prevede il diritto di chiedere la revisione del PR né a favore del proprietario né di terzi (art. 41 LALPT). (Cfr. in tema Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht  III. ed. pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d, 74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II, pag. 122 seg.) E’ chiaro alla luce di queste considerazioni che nella misura in cui corrisponde a una domanda di rivedere il PR, la domanda ricorsuale non può essere ammessa. Non è stato in nessun modo dimostrato né fatto seriamente valere che la situazione abbia subito rilevanti cambiamenti dalla crescita in giudicato del PR (decisione del Gran Consiglio del 24.6.1991, confermata dal TF con la sentenza del 25.6.1993) e che l’interesse pubblico a inserire in zona RU2 il comparto collinare a monte della strada sia venuto a mancare. Ricordiamo il giudizio del TF nella cennata sentenza: “ La decisione del Comune, confermata tanto dal Governo quanto dal Gran Consiglio, di attribuire l’insieme di questo settore all’abitazione individuale di qualità corrisponde pienamente agli obiettivi definiti nel rapporto di pianificazione del dicembre 1984 fatto allestire dal Comune. In questo rapporto si rileva in particolare che il recente sviluppo urbano del Comune è caratterizzato essenzialmente dalla rapida crescita dell’economia turistica. E’ quindi manifesto che questa situazione impone alle autorità incaricate della pianificazione di diversificare le zone residenziali in modo tale che ci siano sufficienti terreni disponibili per gli ospiti o i residenti permanenti che hanno scelto l’abitazione individuale. ... Contrariamente all’assunto ricorsuale, la contestata pianificazione corrisponde quindi a un interesse pubblico preponderante .” Ora nulla dimostra o induce in qualche modo a ritenere che nel breve lasso di tempo intercorso dalla testé citata sentenza e comunque dalla crescita in giudicato del piano le circostanze si siano modificate e impongano un diverso giudizio. La domanda di revisione del PR ‘87, implicita in quella di applicare ai fondi della ricorrente una normativa diversa da quella prevista dal PR stesso, è stata quindi rettamente dichiarata improponibile dal Consiglio di Stato.

3.   Diritto di essere sentiti La ricorrente ne ravvisa la violazione a) nel rifiuto del Consiglio di Stato di effettuare un sopralluogo in contraddittorio e b) nella modifica d’ufficio decisa senza averla previamente sentita. Ad a) Ricordiamo che l'art. 4 Cost conferisce agli amministrati il diritto di essere sentiti prima che l'autorità assuma una decisione propria a ledere la loro posizione giuridica. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto costituzionale (DTF 119 Ia 149 consid. b). In concreto la LPam non prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost. Il diritto di essere sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di fornire prove su fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di participare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa alla parte di participare alla formazione di decisioni che potrebbero influire sulla sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96). Il diritto di essere sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di esito dell'impugnativa (111 Ia 166). La giurisprudenza ammette tuttavia che il vizio possa essere sanato se il ricorrente ha avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi ad un’autorità di ricorso  in grado di esaminare liberamente tutte le questioni che avrebbero potuto essere sottoposte all’autorità inferiore se questa avesse sentito la parte; in altri termini se sui punti essenziali per il giudizio l’autorità di ricorso ha lo stesso potere cognitivo dell’autorità inferiore (DTF 118 Ib 11 consid. 4, 117 Ib 87 consid. 4, 114 Ia 314, 110 Ia 82, 105 Ib 174). Così in concreto. La ricorrente ha potuto proporre in questa sede tutte le sue censure e sostanziarle. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena cognizione. E' censurata l'illiceità della misura pianificatoria, la violazione del diritto e in particolare della costituzione federale; il tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse pubblico, sulla proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di trattamento, ecc., questioni tutte di diritto e dunque rientranti nel suo potere cognitivo (art. 38 cpv. 2 LALPT). Se violazione del diritto di essere sentito v’è stata, al vizio è stato posto rimedio in questa sede, garantendo alla ricorrente il pieno esercizio di tutti i diritti procedurali, in particolare l’assunzione in contraddittorio delle prove ritenute necessarie. E’ d’altronde dubbio, osserviamo a titolo abbondanziale, che la fattispecie richiedesse un sopralluogo in contradditorio. Che il tratto di passeggiata a lago previsto dal PRRL.A sia brevissimo e che per accedervi occorra scendere dalla strada cantonale con un dislivello di ca. 10 mtl era perfettamente noto alle parti che non avevano bisogno di incontrarsi sul posto per accertare questo fatto e scambiarsi di presenza le opinioni in proposito, in particolare sull’assurdità di tale soluzione (cfr. DTF 110 Ia 82). L’esclusione del sopralluogo può essere ascritta ad un giudizio anticipato sulle prove (DTF 112 Ia 202) che nelle circostanze concrete non appare insostenibile: bastava una presa di posizione scritta della ricorrente, che in effetti ci fu, perché il Consiglio di Stato potesse rendersi pienamente conto delle sue ragioni e decidere in perfetta conoscenza di causa (cfr. 110 Ia 82 consid. c. ultima frase). Il sopralluogo in contradditorio è stato ad ogni modo esperito in seconda istanza (cfr. DFT 116 Ia 100, seconda frase). Per concludere, semmai vizio ci fu è da considerarsi sanato in questa sede. Ad b) Il Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio l’art. 40bis NAPR, impugnato dalla __________ __________ in prima istanza, aderendo almeno in parte alle censure ricorsuali. L’obbligo di PQ, previsto dalla norma e particolarmente avversato dalla ricorrente, è stato abbandonato e al suo posto è stata introdotta una normativa meno vincolante. La modifica non è stata previamente sottoposta agli interessati affinché prendessero posizione prima che il Consiglio di Stato la adottasse formalmente. Tale omissione non ha tuttavia privato la ricorrente del suo diritto di essere sentita. Essa ha avuto pienamente l’occasione di esprimere i motivi del suo dissenso insorgendo in prima sede contro il disposto in esame: la modifica apportata dall’esecutivo cantonale non incide in senso negativo sulla sua posizione giuridica, ma anzi la migliora. Se, malgrado tale modifica, l’art. 40bis NAPR pregiudica tuttora la sua situazione giuridica, non è per un elemento nuovo sul quale essa non abbia potuto pronunciarsi, ma bensì per effetto, ancorché attenuato dalla modifica, della soluzione originale, contro la quale, ripetiamo, l’interessata ha avuto ampiamente modo di esprimersi. Non può dunque ravvisarsi violazione del diritto di essere sentiti. Si aggiunga, a titolo abbondanziale, che tale violazione sarebbe comunque sanata in questa sede. In presenza di modifiche d’ufficio il TPT giudica quale unica istanza e deve dunque effettuare, a norma  dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT, un riesame completo della fattispecie: deve cioè giudicare con piena cognizione, compreso il sindacato d’opportunità. Ciò garantisce appieno il diritto di essere sentita della ricorrente. La censura è di conseguenza respinta.

4.   Violazione dell’art. 33 cpv. 2 LPT e dell’art. 6 CEDU La ricorrente la invoca per il caso in cui il TPT non dovesse giudicare con piena cognizione la presente fattispecie, sindacato di opportunità compreso, considerato che il Consiglio di Stato non è autorità giudiziaria a norma di entrambi i disposti. La censura va respinta già per il solo motivo che l’art. 6 CEDU non richiede l’esame dell’opportunità (cfr. per tutte la succitata sentenza del 25.6.1993, riguardante la stessa __________ __________ e la giurisprudenza ivi indicata).

5.   Violazione della garanzia della proprietà (art. 22ter Cost). 5.1   Base legale La ricorrente lamenta la mancanza di una base legale chiara e netta. Tali requisiti non avrebbe l’art. 40bis NAPR. Neppure nella versione riveduta d’ufficio dal Consiglio di Stato. La censura merita un’attenta disanima. Nella primitiva formulazione l’art. 40bis NAPR suonava: “Interventi edilizi nell’area del __________, comprendente i fondi no. __________, __________5, __________, __________, __________, __________ e __________, sono subordinati alla realizzazione di un piano di quartiere secondo l’art. 56 LALPT che comprenda:

1) un tracciato della passeggiata pedonale; 2) un esercizio pubblico.” Il Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio il disposto in: Art. 40 bis (Area del __________): “In questa zona, comprendente i fondi no. __________, __________, __________, __________, __________6, __________e __________e sovrapposta a quella residenziale unifamiliare, le norme di cui all’art. 40 vengono completate con le seguenti disposizioni: “a) è concessa l’edificazione di esercizi pubblici quali grotti,                          ristoranti, ecc. Riservato l’accordo delle Autorità cantonali, per costruzioni a tale scopo possono essere concesse deroghe alla distanza minima dai confini con la proprietà dello Stato. b) gli interventi costruttivi devono inserirsi in una proposta                             edificatoria qualificata e unitaria. c) La realizzazione e la gestione degli impianti destinati                                all’approdo temporaneo di natanti sono disciplinati dalla                                    legislazione cantonale sulla navigazione e sul demanio                                                                               pubblico. I posti d’approdo devono comunque essere raggruppati in una zona unica e nella loro assegnazione si deve tener conto di tutti gli interessi giustificati.” Si invita inoltre il Comune a voler aggiornare il piano (elaborato grafico RL.A. n. 03) con l’assegnazione alla zona AP-EP dei terreni di proprietà cantonale e la precisa indicazione del tracciato della passeggiata pubblica, inclusi i relativi collegamenti con il marciapiede. Per questi motivi la presente decisione sarà intimata a tutti i proprietari di fondi del comprensorio oggetto della modifica d’ufficio. Al paragrafo D2 poi il Consiglio di Stato invita il comune ad aggiornare il piano RL.A 03 in località __________ elaborando una variante di PR ex art. 34 LALPT. Il comune non ha impugnato, anzi ha espressamente accettato questo punto. Risulta da quanto precede che mentre prima era reso obbligatorio il PQ, ora tale esigenza è stata abbandonata. In sua vece è stato istituito l’obbligo di cui alla lett. b): gli interventi costruttivi devono inserirsi in una proposta edificatoria qualificata e unitaria . E’ evidente che così come formulato l’articolo 40bis NAPR contiene inaccettabili elementi di indeterminatezza. Fin che la norma esige che gli interventi costruttivi debbano inserirsi in una proposta edificatoria qualificata, nulla da eccepire: è un termine indeterminato cui verrà dato un significato preciso in sede applicativa, al momento della domanda di costruzione. Il termine non contiene in nuce elementi che, sviluppati all’atto applicativo, comportino restrizioni inaccettabili. Che in quel comparto si richieda una qualità architettonica particolare va da sé. Se in concreto essa vi sia è cosa da vedersi per rapporto allo specifico progetto; in base a criteri per quanto possibile oggettivi. Il termine “unitaria” contiene invece un nucleo semantico che in assenza di qualsiasi paradigma referenziale non può essere concretizzato. Per essere applicato, il disposto presuppone che si determini il quid rispetto al quale l’intervento ha da essere unitario. Ma questo quid non è contenuto neppure in embrione nel testo del disposto, non può esserne ricavato né in via interpretativa né attraverso la concretizzazione del termine di per sé indeterminato di “unitario”. La norma contiene a priori un lacuna che per essere colmata richiede un ulteriore atto normativo; non basta l’esegesi del disposto legale. Ora questa lacuna non può essere accettata. Se si fosse optato per il PQ si sarebbe dovuto rinviare gli atti al comune affinché stabilisse i parametri edificatori essenziali (art. 56 cpv. 2 LALPT), non indicati dal disposto versione originale. Dal canto suo la versione ammorbidita attuale non regge se prima non si stabilisce cosa si intende per proposta edificatoria unitaria. Insomma, se si vuole sovrapporre alla zona RU2 disposizioni particolari che impongano una certa qualità architettonica e un’armonia d’insieme, congeniali alla natura dei luoghi e alla sua auspicata funzione non solo residenziale ma ricreativa e quindi non solo privata ma pubblica, occorre una base ben altrimenti chiara. Lo vuole l’art. 22ter Cost che non ammette importanti restrizioni della proprietà privata se non poggiano su una base legale chiara e netta. 5.2   Interesse pubblico prevalente Altro presupposto al cui adempimento l’art. 22ter Cost subordina le legittimità costituzionale di una restrizione della proprietà privata è l’esistenza di un interesse pubblico soverchiante gli altri interessi pubblici e privati in gioco. Va tenuto presente che il segmento del litorale contemplato dal settore 1 del PRRL.A è composto da una lingua di spiaggia, stretta tra il lago e l’alto muraglione della strada, che forma in quel punto un’ampia curva prima di imbucarsi nella galleria. L’assetto paesistico naturale è stato messo a soqquadro dal pesante intervento. La riva stessa è stata in parte ricostruita rifacendole in cemento il basamento a lago. Si poneva il problema di rimarginare per quanto possibile la ferita e di riscattare attraverso un uso qualificato della riva il degrado del paesaggio. L’idea iniziale fu di creare un lido e un debarcadero pubblici, con una grande schermatura arborea contro il muraglione (v. progetto DPC elaborato dall’Arch. A. __________, all. A 03 al Rapporto di pianificazione). Né comune né cantone si sentirono però di investire i mezzi necessari e per cominciare di espropriare i terreni. Ne è così nata la soluzione ambigua e velleitaria escogitata dal PRRL.A. che ammette la costruzione di esercizi pubblici senza veramente prevederli né stabilire dove debbano sorgere, limitandosi a statuire che gli interventi costruttivi devono inserirsi in una proposta edificatoria qualificata e unitaria. Quanto ai posti d’approdo devono essere raggruppati in una zona unica e nella loro assegnazione si dovrà tener conto di tutti gli interessi giustificati: altra perla, notiamo, di chiarezza normativa e pianificatoria. E’ il timido tentativo di dare comunque un assetto decoroso al comparto, possibilmente senza malmenare troppo la proprietà privata e risparmiando all’ente pubblico nuovi investimenti e alee gestionali. In questo contesto si inserisce il discorso della passeggiata a lago. La ricorrente ne nega recisamente l’utilità. Che senso ha scendere dal largo marciapiede panoramico della strada cantonale superando un dislivello di una decina di metri solo per percorrere un centinaio di metri di riva se tutto finisce lì? In effetti l’unico motivo di qualche peso per giustificare la passeggiata a lago in assenza di altri richiami (ristorante o lido) potrebbe essere l’esistenza di attracchi per natanti che traghettino da __________ al __________, rispettivamente nell’altro senso i visitatori. Perché giustifichi la passeggiata a lago l’approdo dovrebbe essere destinato al pubblico ed essere posto nel tratto iniziale della spiaggia (verso __________), come previsto dall’arch. __________: solo così si avrebbe lo sbarco e poi la passeggiata a lago prima di salire sulla strada. Ora neppure questa soluzione minimalista è prevista dal PRRL.A. Se infatti l’art. 40bis NAPR accenna agli impianti destinati all’approdo temporaneo di natanti, statuendo che i posti di approdo debbano essere raggruppati in un’unica zona, un tale attracco, per non parlare di un vero imbarcatoio non è però previsto a livello pianificatorio. Ora, senza l’attrattiva di un ristorante, di un lido, di un attracco pubblico per l’approdo temporaneo come pensare che la passeggiata a lago abbia un senso e giustifichi il sacrificio chiesto ai proprietari? Per conferire interesse al settore bisogna imprimergli un accento, farne una meta e non uno sterile terminale, privo di ogni richiamo. Ma per questo ci vuole una volontà politica che deve esprimersi nel PRRL.A. Se manca questa volontà, questo preciso intento, è difficile comprovare la sussistenza di motivi sufficienti per vincolare la proprietà privata. Non basta sperare che il privato intraprenda quelle iniziative alle quali l’ente pubblico non ha saputo o voluto por mano. Si pensi in concreto alla ricorrente: è innegabile il suo interesse a fare della porzione di riva di sua proprietà una spiaggia privata ad uso dei suoi fondi in zona RU2 a monte della strada che, si noti, sono collegabili con un cunicolo alla riva. 6. Per tutti questi motivi, mancanza di una base legale sufficientemente chiara e indimostrabilità, così come il piano è oggi concepito, di un interesse pubblico prevalente, l’art. 40bis NAPR dev’essere annullato e con esso la prevista passeggiata a lago nel settore del __________. A. Gli atti sono rinviati al comune affinché ridefinisca su questo punto il PRRL.A approntando una variante di PR che determini con chiarezza l’uso ammissibile della riva e definisca con la necessaria precisione gli eventuali vincoli, se del caso AP-EP,  a carico della proprietà privata. Questa variante, soggetta alla procedura di cui agli art. 32 seguenti LALPT, dev’essere approntata con sollecitudine al fine di non prolungare oltre lo stretto necessario uno stato di incertezza sulla definizione pianificatoria dei fondi che perdura oramai da lunghissimo tempo. Rimane naturalmente riservato alla ricorrente il diritto di invocare la denegata giustizia in caso di ritardo ingiustificato e per cominciare di chiedere l’intervento dell’autorità superiore di vigilanza. Percontro il TPT non può fissare un preciso termine, come postulato nel ricorso. Per questi motivi, dichiara e pronuncia

1.   Il ricorso é accolto nel senso dei considerandi. §)  Di conseguenza la decisione impugnata è annullata nella                                                             misura in cui approva il PRRL.A riferitamente al settore “Al                                                                __________ ” e gli atti sono rinviati al Comune affinché                            ridefinisca l’assetto pianificatorio e normativo di questo                                                    comparto attraverso una variante di PR da approntarsi                                            sollecitamente.

2.   Non si prelevano né spese né tasse di giustizia. Il Comune verserà alla ricorrente fr. 2’000.- di ripetibili.

3.   Intimazione:                  - __________

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, __________

- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________ Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente                                                           Il segretario