90.1995.132

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Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 90.95.00132 Lugano 30 settembre 1996 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale della pianificazione del territorio composto dai giudici: Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca vicecancelliere Tito Ponti visto il ricorso del 13 settembre 1995 di Comunione ereditaria fu __________ __________ -__________, __________, rappr. da: __________ __________ -__________, __________ __________, contro la risoluzione __________ luglio 1995 del Consiglio di Stato che approva alcune varianti al PR comunale e alle NAPR, il piano del paesaggio e l’attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore del Comune di __________. la risoluzione __________luglio 1995 del Consiglio di Stato che approva l’istituzione di una zona AP sui fondi n. __________e __________RFD Porza viste le osservazioni 20 dicembre 1995 del Municipio di __________ e la risposta 27 novembre 1995 del Consiglio di Stato, letti ed esaminati gli atti, esperiti i necessari accertamenti; r i t e n u t o in fatto a. La CE fu __________ __________ -__________ é proprietaria della particella n. __________RFD di __________, situata in località “__________ ”, ai margini della strada cantonale che dal nucleo del paese porta a __________. Il fondo, che misura 6040 mq, é adibito ad uso agricolo e fa parte di una vasta zona agricola indicata nel Piano direttore quale area di superficie di avvicendamento colturale (SAC). b. Nella sua seduta del 27 giugno 1994 il Consiglio comunale di __________ ha deciso, con l’adozione di una variante, di inserire una parte del mappale n. __________in un’area AP/EP destinata alla realizzazione del nuovo campo da calcio. E’ inoltre stato introdotto nel Piano del paesaggio un vincolo di siepe lungo i fondi n. __________, __________, __________ e __________RFD finalizzato al collegamento naturalistico dei comparti boschivi di __________ __________ e __________ -__________. c .   La CE fu __________ __________ -__________ é insorta contro l’imposizione di questi vincoli innanzi al Consiglio di Stato, censurandone la mancanza di interesse pubblico e proporzionalità. Osserva pure che l’area destinata al futuro campo da calcio figura iscritta come zona agricola SAC nel PD. d. Con risoluzione 17 luglio 1995 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in questione e respinto i ricorsi di prima istanza. L’autorità governativa ha ritenuto prevalente l’interesse pubblico del Comune di disporre di una superficie pianeggiante e sufficientemente vasta per la realizzazione del campo da calcio, osservando che le caratteristiche pedologie e strutturali dei fondi dovranno, per espressa disposizione delle NAPR, rimanere inalterate così da salvaguardare l’idoneità agricola dei terreni. Viene inoltre ribadita l’importanza naturalistica del vincolo di siepe lungo il lato meridionale del fondo della ricorrente. e. Dissentendo da tale decisione, la ricorrente é insorta davanti al TPT, chiedendo l’annullamento dei vincoli AP/EP e di siepe. A sostegno delle sue domande ripropone, in sostanza, le censure del ricorso di primo grado. f. Nelle rispettive osservazioni Consiglio di Stato e Municipio di __________ propugnano la reiezione del gravame. Il Municipio, in particolare, ha ribadito la necessità di poter disporre di un campo da calcio, argomentando che l’ubicazione scelta é fra le pochissime a vantare le caratteristiche giuste sul territorio comunale. Osserva inoltre che gran parte del fondo n. __________ resterà in zona agricola, e che la disposizione di cui all’art. 49 cpv. 3 NAPR é più che sufficiente a tutelare l’idoneità agricola della zona. g. In data 23 aprile 1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale. c o n s i d e r a t o in diritto 1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995). In concreto la legittimazione attiva della ricorrente è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT. Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine. 2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55). Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.). La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un’ubicazione appropriata. Si dovrà in particolare tener conto dei bisogni regionali, ridurre le disparità urtanti, rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole o centri per il tempo libero, evitando o riducendo al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull’economia (art. 3 cpv. 4 LPT). Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. Accade sovente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presta ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongono la sua protezione a dispetto delle altre idoneità. In simili circostanze i criteri degli art. 15, 16 e 17 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile. In definitiva, solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). 4. Per quanto attiene specificatamente alle zone AP/EP, occorre preventivamente fare le seguenti considerazioni d’ordine generale. E’ nella natura dei piani regolatori di tener conto degli sviluppi prevedibili, non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT; DTF 110 Ia 53 consid. 4a, 109 Ia 191 consid.

4) ma anche per ogni altra fascia di utilizzazione delimitata da essi (DTF 109 Ia 267 consid. 4a). L'interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici può così consistere anche nei bisogni futuri della comunità, purché siano indicati precisamente dall'organo che procede alla pianificazione e l'aspettativa abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 6 giugno 1988 in re __________ e DTF 103 Ia 187 con riferimenti, specialmente 102 Ia 369). In DTF 114 Ia 336 il Tribunale Federale conferma i principi sopra evocati, con la precisazione che se attente analisi e prognosi, effettuate coi metodi riconosciuti della pianificazione del territorio, comprovano l'asserita necessità di terreno per determinate esigenze pubbliche, la fissazione di zone AP-EP non è censurabile. Che l'esecuzione delle opere prospettate possa richiedere un lungo lasso di tempo non è motivo sufficiente per togliere concretezza alla previsione. E neppure osta all'istituzione delle zone AP-EP il fatto che sulle opere da inserirvi si fosse discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate  (RDAT II 1993, n. 37, p. 96). 5. Nel caso concreto la ricorrente sostiene, dopo aver ricordato i numerosi azzonamenti ai quali il fondo n. __________é stato sottoposto negli scorsi anni, che l’inserimento di un centro sportivo e di svago sui fondi di sua proprietà non risponde a un interesse pubblico tale da prevalere sul rispetto dei contenuti agricoli della zona. Osserva come l’asserita necessità dell’infrastruttura per il comune di __________ non sia stata dimostrata da studi seri e oggettivi (manca una relazione di pianificazione) e che a tal scopo esiste già un campo da calcio nel vicino territorio di __________. Dal canto loro, le autorità comunali e cantonali ribadiscono la necessità della struttura per la popolazione del comune, attualmente carente di impianti sportivi; sottolineano inoltre come in concreto le possibilità di scelta erano molto ridotte, data la scarsa disponibilità di terreni pianeggianti idonei alla formazione di un’area di svago. 5.1. L'interesse pubblico di un'area di svago per la popolazione in genere, e di un campo sportivo in particolare, non può, in linea di principio, essere contestato. Questa misura pianificatoria concretizza d'altronde tutta una serie di principi pianificatori, precedentemente enunciati. Nel caso in esame l’interesse pubblico del vincolo risulta innanzitutto dalla circostanza che il Comune di __________ non dispone attualmente di aree di questo genere, e questo malgrado conti una popolazione di 1277 abitanti (1994) e numerose società calcistiche attive ai vari livelli (adulti, allievi,..). I praticanti di questa disciplina sportiva sono al momento obbligati a servirsi, per allenamenti e partite, del campo di __________, il quale é tuttavia utilizzato anche dalle società sportive di quel comune e risulta pertanto sovraccarico. Né si può sostenere che la realizzazione di una simile struttura per un comune come __________ sia inutile o costituisca un lusso eccessivo; numerosi altri comuni, ben più piccoli di __________ in termini di popolazione generale e società sportive, dispongono già da tempo di campi da gioco opportunamente attrezzati. Alla luce di queste considerazioni, si può affermare che la misura pianificatoria proposta risponde senz’altro ad un giustificato interesse pubblico. 5.2. Resta comunque da esaminare la questione a sapere se il vincolo AP risponde ad un interesse pubblico sufficientemente determinato da prevalere su quello volto al mantenimento della zona agricola. Nella valutazione degli interessi contrapposti vanno infatti presi in considerazione anche i sacrifici che il progetto comporta per le caratteristiche agricole della zona. A questo proposito la ricorrente ricorda che l’area in contestazione é inserita nel PD cantonale quale zona “SAC” (superficie di avvicendamento colturale) e che la variante del campo sportivo non ha previsto la compensazione dell’area sottratta all’agricoltura, come invece espressamente richiesto dalla LTAgr. Ora é indubbio, e il sopralluogo lo ha confermato, che la zona prevista per l’ubicazione del campo sportivo presenta delle qualità agricole non indifferenti : si tratta in effetti di una vasta area pianeggiante che dal ciglio della strada cantonale si prolunga in territorio di __________, attualmente utilizzata da un’azienda agricola per la produzione di foraggio. Questi aspetti sono tuttavia stati debitamente tenuti in conto nella procedura di elaborazione e approvazione della variante. Già nella fase di esame preliminare il Dipartimento (e la Sezione agricoltura in particolare) aveva formulato delle osservazioni tese a completare l’art. 49 NAPR, che regolamenta le zone AP/EP del comprensorio comunale, nel senso di rendere  compatibile l’utilizzazione prevista con l’idoneità agricola e la caratteristica SAC dei terreni in questione. Ne é scaturito il paragrafo 3 dell’art. 49, ove si precisa che sui terreni del centro sportivo ricavato nell’area SAC é proibita ogni costruzione fissa o la modifica dello stato fisico e che il terreno dovrà inoltre mantenere inalterate le sue caratteristiche pedologiche e strutturali. A mente di questo Tribunale l’adozione di questa norma permette di salvaguardare in maniera soddisfacente l’idoneità all’avvicendamento colturale proprie della SAC e giustifica la rinuncia alla compensazione (reale o pecuniaria) ai sensi della LTAgr. Sulla proporzionalità del provvedimento pianificatorio, va inoltre considerato che l’area individuata é senz’altro idonea ad accogliere un campo sportivo, essendo facilmente accessibile dalla strada cantonale e di natura pianeggiante, caratteristica quest’ultima non facilmente riscontrabile altrove nel territorio di Porza. Infine si osserva che gran parte del fondo della ricorrente rimarrà compreso nella zona agricola, visto che il vincolo AP riguarda solo il lato occidentale dello stesso (cfr. planimetria in atti). In definitiva, bisogna riconoscere che la soluzione consacrata dalla variante di PR in esame appare sufficientemente congrua e sostenibile da meritare conferma anche in questa sede. 6. Decisamente contestato é anche il vincolo naturalistico introdotto nel piano del paesaggio teso alla realizzazione di una siepe sul lato meridionale dei fondi n. __________,__________, __________e __________RFD . Negli intenti dell’autorità pianificatoria questo vincolo dovrebbe servire da collegamento naturalistico (in particolare per la fauna) tra i comparti boschivi di __________ __________ da un lato e di __________ -__________ dall’altro (cfr. pto. 4.4 dello Studio delle componenti naturalistiche e agricole del territorio del naturalista __________ __________ __________, in atti). La ricorrente contesta l’utilità del vincolo, osservando come l’effetto di “collegamento naturalistico” é in ogni caso interrotto dalla netta cesura rappresentata dalla strada cantonale, che risulta difficilmente valicabile dalle specie animali. Prima ancora di pronunciarsi sul pubblico interesse é tuttavia necessario esaminare se il vincolo in questione risulta sorretto da una sufficiente base legale. Ora, l’art. 31 NAPR é sufficientemente chiaro ed esauriente laddove introduce il principio della protezione di tutta una serie di elementi naturali esistenti quali i corsi d’acqua, specie particolari di alberi, boschi, muri a secco ed altri ancora, vietandone la manomissione o qualsiasi intervento che possa modificare l’aspetto e le caratteristiche di questi elementi. La contestata siepe non é invece, a rigore, un elemento naturale esistente, bensì deve essere appositamente creata per favorire il collegamento naturalistico tra i diversi comparti boschivi; la disposizione citata non fornisce tuttavia alcuna indicazione in merito all’onere di piantumanzione e di manutenzione di tali siepi (proprietari?, Municipio?), alle modalità di esecuzione e sul carico delle spese. E’ evidente che così come formulato l’articolo 31 NAPR contiene inaccettabili elementi di indeterminatezza; le lacune sopra evidenziate sono particolarmente vistose e non possono essere sanate da questo Tribunale; l’art. 22ter Cost non ammette d’altra parte restrizioni della proprietà privata se non poggiano su una base legale chiara e netta. L’introduzione del vincolo di siepe sul lato meridionale del fondo della ricorrente deve pertanto essere rifiutato per carenza di sufficiente base legale. Resta naturalmente salva la facoltà per il Comune di __________ di proporre a suffragio del vincolo un nuovo atto normativo, riveduto e corretto ai sensi di questo considerando. 7. Considerato il grado di parziale soccombenza la ricorrente é condannata al pagamento di una tassa di giustizia e spese di fr. 200.-- (duecento); il comune, intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche e non già a difesa di interessi patrimoniali, va invece esentato da spese e tasse di giustizia. Non si assegnano ripetibili. Per questi motivi, viste le normative alla fattispecie applicabili, dichiara e pronuncia

1.   Il ricorso é parzialmente accolto . § Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva l’introduzione nel piano del paesaggio di un vincolo di siepe lungo il lato meridionale dei fondi n. __________,__________, __________e __________RFD __________.

2.   La ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 200.-- (duecento).

3.   Intimazione:                  - __________ -__________, __________, per              la ricorrente;

- Municipio di _________

- Consiglio di Stato, Bellinzona

- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente                                                           Il segretario