90.1994.61

E. 1 La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992. Conformemente a questo disposto i ricorsi interposti al Gran Consiglio in materia di pianificazione ancora pendenti a quella data sono stati trasmessi al TPT per evasione. In concreto la legittimazione attiva di __________ __________, cittadino attivo nel comune, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, è senz’altro data. Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

E. 2 .   Il comune gode di

autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola

esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del

comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il

comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del

territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re

comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3

lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da

parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma

dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il

PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della

legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A

contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al

comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT

: Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro

subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere

tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato

non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale

non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve

al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non

danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal

comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento

giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116

Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der

neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in

part. 55).

Il TPT, dal canto suo, non

dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità

(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è

impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond.

University of philosophy conc. PR Breganzona).

Il ricorso al TPT è solo

proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o

mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente

da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di

potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro

l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art.

38 cpv. 2 e 3 LALPT).

E. 3 La percentuale massima della SUL                                                                          ammessa

per i singoli fondi, che può                                    essere

destinata alla residenza                                                                                                         secondaria

è la seguente:

ZONA NV    50%     ZONA R3    30%

ZONA

NN    30%     ZONA R2a   50%

ZONA RCA 25%     ZONA R2b              50%

ZONA R5    20%      ZONA RP2             50%

ZONA R4    25%

In caso di mancato sfruttamento                                                                                integrale

del fondo, fa stato la SUL                                                    effettivamente

realizzata.

Nelle

zone R2a, R2b e RP2, i limiti                                                                      sopra

indicati non si applicano alle                                                    costruzioni

monofamiliari realizzate su                                                                           fondi

con una superficie superiore a                                                                                                                          mq

700.

Deroghe                               4.

a) Deroghe possono essere                                                                                                                    concesse

dal Municipio quando                                        l’uso

dell’abitazione a scopo di                                                                             residenza

secondaria non                                                                                                          compromette

le finalità                                                                                                                         perseguite

dalle presenti norme o                                     è giustificato da

interessi                                                                                        preponderanti.

b)   Abitazioni a scopo di residenza                                                                                                         primaria

possono essere                                                                                 utilizzate

a scopo di residenza                                                           secondaria

dai loro proprietari, a                                                                          condizione

che siano stati                                                                                                                   domiciliati

nel Comune negli                                                                                       ultimi

E. 5 anni precedenti il                                                         cambiamento

di destinazione.                                                                                                  Analogo

diritto compete ai                                                                                                         discendenti

e al coniuge                                                                                                                       superstite,

indipendentemente                                                                                    dal

numero degli anni di                                                                      domicilio,

in caso di morte del                                                                                                     proprietario.

Ripristino

5.  Le abitazioni utilizzate a scopo di                                                                                                           residenza

secondaria                                                                                                   al

momento dell’entrata in vigore                                                                   delle

presenti disposizioni                                                                                     possono

continuare ad essere                                                                                            utilizzate

a tale scopo da parte                                                                                                                degli

attuali utenti. In caso di                                                                                          cambiamento

dell’utente                                                         (alienazione,

rilocazione, ecc.),                                                                                      devono

essere destinate alla                                                                                                              residenza

primaria nella                                                                                                 misura

in cui non sono rispettati i                                                                   limiti

indicati dal cpv. 3, a meno                                                                che

vengano utilizzate a scopo di                                                                                                              residenza

secondaria da parte                                                                                                                    degli

attuali proprietari, dei loro                                                                                   discendenti,

o del coniuge                                                                  superstite,

in caso di morte del                                                                            proprietario.

Ampliamenti

e                     6.  Costruzioni ad uso di residenza                                               trasformazioni                          secondaria

che non rispettano i                                                                                                              limiti

indicati dal cpv. 3, possono di                                                                            principio

essere ampliate e                                                                trasformate.

Ampliamenti e trasformazioni che                                                                                                          comportano

l’insediamento di nuove                                                                          unità

d’abitazione, sono tuttavia                                                                     autorizzati

soltanto se le nuove                                                              unità

d’abitazione sono                                                                                                                          destinate

alla residenza primaria.

Cambiamento

di                 7. Il cambiamento di destinazione è                destinazione                                                                                       soggetto

a notifica giusta l’art. 36                                                                                                                del

Regolamento di applicazione                                                                               della

legge edilizia.                                                                   Il

cambiamento dell’uso costituisce                                                                         un

cambiamento di destinazione.

Norma

transitoria                8. Le presenti norme entreranno in                                                                                                              funzione

decorsi i termini di ricorso                                                                            e

referendum e saranno                                                          immediatamente

applicabili.

Entro 6 mesi dall’entrata in vigore il                                                                                                        Municipio

allestisce il catasto delle                                                                            abitazioni.

4.

Numerose sono le

censure rivolte contro la norma sopracitata; esse riguardano principalmente la

violazione della sicurezza del diritto, della garanzia costituzionale della

proprietà, quella della libertà di commercio e industria e della libertà di

domicilio. Censurata é anche la violazione del principio della parità di

trattamento (art. 4 Cost. fed.). Dato il numero delle contestazioni e

l’articolazione del ricorso, procederemo ad un esame puntuale e separato delle

stesse.

5.   Violazione della

sicurezza (certezza) del diritto

E. 5.1 L'art. 21 LPT

prescrive che "

In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i

piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati

.” E'

l'istituto dell'adattamento di una decisione alle mutate circostanze per

rimetterla in consonanza col diritto (in certi casi denominato impropriamente

revisione: v. art. 41 LAI). L'adattamento è dato pure nell'ipotesi in cui

risulti, successivamente alla sua approvazione, che il PR è gravemente viziato:

ad es. disattende crassamente i principi fondamentali della pianificazione o

viola vistosamente per altri motivi il diritto federale. Pure in tal caso verrà

messo in consonanza col diritto (Wiedererwägung, risp. revoca dell'atto pianificatorio

viziato).

L'art. 41 LALPT contempla

entrambe le ipotesi normative allorché statuisce che il PR "

è

sottoposto a verifica, di regola, ogni dieci anni

" (cpv. 1) e "

può

essere modificato e integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige,

con la procedura prevista per l'adozione

" (cp. 2). Anzi la norma

cantonale prevede pure l'ipotesi in cui, senza che il PR  si riveli in qualche

modo difforme dal diritto, l'interesse pubblico ne imponga la modifica, ad es.

per integrarvi nuove disposizioni.

Va considerato che il PR,

come ogni strumento pianificatorio moderno, deve essere flessibile e dinamico.

Solo così può assolvere efficacemente le sue finalità. Non va tuttavia scordato

che, proprio perché strumento di pianificazione, deve  offrire sufficienti

requisiti di stabilità; deve fornire ai proprietari una base previsionale

ragionevolmente sicura, che permetta loro di pianificare con sensato anticipo

l'utilizzazione dei loro fondi. Il conflitto tra le opposte esigenze va composto

attraverso la ponderazione degli interessi pubblici e privati, richiesta in

linea generale dalla garanzia della proprietà. In quest'ottica i motivi della

modifica devono essere tanto più importanti, quanto più incisiva è la stessa o

recente il piano: la ponderazione non è completa se non vien dato sufficiente

spazio alla sicurezza del diritto (DTF 113 Ia 455 consid. 5 b). Ciò vale

soprattutto per la suddivisione del territorio in zone, la quale ha secondo il

diritto federale un orizzonte temporale di 15 anni (DTF 11.2.1993 in re M.M.

contro il comune di Kreuzlingen, consid. 3b bb) e fa quindi nascere la

ragionevole aspettativa che l'assetto non verrà tosto cambiato. Il mutato

atteggiamento dell'opinione pubblica in materia di edificazione non è stato

ritenuto proprio a giustificare il cambiamento del PR dopo solo cinque anni

(DTF 109 Ia 114 ss).

Si noti tuttavia che la

questione della stabilità si pone solo per rapporto ad un piano conforme al

diritto. Se il piano è difforme dev'essere modificato, poco importa dopo quanto

tempo dalla sua adozione. "L'attuazione di una pianificazione conforme ai

principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del

piano" (DTF 114 Ia 33).

E. 5.2 .   Nel caso che ne occupa non risultano viziature ad origine del PR che ne impongano la correzione. La norma in contestazione è invece stata adottata per tener conto di un'esigenza, quella di frenare il fenomeno delle residenze secondarie, la quale aveva preso vieppiù corpo negli ultimi tempi e si era poi fatta particolarmente acuta di fronte ai noti casi di disdetta-vendita. La sua integrazione nelle NAPR rientra nelle ipotesi normative dell'art. 41 che la subordina all'interesse pubblico, qui ampiamente dimostrato. Come il proprietario non può pretendere che il suo fondo rimanga sempre attribuito ad una determinata zona, così non può, a fortiori, pretendere che non subisca limitazioni d'uso se l'interesse pubblico lo richiede. La censura non può essere accolta.

E. 6 . Violazione della garanzia della proprietà privata L'art. 22ter Cost, adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l'art. 22quater sulla pianificazione, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito. La garanzia non è assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. espropriarla, in via legislativa se l'interesse pubblico lo richiede. La garanzia ha per oggetto :

a) la proprietà in quanto istituto (Institutsgarantie) e

b) i diritti individuali del proprietario contro gli interventi dello Stato (Bestandesgarantie)

E. 6.1 Garanzia della proprietà come istituto. Il legislatore non può emanare norme che sopprimono l'istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; concedere ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali (G. Müller Commentaire de la Const. féd., art. 22ter N 12)

E. 6.2 Garanzia dei diritti individuali. Sono protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato fondo, una servitù, il possesso. La garanzia dell'art. 22ter Cost vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d'interesse pubblico e non é proporzionale G. Müller, op. cit. N 16).

E. 6.3 Base legale

Le restrizioni di diritto

pubblico della proprietà devono fondarsi su una base legale, devono cioè essere

previste da una norma generale e astratta. Tranne per disposizioni di

secondaria importanza, non basta una base legale materiale, ad es. un'ordinanza

o un regolamento emanati dall'organo esecutivo, ma è richiesta una legge in

senso formale, adottata dall'organo legislativo istituzionalmente e

materialmente competente, soggetta a referendum. Con l'avvertenza che se la

restrizione della proprietà è grave (per la definizione vedi DTF 115 Ia 365) la

giurisprudenza esige una base legale chiara e inequivocabile (DTF 106 Ia 366 consid.

2 con rif.), intendendo con ciò che la restrizione deve potersi desumere con

sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36). Analoghi requisiti postula la

Convenzione europea dei diritti dell'uomo: è richiesto che il diritto sia

sufficientemente accessibile e che il cittadino possa riconoscere in modo

sufficiente quali disposizioni legali sono applicabili a una determinata

fattispecie, sì da potervi conformare il proprio comportamento e prevederne le

conseguenze con un grado di certezza compatibile con le circostanze (Decisione

della Corte europea dei diritti dell'uomo del 26.4.1979 in re Sunday Times, Publications

de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Serie A, vol. 30, § 49, cit. in

DTF 109 Ia 273 ss, a sua volta cit. in Rhinow/Krähenmann, Nr. 59 lit. i e in Moor,

Droit Administratif  vol.

I°, pag. 291: "on ne peut

considérer comme une loi qu'une norme énoncée avec assez de précision pour

permettre au citoyen de régler sa conduite; en s'entourant au besoin de

conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans

les circostances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte

déterminé ...").

Ciò non implica tuttavia, osserva il TF nella cennata

sentenza, un'indiscriminata messa al bando dei concetti indeterminati: “senza

l'ausilio di tali concetti il legislatore non potrebbe venire a capo della

complessità delle situazioni." La necessità di ricorrervi dovrà semmai

essere compensata con adeguate garanzie procedurali.

Nel caso concreto la

restrizione della proprietà è prevista da una norma di attuazione di PR (NAPR),

emanata dal Consiglio Comunale. Si tratta fuor di dubbio dell'organo competente

a legiferare in materia comunale. Rimane da stabilire se la limitazione delle

residenze secondarie sul proprio territorio rientri tra le materie nelle quali

il Comune ha la competenza di legiferare. La risposta al quesito è positiva. Va

tenuto presente che la Costituzione federale, nel disposto consacrato alla

pianificazione del territorio (art. 22 quater), dà mandato ai cantoni di

assicurare una funzionale utilizzazione del suolo, secondo norme generali

stabilite dal legislatore federale. E' stata così emanata la LPT che fa obbligo

a Confederazione, cantoni e comuni di assumere i provvedimenti pianificatori

necessari "affinché il suolo sia utilizzato con misura e l'insediamento

venga ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del Paese, tenuto conto delle

condizioni naturali e dei bisogni della popolazione e dell'economia" (art.

1 cpv. 1 e art. 2 cpv. 1 LPT).

L'art. 14 statuisce quindi

che i piani d'utilizzazione (PR) disciplinano "l'uso ammissibile del

suolo", delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e

protette. Orbene, l'adozione dei PR spetta ai comuni, ai quali il diritto

cantonale ticinese riserva un'ampia autonomia nella pianificazione del loro

territorio (art. 1 e 15 ss LE 1973, oggi art. 24 ss LALPT). Entro i limiti

della loro autonomia i comuni "possono essere attivi in materia di

legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della

proprietà" (Jagmetti, Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater

no. 10).

Scopo principale del PR è,

in consonanza con gli obiettivi della LPT, "l'organizzazione razionale del

territorio e lo sviluppo armonico del Comune", il tutto "commisurato

ai bisogni e alla capacità economica del comune" (art. 15 LE; Scolari,

Commentario della LE no. 45 ss; DTF 21.11.1990 in re Comune di Brissago, non

pubbl.). Quanto al contenuto del PR è precisato dall'art. 16 LE 1973

(applicabile al momento della decisione): il piano deve in primo luogo

suddividere il territorio in zone che il disposto enumera in industriali,

agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale e paesistico, e residue.

Si tratta tuttavia di elencazione puramente esemplificativa. Va quindi ritenuto

con Ghiringhelli (Possibili regolamentazioni delle residenze secondarie in base

al diritto della pianificazione del territorio, RDAT 1986, pag. 214) che i

Comuni ticinesi abbiano facoltà di contemplare nei loro piani "anche zone

riservate a residenze primarie (od a residenze secondarie) ...." Ciò

rientra in quella definizione dell'utilizzazione del suolo nelle diverse zone

del PR, cui i Comuni devono poter procedere per assolvere al precetto

costituzionale, ripreso dalla LPT e peraltro già rispecchiato nella LE 1973,

che vuole assicurata una razionale organizzazione del territorio in vista di

uno sviluppo armonioso del paese. Un eccesso di residenze secondarie stravolge

l'equilibrio del comune, usa irrazionalmente il territorio, non dà equilibrata

soddisfazione ai bisogni della popolazione. Si può quindi concludere che il

Comune era pienamente competente a emanare la norma in contestazione, che

dunque costituisce una valida base legale alla qui lamentata restrizione della

proprietà.

La relativa doglianza è

destituita di giuridica consistenza.

E. 6.4 Interesse pubblico

Non basta che la misura pianificatoria

abbia una base legale, dev'essere inoltre giustificata dall'interesse pubblico.

Si tratta di un concetto dinamico, che evolve in una con la società e ne

riflette le esigenze e le aspirazioni (in questo senso DFT in ZBl 1976 pag.

362, cit. in Rhinow/Krähenmann Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57).

In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico di

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse

pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua

adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla

collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. 2d art. 22, No.

34). In realtà in materia di pianificazione del territorio l'esigenza

dell'interesse pubblico è già adempiuta in nuce nel requisito della base

legale, la quale nel concretizzare i principi pianificatori fondamentali e con

essi il dettato costituzionale attualizza l'interesse pubblico che ne sta alla

base.

Il problema è più delicato

nei casi come il presente in cui la norma non si limita a prescrivere un uso

del suolo rientrante nei normali canoni della pianificazione del territorio, ma

persegue obiettivi di politica degli insediamenti con importanti implicazioni

socio-economiche, incidenza sul mercato dell'alloggio, sulla struttura

dell'offerta turistica, ecc.; quando cioè il tradizionale quadro della

pianificazione territoriale viene dilatato e invade campi finora esclusi dal

suo quadro operativo. (Cfr. in tema Bianchi, Della possibilità di introdurre

destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 243). Il

Tribunale federale ha dichiarato in proposito, in DTF 112 Ia 66, cons. 3b, che

prescrizioni di politica degli insediamenti (“siedlungspolitische Vorschriften”)

sono compatibili con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost

se si muovono nell'ambito degli obiettivi perseguiti dall'art. 22 quater Cost,

che pone un ordinato insediamento del paese tra gli scopi principali della pianificazione,

in consonanza con gli art. 1 cpv. 2 lett. b e c e 3 cpv. 3 LPT. Il Tribunale

federale ribadisce il principio  in DTF 117 Ia 143, consid. 2b, riconoscendo la

necessità di creare e mantenere insediamenti residenziali nonché di promuovere

la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del territorio,

favorendo un'adeguata decentralizzazione (art. 1 cpv. 2 lett. b e c LPT). I

tempi in cui la pianificazione era dominata da considerazioni di natura

prettamente edificatoria sono chiaramente revoluti. Il riconoscimento

dell'interesse pubblico anche per provvedimenti di pianificazione del

territorio perseguenti finalità politico-sociali è paradigmatico

dell'affermarsi di una nuova concezione della proprietà privata.

Ciò premesso in linea generale,

va rilevato come in tema di residenze secondarie l'interesse pubblico sia reso

evidente dallo sviluppo che il fenomeno ha preso in Svizzera e particolarmente

nel Ticino, segnatamente nel Sopraceneri.

Illuminanti sono i dati

statistici riportati dal fascicolo no. 59 della serie "Mémoire",

pubblicata dall'ASPAN: "La limitation de la construction des résidences secondaires".

Nel 1960 si avevano in Svizzera 1.540.400 residenze primarie (RP) e solo

59.600

secondarie (RS). Nel '70 queste aumentano del 120% contro il 34,75% delle

primarie e siamo ad un rapporto del 6,3%. Nel 1980 il rapporto sale al 9,6% con

un nuovo balzo dell'82,29% mentre l'aumento delle primarie è solo del 19,63%.

Nel '90 sono

310.000

RS contro 2.830.353 RP: la proporzione sfiora oramai

il 10%. Nel Ticino il fenomeno è ancor molto più  marcato. Le RS sono aumentate

dal 1970 al 1985 del 98% rappresentando il

23,3%

del parco alloggi

cantonale (NB il rapporto non è più come sopra solo tra RP e RS, ma tra RS e

ogni altra forma di alloggio).

Nella regione del locarnese

(tra __________ e __________), con 58.000 abitanti residenti, avevamo nel 1992

72.000 letti turistici di cui 10.500 in Alberghi, 19.l00 letti camping e ben

42.000 letti in case di vacanza (di cui 14.000 affittabili a terzi = parahotel

e 28.000 in case di fine settimana: informazioni verbali della direzione

dell'ente per il turismo di __________ e __________). Il fenomeno delle

persiane chiuse è endemico e affligge l'immagine di queste località per molti

mesi l'anno. Il trend messo in evidenza si riflette sulla struttura dei

pernottamenti. A livello svizzero si contavano ca. 36 milioni di pernottamenti

negli alberghi e 15 nel settore paralberghiero. Dieci anni dopo la situazione

non era sostanzialmente cambiata nel settore alberghiero mentre in quello paralberghiero

si superavano già i 38 milioni di unità (crescita di oltre il 150%). Nel '90 il

rapporto è di 37,5 milioni negli alberghi e più di 39,4 nel settore rivale.

Eloquenti i dati sulla situazione degli alloggi nel locarnese e valli, rilevata

dalla Commissione intercomunale dei trasporti sulla base dell'ultimo censimento

e delle informazioni dell'Ufficio cantonale di statistica. Il comprensorio

conta 23.000 edifici con ca. 43.500 alloggi (26% di tutto il Cantone) per quasi

60.000 abitanti. Nel 1990 il

44%

degli alloggi del __________ e

__________ erano residenze secondarie, mentre a livello cantonale il rapporto

era del 30% e di solo l'11% a livello svizzero. Da notare che in alcune valli

la percentuale era addirittura salita all'80%. E' significativa in quest'ottica

la proporzione di abitazioni piccole, con uno o due locali, molto più alta in

questo comprensorio che nel cantone e in svizzera: il 31 contro rispettivamente

il 24 e il 17 per cento. Inoltre più della metà degli edifici risulta di due

piani; il 77%, con una sola abitazione (v. la Regione 26 luglio 1993 a firma di

__________ __________).

Che il problema esista ed

abbia assunto proporzioni allarmanti è fuori discussione. Le conseguenze del

fenomeno vanno dal deturpamento del paesaggio, al surriscaldamento del mercato

immobiliare, con l'accaparramento dei migliori terreni da parte di allogeni e

l'esodo degli autoctoni verso regioni meno appetibili; compromissione

dell'identità senza la contropartita di un allargamento d'orizzonti per la

precarietà del contatto interpersonale; costi accresciuti di certi servizi

pubblici non sempre facili da recuperare da chi paga qui solo in piccola parte

l'imposta sul reddito e così via. A ciò si aggiunga un aspetto particolarmente

odioso del fenomeno: la vendita di case di reddito, a pigioni piuttosto basse,

seguita dalla disdetta del contratto d'affitto, dalla costituzione di PPP e

dall'offerta in acquisto ai vecchi inquilini, perlopiù impossibilitati a darvi

seguito. Gli appartamenti, di solito rimpiccioliti, vengono poi venduti a non

residenti come appartamenti di vacanza: i vecchi locatari, residenti primari,

sono estromessi.

E' questo aspetto del

problema, soprattutto, che ha spinto il comune di __________ a reagire con la

norma in discussione. Il suo interesse ad arginare un fenomeno che colpiva

vistosamente l'intera regione e che per certi suoi risvolti lo esponeva

direttamente ad una grave minaccia è evidente; ne è chiara espressione la

determinazione con cui il legislativo comunale ha preso di petto il problema.

Non basta, tuttavia, che

il provvedimento risponda a un qualsiasi interesse pubblico; per giustificare

la restrizione della proprietà tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi privati. E' questo un aspetto del problema che anticipa e in parte

assorbe il tema della proporzionalità (cfr. DTF 110 Ia 105 consid. 5, dove la

violazione della proporzionalità viene ammessa per il fatto che la misura

"ne parâit pas justifiée par un intérêt publique prépondérant (rilievo

ns.); Moor, op. cit. No 512, pag. 341).

E. 6.5 Proporzionalità Mentre il requisito dell'interesse pubblico subordina la restrizione del diritto alla proprietà all'esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino. Solo se prevale sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e legittimare la restrizione della proprietà e quindi giustificare la lesione dei diritti individuali del proprietario. Tre sono secondo la dottrina gli aspetti in cui si struttura il principio:

1.   idoneità: il mezzo è conforme allo scopo e atto a conseguirlo       (Zielkonformität e Zwecktauglichkeit). Basta secondo DTF      111 Ia 98 che si tratti di "tentative apte à contribuer à la              réalisation du but de la loi";

2.   necessità: bisogna necessariamente far capo a questo           specifico provvedimento; altri meno incisivi non possono       raggiungere lo scopo in sua vece;

3.   proporzionalità in senso stretto: ci vuole un rapporto     ragionevole tra l'interesse pubblico a conseguire lo scopo e il                     sacrificio che ne deriva al privato. L'esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblico e privato (DTF 113 Ia 137).

E. 6.5.1 Nel caso concreto

abbiamo una norma di piano regolatore, generale ed astratta, che disciplina

l'utilizzazione abitativa del territorio destinandone, a seconda della zona,

una quota all’abitazione esclusivamente primaria.

Lo scopo è duplice:

ridurre le residenze secondarie e di converso incrementare quelle primarie. Il

problema è delicato e importante e non interessa solo il comune di __________o.

Il Consiglio di Stato l'ha affrontato già nel 1986, nell'ambito del Progetto

del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della pianificazione

comunale la limitazione delle residenze secondarie "

quando il loro

numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato dell'alloggio o

impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano regolatore

."

Nel bollettino N. 5 "Pianificazione locale, Il vincolo di destinazione per

residenze primarie", elaborato nel febbraio del 1986, il Dipartimento

dell'Ambiente opina che "

spetti al Cantone, per il tramite del

Dipartimento dell'Ambiente e della Sezione pianificazione urbanistica di

studiare la materia in generale, di offrire consulenza ai comuni e di

coordinare l'azione, ma che debba essere lasciato a questi ultimi la facoltà di

adottare o meno misure concrete qualora ritengano che il problema delle

residenze secondarie debba essere regolamentato sul proprio territorio

."

L'introduzione delle disposizioni pianificatorie "

deve avvenire

nell'ambito di un serio studio pianificatorio

(risalto ns.)." Il tasso

percentuale di residenze secondarie rispetto al totale degli alloggi sarà ritenuto

allarmante a dipendenza "

della funzione del Comune nel contesto

regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro.: una percentuale anche

bassa (10%) in un Comune della corona di un polo regionale rappresenta già una

soglia d'allarme e una percentuale alta (50%) in un comune con importante

vocazione turistica può non costituire fonte di preoccupazione

." Anche

all'interno della zona edificabile di un comune le percentuali possono essere

più o meno preoccupanti "

a seconda della posizione della zona e a

seconda dei livelli di prezzo del terreno edificabile e delle pigioni, già

raggiunto

." Inoltre bisogna tener presente la situazione dei comuni

viciniori per evitare che la domanda di RS si riversi su quelli che non han

posto limiti. La conclusione è che "

l'introduzione di una norma

limitativa delle residenze secondarie non può essere frutto di improvvisazione

ma deve scaturire da un attento studio pianificatorio e da ponderate scelte

politiche

." Parte integrante degli studi di base del Piano direttore

(Progetto per la seconda consultazione, Maggio 1986) è il Piano d'indirizzo per

le residenze secondarie. Premesso che il Cantone procederà a "

garantire

una consulenza tecnico-giuridica ai Comuni che intendono disciplinare le

residenze secondarie, elaborando in particolare una normativa tipo, oltre che

ad allestire un piano d'indirizzo cantonale allo scopo di favorire la

coordinazione del fenomeno a livello intercomunale e indicare ai Comuni dei

criteri e dei parametri di riferimento

", il documento nota che tali

criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a limitare le residenze

secondarie "

non trovano necessariamente dei riscontri scientificamente

oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i Comuni. Le misure dipendono in

ampia misura da una valutazione politica dell'auspicato sviluppo territoriale,

economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la necessità di approfondire

e vagliare criticamente a livello comunale i criteri contenuti in questo piano

d'indirizzi cantonale.

“Piano che "

si basa su una classificazione

funzionale del territorio, suddiviso a seconda delle caratteristiche, attuali e

potenziali, degli insediamenti residenziali nei vari comuni al fine di ricavare

- i Comuni con un ruolo prevalentemente residenziale, dove la residenza

secondaria può essere in conflitto con la residenza primaria, - i Comuni dove

la residenza secondaria può essere complementare alla residenza primaria o

addirittura assumere un ruolo importante per la vitalità del Comune."

Le categorie funzionali sono quattro: comuni del centro, della corona e del

retroterra e comuni delle valli montane. Si terrà inoltre conto del "ruolo

specifico dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro

funzione quali poli o sub-poli regionali." Si considereranno infine le

"caratteristiche storiche e recenti di attrattività turistica".

Occorrerà pure valutare la disponibilità di territorio utilizzabile a scopi

residenziali con particolare attenzione alla situazione sul mercato fondiario e

dell'alloggio. La soglia d'allarme è stata indicativamente fissata per le

diverse categorie secondo il principio che "

nel territorio di

fondovalle altamente insediato e conteso da altre utilizzazioni (residenza

primaria, agricoltura, vie di comunicazione, ecc.) la residenza secondaria

debba essere contenuta entro limiti ragionevoli. Tali limiti, in considerazione

della media cantonale che si aggira intorno al 23%, possono essere indicati

approssimativamente fra il

E. 6.5.2 .   E' pacifico che uno studio di questo genere non è stato fatto, in concreto; la norma scaturisce da un contro-progetto opposto ad un iniziativa popolare presentata nel gennaio 1986 che chiedeva di limitare le residenze secondarie sul territorio comunale. Già nella sua seduta del 17 febbraio 1986 (solo un mese più tardi) il CC di __________, decideva di respingere l’iniziativa e di adottare il controprogetto, senza sottoporlo per esame preliminare al Dipartimento e senza consultare la popolazione. Ora se è vero che l’art. 31 (bis) NAPR è stato adottato sotto l’onda delle emozioni sollevate in zona dalle disdette-vendita e dalla rampante speculazione edilizia (circostanze per diverse ragioni non più attuali), riprendendo senza un approfondito studio delle peculiarità locali la soluzione-tipo elaborata dal Dipartimento e fatta sua appena prima dal comune di Tenero, non è men vero che questa soluzione rispondeva e risponde tuttora all’esigenza reale di contenere un fenomeno che aveva assunto e mantiene a tutt’oggi proporzioni preoccupanti (oltre il 30% delle residenze secondarie in un comune della “corona” per cui la soglia d’allarme è fissata tra il 10 e il 20%) e non poteva seriamente essere lasciato irrisolto. Non va perso di vista che il motivo per cui la concorrenza delle residenze secondarie si riflette sulle pigioni risiede essenzialmente nell’esiguità del suolo edificabile. Il motivo fondamentale per cui è importante trovare un equilibrio tra le diverse forme d’uso del territorio sta proprio in questa sua limitatezza e inestensibilità. Più sono le residenze secondarie e meno spazio rimane per le primarie. L’equazione è di immediata evidenza. Qui non c’è cambiamento congiunturale che tenga: la speranza che le residenze secondarie si mutino col tempo in primarie si avvera sì in qualche caso (ad es. col pensionamento del proprietario), ma è fenomeno sporadico che sarebbe illusorio generalizzare. Non dimentichiamo che a __________ il terreno edificabile ancora libero (non edificato) rappresenta solo il 20 % contro il 35,1% del Cantone, il 26% del centro e il 36,6% della corona alla quale __________ viene attribuito. Ben 603 alloggi usati come residenze secondarie sono in PPP (55,3% del totale di PPP) il che la dice lunga sul tipo di abitazione, specie se si completa il quadro aggiungendo che 752 alloggi dei 2264 siti in edifici di 4, 5 e 6 piani, ossia il terzo del totale, sono residenze secondarie (dati ricavati dai risultati ufficiali del censimento federale degli alloggi del 1990 depositati presso l’Ufficio statistica di Bellinzona (UF) ed elaborati in Edifici e abitazioni 1990, Costruzioni e abitazioni, UF, Documenti statistici 35).

E. 6.5.3 La conclusione che

possiamo trarre dall'intera procedura di adozione della norma qui discussa è

che predominante fu l'ondata d'emozione suscitata dai noti eventi speculativi

di fine anni ‘80 ma anche dalla preoccupazione di salvaguardare l'identità del

paese, già seriamente compromessa da un turismo oltremodo invadente. Malgrado

le modalità della sua adozione non si può finalmente affermare che la norma in

discussione non sia dettata da considerazioni di fondo degne di tutela (anche

oggi, pur alla luce delle cambiate circostanze), come la salvaguardia

dell'identità del paese e la necessità di riservare lo spazio abitabile ai

domiciliati (attuali e futuri), evitando di ulteriormente incrementare un

turismo delle persiane chiuse.

E' innegabile che il

problema delle residenze secondarie aveva raggiunto anche a __________

proporzioni importanti, tali da destare giustificate apprensioni e richiedere

seri provvedimenti; prova ne é il successo della raccolta di firme in seguito

all’iniziativa popolare promossa dal sig. __________ (890 firme su 3900

iscritti in catalogo). Quello assunto, che ha diviso il territorio nelle

diverse zone, assegnando ad ognuna una quota massima di RS, non può essere

considerato arbitrario.

Ma é proprio questa

differenziazione che il ricorrente contesta; egli osserva infatti che in tutte

le zone é praticamente possibile riservare un solo piano (50% di una R2, 33% di

una R3, 25% di una R4,....) alla residenza secondaria, e questo con grave

discriminazione delle zone con più piani; non comprende inoltre l’eccezione

fatta per le residenze monofamigliari realizzate su fondo con superfici

maggiore di 700 mq.

Ora, a questo proposito il

già citato “Piano d'indirizzo per le residenze secondarie” avvertiva che “

la

limitazione delle residenze secondarie non deve necessariamente estendersi

uniformemente a tutta la ZE. E' anzi opportuno adeguare le misure alla

posizione e alla funzione delle singole zone

." E il progetto a

precisare che "

Quale criterio generale di comportamento vale la

raccomandazione di riservare prevalentemente alla residenza primaria le zone

edificabili ben accessibili e infrastrutturate e site in vicinanza dei

principali servizi pubblici e privati a favore della popolazione residente

(scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.).

"

La norma adottata da

__________ combatte, giustamente, le residenze secondarie là dove maggiormente

tolgono spazio prezioso alla residenza primaria, ossia nelle zone a edificazione

più intensiva, dai tre piani in su, dove peraltro il fenomeno delle

disdette-vendite si era più vistosamente manifestato. In queste zone, ma

soprattutto nelle R4 e R5, statisticamente le più ambite, il limite del 20-25%

massimo di residenze per edificio non appare tutto sommato di un’estrema

gravosità. Sono zone dove non solo il comune ha maggiormente interesse a

concentrare una popolazione stabile, ma dove la domanda di alloggi, e peraltro

di locali commerciali, è particolarmente forte, sicché non occorre sollecitare

la domanda facendo capo al mercato delle residenze secondarie. Che la

concorrenza ch’esse necessariamente fanno alle residenze primarie possa

comunque far lievitare i prezzi e risultare allettante per i proprietari è

indubbio. Contro il loro interesse a questa migliore valorizzazione del loro

terreno si pone però l’interesse pubblico a evitare che il costo eccessivo

dell’alloggio scoraggi il residente primario e che la zona venga

insufficientemente abitata, con tutti gli inconvenienti in precedenza

illustrati. Per la posizione geografica del comune e la vivacità, in condizioni

normali, del mercato é difficile ipotizzare che limitando in esse al 20-25% la

SUL destinabile alle residenze secondarie si imponga un onere insostenibile al

proprietario, fuori misura per rapporto all’interesse pubblico a contenere

entro limiti accettabili il fenomeno delle residenze secondarie.

Meno sentita é invece

l’esigenza di limitare le RS nell’area collinare, ove si situano le zone

residenziali a un piano o due; qui la concorrenza tra le due destinazioni é

minore, minore é l’esigenza di stabilizzare una popolazione residente. Medesimo

discorso si applica all’esclusione dal regime della contestata norma delle

costruzioni monofamigliari realizzate su fondi con una superficie superiore ai

700 mq: raramente questo tipo di abitazione é realizzata a fine speculativo;

simili costruzioni rivestono invece di solito un certo pregio. Vi é anche

l’impossibilità fattuale di imporre quote di destinazione primaria o secondaria

in una residenza monofamiliare (significherebbe dividere in due un’abitazione

unifamiliare!).

In definitiva va

riconosciuto che, così com'è, la soluzione contestata dev'essere ritenuta nelle

linee essenziali tendenzialmente idonea a raggiungere lo scopo prefissato. Non

compete ad ogni buon conto a questo TPT rimodellarla, apportandole gli

emendamenti che sembrino più opportuni. Già si é detto, d’altronde, della

decisione del CC di __________ di sostituirla con un’altra, meno incisiva e più

consona alle circostanze economiche odierne.

E. 6.5.4 .   Anche il metodo di

computo adottato, basato sulla SUL, non é certamente fuori luogo come preteso

dall’insorgente. Vero é che il Comune di __________, accampando non ben

comprensibili difficoltà d’ordine finanziario, non ha mai provveduto a

istituire il catasto di tutte le abitazioni prescritto al cpv. 8 dell’art. 31

NAPR: vi é però il fatto che molti dei ca. 100 comuni ticinesi che

regolamentano le residenze secondarie ha assunto per base la SUL e non risulta

in nessun modo che vi incontrino le difficoltà evocate da __________. Si noti

che la quota di residenze primarie o secondarie è il metodo di gran lunga più

usato in tutta la Svizzera, con questa differenza che mentre nel Ticino è per

lo più ammessa una percentuale massima di residenze secondarie, negli altri

cantoni si tende a imporre una percentuale minima di residenza primarie (cfr.

ASPAN, Libération de la “Lex Friedrich”: Incidences sur la construction de résidences

secondaires, pag. 45).. Nel Ticino su 96 comuni dotati di regolamentazione, 56

escludono la costruzione di residenze secondarie da tutto il territorio

comunale o da parte di esso (risp. obbligano a costruire solo residenze

primarie), 31 fissano invece una percentuale massima di SUL per residenze

secondarie o minima per residenze primarie ammissibile rispettivamente

obbligatoria su tutto il territorio comunale o parte di esso. Solo 9

stabiliscono il numero massimo di alloggi in residenze secondarie,

rispettivamente il numero minimo in residenze primarie (cfr. Rapporto sulla

situazione delle residenze secondarie nel Canton Ticino in relazione alla

revisione della Lex Friedrich, SPU, 22.9.94). Non v’è dubbio che la SUL offre

una base di computo che si presta bene allo scopo, in quanto indicando la

superficie utile sfruttabile a scopi abitativi consente di stabilire con

precisione la quota da adibire a residenza primaria o secondaria. Per limitare quest’ultime

non occorre un catasto di tutte le abitazioni calcolato in SUL (visto le  varie

parti non abitabili da escludersi dal computo ciò sarebbe effettivamente

laborioso). Occorre, e basta, un catasto degli alloggi che indichi il loro uso

quale abitazione primaria o secondaria al momento della rilevazione e che venga

quindi costantemente aggiornato, con l’ausilio dell’ufficio controllo abitanti

o della polizia comunale. Questo ovviamente per gli stabili esistenti. Per

quelli nuovi il calcolo della SUL risulta dalla domanda di costruzione e non

pone problemi.

E. 6.5.5 Deroghe Confermato l’interesse pubblico prevalente della norma impugnata e il suo rispetto del principio della proporzionalità, va nondimeno affermato che su alcuni punti la stessa non può trovare adesione da parte di questo Tribunale.

E. 6.5.5.1 Eccessiva indeterminatezza della deroga L’ipotesi derogatoria prevista al cpv. 4a) della norma impugnata per la quale “possono essere concesse deroghe dal Municipio quando l’uso dell’abitazione a scopo di residenza secondaria non compromette le finalità perseguite dalle presenti norme o é giustificato da interessi preponderanti " risponde a criteri così vaghi da non poter fornire una base sicura, che escluda pericolose interpretazioni di compiacenza (cfr. Blaise Knapp, La limitation des résidences secondaires, RPG 1985 pag. 17 no. 67; Mémoire no. 59 ASPAN, La limitation de la construction des résidences secondaires, pag. 31). In realtà, più che una deroga nel vero senso del termine, può apparire come una pericolosa e facile scappatoia dal regime dell’art. 31 (bis) NAPR. Simile formulazione non può essere accetta dal questo Tribunale.

E. 6.5.5.2 Violazione della

garanzia delle situazioni acquisite

Al suo cpv. 5, l’art. 31

NAPR (sotto il titolo “Ripristino”) statuisce che le utilizzazioni quale

residenza secondaria esistenti al momento dell'entrata in vigore della norma

possono essere mantenute dagli attuali proprietari, locatari e dai loro eredi;

con la precisazione, nella seconda frase, che in caso di alienazione o

cambiamento di locazione esse dovranno essere destinate alla residenza primaria

nella misura in cui non vengano rispettati i limiti posti dal cpv. 3.

Al principio della

legalità, che vorrebbe assoggettate alla norma tutte le abitazioni, viene

contrapposto, a temperarne i rigori, il principio della Besitzstandesgarantie

ovvero della tutela delle situazioni acquisite, sussumibile secondo la

giurisprudenza nella garanzia costituzionale della proprietà . La tutela

consiste in ciò che costruzioni erette in base al vecchio diritto possono,

malgrado la loro difformità con le nuove norme, essere conservate, riattate e

continuare ad avere la primitiva destinazione (DTF 109 Ib 119 consid. 4b). Non

v'è cioè l'obbligo di adattamento al nuovo regime (Zaugg, Kommentar zum BauGesetz

des Kantons Bern vom 9. Juni 1985).

La garanzia non è però

assoluta. Va tenuto presente che neppure un diritto acquisito va indenne da

restrizioni e che anzi non gode, avverte la giurisprudenza federale, di una

tutela superiore a quella derivante dalla garanzia della proprietà; anche un

diritto acquisito può dunque essere rimesso in questione, ricorrendo per

analogia agli stessi principi sviluppati dalla giurisprudenza in punto all'art.

22ter Cost: occorre quindi una base legale, l'interesse pubblico e il rispetto

della proporzionalità e infine la corresponsione di una piena indennità se la

lesione del diritto corrisponde a esproprio (DTF 113 Ia 362 consid. 6b, 112 Ia

278 consid. 5a). Il TF ha lasciato sospeso nell'ultima cennata sentenza il

quesito se in simili circostanze al principio della proporzionalità occorresse

attribuire il significato di un ulteriore, autonomo presupposto alla lesione

del diritto. Non necessariamente, a nostro giudizio. In ogni caso il principio

della proporzionalità va applicato all'intera situazione, tenuto conto di tutte

le circostanze significative. E dunque la ponderazione degli interessi non

potrà non considerare che la norma tocca ben maggiormente il proprietario che

all'entrata in vigore delle nuove disposizioni usava l'abitazione come

residenza secondaria, di chi l'usava già allora come residenza primaria.

L'art. 31 NAPR tien conto

almeno parzialmente di questa differenza e nella prima ipotesi subordina

l'adattamento alla condizione sospensiva che l'abitazione venga venduta o rilocata.

Fintantoché essa rimane nelle mani dello stesso “utente” (proprietario o

locatario) la conversione a residenza secondaria non è imposta. La soluzione

vuole così temperare l'eccessivo rigore di un'immediata applicazione del

vincolo. Il mezzo più ovvio in simili casi è la fissazione di un termine per un

graduale adattamento delle situazioni preesistenti al nuovo diritto. Qui si è

preferito subordinare l'assoggettamento alla vendita o alla nuova locazione

dell'abitazione, ritenendo che solo l'attuale utente debba esserne esonerato e

solo finché conservi la proprietà (vi é un’eccezione per gli attuali

proprietari che potranno utilizzarla a scopo di residenza secondaria anche dopo

alienazione).

Si ammette cioè l'uso

difforme dell'immobile solo finché lo fa chi ne è già proprietario o locatario

all'entrata in vigore della legge. Si assume che sia eccessivamente rigoroso

impedirgli di proseguire con quest'uso, ma non si vede motivo per protrarre la

situazione contraria al nuovo diritto oltre la vendita o il cambiamento di

locazione dell'abitazione. Questa soluzione non può soddisfare. E' importante

tener chiaramente presente che la Besitzstandsgarantie protegge non la

proprietà come tale, ma (come suggerisce l'attributo stesso della garanzia: Besitzstand)

l'uso ch'essa consente e precisamente l'uso lecito - ossia conforme al diritto

allora vigente - che della cosa era fatto all'entrata in vigore della nuova

normativa. (Zaugg, Kommentar zum BauG des Kt. Bern vom 9. Juni 1985 ad art. 3,

pag. 67 ss). L'uso, va subito precisato, non è riferito a chi fosse allora

proprietario della cosa, ma alla cosa stessa, ovvero all'immobile. La garanzia

non è "ad personam", ma "propter rem".

Ora, è solo ed

esclusivamente l'uso che contraddistingue un'abitazione primaria da una

secondaria. Così, ad ogni modo, nel modello di normativa qui in esame, che non

fonda su caratteristiche costruttive la distinzione tra residenze primarie e

secondarie, ma sull'intensità temporale dell'utilizzazione. La quale, appunto,

non muta mutando proprietario.

Si noti in proposito la

presa di posizione contenuta nel succitato Mémoire no. 59 dell'ASPAN.

Le norme sulle RS possono disciplinarle unicamente per il futuro:

"le residenze secondarie esistenti beneficiano della garanzia dei diritti acquisiti"

è affermato  a pag. 64, da cui la conclusione che: "ne peuvent faire

l'objet d'une réglementation visant à limiter la construction de résidences

secondaires que les nouvelles résidences à construire, les transformations de

résidences principales en résidences secondaires et les transformations et

rénovations de logements existants."

(cfr. in questo senso STA 29

aprile 1993 in re Cremer Arnold consid. 2).

Per poter imporre la

trasformazione dell'uso da secondario in primario occorre un interesse pubblico

particolarmente importante e preminente che dev'essere chiaramente sostanziato.

Si pone peraltro in simile ipotesi il problema dell'esproprio o comunque

dell'indennizzo.

Nulla prova né rende in

qualche modo verosimile che esista un interesse pubblico di tale intensità a

__________. La seconda frase del cpv. 5 non doveva essere approvata.

E. 6.5.5.3 Diritto successorio

I ragionamenti testé

sviluppati valgono naturalmente, a maggior ragione, per il trapasso in via

ereditaria della proprietà, previsto al cpv. 4b) della norma impugnata.. Né

l’alienazione né l’acquisizione dell’abitazione in via ereditaria costituiscono

deroghe al principio del mantenimento delle residenze secondarie preesistenti,

ma ne sono la naturale conseguenza nei casi in cui il trapasso avviene da un

proprietario che usava l’immobile quale residenza secondaria quando è entrata

in vigore la restrizione. La seconda frase del cpv. 4b) é quindi del tutto

inutile e va stralciata

.

7.   Violazione della libertà

di commercio e d'industria

Un provvedimento pianificatorio

può avere per effetto non solo di restringere la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 22ter Cost, ma di limitare la libertà di commercio e

d'industria garantita dall'art. 31 Cost.

Mentre la stessa base

legale può giustificare la lesione di entrambi i diritti, così non è dell'interesse

pubblico e, nella misura in cui gli è strettamente connessa, della

proporzionalità. Se infatti per restringere la proprietà può essere invocato,

senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine di motivi, è invece escluso

che considerazioni di politica economica condizionino la libertà di commercio e

d'industria.

Se quindi la restrizione

di tale libertà, compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da

valide esigenze di pianificazione del territorio, non lede l'art. 31 Cost, lo

viola invece quella che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali,

persegue in realtà finalità interventistiche, volte a influire sul mercato

alterando il meccanismo della libera concorrenza a favore risp. a discapito di

determinate categorie di operatori economici. Specie se la componente

territoriale è largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria

appare più come veicolo di finalità estranee che strumento dedicato  alla

migliore organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla

libertà di commercio e d'industria è illegittima.

Diverso il discorso se i

motivi di politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della

misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua

piena ragione di essere.

Qui occorre in linea di

massima procedere ad una ponderazione degli interessi "per stabilire se

l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione

della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente

comporta" (Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso

limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 247; cfr. pure sul tema 113 Ia 138 ss,

111 Ia 99 ss, 111 Ia 29 ss).

7.1.

Nel caso concreto è

indubbio che la limitazione (variabile a seconda delle zone) delle RS abbia per

conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il proprietario che volesse

locare l'abitazione a residenti secondari non lo potrebbe fare. Non è però

contestabile che questa conseguenza, peraltro non particolarmente incisiva, è

l'inevitabile corollario del provvedimento e non il motivo trainante che l'ha

posto in essere. E' una limitazione delle possibilità d'attività commerciale e

industriale" che "regolarmente traggono seco provvedimenti in ordine

alla pianificazione del territorio che vogliono assicurare un uso adeguato del

suolo e l'insediamento ordinato del Paese" adempiendo "uno scopo

pubblico, esplicitamente riconosciuto dal diritto costituzionale." Così il

TF nella sentenza del 23 dicembre 1983, Bollettino UPT 1/84, pag. 23, cit. da

M. Pfisterer in Problemi inerenti alle residenze secondarie e pianificazione

del territorio, Giornata di studio sulle residenze secondarie, Lugano, 1 giugno

1985, pag. 40.

Valgono finalmente in

punto alla liberà di commercio e d'industria le stesse considerazioni svolte a

proposito della garanzia della proprietà e s'impongono le stesse conclusioni.

8.   Libertà di domicilio

La libertà di domicilio,

garantita dall'art. 45 Cost, è il diritto di ogni cittadino svizzero di

stabilirsi in qualsiasi luogo del paese, sia per risiedervi stabilmente

(domicilio) sia per trascorrervi un breve periodo (dimora).

Ne deriva l'obbligo a

carico di Cantoni e Comuni di permettere ad ogni cittadino svizzero di

stabilirsi sul loro territorio e il divieto di impedire o di rendere più

difficile la sua partenza per un altro cantone o all'estero (Chr. Dicke, Comm.

della Cost., art. 45, pag. 4). La norma qui contestata, limitando la

costruzione o l’alienazione di residenze secondarie sul territorio di __________,

rende certamente più difficile l'esercizio del diritto di domicilio. Che altre

forme di alloggio siano disponibili nel comune è certo vero. Se non c'è un

appartamento di vacanza, un posto tenda o d'albergo c'è sempre per un breve

soggiorno. Ma è innegabile che si tratta di soluzioni estreme. Esatto, come

osservano diversi autori, che il comune non è tenuto a creare le condizioni di

fatto, materiali, che consentano la pratica attuazione del precetto

costituzionale. Ciò è vero, ma un conto è non essere tenuti ad affrontare un

certo  problema con misure concrete, positive (ad es. costruzione di alloggi),

- ed è questo che non si richiede dal comune -, un'altra è impedirne a priori,

con una norma di PR, la soluzione. Se in forza di questa norma non possono più

sorgere residenze secondarie nel paese, chi vorrà venire a stabilirvisi

temporaneamente ne sarà necessariamente impedito (non lo sarebbe, non in questa

misura, senza il provvedimento). E l'impedimento non è una conseguenza casuale,

involontaria: tra i motivi per cui il comune ha emanato la norma in discussione

c'è la salvaguardia della propria identità, che si ritiene messa in pericolo da

un'eccessiva presenza, foss'anche temporanea, di allogeni. E' implicito nella

norma, che limita le residenze secondarie anche e non ultimo per porre un freno

a questo fenomeno, che la libertà di domicilio verrà ristretta: è questo non

solo un effetto collaterale, non voluto o comunque inconfessato, della norma,

ma uno dei suoi obiettivi portanti.

Detto questo va subito

soggiunto che la libertà di domicilio non è assoluta ma può essere soggetta a

restrizioni; alle stesse condizioni degli altri diritti fondamentali. Occorre

una base legale, l'interesse pubblico e il rispetto del principio della

proporzionalità.

Valgono in proposito le

considerazioni svolte esaminando questo tema a proposito della garanzia della

proprietà. In questa sede ci preme sottolineare che il PR nell'ordinare

l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese (art. 1 LPT) deve

tener conto dei bisogni della popolazione (e dell'economia). Le necessità di

alloggi primari può senz'altro giustificare la limitazione di quelli secondari.

Il diritto di domicilio non è dei soli residenti secondari e vi sono buoni

motivi perché il comune privilegi l'insediamento di residenti primari. Ma il

problema non può essere risolto con un'equazione così elementare. Occorre

esaminare attentamente la situazione locale: se v'è un buon margine di contenibilità,

se v'è un eccesso strutturale tra offerta e domanda di alloggi (manifestato ad

es. da un gran numero di alloggi sfitti), se la tendenza demografica è

stazionaria, se una limitazione delle RS non è giudicata influire positivamente

sull'attività alberghiera e se per di più la si ritiene una struttura ricettiva

confacente, l'interesse a limitare le RS si trova attenuato e potrebbe non più

giustificare o non nell'attuale misura il provvedimento limitativo. Un simile

studio, abbiamo visto a proposito della garanzia della proprietà, è stato fatto

solo in modo alquanto rudimentale. Valgono tuttavia pure in questo contesto i

motivi svolti a proposito della garanzia della proprietà. La norma resiste alla

censura di violazione della proporzionalità.

9.   Violazione

dell'uguaglianza di trattamento

La censura non ha pregio.

Va subito precisato che in materia di pianificazione del territorio il

principio ha una portata alquanto limitata. Un piano, suddividendo il

territorio comunale in zone, dà per sua stessa natura origine a discriminazioni

tra le diverse proprietà. In determinate circostanze fondi contigui, che

presentano dal punto di vista funzionale un identico interesse per i rispettivi

proprietari, possono essere gravati con restrizioni sostanzialmente diverse. In

questo ambito, quindi, perché il principio della parità di trattamento possa

essere ritenuto leso la discriminazioni risultante dalla scelta pianificatoria

dev'essere oggettivamente insostenibile. (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid.

4a, 103 Ia 257 consid. 4 con riferimenti. Nulla evidentemente di tutto ciò nel

caso presente. La censura va respinta.

Per questi motivi,

viste

le normative alla fattispecie applicabili,

dichiara

e pronuncia

1.   Il ricorso é

parzialmente

accolto

nel senso dei considerandi.

§ Di conseguenza il cpv.

4a) e la seconda frase del cpv. 4b) dell’art. 31bis NAPR sono stralciati.

Parimenti stralciata é la seconda frase dell’art. 31bis cpv. 5 NAPR.

2.   Considerato il grado di

soccombenza, il ricorrente é condannato al pagamento delle tasse di giudizio e

delle spese per complessivi fr. 800.-- (ottocento).

3.   Intimazione:                  -

Avv. __________ __________, __________, per il                                               ricorrente

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, ____________

- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

Tribunale

della pianificazione del territorio

Il

presidente                                                           Il

segretario

E. 10 e il 30%,

per la

Montagna

, infine, nessuna indicazione

("un'alta percentuale può anche essere benefica").

Il territorio cantonale è

stato suddiviso in quattro regioni funzionali (Regione __________ e __________

__________, di __________ e __________ __________a, di __________ e infine di

__________ -__________. Nella seconda, che qui interessa, è stato registrato

nel 1980 un tasso del

21,5%

nel Centro e del

28.8%

nella Corona

(di cui fa parte __________). La soglia d'allarme è stata indicata nel 20% per

le due categorie (tralasciamo le altre che qui non rilevano). Con la

precisazione che "

questa regione ha un'attrattività turistica

particolare e per rapporto alle altre presenta la maggior concentrazione di

residenze secondarie. In taluni comuni la situazione può essere definita

allarmante, tale da compromettere l'uso razionale e parsimonioso del suolo e

adeguate possibilità di insediamento per le residenze primarie

."

__________ è indicato con una percentuale di RS del

31

% nel 1980 .

Abbiamo visto che

l'adozione da parte dei comuni di una norma limitante le RS  non può essere

fatta al buio, ma richiede un'approfondita conoscenza dei problemi sollevati a

livello locale e regionale dal fenomeno in esame e l'elaborazione di una

strategia differenziata, atta a mediare i contrastanti interessi. A questo

scopo si devono innanzitutto analizzare esattamente i dati di partenza (Istzustand),

censire le residenze secondarie già presenti nel comune, stabilirne

l'evoluzione negli ultimi anni, confrontare questi dati con quelli delle

residenze primarie, calcolare la percentuale di residenze secondarie sul

complesso. I risultati vanno quindi messi a raffronto con i dati dell'intero

comprensorio regionale interessato al fenomeno (differenze importanti possono

determinare effetti migratori: travasi da un comune all'altro). A quest'analisi

va affiancata la rilevazione dell'evoluzione della popolazione (movimento demo-

grafico) in quegli stessi anni. Idem per la superficie edificata in quel

periodo. Parallelamente dev'essere determinata la contenibilità del territorio,

calcolata separatamente per ognuna delle zone che si intendano regolamentare

diversamente. Occorre cioè conoscere qual è il potenziale edificatorio residuo:

se è vicino ad esaurimento, il problema delle residenze secondarie è

naturalmente più acuto, se c'è largo margine la coesistenza di RS e RP può

avvenire senza eccessive frizioni. Fatte queste rilevazioni bisogna fissare gli

obiettivi da raggiungere (Sollzustand) e approntare i provvedimenti meglio atti

a conseguirli (politica dell'alloggio e più in generale dell'insediamento, del

turismo, ecc.). Solo una profonda conoscenza della situazione - e non reazioni

emotive ad aspetti parziali - consente di adottare i provvedimenti appropriati,

scegliendo tra i diversi possibili modelli quello meglio confacente alla realtà

specifica del comune, dopo averne ben soppesati i pro e i contro e ben valutato

i riflessi sui diritti dei cittadini.

E. 31 bis NAPR:ABITAZIONI A CARATTERE PRIMARIO E       SECONDARIO

Scopi                              1. Le presenti disposizioni intendono:

- favorire un insediamento residenziale                              primario nel Comune

- salvaguardare l’identità socio- culturale del Comune

- contenere la lievitazione dei costi dei                               servizi e delle infrastrutture, nonché                                                               quella dei prezzi del mercato                                                                                            immobiliare provocato dall’insedia-

mento residenziale secondario.

Definizioni omissis

Indici

3. La percentuale massima della SUL                                                                          ammessa per i singoli fondi, che può                                    essere destinata alla residenza                                                                                                         secondaria è la seguente:

ZONA NV    50%     ZONA R3    30%

ZONA NN    30%     ZONA R2a   50%

ZONA RCA 25%     ZONA R2b              50%

ZONA R5    20%      ZONA RP2             50%

ZONA R4    25%

In caso di mancato sfruttamento                                                                                integrale del fondo, fa stato la SUL                                                    effettivamente realizzata.

Nelle zone R2a, R2b e RP2, i limiti                                                                      sopra indicati non si applicano alle                                                    costruzioni monofamiliari realizzate su                                                                           fondi con una superficie superiore a                                                                                                                          mq 700.

Deroghe                               4.

a) Deroghe possono essere                                                                                                                    concesse dal Municipio quando                                        l’uso dell’abitazione a scopo di                                                                             residenza secondaria non                                                                                                          compromette le finalità                                                                                                                         perseguite dalle presenti norme o                                     è giustificato da interessi                                                                                        preponderanti.

b)   Abitazioni a scopo di residenza                                                                                                         primaria possono essere                                                                                 utilizzate a scopo di residenza                                                           secondaria dai loro proprietari, a                                                                          condizione che siano stati                                                                                                                   domiciliati nel Comune negli                                                                                       ultimi 5 anni precedenti il                                                         cambiamento di destinazione.                                                                                                  Analogo diritto compete ai                                                                                                         discendenti e al coniuge                                                                                                                       superstite, indipendentemente                                                                                    dal numero degli anni di                                                                      domicilio, in caso di morte del                                                                                                     proprietario.

Ripristino

5.  Le abitazioni utilizzate a scopo di                                                                                                           residenza secondaria                                                                                                   al momento dell’entrata in vigore                                                                   delle presenti disposizioni                                                                                     possono continuare ad essere                                                                                            utilizzate a tale scopo da parte                                                                                                                degli attuali utenti. In caso di                                                                                          cambiamento dell’utente                                                         (alienazione, rilocazione, ecc.),                                                                                      devono essere destinate alla                                                                                                              residenza primaria nella                                                                                                 misura in cui non sono rispettati i                                                                   limiti indicati dal cpv. 3, a meno                                                                che vengano utilizzate a scopo di                                                                                                              residenza secondaria da parte                                                                                                                    degli attuali proprietari, dei loro                                                                                   discendenti, o del coniuge                                                                  superstite, in caso di morte del                                                                            proprietario.

Ampliamenti e                     6.  Costruzioni ad uso di residenza                                               trasformazioni                          secondaria che non rispettano i                                                                                                              limiti indicati dal cpv. 3, possono di                                                                            principio essere ampliate e                                                                trasformate.

Ampliamenti e trasformazioni che                                                                                                          comportano l’insediamento di nuove                                                                          unità d’abitazione, sono tuttavia                                                                     autorizzati soltanto se le nuove                                                              unità d’abitazione sono                                                                                                                          destinate alla residenza primaria.

Cambiamento di                 7. Il cambiamento di destinazione è                destinazione                                                                                       soggetto a notifica giusta l’art. 36                                                                                                                del Regolamento di applicazione                                                                               della legge edilizia.                                                                   Il cambiamento dell’uso costituisce                                                                         un cambiamento di destinazione.

Norma transitoria                8. Le presenti norme entreranno in                                                                                                              funzione decorsi i termini di ricorso                                                                            e referendum e saranno                                                          immediatamente applicabili.

Entro 6 mesi dall’entrata in vigore il                                                                                                        Municipio allestisce il catasto delle                                                                            abitazioni.

viste le normative alla fattispecie applicabili,

dichiara e pronuncia

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il segretario