90.1994.171

E. 1 La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza della modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c). In concreto la legittimazione attiva delle ricorrenti, già insorte, per gli stessi motivi, in prima sede è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT. Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

E. 2 La particella delle ricorrenti è gravata dai seguenti vincoli:

a)  area riservata per un’edificazione di interesse pubblico (art.               19 NAPR);

b)  diritto di passo pedonale. Le ricorrenti contestano tali vincoli e ne chiedono la soppressione.

3.   zona riservata per arredo urbano a) Il nuovo PR, adottato dal comune il 6.11.1989, pubblicato dal                         29.1 al 27.2.1990 e approvato dal Consiglio di Stato il                                                        24.3.1992, ha introdotto all’art. 19 NAPP1 il vincolo di zona                                                             riservata per arredo urbano e vi ha assoggettato il fondo                                            delle ricorrenti. Il disposto è del seguente tenore:

1.  Nell’area indicata con tratteggio interrotto il Comune                                                                            intende promuovere un’edificazione unitaria, con contenuti                                                                d’interesse generale, altamente qualificata sull’impianto e                                                                 nell’espressione architettonica.

2.  Le modalità, le eventuali ripartizioni di proprietà, i tempi di                                                                  realizzazione, ecc. sono da concordare con i proprietari                                                                    interessati e da determinare in apposite convenzioni.

3.  Nei casi non potessero essere regolati in via bonale è                                                                        riservata l’espropriazione per causa di pubblica utilità. Le parti hanno ravvisato nel vincolo in esame l’imposizione dell’obbligo di piano di quartiere, non previsto dalla LE vigente al momento della pubblicazione del PR e sancito invece dall’art. 56 LALPT, entrata in vigore il 23.5.1990, nell’intervallo tra la pubblicazione e l’approvazione del piano. Le ricorrenti ne deducono la violazione dell’art. 102 LALPT, ai cui sensi “i piani regolatori pubblicati e i ricorsi pendenti al momento dell’entrata in vigore della legge vengono istruiti e decisi conformemente alle leggi finora in vigore davanti alle autorità finora competenti.” Ne concludono che la zona riservata prevista dal PR è destituita di base legale e viola l’art. 22ter Cost. Il Comune esclude percontro che l’art. 102 LALPT si riferisca al diritto sostanziale: il suo campo d’azione è circoscritto alle regole di procedura e di competenza. Il Consiglio di Stato, ricordato che la procedura di adozione e di approvazione del PP1 è avvenuta a “cavallo” dell’entrata in vigore della LALPT, ritiene corretta l’applicazione della nuova base legale.

b)  Premettiamo che nel caso che ne occupa il quesito può                                                               rimanere aperto. Va tuttavia rilevato l’importanza che una legge fondamentale              come la LALPT - e per il suo tramite la legge federale -                                                            venga applicata a tutto il territorio, creando quell’unitarietà                                                                        cui non può essere responsabilmente rinunciato. Se poi si                                                              consideri che l’art. 101 LALPT impone, a questo preciso fine,                                                                     di uniformare alla legge i PR vigenti al momento della sua                                            entrata in vigore  risulterà difficile ritenere che un piano che                                               già ne avesse recepito i contenuti al momento della                                                                      pubblicazione non possa essere approvato su quel punto e                      ciò per l’unica ragione che la LE, allora vigente, non li                                                  prevedeva. Più plausibile può invece apparire un’interpretazione più                                                              restrittiva dell’art. 102 LALPT ai cui sensi la prescrizione che                   nell’istruire e adottare il PR si debbano seguire le regole del                                                diritto vigente al momento della pubblicazione vada intesa                                                                                   nel senso che come le regole disciplinanti l’istruzione sono                                                                               essenzialmente procedurali, così lo sono quelle                                                                                                  dell’approvazione. Ciò significa che tutto il procedimento                                             ancora aperto (istruzione e approvazione) deve svolgersi                                                                                 presso le autorità competenti e secondo la procedura                                                 previste dal diritto in vigore al momento della pubblicazione.              Il diritto sostanziale non è invece toccato dal disposto.

c)   Come abbiamo sopra indicato non occorre risolvere il quesito                      in questa sede. Abbiamo riportato contenuto e                                                                obiettivo dell’ ”area riservata per una edificazione di                                                                    interesse pubblico” definiti dall’art. 19 LALPP1. Il piano di quartiere è percontro definito dall’art. 56 LALPT                             quale: “ progetto planovolumetrico per un insieme di                                                       edifici, inteso a favorire la promozione urbanistica                                                                               quando sussiste un interesse generale derivante dalla                                                                                   realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati                                                                      dal piano regolatore ” (art. 56 LALPT cpv. 1). Il PR dovrà stabilire se il suo allestimento è obbligatorio o                                                            facoltativo e inoltre fissare: a) la superficie minima dei                           fondi; b) i requisiti minimi; c) i parametri minimi e                                                                    massimi (art. 56 LALPT cpv. 2). Ora se la riserva di un’area per un’edificazione di interesse                                                         pubblico può a rigore rispondere agli obiettivi di un piano di                     quartiere e l’intenzione di renderlo obbligatorio non fa dubbio                                           (minaccia di esproprio), manca invece la definizione delle                                                                             caratteristiche essenziali e dei contenuti di un simile piano. La disposizione dell’art. 19 NAPP1 non risponde dunque ai                                                        requisiti minimi dell’art. 56 LALPT né trova peraltro il                                                                          corrispettivo in altre disposizioni della LALPT e nemmeno                                   della LE. Non rientra d’altra parte nell’autonomia comunale, per ampia                                                      ch’essa sia, il potere di emanare disposizioni che, senza il                                                                supporto della legislazione cantonale (o federale),                                     restringano in modo così grave la proprietà privata e per di                                                            più sulla base di un’ipotesi normativa tanto generica e vaga                                                                  quanto quella enunciata dell’art. 19 NAPP1. La densità                                               normativa non può scendere al disotto della soglia ora                                               tracciata dall’art. 56 LALPT per un istituto, il piano di                                                                    quartiere, che persegue fondamentalmente lo stesso                                obiettivo dell’art. 19 NAPP1 ma offrendo quelle garanzie                                                           minime, irrinunciabili, al disotto delle quali non v’è                                                                                     l’imprescindibile sicurezza e prevedibilità del diritto. Garanzie                                                                 che esigono, del pari, l’istituzione di una zona AP-EP, tanto                                         in regime di LE che di LALPT e  senza le quali, per costante                                               giurisprudenza, non è lecito restringere la proprietà privata. Ora, l’art. 19 NAPP1 non si limita a un semplice proclama                                                           d’intenti ma intende rendere vincolante l’edificazione di                             interesse pubblico che il comune vorrà promuovere o veder                                           promossa sulle aree vincolate, con la riserva                                                                                                         dell’espropriazione in caso di mancato accordo dei                                                                                    proprietari sulle “ modalità, le eventuali ripartizioni di proprietà,                                                                i tempi di realizzazione, ecc. ”. Alla luce di queste                                                                                                 considerazioni Il Consiglio di Stato non poteva approvare                                           l’art. 19 NAPP1 senza violare il diritto federale. Il disposto deve dunque essere annullato in questa sede e                             con esso l’attribuzione del part. __________ad area riservata per                                  un’edificazione di interesse pubblico. Le censure ricorsuali                                                           vanno accolte, su questo punto.

E. 4 Le ricorrenti

contestano inoltre il passo pedonale che il PP1 prevede abbia a passare sul

loro fondo in prossimità del lato sud del part. __________ di loro proprietà e

col passo censurano i relativi addobbi (ossia, così si esprimono, la zona

riservata per arredo urbano). Qui va subito precisato che la zona riservata per

arredo urbano non tocca né concerne in altro modo il passo pedonale. La zona

per arredo urbano interessa semmai il lato opposto, quello su via __________ e

fa parte di un disegno urbano che abbraccia l’intero quartiere, conferendogli

un tratto unitario qualificante. Peraltro nessun argomento viene addotto

specificatamente in odio a questo vincolo, che merita conferma. E’ verosimile

che le ricorrenti abbiano inteso estendere la contestazione del passo pedonale

alla strettissima fascia triangolare di area verde (servitù a favore del comune

per la formazione di aree verdi) ritagliata dal passo medesimo attraversando,

leggermente di sbieco, il lato sud della particella, tirando diritto lungo i

confini, di poco sfalsati, delle particelle __________e_____. E’ uno scorporo

di minime dimensioni che si accompagna necessariamente al passo: necessario

questo, necessario quello. Tranne se si volesse far seguire dal sentiero

l’esatto contorno dei fondi citati il che ne complicherebbe senza sufficiente

motivo il tracciato.

Ora, mentre le ricorrenti

negano recisamente la necessità del passo, ritenendo che a soddisfare i criteri

di separazione del traffico pedonale da quello veicolare bastino -e ne avanza-

i marciapiedi della rete di quartiere, il comune insiste sull’utilità di tenere

distinti il passaggio puramente pedonale, all’interno del comparto, da quello

misto, veicolare e pedonale, lungo gli assi stradali.

“Scopo

dell’acquisizione di diritto di passo pubblico pedonale è quello di assicurarsi

dei collegamenti indipendenti dalla rete stradale all’interno del quartiere e

perciò molto tranquilli e sicuri. Non si deve dimenticare che il PP1 si

prefigge l’obiettivo di modellare il quartiere ove è privilegiata l’abitazione

di qualità”

(osservazioni, pag. 10).

Va notato che l’esigenza

di tenere distinta la circolazione pedonale da quella veicolare, creando per la

prima percorsi separati, non esposti ai pericoli e alle immissioni nocive della

seconda, si fa sempre più pressante e rientra oramai nel normale strumentario

della pianificazione della mobilità urbana. Lo stesso vale peraltro, osserviamo

abbondanziamente, per le piste ciclabili.

Nel caso particolare della

part. __________, il passo oltre ad assolvere questa importante funzione

collegando internamente il viale __________ con via __________, assicura

l’accesso al giardino pubblico e area di svago previsti sull’adiacente part.

__________ (indicato con 1d sul Piano delle edificabilità).

Non può seriamente far

dubbio che nelle circostanze del caso concreto l’interesse pubblico ad apporre

il querelato vincolo sul fondo delle ricorrenti prevalga sul loro interesse a

poterne liberamente disporre. La restrizione della proprietà che ne deriva non

viola peraltro il principio della proporzionalità. Il provvedimento è senz’alto

adeguato a conseguire lo scopo prefisso e non si vede quale altro mezzo possa

adeguatamente pervenirvi con minor sacrificio per il proprietario. Si noti che

dopo il part. __________il passo continua nel mezzo di una larga fascia adibita

ad area verde con alberatura. L’intento di conferire al quartiere un aspetto

residenziale qualitativo è patente e merita adesione.

Questo tribunale, visto

anche il suo potere cognitivo ristretto al diritto, escluso il sindacato di

opportunità, non può che respingere il ricorso su questo punto.

E. 6 Il Comune, intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni istituzionali e non a salvaguardia di suoi interessi pecuniari, non deve nella misura in cui è soccombente spese e tasse di giustizia. Deve invece congrue ripetibili alla ricorrente, parzialmente vittoriosa in causa. Per questi motivi, dichiara e pronuncia

E. 19 NAPP1 senza violare il diritto federale.

Il disposto deve dunque essere annullato in questa sede e                             con esso l’attribuzione del part. __________ad area riservata per                                  un’edificazione di interesse pubblico. Le censure ricorsuali                                                           vanno accolte, su questo punto.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

§)  Di conseguenza la decisione impugnata è annullata nella                    misura in cui approva l'art. 19 NAPP1 e quindi l'assoggettamento al medesimo del fondo __________RFD __________.                                 L'art. 19 NAPP1 e la sua applicazione al part. __________sono                                 annullati. Per il resto il ricorso è respinto.

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il segretario