90.1994.138

E. 1 L'imposizione di un vincolo AP-EP comporta una restrizione di diritto pubblico della proprietà privata che per essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost deve avere una chiara base legale, rispondere a un interesse pubblico preminente, rispettare il principio della proporzionalità ed essere totalmente indennizzata se corrisponde a un esproprio (DTF 114 Ia 337/338).

2.   Base legale: Rettamente non è stata posta in discussione la base legale, rintracciabile nei principi pianificatori fondamentali del diritto federale, enunciati dagli art. 1 e 3 LPT e recepiti nel diritto cantonale dagli art. 25 e 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. d LALPT.

3.   Interesse pubblico 3.1 Si tratta di un concetto dinamico, che evolve in una con la società riflettendone esigenze e aspirazioni (in questo senso DFT in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow/Krähenmann Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. No. 34). Non occorre che il bisogno sia immediato. Come la giurisprudenza federale ha ripetutamente precisato, l’interesse pubblico può anche risiedere in bisogni futuri della collettività. Occorre però che la pianificazione “ indichi con la massima esattezza possibile il fine perseguito e che la previsione formulata abbia una certa verosimiglianza di avverarsi” (DTF 113 Ia 464; cfr. pure 114 Ia 339 seg. consid. 2d). Per prima cosa dev’essere specificato con sufficiente chiarezza quale opera d’uso comune dev’essere realizzata sul fondo vincolato; deve quindi essere reso plausibile che la realizzazione di quell’opera, su quel preciso fondo risponde a un bisogno della collettività prevalente sull’interesse del privato a liberamente disporre della sua proprietà. Il bisogno dev’essere dunque sufficientemente individuato e dimostrato: se si tratta, come in concreto, di un complesso di opere la cui distribuzione spaziale non è già definita, devono tutte apparire necessarie e apparire necessario far capo al fondo vincolato per realizzarle, poco importa invece quale di esse vi trovi finalmente collocazione. Non è percontro ammesso invocare un generico interesse pubblico al fine di dar corso ad un indiscriminato accaparramento di terreni, per non meglio specificate e ancor meno dimostrate esigenze future. 3.2 In concreto, la Relazione tecnico-economica del PR precisa che il piano delle attrezzature (AP) ed edifici (EP) di interesse pubblico comprende sostanzialmente 3 comparti. Il primo, che solo qui interessa, abbraccia " un'area centrale sotto il nucleo (AP3-EP3) in parte già di proprietà comunale in cui si intendono realizzare alcuni progetti di interesse comunale come le sedi scolastiche (scuola materna ed eventuale scuola elementare comunale); il magazzino comunale e la sede della protezione civile; la sede dell'amministrazione comunale con la dotazione degli uffici annessi. ... Inoltre in quest'area dovrebbe essere progettata una piazza come luogo di fruizione per manifestazioni ed incontri, luogo catalizzatore privilegiato degli scambi sociali. Al Comune manca infatti una piazza vera e propria. Evidentemente ciò pone il problema dei contenuti che possono essere realizzati da privati (ad es. in diritto di superficie) e che dovranno essere precisati, come già osservato, ad es. nell'ambito di un concorso di idee. " (Rel. cit. pag. 44) A pagina 35 la relazione fa presente che “a titolo orientativo si è elaborato uno schema funzionale ed organizzativo (che non è un progetto architettonico) degli spazi interessati: piazza centrale con la sede dell’amministrazione comunale, le infrastrutture scolastiche, ev. inserti come ristoranti, negozi, ecc. A monte di quest’area individuazione di un comparto per la realizzazione del centro PCi, il magazzino comunale, un posteggio sotterraneo di ca. 100 posti-auto ed uno in superficie di ca. 20 posti-auto. A valle (est) della piazza possibile inserto di stabili residenziali (ad es. realizzati da privati in diritto di superficie). ” Troviamo il suddetto schema esemplificativo a pagina 15a della Relazione: tra l’altro vi sono segnati 2 blocchi di appartamenti a pigione moderata. Nella tabella a pag. 47 Sedimi e superfici zone AP-EP la superficie riservata alla zona AP3-EP3 è in totale di mq 11.864 ed è destinata a contenere le seguenti opere: Centro scolastico - Amministrazione comunale - PCi - Posteggi - Piazza - Magazzino comunale. A pag. 68 il Piano delle AP-EP conferma il fabbisogno di una superficie di 11.864 mq per la realizzazione dell’intera zona AP3-EP3, di cui mq 4.924 per l’Amministrazione comunale e 6.940 per il Centro scolastico e il Magazzino comunale. Come si vede in nessuna delle due tabelle figurano gli appartamenti di contorno della piazza, indicati come “possibili” a pag. 44 della Relazione tecnica con l’avvertenza che dovranno semmai essere precisati nell’ambito di un concorso di idee. Il concorso è stato indetto dal comune. Nel bando, come riferito in narrativa, deve tra l’altro essere previsto per la seconda tappa “un insediamento per alloggi economici (in totale 20)” La superficie a disposizione è quella prevista dal PR per la zona AP3-EP3, ossia di 11.864 mq. Poiché il Comune possiede 4.924 mq della superficie occorrente deve procurarsi i rimanenti 6.940 mq espropriando una serie di fondi tra cui, nella misura di ca. 1.200 mq, il part. 339 dei qui ricorrenti. 3.3 Va rilevato a questo punto che non esiste un piano che preveda l’ubicazione delle diverse opere e impianti (pubblici, misti o privati) e calcoli l’area necessaria per ognuna di esse e gli spazi intermedi occorrenti. La previsione di una superficie complessiva di ca. 12.000 mq e la sua distribuzione nel comparto non è, apparentemente, il risultato di un calcolo analitico ma il frutto di una valutazione forfettaria. Essa segue il principio, che informa tutto il PR, di una pianificazione a carattere orientativo, che traccia le grandi linee del piano, stabilisce i concetti, gli obiettivi, le opzioni che ne stanno alla base e, per motivi di adattabilità e dinamicità operativa, lascia alla fase attuativa la definizione dei dettagli. E’ verosimilmente in quest’ottica che nella zona AP-EP è stata incorporata parte del mapp. __________. Questo inserimento è comprensibile se si esamina la planimetria della zona. Non può infatti non colpire come il fondo si incunei a mò di spina nel fianco del comparto. E’ a dir vero difficilmente concepibile che nella parte ancora inedificata si possano costruire abitazioni mono o bifamiliari. L’intrusione di una tale striscia abitativa in pieno Centro civico ne pregiudicherebbe seriamente l’unità. Non è solo questione della superficie complessiva occorrente per la completa realizzazione del Centro, ma anche della sua disposizione, dell’assetto più o meno regolare e funzionale che importa conferirgli. Esigenza qualitativa oltre che quantitativa, dunque. A prescindere da un giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone che la realizzazione del complesso richieda effettivamente, nelle grandi linee, l’estensione spaziale prevista. In casu, che la zona AP3-EP3 debba effettivamente estendersi fino alla via __________. 3.4 Problematici appaiono in questo contesto gli stabili residenziali previsti dal PR nella zona AP3-EP3 e prescritti in forma di alloggi economici dal bando di concorso per la seconda tappa. Non fa dubbio che senza di essi la superficie occorrente subirebbe una non indifferente riduzione. Il problema è di duplice natura e può essere così articolato: 1) gli appartamenti sono correttamente previsti dal PR? 2) senza di essi è necessario invadere il terreno __________? ad

1) Abbiamo visto sopra che tra i fabbricati che possono (non                                                      devono, necessariamente) servire da contorno alla piazza                                   la Relazione tecnico-economica annovera gli “ stabili                                                                 residenziali ” (pag. 35), risp. gli “ edifici di contorno della                                                              piazza ” che possono essere realizzati da privati (ad es. in                                                                               diritto di superficie), con l’avvertenza che tali fabbricati                                                                                         “dovranno essere precisati ... nell’ambito di un concorso di                                                           idee” (pag. 44). Il fatto che né il Piano delle AP-EP né la tabella dei                                                                  “Sedimi e superfici zone AP-EP” li elenchi tra le opere                                                                       previste dal programma AP3-E3 può spiegarsi con il                                                                         carattere non necessariamente esaustivo dell’elenco, che                                    si è verosimilmente limitato a definire la zona AP3-EP3                                                                menzionando le opere pubbliche di maggior momento                                                                           (Palazzo comunale, magazzino comunale, centro                                                                                           scolastico, protezione civile). La piazza p. es. è citata solo                                                                   nella tabella dei Sedimi senza modificare peraltro la                                            superficie complessiva richiesta. Non sarebbe dunque esatto affermare che il PR non                                                                            preveda gli stabili in questione. Problematico è invece il loro statuto e funzione e a                                                                   dipendenza di ciò l’interesse pubblico alla loro                                                                                    realizzazione. Il fatto che, come risulta dallo Schema funzionale e                                                                   organizzativo a pag. 15a, questi stabili siano costruiti all’interno di una zona AP-EP e che possano essere                                                                     realizzati da privati in diritto di superficie, implica che i                                                                   relativi sedimi debbano prima essere acquisiti dal                                                                              Comune, sia attraverso compravendita sia in via                                                                                 espropriativa, per poi essere ceduti in diritto di superficie                                    (o per compravendita) all’interessato. E’ il caso tipico degli insediamenti che gli art. 85 e segg.                                                                    LALPT consentono al comune di promuovere creando                                                                       apposite zone edificabili di interesse comunale. Gli stabili in questione non possono invece identificarsi                                                                       (per incompatibilità coi surriferiti presupposti: inserimento                                    in zona AP-EP, diritto di superficie) con le abitazioni a                                                               pigione moderata previste dall’art. 45 NAPR in “ zone per                                                             alloggi economici a destinazione vincolata ” (AE). Si                                                                                 noti che il PR ha già istituito una simile zona, in un altro                                                                                  settore del villaggio, destinandole un’area di 4.200 mq. In                                                                  tali zone la realizzazione degli alloggi è lasciata                                                                                            interamente all’iniziativa privata, senza alcun intervento                                          diretto del Comune, che esclude espressamente ogni                                                      investimento per l’acquisizione dei sedimi occorrenti (v.                                                                      rel. cit. pag. 63 in fine). Percontro i discussi stabili residenziali fanno parte della                                                                     zona AP3-EP3, per l’acquisizione della cui area - e                                                                            precisamente dei 6.940 mq non già posseduti dal comune                                  - è previsto un investimento di 2.082.000.- fr. A questo punto occorre stabilire se la previsione di tali                                                                        stabili nel PR è confacente e regolare. La risposta non può essere positiva. Non si vede in effetti come si possa creare un’unica                                                                            grande zona AP-EP, onnicomprensiva e indifferenziata, in                                   cui ad una sequela di strutture pubbliche classiche                                                                 (scuole, palazzi amministrativi, magazzini comunali, e così                                                        via) si affianchino, senza precisarne né entità né                                                                                         ubicazione, eventuali stabili residenziali di contorno ad                                                                                   una piazza non meglio definita. La previsione è decisamente troppo vaga e indeterminata.                                                                Se questi stabili vanno inseriti in un zona AP-EP, allora                                        che lo siano nella forma prevista specificamene dalla                                                                        LALPT, ossia secondo i succitati articoli 85 e seguenti. Si                                                     istituisca cioè una zona ZEIC, che non può essere confusa                                                                         con altre zone AP-EP, tanto peculiare è la sua natura,                                                      specifiche le sue finalità. E bisogna pure che la necessità di questa zona sia                                                                             dimostrata. Occorre uno studio del problema dell’alloggio                                    che accerti l’interesse del comune a intraprendere una                                                                  simile operazione e ne attesti la fattibilità sul piano                                                                                        finanziario. La zona deve poi essere retta da uno specifico                                                                                    regolamento. Lo stesso vale, mutatis mutandis, se invece di una vera e                                                        propria ZEIC si volesse prevedere una variante in cui il                                                                      comune acquisisca i terreni ma invece di metterli a                                                                             disposizione di persone di reddito medio-basso                                                                                 intenzionate a costruirvi la casa conceda su di essi un                                           diritto di superficie (o li venda a un prezzo politico) a                                                             promotori che si impegnino a costruirvi alloggi a pigione                                                                        moderata. Comunque sia, il PR deve prevedere specificamente la                                                                      soluzione che intende adottare. Non basta dire che sarà                                                                    possibile costruire stabili a contorno della piazza,                                                                               eventualmente in diritto di superficie. Bisogna creare lo                                                                     specifico strumento. E alla base, ribadiamo, ci vuole uno                                      studio dell’alloggio Ora nulla di tutto ciò è rintracciabile nel PR all’esame. Manca quindi la base pianificatoria per inserire nella                                                                         zona AP3-EP3 questa struttura e per dimensionarne di                                                                      conseguenza la superficie. ad 2) In queste condizioni non è reso verosimile che occorra                                                                        invadere con la zona AP-EP il terreno dei ricorrenti. Se riprendiamo lo “schema funzionale e organizzativo” a                                                                     pag. 15a della relazione tecnica-economica vediamo che i                                  due blocchi di appartamenti occupano la fascia inferiore                                                               dell’area attribuita alla zona AP3-EP3. Non solo non                                                                                   invadono il fondo __________ma appare assai chiaro che senza                                                          di essi la zona potrebbe facilmente essere circoscritta                                                                                         all’area a monte della particella n. __________., Questa                                                                                             cesserebbe di essere necessaria, non foss’altro che per                                                                     evitarne la penetrazione nel cuore del Centro. Se poi passiamo all’esame dei progetti partecipanti al                                                                        concorso notiamo che solo uno di essi prevede di                                                                              occupare parte del fondo __________ con opere o attrezzature                                                       attinenti alla zona AP-EP. E non già per insediarvi lo                                                                          stabile residenziale, che viene allineato sulla via __________                                                                      all’estremo margine inferiore della zona, ma per dare                                                                         sufficiente ampiezza alla piazza racchiusa tra lo stabile                                                                      stesso e le costruzioni pubbliche a monte. Sono dunque le                                                                abitazioni a pigione moderata, in questo caso, a                                                                                 condizionare (se non altro indirettamente) l’accorpamento                                    nella zona AP-EP di parte del mapp. __________e non si vede,                                                  cadute queste, quale necessità ci sia di mantenere il                                                                            vincolo.

E. 4 Un altro motivo va

aggiunto ai precedenti.

La relazione

tecnica-economica lascia aperto un quesito importante. Per la prima tappa

esiste un progetto, si sono calcolati i costi e se n'è prevista la copertura

nell'ambito di un aggiornamento del piano finanziario. Si è aumentato di 5

punti il moltiplicatore per rendere finanziariamente sostenibile l'operazione.

Come si prospetta invece la seconda tappa?

Qui niente progetti,

tranne quelli presentati al concorso d'idee. A prescindere dalla poca chiarezza

sotto il profilo strettamente pianificatorio circa la necessità di far capo in

tutto o in parte alla superficie vincolata, rimane da stabilire che prospettive

vi sono perché la tappa stessa venga  effettivamente realizzata.

Si innesta qui il discorso

della pianificazione finanziaria delle opere danti luogo a vincolo AP-EP.

A norma dell'art. 24 cpv.

2 LALPT il PR organizza e disciplina le attività di  incidenza territoriale in

funzione dei bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni. Esso dev'essere

commisurato alle capacità finanziarie del Comune.

Secondo l'art. 26 LALPT il

PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche,

di norme d'attuazione e di un programma di realizzazione.

Quest'ultimo indica i costi

delle opere e il modo in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli

interventi pubblici e il coordinamento delle fasi di attuazione. Così prescrive

l'art. 30 LALPT.

Traspare da queste

disposizioni la preoccupazione del legislatore che i PR non siano fondati su

propositi velleitari ma su una seria ponderazione dei bisogni e dei mezzi per

soddisfarli. La pianificazione del territorio non può essere fatta senza una

pianificazione economico-finanziaria. Il discorso assume una particolare valenza

in materia di vincoli AP-EP. Affinché la  restrizione della proprietà privata

che ne deriva possa ritenersi legittima occorre, a mente della giurisprudenza,

rendere sufficientemente verosimile che l'opera per cui il vincolo è apposto

verrà effettivamente realizzata; la sua fattibilità deve essere plausibile. A

questo fine deve potersi desumere da calcoli e proiezioni attendibili che le

finanze del comune possono sopportare tanto l'investimento quanto la gestione

(118 Ia 404 c. 4c, 118 Ia 394 Seeuferweg, 114 Ia 337).

In concreto solo il costo

dei sedimi è stato considerato nella relazione tecnico-economica, tant'è che

già il Consiglio di Stato rilevava a pagina  29 della risoluzione impugnata:

"

Il Comune non ha presentato una verifica finanziaria che dimostri la

congruenza tra le opere previste e le risorse finanziarie comunali. La

relazione dovrà essere completata con quanto esatto dall'art. 30 LALPT e

dall'art. 7 RLALPT."

Non si tratta di

un'omissione involontaria. Nella relazione tecnico-economica, al capitolo

Programmi investimenti, pag. 62 ss, si legge infatti la seguente presa di

posizione:

"...

riteniamo che un PR debba saper indicare prioritariamente l'importo

finanziario necessario per l'indennizzo di vincoli che                              giuridicamente,

per la natura medesima del PR, si configurano                     come

espropriazione formale o materiale. Saranno pertanto                                          prioritariamente

i vincoli per l'acquisizione di sedimi necessari alla realizzazione di opere o

progetti pubblici che necessitano di                                        una

quantificazione attendibile. Infatti è presumibile (ed                                       opportuno)

che entro il periodo di validità del piano regolatore                       queste

aree siano acquistate. ... Altro fattore da tenere in            considerazione

è la scarsa attendibilità di eventuali                     quantificazioni per

investimenti di opere in assenza di progetti                           anche di

massima. Di conseguenza - e non ultimo perché l'onere        per investimenti e

di gestione correnti previsti da un PR non                      sono

comprensivi della globalità delle necessità di un Comune -                         riteniamo

che l'unico discorso serio e proponibile è quello in                                     riferimento

all'importo finanziario presumibilmente necessario all'acquisizione di sedimi.

D'altra parte - e qui non concordiamo                                          con

l'obiettivo dichiarato dalla legislazione edilizia - ci sembra                         non

praticabile l'equazione costi piano regolatore = potenzialità                    finanziaria

del Comune, e ciò per diverse ragioni. Tra queste     possiamo citare: la

difficoltà di previsione riferite ad orizzonti         temporali diversi (PR =

10 anni e PF = 4-5 anni); la forza                                          finanziaria

di un Comune che evolve nel tempo a dipendenza di          molteplici fattori

(sia in positivo che in negativo); il quadro iniziale                         con

cui si è confrontati non sempre chiaramente definibile (ad                                  es.

la questione del cosiddetto debito occulto) e non da ultimo le                         opzioni

politiche (ad esempio moltiplicatore d'imposta o             investimenti di

tipo qualitativo a seguito delle mutate esigenze     della società)."

A

pag. 73 sotto il capitolo Fasi di attuazione la relazione precisa:            "

Gli

investimenti per l'acquisto di sedimi sono considerati senza                possibili

finanziamenti (tramite sussidi e contributi) in quanto gli                       stessi

possono essere percepiti o prelevati solo al momento                        della

realizzazione delle opere. Gli investimenti che entrano in considerazione sono

illustrati nella tabella che segue.

" Vi è infatti                                   indicato

unicamente il costo dei sedimi.

"Le

opere prioritarie (tipo 1) interessano essenzialmente            l'acquisizione

di sedimi per la realizzazione delle opere di piano                                      regolatore.

Si potrebbe affermare che, in linea di principio, una                              volta

acquisiti i sedimi l'effettiva attuazione delle opere potrà                                essere

programmata in base alle strategie già menzionate."

Abbiamo

visto l'ampiezza dell'investimento che il comune si         appresta a compiere

col centro civico. Che, si noti, è solo uno                                   dei

tre comparti previsti dal PR.

Si

tratta di un investimento di grande portata in cui i costi per       l'acquisto

dei sedimi non sono che una parte e non la maggiore.                                   Che

un comune della forza finanziaria di __________ (nella    graduatoria 1991-92

collocato in 88.a posizione e classificato     con altri 35 comuni come

finanziariamente forte nella fascia            inferiore) possa effettivamente

condurre in porto un complesso                      di questa ampiezza (oltre a

sostenere tutti gli altri costi della         gestione ordinaria e straordinaria)

non appare evidente. Solo       una valutazione foss'anche sommaria dei costi

complessivi tanto                                dei sedimi quanto delle opere

che il Comune intende erigervi      nonché della loro gestione consente,

inserita in un piano              sufficientemente flessibile per adattarsi

alle mutevoli                                          circostanze, di valutare

la sopportabilità dal punto di vista             finanziario ed economico

dell'investimento. Da sola la            comprovata sopportabilità

dell'acquisto dei fondi, con una                                          cambiale

in bianco circa la loro edificazione e gestione, non dice           nulla

sull'effettiva fattibilità dell'operazione presa nel suo                                  insieme

e quindi non dà lumi sulla verosimiglianza ch'essa                                       venga

davvero realizzata utilizzando il fondo dei ricorrenti.

Ed

è solo in funzione di quella realizzazione e non per        procacciarsi

terreni utili ad una successiva programmazione                       lasciata

fin lì in forse, che il Comune può validamente vincolarli.                         La

formula: prima i terreni e poi, a mano a mano ch'essi    vengono acquisiti, la

programmazione delle opere, non può               essere accolta. E'

comprensibile che il Comune trovi utile                                          bloccare

già oggi i terreni in cui vorrebbe edificare, se risulterà   di volta in volta

finanziariamente sostenibile, opere che già ora                                        appaiono

d'interesse pubblico e formano un programma                                        coerente;

se però non vi sono seri elementi da cui evincere già                                   oggi

con sufficiente verosimiglianza che l'edificazione avverrà     effettivamente -

e per questo occorre che sia resa verosimile la   sostenibilità

economico-finanziaria dell'intera operazione (o                                          perlomeno

della parte interessante il terreno gravato dal vincolo,             se ha

senso realizzarla slegata dal complesso) - il vincolo in                                        esame

non apparirà sorretto da un interesse pubblico         suscettibile di

contrapporsi con successo all'interesse del            proprietario di fare libero

uso del suo terreno.

E'

bensì vero che è oltremodo difficile allestire un piano     finanziario

preciso; che costi, contributi e  sussidi si conoscono             effettivamente

solo nella fase realizzativa delle opere; che un                                          piano

finanziario abbraccia solitamente l'arco di 5 anni mentre il PR è commisurato

allo sviluppo prevedibile per i prossimi 15.        Ciò non toglie che, pur con

largo margine di approssimazione, si      possono fare delle previsioni

sufficientemente orientative circa il             costo dell'investimento (per

es. prevedendo nelle grandi linee la                      cubatura e quindi il

costo delle diverse opere, sulla base di                                 parametri

consolidati) e analogamente, con qualche difficoltà in                                      più,

per la gestione, quanto basti per desumere con un     accettabile livello di

verosimiglianza la fattibilità o meno                    dell'operazione. E

d'altronde la legge lo richiede espressamente              (art. 30 LALPT) e

non è ammissibile che ci si rifiuti di applicarla.

Fatta

questa puntualizzazione rileviamo che per la prima tappa    la carenza della

relazione tecnica è stata coperta                        dall'aggiornamento del

piano finanziario.

Per

la seconda è lecito prevedere che la creazione della piazza non dovrebbe

comportare un investimento di grande rilievo,   mentre lo stabile residenziale

verrebbe costruito da terzi cui il                                          comune

offrirebbe un diritto di superficie sul terreno, il cui costo, ripetiamo, è

stato preventivato ancorché in modo globale,             (2.080.000.- fr. per i

6.940 mq occorrenti per l’intera zona AP3-                                EP3).

Lo stabile non è peraltro essenziale, come non lo sono le   altre opere di

contorno (negozi, bar ecc.) nell'economia del   centro civico, anche se

urbanisticamente ne integrerebbero                                          idealmente

l'insieme. L'incognita è essenzialmente costituita       dalla costruzione

della nuova sede dell'amministrazione               comunale, che è anche di

gran lungi la parte più importante                                          dell'investimento.

Se quest'opera non si può fare anche il resto    della seconda tappa

verosimilmente cade e il vincolo della     proprietà dei ricorrenti diviene

privo di interesse. Nulla consente                         oggi di sciogliere

il nodo e affermare con qualche   verosimiglianza che il finanziamento è

fattibile e che il terreno             dei ricorrenti verrà conseguentemente

utilizzato, così da                                          giustificare il

vincolo litigioso.

L'omissione

del costo delle opere e la limitazione della verifica    alla sola

sostenibilità finanziaria dell'acquisto dei terreni elude                              senza

valide ragioni il precetto dell'art. 30 LALPT e non                                       consente

di valutare la fattibilità del programma e quindi la                                          verosimiglianza

della sua realizzazione. Viene tolta al tribunale    e prima ancora al CdS la

possibilità di effettuare questa               irrinunciabile verifica. In

queste circostanze i presupposti per                                          apporre

detto vincolo sulla proprietà dei ricorrenti non sono dati.             Il CdS

non doveva limitarsi a rilevare nella decisione         approvativa del PR che

“

il Comune non ha presentato una                                          verifica

finanziaria che dimostri la congruenza tra le opere          previste e le

risorse finanziarie comunali

”, accontentandosi di                                    aggiungere

che “

la relazione dovrà essere completata con                                        quanto

esatto dall’art. 30 LALPT e dall’art. 7 RLALPT

.” Il                                          Consiglio

di Stato non poteva approvare il PR in assenza di         questo adempimento,

dal quale solo può essere desunto se il                            PR appare

economicamente e finanziariamente sopportabile,                            cosa

resa impossibile nelle circostanze.

E. 5 Per concludere, non vi sono motivi sufficienti per ammettere la necessità di inserire nella zona AP3-EP3 i discussi stabili residenziali e non risulta né provato né reso sufficientemente verosimile che per le altre opere, attrezzature, spazi pubblici previsti dal PR in quella zona occorra far capo al terreno dei ricorrenti. Il vincolo contestato non poggia quindi su una base pianificatoria sufficiente e non appare ad ogni modo sorretto da un interesse pubblico sufficiente. La risoluzione impugnata dev'essere annullata nella misura in cui approva il PR su questo punto. Con essa è pure annullato il vincolo in contestazione, rimanendo naturalmente riservata la facoltà del Comune di nuovamente istituirlo se ne saranno successivamente adempiuti i presupposti.

E. 6 I ricorrenti chiedono che, annullato il vincolo in questione, la parte già vincolata venga inserita in zona R2. La richiesta non può essere accolta. Non spetta a questo tribunale intervenire quale pianificatore. Gli atti sono rinviati su questo punto al comune affinché dia una congrua destinazione alla superficie liberata dal vincolo AP-EP e se del caso all’intera particella. Notiamo infatti che il PR inserisce la parte non vincolata in zona R3, mentre i ricorrenti postulano che la parte assoggettata al vincolo ora annullata sia attribuita alla zona R2. Tocca al comune operare in modo che il suolo sia utilizzato con misura e l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del Paese attuando in tal modo gli scopi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dall’art. 1 LPT. Allo stesso modo tocca al Comune “determinare un’ubicazione appropriata per gli edifici pubblici e di interesse pubblico”, provvedendo in particolare a “rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici (art. 3 cpv. 4 LPT). Tutte cose che il PR prevede con chiara lungimiranza, meritando la definizione di “piano regolatore moderno, propositivo, che prevede soluzioni di fondo esemplari, tra cui la creazione del centro civico, con la piazza che oggi manca nel comune”, di cui il governo l’ha gratificato in sede di approvazione. Insufficiente percontro (quale risultato di una scelta metodologica lodevole sul piano squisitamente progettuale e urbanistico ma non senza carenze su quello giuridico) è il grado di determinatezza di talune soluzioni, rimaste allo stato embrionale, programmatico, troppo indefinite per giustificare le restrizioni apportate in loro nome alla proprietà. Per questi motivi, dichiara e pronuncia

1.   Il ricorso é parzialmente accolto, nel senso dei considerandi. §)  di conseguenza la risoluzione governativa impugnata è                                                                annullata nella misura in cui approva il vincolo AP-EP                                gravante parte del mapp. nr. __________ RFD __________. Gli atti                                      sono rinviati al comune affinché riveda la destinazione della                                                            particella liberata dal vincolo.

2.   Non si prelevano spese né tasse processuali. Il Comune verserà ai ricorrenti fr. 1’500.-- di ripetibili.

3.   Intimazione:                  - __________ -__________ __________, __________ - __________ __________, __________ __________ __________ - __________ __________, __________ - __________ __________, __________

- Municipio di __________

- Consiglio di Stato, ___________

- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ____________ Tribunale della pianificazione del territorio Il presidente                                                           Il segretario

E. 10 anni e PF = 4-5 anni); la forza                                          finanziaria di un Comune che evolve nel tempo a dipendenza di          molteplici fattori (sia in positivo che in negativo); il quadro iniziale                         con cui si è confrontati non sempre chiaramente definibile (ad                                  es. la questione del cosiddetto debito occulto) e non da ultimo le                         opzioni politiche (ad esempio moltiplicatore d'imposta o             investimenti di tipo qualitativo a seguito delle mutate esigenze     della società)."

A pag. 73 sotto il capitolo Fasi di attuazione la relazione precisa:            "Gli investimenti per l'acquisto di sedimi sono considerati senza                possibili finanziamenti (tramite sussidi e contributi) in quanto gli                       stessi possono essere percepiti o prelevati solo al momento                        della realizzazione delle opere. Gli investimenti che entrano in considerazione sono illustrati nella tabella che segue." Vi è infatti                                   indicato unicamente il costo dei sedimi.

"Le opere prioritarie (tipo 1) interessano essenzialmente            l'acquisizione di sedimi per la realizzazione delle opere di piano                                      regolatore. Si potrebbe affermare che, in linea di principio, una                              volta acquisiti i sedimi l'effettiva attuazione delle opere potrà                                essere programmata in base alle strategie già menzionate."

Abbiamo visto l'ampiezza dell'investimento che il comune si         appresta a compiere col centro civico. Che, si noti, è solo uno                                   dei tre comparti previsti dal PR.

Si tratta di un investimento di grande portata in cui i costi per       l'acquisto dei sedimi non sono che una parte e non la maggiore.                                   Che un comune della forza finanziaria di __________ (nella    graduatoria 1991-92 collocato in 88.a posizione e classificato     con altri 35 comuni come finanziariamente forte nella fascia            inferiore) possa effettivamente condurre in porto un complesso                      di questa ampiezza (oltre a sostenere tutti gli altri costi della         gestione ordinaria e straordinaria) non appare evidente. Solo       una valutazione foss'anche sommaria dei costi complessivi tanto                                dei sedimi quanto delle opere che il Comune intende erigervi      nonché della loro gestione consente, inserita in un piano              sufficientemente flessibile per adattarsi alle mutevoli                                          circostanze, di valutare la sopportabilità dal punto di vista             finanziario ed economico dell'investimento. Da sola la            comprovata sopportabilità dell'acquisto dei fondi, con una                                          cambiale in bianco circa la loro edificazione e gestione, non dice           nulla sull'effettiva fattibilità dell'operazione presa nel suo                                  insieme e quindi non dà lumi sulla verosimiglianza ch'essa                                       venga davvero realizzata utilizzando il fondo dei ricorrenti.

Ed è solo in funzione di quella realizzazione e non per        procacciarsi terreni utili ad una successiva programmazione                       lasciata fin lì in forse, che il Comune può validamente vincolarli.                         La formula: prima i terreni e poi, a mano a mano ch'essi    vengono acquisiti, la programmazione delle opere, non può               essere accolta. E' comprensibile che il Comune trovi utile                                          bloccare già oggi i terreni in cui vorrebbe edificare, se risulterà   di volta in volta finanziariamente sostenibile, opere che già ora                                        appaiono d'interesse pubblico e formano un programma                                        coerente; se però non vi sono seri elementi da cui evincere già                                   oggi con sufficiente verosimiglianza che l'edificazione avverrà     effettivamente - e per questo occorre che sia resa verosimile la   sostenibilità economico-finanziaria dell'intera operazione (o                                          perlomeno della parte interessante il terreno gravato dal vincolo,             se ha senso realizzarla slegata dal complesso) - il vincolo in                                        esame non apparirà sorretto da un interesse pubblico         suscettibile di contrapporsi con successo all'interesse del            proprietario di fare libero uso del suo terreno.

E' bensì vero che è oltremodo difficile allestire un piano     finanziario preciso; che costi, contributi e  sussidi si conoscono             effettivamente solo nella fase realizzativa delle opere; che un                                          piano finanziario abbraccia solitamente l'arco di 5 anni mentre il PR è commisurato allo sviluppo prevedibile per i prossimi 15.        Ciò non toglie che, pur con largo margine di approssimazione, si      possono fare delle previsioni sufficientemente orientative circa il             costo dell'investimento (per es. prevedendo nelle grandi linee la                      cubatura e quindi il costo delle diverse opere, sulla base di                                 parametri consolidati) e analogamente, con qualche difficoltà in                                      più, per la gestione, quanto basti per desumere con un     accettabile livello di verosimiglianza la fattibilità o meno                    dell'operazione. E d'altronde la legge lo richiede espressamente              (art. 30 LALPT) e non è ammissibile che ci si rifiuti di applicarla.

Fatta questa puntualizzazione rileviamo che per la prima tappa    la carenza della relazione tecnica è stata coperta                        dall'aggiornamento del piano finanziario.

Per la seconda è lecito prevedere che la creazione della piazza non dovrebbe comportare un investimento di grande rilievo,   mentre lo stabile residenziale verrebbe costruito da terzi cui il                                          comune offrirebbe un diritto di superficie sul terreno, il cui costo, ripetiamo, è stato preventivato ancorché in modo globale,             (2.080.000.- fr. per i 6.940 mq occorrenti per l’intera zona AP3-                                EP3). Lo stabile non è peraltro essenziale, come non lo sono le   altre opere di contorno (negozi, bar ecc.) nell'economia del   centro civico, anche se urbanisticamente ne integrerebbero                                          idealmente l'insieme. L'incognita è essenzialmente costituita       dalla costruzione della nuova sede dell'amministrazione               comunale, che è anche di gran lungi la parte più importante                                          dell'investimento. Se quest'opera non si può fare anche il resto    della seconda tappa verosimilmente cade e il vincolo della     proprietà dei ricorrenti diviene privo di interesse. Nulla consente                         oggi di sciogliere il nodo e affermare con qualche   verosimiglianza che il finanziamento è fattibile e che il terreno             dei ricorrenti verrà conseguentemente utilizzato, così da                                          giustificare il vincolo litigioso.

L'omissione del costo delle opere e la limitazione della verifica    alla sola sostenibilità finanziaria dell'acquisto dei terreni elude                              senza valide ragioni il precetto dell'art. 30 LALPT e non                                       consente di valutare la fattibilità del programma e quindi la                                          verosimiglianza della sua realizzazione. Viene tolta al tribunale    e prima ancora al CdS la possibilità di effettuare questa               irrinunciabile verifica. In queste circostanze i presupposti per                                          apporre detto vincolo sulla proprietà dei ricorrenti non sono dati.             Il CdS non doveva limitarsi a rilevare nella decisione         approvativa del PR che “il Comune non ha presentato una                                          verifica finanziaria che dimostri la congruenza tra le opere          previste e le risorse finanziarie comunali”, accontentandosi di                                    aggiungere che “la relazione dovrà essere completata con                                        quanto esatto dall’art. 30 LALPT e dall’art. 7 RLALPT.” Il                                          Consiglio di Stato non poteva approvare il PR in assenza di         questo adempimento, dal quale solo può essere desunto se il                            PR appare economicamente e finanziariamente sopportabile,                            cosa resa impossibile nelle circostanze.

La richiesta non può essere accolta.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

§)  di conseguenza la risoluzione governativa impugnata è                                                                annullata nella misura in cui approva il vincolo AP-EP                                gravante parte del mapp. nr. __________ RFD __________. Gli atti                                      sono rinviati al comune affinché riveda la destinazione della                                                            particella liberata dal vincolo.

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il segretario