52.2018.332

E. 1.1 La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e 45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è destinataria (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). II ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 e 2 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

E. 1.2 Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dall'incarto del Tribunale relativo al giudizio del 7 settembre 2017 (n. 52.2017.409), noto alle parti. Nemmeno le parti sollecitano l'assunzione di ulteriori mezzi di prova.

E. 2.1 L'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria è una decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità, accertato che una determinata opera edilizia non è sorretta da un valido titolo che l'autorizzi, sollecita il proprietario a collaborare all'accertamento formale della sua conformità con il diritto materiale concretamente applicabile. L'ordine, incoercibile, è in sostanza il corollario dell'accertamento dell'inesistenza di un permesso che legittimi l'opera in quanto tale e l'uso che ne viene fatto (RDAT I-2003, n. 34, II-2002,

n. 18, II-1993 n. 33; Adelio Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 1265 ad art. 42 LE).

E. 2.2 Per l'art. 1 cpv. 2 LE, la licenza è in particolare necessaria per la costruzione, ricostruzione, trasformazione rilevante (ivi compreso il cambiamento di destinazione) e demolizione di edifi-ci e altre opere, nonché per la modificazione importante della configurazione del suolo. L'art. 4 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) precisa a sua volta che la licenza edilizia è necessaria per la costruzione, la rinnovazione, la trasformazione anche parziale (ivi compreso il solo cambiamento di destinazione) e la ricostruzione di edifici e impianti di qualsiasi genere (lett. a).

E. 2.3 Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del di ritto pianificatorio si intende generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto esistente, atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi atte a implicare l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT I-2003 n. 26 consid. 2, I-1994 n. 33 consid. 3 e rif. ivi citati; Scolari , op. cit., n. 647 ad art. 1). Sono inoltre da considerare come cambiamento di destinazione - richiedenti l'avvio di un procedimento di verifica preventiva della loro compatibilità con l'ordinamento pianificatorio ed edilizio - an-che tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata. La questione di sapere se una determinata modifica delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia costituisca cambiamento di destinazione va risolta indipendentemente dalla questione di sapere se tale modifica sia ancora conforme alla funzione attribuita alla zona di situazione (cfr. RDAT I-2003 n. 26 consid. 2; STA 52.2008.3 dell'8 luglio 2010 consid. 2, 52.2002.388 del 9 dicembre 2002 consid. 2, 52.1996.116 del 26 giugno 1996 consid. 2). Nei casi dubbi, l'autorità è tenuta a esigere l'avvio di una proce-dura volta al rilascio della licenza edilizia; spesso è in effetti solo nell'ambito di una valutazione più approfondita, come quella de-rivante dall'esame di una domanda di costruzione, che è possibi-le cogliere le implicazioni giuridiche di una determinata utilizza-zione delle costruzioni (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid. 1.2.2; STA 52.2012.473 del 25 novembre 2013 consid. 3 e rimandi).

E. 3 L'ordine di cessare immediatamente l'utilizzazione non autorizzata di un edificio o impianto configura un provvedimento di natura cautelare, fondato sull'ordinamento edilizio e volto a impedire una fruizione dell'immobile non autorizzata, fintanto che non verrà semmai stabilito, nell'ambito di un procedimento di rilascio del permesso in sanatoria, se tale uso sia conforme al diritto materiale concretamente applicabile (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.1; RDAT II-2000 n. 40 consid. 2, II-1992 n. 28 consid. 3). Per molti aspetti, tale misura può essere paragonata all'ordine di sospendere i lavori di costruzione privi della necessaria autorizzazione previsto dall'art. 42 LE, essendo anch'esso destinato ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto, nell'attesa che l'autorità accordi il permesso mancante o ordini il ripristino di una situazione conforme al diritto applicabile (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.1; STA 52.2016.156 del 19 luglio 2016, 52.2013.140 del 30 aprile 2013, 52.2008.277 del 22 agosto 2008 consid. 3.1; Scolari , op. cit.,

n. 1261 seg.). Per principio un simile divieto cautelare non presuppone l'esistenza di una violazione materiale del diritto; è sufficiente che l'opera sia stata realizzata senza permesso o sia utilizzata in contrasto con il permesso ricevuto. L'adozione di un divieto provvisorio d'utilizzazione esige che l'interesse pubblico o dei vicini a inibire la fruizione dell'opera non autorizzata prevalga su quello del proprietario, locatario o gestore a continuare a utilizzarla durante la procedura di rilascio del permesso (cfr. RDAT II-2000 n. 40, II-1992 n. 28; STA 52.2017.403 del 3 ottobre 2017, 52.2014.26 del 30 luglio 2014, 52.2011.510 del 18 maggio 2012).

E. 4.1 Come visto in narrativa, controverso in concreto è il giudizio del Governo che ha, da un lato, tutelato l'ordine municipale di presentare una domanda di costruzione per i lavori e per l'intensificazione dell'uso del poligono e ha, dall'altro, riformato l'ingiunzione dell'Esecutivo comunale di cessare ogni attività dell'impianto, che ha limitato all'esercizio eccedente le tre mezze giornate praticate in passato. L'insorgente contesta anzitutto che l'Esecutivo comunale fosse legittimato a emanare un simile provvedimento, trattandosi di un impianto il cui "esercizio" sarebbe di esclusiva competenza federale.

E. 4.2 La censura va chiaramente disattesa. Di principio, il Municipio può sollecitare l'avvio di una procedura di rilascio della licenza edilizia per lavori di trasformazione (incluso un cambiamento di destinazione) che sono stati effettuati a un poligono di tiro senza autorizzazione, sospendendone se del caso l'attività nelle more del procedimento. Nemmeno gli impianti di tiro necessari per gli esercizi di tiro militare fuori del servizio sfuggono in effetti a una valutazione preventiva della loro conformità con il diritto pianificatorio e ambientale, che va accertata nel quadro di tale procedura. L'art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sugli impianti per il tiro fuori del servizio del 15 novembre 2004 (ordinanza sugli impianti di tiro; RS 510.512) - che il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS) ha emanato in virtù della delega conferitagli dall'art. 133 cpv. 3 della legge federale sull'esercito e sull'amministrazione militare del 3 febbraio 1995 (legge militare, LM; RS 510.10) stabilisce espressamente che per i lavori di costruzione, di trasformazione e di ampliamento di impianti di tiro a 300 m, 25 m e 50 m è necessario un permesso di costruzione dell'autorità competente secondo il diritto cantonale (cfr. anche l'art. 17 della previgente ordinanza sugli impianti di tiro del 27 marzo 1991; RU 1991, 1292). In sintonia con l'art. 133 cpv. 3 LM, l'art. 5 di tale ordinanza ben ricorda inoltre come tali impianti debbano inserirsi nella pianificazione del territorio esistente e tener conto delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente (cfr. anche art. 5 della previgente ordinanza). Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, il permesso di costruzione non riguarda solo gli aspetti "costruttivi" della struttura, ma all'evidenza anche il suo "esercizio", che è del resto proprio ciò che rende questo genere d'impianti particolarmente rilevante dal profilo della pianificazione e dell'impatto sull'ambiente circostante. Ne è perfettamente cosciente la stessa ricorrente, che ha del resto presentato una domanda di costruzione per un'ulteriore trasformazione del poligono (allegando tra l'altro una perizia fonica relativa alle ripercussioni foniche derivanti dalla sua attività, doc. S). Non portano invece ad altra conclusione le competenze che l'ordinanza sugli impianti di tiro riserva agli ufficiali e periti federali: come ha già avuto modo di stabilire il Tribunale federale, esse riguardano infatti solo l'adeguatezza, la sicurezza e le esigenze tecniche dei poligoni disponibili per il tiro fuori del servizio (cfr. art. 12 seg. e 16; cfr. inoltre l'art. 21 che permette all'ufficiale di tiro di ordinare la chiusura dell'impianto di tiro per motivi tecnici di sicurezza); non la loro conformità con il diritto ambientale, pianificatorio ed edilizio, che resta demandata alle autorità competenti in base al diritto cantonale (cfr. DTF 131 II 743 consid. 4.4 e rimandi; STF 1A.183/2001 del 18 settembre 2002 consid. 4.5.5; cfr. anche STF 1C_165/2009 del 3 novembre 2009).

E. 5 Ciò detto, tornando all'impianto concreto, dagli atti risulta che il poligono di __________ ha un'origine che risale agli inizi del 1900. A metà degli anni '50 è stato realizzato il manufatto dei bersagli (butte), con le attuali linee di tiro (cfr. dichiarazioni doc. 11 e 12; cfr. inoltre doc. 5, scheda catasto siti inquinati). Dai documenti dell'Ufficiale federale di tiro di circondario (UFT

17) si evince che nel 1998-1999 sono stati effettuati dei lavori ritenuti necessari per omologare la struttura (definita "semplice"; cfr. suo scritto del 30 maggio 1997). Si trattava verosimilmente d'interventi di risanamento (pulizia, allontanamento di cespugli, tronchi e sassi, sistemazione del terreno in corrispondenza del manufatto dei bersagli, ristrutturazione del parapalle, ecc.), che hanno comportato per il Comune una spesa di fr. 36'905.- (parzialmente sussidiata; cfr. plico doc. P). A quel periodo, come indicato dal Governo (e non smentito dall'insorgente), parrebbe anche risalire l'edificazione della "casa del tiratore", invero non citata negli scritti dell'UFT 17 (cfr. doc. T e plico doc. P, con la citata lettera del 1997 che menziona solo un "pianerottolo di tiro" per le posizioni di tiro in campagna; cfr. pure dichiarazioni doc. 11 e 12). Dagli atti risulta poi che - dopo una chiusura temporanea nel corso del 2011 (cfr. rapporto del 13 dicembre 2016 dell'UFT 17, doc. E) - il poligono è stato oggetto di ulteriori modifiche quando è stato riaperto nel 2014, dopo un rimpasto in seno alla società di tiro. La RI 1 ha in particolare effettuato determinati interventi alle strutture e ai fondi, quali lavori di pulizia (tagli alberi, potature, ecc.), la posa di un parapalle in legno e l'isolamento del sottotetto della casa del tiratore, che è stata pure parzialmente chiusa sui lati (cfr. anche foto doc. 4). A partire da quel momento, l'attività annuale del poligono è inoltre mutata sia per intensità, sia per tipologia. In passato (sino al 2011), la struttura veniva apparentemente utilizzata solo per svolgere due tiri obbligatori e un tiro in campagna, così come risulta dalla dichiarazione "giurata" di __________ del 26 giugno 2017 (per oltre vent'anni segretario comunale e capo sezione militare, dal 1975 al 2002, dell'ex Comune di __________: " si è sempre sparato unicamente 3 mezze giornate di 3 ore l'una (dalle 9.00 alle 12.00) per anno civile" , doc. 11 ) . Di questa circostanza, confermata anche dall'ex segretario della RI 1 (dal 1979 al 2013) __________ - che ha dichiarato che nell'ultimo decennio le ore di tiro erano addirittura diminuite a circa 6/7 ore (cfr. brevetto notarile dell'8 settembre 2017, doc. 15) -, non vi è alcun serio motivo di dubitare allo stadio attuale. Non portano in particolare ad altra conclusione le sommarie critiche dell'insorgente, che - al di là di un confronto tra il numero di cartucce ordinate nel 1965 e nel 2017 (cfr. verbale di cui al doc. N, che nulla dice in punto alle giornate in cui si sparava) - nemmeno in questa sede apporta dei riscontri oggettivi atti a dimostrare qualcosa di diverso (quali ad es. i calendari o rapporti delle passate stagioni di tiro). Innegabile è invece come a partire dal 2015, quantomeno in termini di scadenze, la pratica di tiro annuale sia aumentata in modo considerevole, almeno di quattro-cinque volte: dai calendari e rapporti di tiro del 2015 e 2016 risulta infatti che la RI 1 ha pianificato ben 15 giornate e che i tiratori hanno poi effettivamente sparato in circa 10-12 occasioni (almeno per un paio d'ore al mattino, se non anche al pomeriggio, come da programma; per il 2017 erano addirittura pianificate 17 giornate). L'impianto non è inoltre più stato utilizzato solo per svolgere gli esercizi federali (art. 4 cpv. 1 lett. a ordinanza sul tiro), ma anche per esercizi facoltativi con armi d'ordinanza (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. b ordinanza sul tiro), come pure per l'impiego di fucili ad avancarica e da collezione che esulano dall'ordinanza sul tiro. La circostanza, a ragione evidenziata dal Governo, emerge inequivocabilmente dalle dichiarazioni rese dall'UFT 17 colonnello ______ (cfr. periodico Tiro Ticino n. 38 del novembre 2014, doc. 3), come pure dall'attuale presidente della RI 1 __________ (cfr. periodico Tiro Ticino n. 40 del marzo 2015, pag. 27: [..] In Ticino lo stand di tiro di __________ è stato recentemente omologato tecnicamente per sparare a 300m con varie armi lunghe (fucili e carabine, con o senza ottiche): è pure possibile svolgere la normale attività come i tiri obbligatori e di campagna. Questo stand, dove prima si svolgevano solo tiri militari, dal 2014 è stato omologato per poter sparare con diverse armi, incluse quelle ad avancarica [..]). Pur minimizzando le sue intenzioni, nemmeno la ricorrente lo contesta.

E. 6.1 Ferme queste premesse, è anzitutto certo che, valutate nel loro complesso, le suddette trasformazioni effettuate all'impianto dal 1998-1999 richiedono l'esperimento di una procedura di rilascio del permesso, nell'ambito della quale sia verificata la loro conformità con il diritto materiale concretamente applicabile, e in particolare con il diritto pianificatorio (art. 24 segg. LPT) e ambientale (LFo, LPAmb, LPAc). E ciò non solo in considerazione dei diversi interventi costruttivi effettuati nel tempo alla sua struttura (costruzione e/o trasformazione della "casa del tiratore", risanamento del manufatto dei bersagli, ecc.), ma pure per l'intervenuta modifica della sua utilizzazione. È infatti evidente che un maggior uso temporale dell'impianto per svolgere anche degli esercizi di tiro supplementari (facoltativi) con armi d'ordinanza e per sparare, anche solo alcuni giorni, con fucili ad avancarica e da collezione (ovvero per una nuova disciplina "[..] che finora alle nostre latitudini era praticamente sconosciuta [..]", cfr. articolo citato di __________, doc. 3), è suscettibile di determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (quali rumori, maggior numero di proiettili e schegge nel terreno, ecc.). Dal profilo dell'esigenza di un'autorizzazione a costruire, poco conta invero che la pratica di tiro sia o meno contemplata dall'ordinanza sul tiro. Tutte le nuove attività di un poligono - siano esse nell'interesse della difesa nazionale o meno - richiedono infatti per principio un permesso di costruzione, a maggior ragione determinando maggiori percettibili ripercussioni. Inconsistenti sono invece le considerazioni sviluppate dall'insorgente sul numero totale di ore di tiro rispettivamente sulle mezze semigiornate ( ≤ 2 ore) e semigiornate ( > 2 ore) previste dall'OIF (allegato 7): esse nulla mutano al fatto che in passato si sparava al massimo in tre occasioni all'anno (per complessive 9 ore circa, se non meno), mentre a partire dal 2015 l'attività è aumentata a una trentina d'ore all'anno, ripartite su più giorni (cfr. anche comunicato stampa del marzo 2017 della RI 1, sub www.ftst.ch/content/__________). Ne discende che l'ordine di presentare una domanda di costruzione, come rettamente concluso dal Governo, deve senz'altro essere confermato. Tanto più se si considera che, persino nei casi dubbi, l'autorità è tenuta a sollecitare l'avvio di una procedura di rilascio del permesso, poiché solo nell'ambito della relativa procedura (art. 4 segg. LE) potrà in effetti chiarire ed esaminare le concrete modalità d'uso, cogliendone tutte le implicazioni giuridiche (cfr. supra , consid. 2.3). Infine, non è invece dato di vedere come la procedura edilizia avviata dalla RI 1 per un'ulteriore trasformazione e ampliamento dello stand dei tiratori (tuttora pendente) possa rendere inutile quella in sanatoria finalizzata ad accertare la conformità degli interventi già posti in essere senza licenza edilizia.

E. 6.2 Analoga conclusione s'impone per l'ordine di astenersi da ogni attività di tiro del poligono, che il Governo ha comunque limitato a quella eccedente le tre mezze giornate all'anno (per due tiri obbligatori e un tiro in campagna), così come si è sempre svolta in passato. Dato per acquisito che il poligono è di fatto diventato una struttura non più solo destinata a permettere lo svolgimento degli esercizi federali ma anche altre pratiche di tiro, e che tale trasformazione costituisce un cambiamento di destinazione soggetto a licenza, l'ordine di sospendere l'utilizzazione instaurata appare giustificato già per il fatto che la modifica non è mai stata autorizzata. La violazione formale, ossia la mancanza del permesso che autorizzi la nuova destinazione rispettivamente il suo uso accresciuto, basta a legittimare un divieto d'uso adottato sotto forma di provvedimento cautelare. L'interesse pubblico alla cessazione di un'attività abusiva, da cui scaturiscono pure maggiori immissioni per i fondi situati nelle vicinanze (cfr. anche filmato doc. 17), risulta prevalente sugli interessi fatti valere dalla ricorrente. Per quanto riguarda quello alla difesa nazionale va in particolare rilevato che, in base al giudizio del Consiglio di Stato, l'impianto potrà comunque continuare a essere utilizzato, frattanto, per due tiri obbligatori e un tiro in campagna (come essenzialmente avvenuto negli ultimi decenni e in linea con le disposizioni della SMPP, cfr. FU 40/2014 del 20 maggio 2014; inoltre FU 56/2017 del 14 luglio 2017 e scritto dell'8 giugno 2017 del Dipartimento delle istituzioni, doc. L). Non lo sarà invece per tutti gli altri esercizi facoltativi e/o tiri sportivi, ma ciò non appare per nulla straordinario, ove solo si consideri che siffatte pratiche non si svolgevano nemmeno in passato, come peraltro non hanno luogo in molti altri poligoni vetusti e/o di media/piccola dimensione presenti nel nostro Cantone (in cui l'attività è sovente limitata al tiro obbligatorio e al tiro in campagna, cfr. anche risoluzione n. 1536 del 10 aprile 2018 del Consiglio di Stato, Rapporto del gruppo di lavoro "Tiro Ticino", pianificazione cantonale dei poligoni di tiro della SMPP del 3 aprile 2018, pag. 15, sub www.cft17.ch/images/DOCUMENTI/Foglioufficiale/Risoluzione_ governativa_TI_1536.pdf). Un prevalente interesse a effettuare anche il tiro sportivo (allenamenti, esercitazioni, ecc.) nel poligono (privo di licenza edilizia) di __________ - che ha una struttura apparentemente modesta e attempata ( [..] concepita nel secolo scorso ed inserita nel territorio con gli occhi di allora e che oggigiorno mostra tutti i suoi limiti [..] , cfr. rapporto UFT del 13 dicembre 2016, doc. E), gestita da una società di tiro che conta solo 25 membri (cfr. www.ftst.ch/content/ __________)

- allo stadio attuale non risulta in ogni caso dimostrato (cfr. pure l'art. 4 cpv. 1 lett. b ordinanza sul tiro, da cui si evince che tale attività è soggetta a limiti e dipende tra l'altro dalla grandezza dell'impianto, del numero di tiratori che l'utilizzano, del numero dei membri della società che vi si allenano e del livello di emissioni foniche). Tanto più che, come annotano il Municipio e i vicini resistenti, nulla impedisce ai militi fuori dal servizio, se del caso, di esercitarsi presso altri poligoni. Ne discende che, anche su questo punto, il giudizio del Governo resiste alle censure della ricorrente, tutte da respingere.

E. 6.3 In questa sede non vi è invece ragione di rimettere in discussione il giudizio del Consiglio di Stato, nella misura in cui ha ammesso in via provvisoria la possibilità di continuare a utilizzare l'impianto, così come tollerato in passato (per due tiri obbligatori e un tiro in campagna, tre mezze giornate), che i resistenti non hanno impugnato. Per quanto concerne le loro affermazioni in punto alla sicurezza del poligono, giova nondimeno ricordare che il provvedimento alla base della presente vertenza non è stato adottato (dall'UFT) per motivi tecnici di sicurezza, ma dal Municipio, in virtù delle competenze che gli derivano dalla legislazione edilizia. Da questo profilo, a questo stadio, non vi è quindi ragione di disquisire e di scostarsi dai rapporti delle competenti autorità in materia, che come indicato dal Governo hanno accertato la sicurezza dell'impianto (cfr. scritti 4 aprile 2017 dell'UFT 17 e 12 aprile 2017 della SMPP). Va da sé che spetterà a queste ultime chinarsi nuovamente su tali aspetti nel contesto della procedura di rilascio del permesso (cfr. art. 14 cpv. 2 e 16 dell'ordinanza sugli impianti di tiro), sorvegliando frattanto il corretto svolgimento degli esercizi federali nel poligono (dispositivi di avvertimento e di sbarramento, ecc.). Incomberà invece al Municipio verificare l'osservanza dei limiti del divieto d'uso in via cautelare, così come riformato dal Governo.

E. 7.1 Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.

E. 7.2 Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'insorgente, la quale rifonderà inoltre al Comune, assistito da un avvocato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Ai vicini resistenti non ne sono per contro dovute, non essendosi avvalsi dell'assistenza di un legale, né avendo di riflesso sopportato oneri a questo titolo. La LPAmm non prevede per contro alcuna "indennità d'inconvenienza" . Per questi motivi, decide:

1.   Il ricorso è respinto.

2.   La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dall'insorgente, resta interamente a suo carico. La ricorrente rifonderà inoltre al Comune di Capriasca un identico importo a titolo di ripetibili per questa sede.

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                            La vicecancelliera