52.2017.585

E. 1 della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20 marzo

1981 (LAINF; RS 832.20), per prevenire gli infortuni professionali e le

malattie professionali, il datore di lavoro deve prendere tutte le misure

necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze.

I provvedimenti da adottare per garantire la sicurezza sul lavoro sono indicati

nell'OPI e, per quanto attiene più specificamente ai lavori di costruzione, nell'OLCostr.

3.2. Giusta l'art. 3 cpv. 1

dell'

ordinanza

sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di

costruzione del 29 giugno 2005 (

OLCostr; RS

832.311.141), l

a pianificazione di lavori di costruzione deve ridurre al

minimo il rischio d'infortuni professionali, di malattie professionali o di

danni alla salute e garantire l'applicazione delle misure di sicurezza

necessarie, in particolare durante l'utilizzazione degli attrezzi di lavoro. Il

datore di lavoro che nell'ambito di un contratto di appalto si impegna come

imprenditore a eseguire lavori di costruzione deve verificare, prima di

concludere il contratto, quali sono le misure necessarie a garantire la

sicurezza sul lavoro e la protezione della salute dei lavoratori; le misure

proprie al cantiere non ancora adottate devono essere integrate nel contratto

d'appalto, che deve menzionare anche le misure già adottate (cpv. 2). Sono

considerate misure proprie al cantiere le misure di protezione utilizzabili da

più imprese, quali ad esempio i ponteggi (cpv. 3). Se il datore di lavoro

delega l'esecuzione del contratto d'appalto a un altro datore di lavoro,

soggiunge l'art. 3 cpv. 4 OLCostr, deve assicurarsi che esso metta in atto le

misure di sicurezza e di protezione della salute previste dal contratto.

L'art. 28 cpv. 1 OLCostr dispone in particolare che ai bordi dei tetti,

compresi quelli a due spioventi, devono essere prese misure per evitare le

cadute a partire da un'altezza di caduta di 3 m. Per i tetti la cui

inclinazione è inferiore o uguale a 60° deve essere installato un ponte da

lattoniere secondo l'art. 47 (art. 29 cpv. 1 OLCostr). Per i lavori effettuati

su tetti esistenti, al posto di un ponte da lattoniere può essere installata

sul tetto una parete di ritenuta che deve soddisfare determinati requisiti

(cfr. art. 31 OLCostr). Relativamente al ponteggio, l'art. 41 cpv. 1 OLCostr stabilisce

che esso dev'essere ancorato all'edificio in modo da resistere agli sforzi di

trazione e di compressione o fissato in un altro modo adeguato, in particolare

mediante il puntellamento e l'ancoraggio con cavi. Per i ponti dei ponteggi da

lavoro, la distanza tra il piano di calpestio e la facciata non deve in alcuna

fase di lavoro superare i 30 cm; se questa condizione non può essere rispettata,

occorre prendere misure complementari per evitare una caduta (art. 46 cpv. 2

OLCostr). Quando l'altezza di caduta misurata a partire dalla gronda o dal

bordo del tetto piano è superiore a 3 m, occorre installare un ponte di

ponteggio (ponte da lattoniere) 1 m al massimo al di sotto di questi ultimi (cfr.

art. 47 cpv. 2 OLCostr).

Il datore di lavoro deve provvedere affinché tutti i lavoratori occupati nella

sua azienda siano informati e istruiti in modo sufficiente e adeguato circa i

pericoli connessi alla loro attività e i provvedimenti di sicurezza sul lavoro.

Tale informazione e tale istruzione devono essere fornite al momento

dell'assunzione, ogniqualvolta subentri una modifica essenziale delle

condizioni di lavoro e, se necessario, devono essere ripetute, ritenuto che

devono svolgersi durante il tempo di lavoro e non possono essere a carico del

lavoratore (cfr. art. 6 cpv. 1 e 4 OPI).

3.3. In linea di principio, tutte le aziende che occupano lavoratori in

Svizzera sono tenute a rispettare le prescrizioni concernenti la sicurezza sul

lavoro (art. 81 LAINF e 1 cpv. 1 OPI).

L'art.

49 cpv. 1 cifra 11 OPI prevede che,

nelle aziende

dell'edilizia e del genio civile in generale,

la

sorveglianza sull'applicazione delle prescrizioni relative alla prevenzione

degli infortuni professionali è affidata all'

Istituto nazionale svizzero

d'assicurazione contro gli infortuni (

SUVA)

. Giusta

l'art. 62 OPI, se durante un'ispezione accerta un'infrazione alle prescrizioni

concernenti la sicurezza sul lavoro, l'organo d'esecuzione competente ne

avverte il datore di lavoro e gli fissa un congruo termine per ovviarvi; l'avvertimento

deve essere confermato per iscritto al datore di lavoro (cpv. 1). In caso

d'urgenza, l'organo d'esecuzione rinuncia all'avvertimento e, dopo aver

consultato il datore di lavoro e i lavoratori direttamente interessati, ordina

i provvedimenti necessari mediante decisione e fissa al datore di lavoro un

congruo termine per eseguirli (cfr. art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 OPI).

4.   4.1. Come accennato in

narrativa, durante un controllo effettuato il 24 giugno 2016 su un cantiere a __________

dove era all'opera la ditta RI 1, un ispettore della divisione sicurezza sul

lavoro della SUVA ha accertato diverse carenze nelle misure a tutela dei

lavoratori, riferite sostanzialmente all'assenza di protezioni anticaduta dal

tetto e alla posa del ponteggio. Ha in particolare constatato che:

-      nonostante l'impresa stesse operando su un tetto

a falde esistente (>10°-<40°), con un'altezza di caduta superiore ai 3

metri (fino a ca. 6 m), le misure di protezione richieste erano assenti (art.

28, 29 e 31 OLCostr);

-      il ponteggio non era stato ancorato all'edificio

(art. 41 cpv. 1 OLCostr);

-      la distanza tra il piano di calpestio del ponte

del ponteggio e la facciata era superiore ai 30 cm (ca. 35 cm; art. 46 cpv. 2

OLCostr);

-      la corsia del ponte da lattoniere era posta ad

una differenza di quota dalla gronda superiore a 1 metro (art. 47 cpv. 2

OLCostr).

Tali infrazioni sono state poste a fondamento della decisione, cresciuta in

giudicato, con cui il giorno stesso la SUVA ha ordinato alla ditta di

sospendere i lavori e ripristinare la sicurezza sul cantiere. Nell'avvertimento

del 4 luglio successivo, pure rimasto incontestato, è inoltre stata rilevata la

mancata istruzione del personale riguardo alle misure di sicurezza da adottare

per evitare infortuni sul cantiere.

Preso atto di ciò, l'UIL ha quindi avviato nei confronti della RI 1 una

procedura sanzionatoria giusta l'art. 9 LDist, sfociata in un divieto di

offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 2 anni e 6 mesi.

4.2. L'insorgente non contesta in questa sede le infrazioni alle prescrizioni

di sicurezza rilevate sul cantiere di __________, né la conseguente violazione

dell'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist a lei ascrivibile (cfr. ricorso, pag. 8). Del

resto, non aveva sollevato obiezioni nemmeno nei confronti dei provvedimenti

della SUVA (cfr. decisione blocco lavori del 24 giugno 2016 e avvertimento del

E. 4 luglio successivo), dai quali emergevano in tutta la loro chiarezza la natura

e la portata di tali infrazioni, accettandone così integralmente il contenuto.

La materialità dell'infrazione è dunque senz'altro data.

5.   Assodata la sussistenza dell'infrazione,

resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla ricorrente.

5.1. Secondo la normativa in vigore al momento dei fatti, l'autorità cantonale

competente poteva, per infrazioni di lieve entità all'art. 2 LDist, pronunciare

una multa amministrativa sino a fr. 5'000.- (art. 9 cpv. 2 lett. a LDist). Per

infrazioni alla medesima norma che non erano di lieve entità, poteva invece

vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi in Svizzera

per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).

Le sanzioni amministrative contemplate nella LDist sono state

oggetto di una recente revisione legislativa, entrata in vigore il 1° aprile

2017. Contrariamente al vecchio regime, che prevedeva obbligatoriamente la

pronuncia di un divieto di offrire servizi in Svizzera per sanzionare

un'infrazione di non lieve entità all'art. 2 LDist, il nuovo art. 9 cpv. 2

LDist non distingue più tra infrazioni di lieve o non lieve entità e prevede indifferentemente

la possibilità per l'autorità cantonale competente di infliggere una multa

amministrativa sino a fr. 30'000.- o di pronunciare un divieto di offrire

servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (lett. b). Tra le

sanzioni previste all'art. 9 cpv. 2 LDist, quest'ultimo provvedimento è

ritenuto il più efficace e dissuasivo (Messaggio concernente la legge federale

sulla revisione delle misure

collaterali alla libera circolazione delle persone del 1° ottobre 2004, FF 2004

5863, 5877).

5.2. Di tenore sostanzialmente identico sia prima che dopo la

revisione, l'art. 9 cpv. 3 LDist dispone che l'autorità che pronuncia una

sanzione notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo

competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla SECO, la quale

tiene un elenco - pubblico - delle imprese e delle persone che sono state

oggetto di una sanzione passata in giudicato.

5.3. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende

dalle circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie.

Deve in particolare tenere debitamente conto della gravità della violazione e

della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che del principio della

proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016,

in: BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio

2017 consid. 5.2).

5.4.

5.4.1. La ricorrente non contesta di principio la sua responsabilità in quanto

datrice di lavoro per la sicurezza dei propri dipendenti. Rilevando che la

fornitura e la posa del ponteggio erano state delegate per contratto alla

committenza, tenta tuttavia di attenuarne l'entità prevalendosi della propria

buona fede, spiegando di avere confidato nella regolare installazione

dell'impalcatura ad opera della ditta incaricata dai signori __________.

La tesi è priva di fondamento. Come visto (consid. 3.2), nell'ambito di lavori

di costruzione, il datore di lavoro è responsabile della sicurezza dei suoi

dipendenti e deve adottare tutte le misure necessarie per prevenire eventuali

infortuni, segnatamente quelle proprie al cantiere (cfr. art. 82 cpv. 1 LAINF e

3 cpv. 2 OLCostr; cfr. pure art. 328 cpv. 2 CO e 6 cpv. 1 della legge federale

sul lavoro del 13 marzo 1964 [LL; RS 822.11]). Non può liberarsi della sua

responsabilità delegando tale incombenza a terzi: in una tale evenienza, gli

corre infatti l'obbligo di controllare, prima di far intervenire i suoi

dipendenti sul cantiere, che la persona (fisica o giuridica) cui ha demandato

tale compito abbia effettivamente preso tutte le dovute misure previste contrattualmente

per garantire la sicurezza dei lavoratori, realizzandole in conformità con le

prescrizioni vigenti in materia (cfr., in tal senso, art. 3 cpv. 4 OLCostr). In

concreto, la ricorrente non può dunque discolparsi pretendendo di avere fatto

affidamento in buona fede sul regolare montaggio dell'impalcatura ad opera

della ditta incaricata dalla committenza, cui aveva contrattualmente demandato

la fornitura e la posa della stessa (cfr. doc. D). Anzitutto, da tale contratto

non risulta invero che l'insorgente abbia espressamente impegnato i committenti

a mettere in atto tutte le misure di sicurezza e di protezione della salute

previste dalla legge, che a ben vedere lei stessa ignorava (cfr. sue osservazione

del 7 novembre 2016). La delega non la esimeva in ogni caso dall'assicurarsi

della corretta e completa adozione delle misure necessarie. Tanto meno la

dispensava dall'istruire debitamente i propri dipendenti, e in particolare

anche il proprio capo cantiere, vietando loro di fare uso dell'impalcatura finché

un tale controllo non fosse stato effettuato, rispettivamente fino a che non

fossero stati attuati tutti i provvedimenti necessari a garantire la loro incolumità.

In queste circostanze, poco conta quindi che l'insorgente, nella persona del

suo direttore, il 24 giugno 2016, non fosse stata espressamente messa al

corrente del fatto che il ponteggio non era stato montato a regola d'arte e che

lo stesso non sia stato utilizzato su sue indicazioni bensì su iniziativa degli

stessi operai attivi sul cantiere, segnatamente per decisione del capo cantiere

(che oltretutto si sarebbe accorto delle evidenti irregolarità).

5.4.2. Quanto alla gravità dell'infrazione, si osserva che le

violazioni riscontrate dalla SUVA sul cantiere di __________ sono ben cinque, tutte

già singolarmente oggettivamente gravi, atteso che il ramo edilizio, in cui è

attiva la ricorrente, comporta un elevato rischio di caduta per i lavoratori.

Alla presenza di impalcature difettose - che è già di per sé considerata dalla

prassi come un'infrazione di non lieve entità (STA 52.2012.78 del 26 novembre

2012 consid. 3.3 confermata da STF 2C_59/2013 dell'11 agosto 2014, 52.2012.80

del 26 novembre 2012 consid. 5 confermata da DTF 140 II 447; cfr. pure

Commentaire des mesures d'accompagnement à la libre circulation del personnes,

edito dalla SECO, Berna 2008, pag. 45) - in concreto si aggiungono anche

l'assenza di misure di protezione anticaduta dal tetto - a fronte di un'altezza

di caduta (6 m) doppia rispetto a quella (3 m) per cui si rende necessaria

l'adozione di tali misure giusta l'art. 28 cpv. 1 OLCostr - come pure la

mancata istruzione dei lavoratori riguardo alle misure di sicurezza da

osservare per evitare infortuni sul cantiere. L'infrazione poi è

particolarmente grave visto che concerne quattro lavoratori, la cui vita e la cui

salute sono state esposte a grave ed imminente pericolo (cfr. decisione blocco

lavori SUVA del 24 giugno 2016). Nulla muta a questo accertamento l'affermazione

secondo cui gli operai avrebbero usato una non meglio precisata cautela

nell'utilizzo dell'impalcatura di modo che la loro sicurezza non sarebbe stata

messa a repentaglio.

5.4.3. Grave è la negligenza dell'insorgente, che con un minimo di diligenza

avrebbe potuto facilmente rilevare, rispettivamente evitare, le violazioni

delle prescrizioni di sicurezza addebitatele. La sua colpa è tanto più grave se

si considera che ha di fatto sacrificato la sicurezza dei propri operai per interessi

economici suoi e dei suoi clienti, ciò che è manifestamente inammissibile. In

questa sede (come già nella replica davanti al Consiglio di Stato, cfr. pag. 3)

ha infatti spiegato che l'utilizzo del ponteggio si sarebbe reso indispensabile

per evitare che le impreviste intemperie danneggiassero irrimediabilmente il

materiale importato dalla __________, pregiudicando così la realizzazione e la

consegna dell'opera nei tempi concordati. In precedenza, per giustificare la

pretesa urgenza, aveva addirittura fatto riferimento soltanto alla breve durata

dei permessi di lavoro di cui disponevano i suoi operai (cfr. scritto del 28

giugno 2016 alla SUVA). In ogni caso, le ragioni addotte - quand'anche fossero

comprovate - non giustificano la messa in pericolo dell'incolumità dei

lavoratori. E ciò tanto più che, alla luce degli accordi intercorsi con i committenti,

il ritardo di questi ultimi nella posa regolare del ponteggio avrebbe semmai

configurato un caso di mora del creditore (cfr. art. 91 segg. CO).

5.4.4. Neppure può essere trascurata l'assenza di segni di autocritica e ravvedimento

da parte della ricorrente, la quale, ancora in questa sede, al di là della pretesa

ammissione di colpa, di fatto persevera nel respingere ogni sua responsabilità,

che scarica sulla ditta assunta dalla committenza per la posa del ponteggio (dimenticando

peraltro che quella dell'irregolarità dell'impalcatura non costituisce l'unica

carenza che le viene rimproverata).

Anche la sua incensuratezza va relativizzata se si considera

che, nelle osservazioni del 7 novembre 2016, ha ammesso esplicitamente di non

essere stata fino a quel momento a conoscenza della responsabilità che le

incombeva in qualità di datrice di lavoro, dimostrando di non essersi mai

minimamente informata circa il quadro normativo svizzero e di avere

sistematicamente delegato alla committenza la responsabilità della sicurezza

sul cantiere. Ne discende che, se nei cinque anni in cui ha operato prevalentemente

su territorio elvetico non è mai stata oggetto di procedure contravvenzionali,

ciò non è tanto dovuto alla sua diligenza, quanto semmai all'affidabilità delle

ditte incaricate dai vari committenti della fornitura e posa dei ponteggi.

5.4.5. Tutto ben ponderato, pur volendo tener conto della sua formale incensuratezza,

l'inflizione solo di una multa si rivela inadeguata per sanzionare la grave infrazione

di cui si è resa colpevole l'insorgente. E ciò non solo in base al vecchio ma anche

al nuovo diritto. Ne discende che la decisione dell'UIL di pronunciare nei

confronti della ricorrente e di tutti i suoi dipendenti un divieto di offrire i

propri servizi in Svizzera va confermata. La durata del divieto sancito

dall'autorità dipartimentale appare nondimeno eccessiva e va ridotta a 2 anni

(cfr., per un caso simile, STF 2C_59/2013 dell'11 agosto 2014 consid. 5.11).

Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, la sanzione così

ridotta risulta più

opportunamente

ragguagliata alle circostanze del caso

concreto,

in particolare alla gravità oggettiva dell'infrazione e alla colpa della

ricorrente, e dunque maggiormente rispettosa del princi

pio della proporzionalità.

6.   La ricorrente ritiene infine

che la sanzione inflittale, che non le permetterà per diverso tempo di offrire

i propri servizi in Svizzera e le comporterà un ingente danno economico, violi

la libertà economica garantita dall'art. 27 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).

La doglianza dev'essere respinta. Giova infatti ricordare che, come ogni

libertà fondamentale, anche la libertà economica non è assoluta ma può essere

soggetta a limitazioni (art. 36 Cost.). Come visto, la sanzione poggia su una valida

base legale, è giustificata da un interesse pubblico, quale è la protezione dei

lavoratori, ed è proporzionata allo scopo che si prefigge, cioè quello di

lottare contro le violazioni in materia di

sicurezza

e tutela della salute sul posto di lavoro

. Non permette di mutare tale

conclusione il fatto che il provvedimento impedirà alla ricorrente di offrire i

propri servizi per diverso tempo. Tale conseguenza è infatti ascrivibile soltanto

al suo modo di agire negligente. La sanzione, come appena visto, è stata

comunque ridotta in questa sede da 2 anni e 6 mesi a 2 anni. In ogni caso

occorre considerare che dal profilo effettivo il divieto pronunciato nei

confronti della ricorrente si tradurrà nell'impossibilità di fornire i propri

servizi durante 180 giorni nell'arco di 2 anni (cfr. art. 5 ALC, 17

dell'Allegato I all'ALC e 27 dell'ordinanza sull'introduzione della libera

circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203), per cui, tenuto

conto anche di questo aspetto, la restrizione che ne deriva non appare ancora

lesiva del principio della proporzionalità.

7.   7.1. In esito alle

considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere parzialmente accolto e la decisione

dell'UIL riformata, così come quella del Consiglio di Stato che la tutela, nel

senso che nei confronti dell'insorgente e di tutti i suoi dipendenti è pronunciato

un divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 2 anni.

7.2. La tassa di giustizia

e le spese sono poste a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado

di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà

all'insorgente, assistita da un legale, un importo ridotto a titolo di ripetibili

per entrambe le sedi

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è

parzialmente accolto

.

§.   Di conseguenza,

la risoluzione dell'11 ottobre 2017 (n. 4539) del Consiglio di Stato è

riformata come segue:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto

e la decisione del 22 novembre 2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro

riformata nel senso che:

"1.  Alla società RI 1 e a tutti i suoi dipendenti è intimato un

divieto di prestare servizi in Svizzera per un periodo di 2 anni.

2. È prelevata una tassa di giustizia di fr. 150.-".

2.

La tassa di giustizia di fr. 400.-

(quattrocento) è posta a carico della ricorrente, cui va restituito l'importo

di fr. 200.- versato in eccesso a titolo di anticipo delle presunte spese

processuali.

2.   La tassa di giustizia e le

spese, per complessivi fr. 1'000.-, sono poste a carico della ricorrente, cui va

restituito l'importo di fr. 500.- versato in eccesso a titolo di anticipo delle

presunte spese processuali.

3.   Lo Stato del Cantone Ticino

rifonderà all'insorgente fr. 700.- a titolo di ripetibili ridotte per entrambe

le sedi.

4.   Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.   Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente                                                            La vicecancelliera