52.2006.299

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Posa di un pannello gigante luminoso di 7 mq sul tetto di uno stabile. Autorizzazione LImp negata per motivi legati alla sicurezza del traffico e di natura estetica. Un simile impianto, stante le sue dimensioni e l'impatto ambientale che genera, necessita peraltro di un permesso di costruzione

Incarto n. 52.2006.299 Lugano 4 luglio 2007 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sul ricorso 25 settembre 2006 di RI 1, patr. da: avv. PA 1, contro la decisione 5 settembre 2006 (n. 4211) del Consiglio di Stato, che ha respinto l’impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 9 maggio 2006 con cui il CO 1 ha negato loro l'autorizzazione di posare uno schermo gigante luminoso a fini pubblicitari sul mapp. __________ di __________; viste le risposte:

-    9 ottobre 2006 del Dipartimento del territorio, Area del supporto e del coordinamento;

-    10 ottobre 2006 del Consiglio di Stato; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   Il 25 aprile 2006 RI 1 hanno chiesto al CO 1 il permesso di collocare sul tetto dello stabile al mapp. __________ di loro proprietà, situato in via Cantonale, uno schermo luminoso monofacciale di m 3.20 x 2.19 (= 7 mq), destinato alla riproduzione ininterrotta di pubblicità sotto forma di testi ed immagini a colori sostituiti ogni 10 secondi. Raccolto il preavviso negativo del proprio ufficio tecnico e della polizia comunale, il 9 maggio 2006 il CO 1 ha negato il permesso postulato, ritenendo che lo schermo avrebbe compromesso la sicurezza del traffico, deturpato il paesaggio e creato un affollamento eccessivo di pubblicità. B.   Con giudizio 5 settembre 2006 il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione, respingendo l’impugnativa contro di essa inoltrata daRI 1. L’autorità di ricorso di prime cure ha in sostanza condiviso le argomentazioni addotte dal CO 1 per rifiutare il permesso. L'impianto pubblicitario, di notevole impatto visivo, potrebbe infatti compromettere la sicurezza stradale tutelata dall'art. 96 OSStr, dato che verrebbe installato in prossimità di un'importante intersezione e a margine di un'arteria estremamente trafficata sulla quale sboccano numerosi accessi privati. La sua posa in una zona nella quale si trovano già numerose insegne di ogni genere disattenderebbe inoltre il divieto di affollamento sancito dall'art. 8 LImp. C.   Contro tale giudicato governativo i soccombenti insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e gli atti rinviati al CO 1 per il rilascio dell'autorizzazione richiesta. Revocata in dubbio la competenza a decidere del CO 1 senza interpellare preventivamente l'autorità cantonale, i ricorrenti rimproverano al Consiglio di Stato di non aver esperito un sopralluogo e di non aver preso debitamente in considerazione le osservazioni presentate al gravame dall'Area del supporto e del coordinamento. Al CO 1 rinfacciano invece di aver applicato norme ormai abrogate, giungendo a conclusioni arbitrarie sia sul tema della compromissione della sicurezza del traffico che su quello della sovrabbondanza di pubblicità nella zona interessata dal controverso intervento. In realtà, la posa del pannello - identico a tanti altri installati in varie località del cantone - non crea nessun pericolo alla circolazione, né provoca un'inammissibile concentrazione di insegne. D.   Il Consiglio di Stato propone di respingere il gravame e si riconferma nella propria risoluzione senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione perviene il CO 1, il quale avversa partitamente le tesi degli insorgenti con argomentazioni che saranno riprese - per quanto necessario - nel seguito. Il Dipartimento del territorio sollecita l'annullamento della sentenza impugnata ed il rinvio degli atti al CO 1 per nuova decisione previo sopralluogo alla presenza della polizia cantonale e della CBN, riallacciandosi al contenuto della risposta presentata in prima istanza di giudizio. Considerato, in diritto

1.   La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data sia dal profilo della legge sugli impianti pubblicitari del 28 febbraio 2000 (art. 18 cpv. 2), sia dal profilo della legge sugli impianti pubblicitari del 26 febbraio 2007 (art. 9 cpv. 2), entrata nel frattempo in vigore. La legittimazione attiva degli insorgenti e la tempestività dell'impugnativa sono certe (art. 43 e 46 PAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge con sufficiente chiarezza dalla documentazione fotografica e planimetrica contenuta nell'incarto. L'ispezione in loco sollecitata dagli insorgenti non appare dunque atta a procurare al tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Per lo stesso motivo vanno disattese le censure che i ricorrenti muovono al Consiglio di Stato con riferimento al mancato esperimento di un sopralluogo. La valutazione anticipata negativa espressa dal Governo circa l'utilità di questa prova resiste alle loro critiche.

2.   2.1. Giusta l'art. 3 cpv. 1 LImp della legge sugli impianti pubblicitari del 28 febbraio 2000 (BU 2001, 167; LImp 2000), in vigore al momento della decisione impugnata e del giudizio governativo che ne è seguito, la posa di impianti destinati alla pubblicità sotto forma di scritti, immagini, suoni, forme, colori e altri mezzi soggetta ad autorizzazione a titolo precario (art. 1 cpv. 1 e 3 cpv. 1 LImp). Competente per il rilascio del permesso al di fuori della zona edificabile definita dal PR è il Dipartimento del territorio (art. 4 LImp), segnatamente l'Ufficio della segnaletica stradale e degli impianti pubblicitari (art. 1 cpv. 1 Regolamento d'esecuzione della LImp; RLImp), mentre all'interno delle località è il municipio (art. 5 LImp). Oltre a rilasciare le autorizzazione al di fuori della zona edificabile, l'autorità cantonale esprime il preavviso per gli impianti che richiedono una licenza edilizia o sono posti sul demanio pubblico, sorveglia l'applicazione unitaria della legge e presta consulenza ai comuni (art. 1 cpv. 2 RLImp). Tale ordinamento delle competenze vale anche per la posa della pubblicità stradale, ovvero di tutti gli annunci mediante scritti, immagini, luci, suoni, ecc. collocati nel campo di percezione dei conducenti di veicoli mentre questi devono dedicare la loro attenzione al traffico (vedi art. 95 cpv. 1 OSStr). Il diritto federale delega infatti ai cantoni il compito di designare l'autorità competente ad autorizzare la posa e la modifica di pubblicità stradale (art. 99 cpv. 1 OSStr). La nuova legge sugli impianti pubblicitari del 26 febbraio 2007 (BU 2007, 135; LImp 2007) ha sostanzialmente ripreso l'ordinamento delle competenze previsto dalla precedente. Pur avendo attribuito al Consiglio di Stato la competenza ad autorizzare gli impianti situati fuori della zona edificabile (art. 3 cpv. 1 LImp 2007), con singolarissima disposizione, unica nel suo genere (cfr. art. 12 N.B.!), ha infatti previsto di delegarla al dipartimento. 2.2. Il pannello che gli insorgenti vorrebbero posare sul tetto della costruzione al mapp. __________ di __________, situato a lato della strada cantonale che porta a __________, rientra con ogni evidenza nel novero della pubblicità stradale assoggettata al regime autorizzativo previsto dall'OSStr e dalla LImp. Destinatarie del messaggio pubblicitario sono infatti le persone in transito sulla strada. Trattandosi di pubblicità destinata ad essere installata in zona edificabile, competente a rilasciare l'autorizzazione era il CO 1, il quale era tenuto a verificare la conformità dell'impianto con tutte le normative applicabili alla fattispecie (diritto comunale, LImp e OSStr), senza dover necessariamente interpellare altre istanze. La legge non prevede infatti che prima di statuire circa la posa di pubblicità l'autorità comunale debba raccogliere il preavviso della polizia cantonale o di altri organismi. Anzi, il legislatore ha voluto lasciare agli enti locali ampia autonomia, sia dal profilo decisionale che normativo (cfr. art. 5 cpv. 2 LImp), conscio del fatto che nelle zone edificabili vi sarebbero stati comuni più o meno restrittivi, mentre fuori dall'abitato ci sarebbe stata uniformità di criteri grazie alla competenza esclusiva del cantone (in tal senso il rapporto 11 febbraio 2000 della Commissione della legislazione sul messaggio 7 settembre 1999 concernente la nuova legge sugli impianti pubblicitari, in RVCG 1999-2000, vol. 4, p. 2837). Resta evidentemente riservato il caso in cui le caratteristiche dell'impianto impongono anche l'ottenimento di una licenza edilizia (vedi art. 11 LImp) e la presentazione di una domanda di costruzione in procedura ordinaria, che giusta la LE deve passare al vaglio dell'autorità cantonale (art. 6 cpv. 4 LE). Su questo tema si avrà comunque modo di ritornare in appresso.

3.   3.1. La legge sugli impianti pubblcitari mira a salvaguardare la sicurezza stradale, le bellezze naturali e del paesaggio, l'ordine pubblico, la moralità e la lingua italiana (art. 2 LImp 2000). In particolare, è vietata l'esposizione di impianti pubblicitari che a motivo delle loro dimensioni esorbitanti arrecano pregiudizio all'estetica dei paesaggi, degli edifici e alla sicurezza stradale. L'autorizzazione può essere peraltro negata se in una zona o località, oppure su di un singolo edificio sono già collocati impianti pubblicitari in abbondanza (art. 7 e 8 LImp 2000). Dal canto suo, l'art. 6 LCStr vieta la pubblicità e gli altri annunci che potrebbero essere scambiati con segnali o demarcazioni o che potrebbero altrimenti compromettere la sicurezza della circolazione, in particolare distogliendo l'attenzione degli utenti della strada. Il concetto è ribadito all'art. 96 OSStr, giusta il quale è vietata la pubblicità stradale che potrebbe compromettere la sicurezza della strada, segnatamente se essa:

a.   rende più difficoltoso il riconoscimento di altri utenti della strada come in prossimità di passaggi pedonali, intersezioni o uscite;

b.   risulta d’ostacolo o mette in pericolo le persone autorizzate sulle aree di traffico destinate ai pedoni;

c.   può essere confusa con segnali o demarcazioni; oppure

d.   riduce l’efficacia di segnali o demarcazioni. La norma non ha carattere esaustivo. Nella misura in cui bandisce la pubblicità stradale suscettibile di pregiudicare la sicurezza del traffico limitandosi ad un'enumerazione esemplificativa degli estremi di tale evento, essa lascia all'autorità comunale un margine di apprezzamento relativamente ampio ai fini della determinazione dei limiti degli interventi ammissibili all'interno delle zone edificabili. Il concetto di "compromissione della sicurezza del traffico"

- al pari di quello relativo all' "affollamento" contenuto nell'art 8 LImp - è infatti di natura indeterminata e in quanto tale riserva al municipio una discreta latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto precettivo. L'autorità superiore è tenuta a rispettare questo margine d'interpretazione, limitandosi a verificare che l'esecutivo comunale non violi il diritto. Censurabili, in quanto lesive del diritto, sono soltanto le valutazioni basate su considerazioni insostenibili od estranee alla materia, che attribuiscono al concetto da determinare un contenuto normativo inconciliabile con i principi fondamentali del diritto. 3.2. Nell'evenienza concreta, il CO 1 ha ritenuto che la posa di un maxischermo luminoso di 7 mq costantemente in funzione sul tetto dello stabile dei ricorrenti non potesse essere autorizzata siccome atta a provocare un affollamento di pubblicità, da un lato, e a creare pericolo e confusione in capo agli utenti della strada cantonale, dall'altro. Tale deduzione regge alle critiche degli insorgenti. In effetti, se si pon mente alle dimensioni dell'impianto (m 3.20 x 2.19) ed alla tecnologia applicata per la visualizzazione della pubblicità (display a LED, con cambiamento delle immagini ogni 10 secondi), così come alla posizione prescelta per la sua installazione (a margine di un'arteria trafficatissima e nelle vicinanze di una rotonda nella quale confluiscono quattro strade principali), non appare per niente fuori luogo ritenere che un simile apparecchio, destinato a richiamare l'attenzione dei numerosi conducenti che circolano in direzione di __________, possa distrarli dalla guida al punto da costituire una fonte di pericolo tutt'altro che trascurabile per la sicurezza del traffico. È ovvio che i promotori di queste operazioni scelgono a ragion veduta mezzi di comunicazione visiva particolarmente moderni e appariscenti, piazzandoli scientemente accanto a strade frequentatissime per richiamare l'attenzione del maggior numero possibile di persone in transito. È altrettanto ovvio però che il più delle volte i posti individuati per raggiungere tale risultato sono proprio quelli che impongono ai conducenti di ogni sorta di veicolo un'accresciuta attenzione al traffico nel rispetto della legge (cfr. art. 3 ONC) e che quindi meno si prestano a simili iniziative nell'ottica della tutela della sicurezza stradale. Il caso di specie ne è un esempio lampante. Quanto all'affollamento bandito dall'art. 8 LImp 2000, basta dare un'occhiata alla documentazione fotografica agli atti per rendersi conto che non solo la costruzione sulla quale dovrebbe poggiare lo schermo, ma anche la zona circostante, sono munite di insegne e pubblicità in abbondanza. Alla fin fine, negando la chiesta autorizzazione per ragioni riconducibili alla sicurezza del traffico ed all'estetica in senso lato dei luoghi il CO 1 non ha operato una valutazione insostenibile, sprovvista di valide ragioni o lesiva dei diritti costituzionali dei cittadini. L'autorità comunale non ha insomma abusato della latitudine di giudizio che le va riconosciuta nell'interpretazione dei concetti giuridici indeterminati contenuti negli art. 96 OSStr e 8 LImp 2000. In quanto volta a censurare le determinazioni delCO 1 ed il giudizio governativo che le protegge, l'impugnativa si avvera quindi infondata. L'applicazione della LImp 2007 non permetterebbe di giungere a diversa conclusione.

4.   4.1. La posa di pubblicità non ricade solo nella sfera di applicazione della LImp, rispettivamente dell'OSStr allorquando viene collocata nel campo di percezione dei conducenti di veicoli, ma soggiace pure alla legge edilizia se l'impianto provoca importanti modificazioni della configurazione del suolo, trasformazioni sostanziali della costruzione sulla quale viene installata o ha caratteristiche tali - per dimensioni, emissioni luminose o foniche, ecc. - da toccare concreti interessi di terzi, in particolare di vicini (cfr. art. 7 cpv. 2 RLImp; rapporto 11 febbraio 2000 della Commissione della legislazione sul messaggio 7 settembre 1999 concernente la nuova legge sugli impianti pubblicitari, in RVCG 1999-2000, vol. 4, p. 2840; Scolari, Commentario, ad art. 1 LE n. 634; RtiD II-2005 n. 27). In tal caso, oltre alla documentazione necessaria prevista dal RLImp (art. 6), l'istante in autorizzazione deve presentare al municipio una domanda di costruzione nella forma e nei contenuti enunciati agli art. 8 ss. RLE. I due procedimenti vanno coordinati, fermo restando che di principio il ruolo di procedura direttrice sarà assunto da quella dell'autorizzazione a costruire (vedi art. 7 LCoord). In quest'ottica, l'art. 13a LE stabilisce che se le indicazioni richieste dalla LImp sono presentate con la domanda o la notifica di costruzione, la licenza edilizia vale anche quale autorizzazione secondo la detta legge. 4.2. Lo schermo luminoso monofacciale di m 3.20 x 2.19 destinato alla riproduzione ininterrotta di pubblicità che RI 1 vorrebbero posare sullo stabile di loro proprietà è atto con ogni evidenza ad influire sull'ordinamento delle utilizzazioni del territorio. L'ingombro che l'impianto creerebbe sul tetto dello stabile al mapp. __________, stanti le sue ingenti dimensioni e l'impatto ambientale che sarebbe in grado di generare con le sue emissioni di luce, imponevano senz'ombra di dubbio che tali aspetti venissero adeguatamente valutati nell'ambito di una procedura di rilascio di una licenza edilizia. I ricorrenti hanno tuttavia omesso di presentare al CO 1 una domanda di costruzione unitamente alla documentazione volta ad ottenere l'autorizzazione secondo la LImp. Ne segue che quand'anche avessero conseguito quest'ultimo permesso, non avrebbero comunque potuto installare il controverso impianto.

5.   Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 28 e 31 PAmm). Per questi motivi, visti gli art. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 11, 18 LImp; 1, 6, 7 RLImp; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm, dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è respinto .

2.   La tassa di giudizio di fr. 800.- è posta a carico dei ricorrenti in solido, con l'ulteriore obbligo di versare al CO 1 identico importo a titolo di ripetibili.

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).

4.   Intimazione a: a . Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario