52.2006.22

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2007 52.2006.22 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2007 52.2006.22 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2007 52.2006.22

Uso speciale del demanio pubblico mediante furgoncini pubblicitari a propulsione elettrica

Incarto n. 52.2006.22 Lugano 31 gennaio 2007 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina segretario: Flavio Canonica, vicecancelliere statuendo sul ricorso 16 gennaio 2006 della RI 1 patrocinata da: PA 1 contro la decisione 20 dicembre 2005 (n. 6222) del Consiglio di Stato, che ha respinto il ricorso presentato dalla ricorrente contro la risoluzione 22 agosto 2005 con cui il CO 1 le aveva negato l'autorizzazione per l'uso speciale del demanio pubblico a scopi pubblicitari; viste le risposte:

-      7 febbraio 2006 del Consiglio di Stato;

-    14 febbraio 2006 del CO 1; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   La RI 1 è una società attiva nel settore pubblicitario, che promuove l'immagine dei propri clienti con appositi furgoncini a propulsione elettrica, dotati di due pannelli verticali di m 3 x 2 su cui vengono applicati i manifesti pubblicitari. Allo scopo di poter stazionare regolarmente i propri automezzi per brevi periodi in vari luoghi del territorio comunale, il 3 marzo 2005 la ricorrente ha chiesto al municipio di Lugano l'autorizzazione per l'uso accresciuto del suolo pubblico, conformemente agli art. 6 ss del regolamento comunale sui beni amministrativi del 30 gennaio 1989 (RBA). Con risoluzione 22 agosto 2005, il municipio ha negato il permesso richiesto. L'esecutivo comunale ha anzitutto escluso che lo stazionamento dei veicoli pubblicitari della ricorrente potesse essere autorizzato sui parcheggi pubblici della città, siccome principalmente destinati alle abitazioni ed ai commerci situati nelle adiacenze. Ritenute le dimensioni dei pannelli pubblicitari e le esigenze di segnaletica e di sicurezza stradale, l'autorità comunale ha inoltre escluso lo stazionamento dei veicoli sui tratti di grande scorrimento e alle fermate dei bus. La sosta sulle apposite aree per la ricarica di veicoli elettrici potrebbe invece avvenire soltanto a condizione che la ricorrente tolga o renda temporaneamente irriconoscibili le insegne pubblicitarie. B.   Con giudizio 20 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione municipale, respingendo il ricorso contro di essa interposto dalla RI 1. Il Governo ha genericamente ritenuto che i veicoli elettrici impiegati dalla ricorrente non si integrassero convenientemente nel tessuto architettonico del centro città in ragione delle loro dimensioni e che la loro collocazione ai margini delle strade ne comprometterebbe la sicurezza e violerebbe dunque la legislazione federale in materia di segnaletica stradale. La risoluzione municipale non disattenderebbe del resto il principio della parità di trattamento, in particolare quella dei concorrenti, perché l'attività commerciale della ricorrente non sarebbe paragonabile a quella esercitata dai titolari di bancarelle allestite sul suolo pubblico. C. Contro il suddetto giudizio governativo la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga autorizzata a lasciar stazionare i suoi veicoli sul suolo pubblico secondo un piano concordato con l'autorità comunale. La ricorrente osserva anzitutto che il transito dei veicoli sulle strade della città e la loro sosta nei posteggi pubblici e sulle aree destinate alla ricarica costituirebbero un uso comune e non accresciuto del sedime pubblico. Non si giustificherebbe dunque subordinare tali attività alla condizione che le insegne pubblicitarie vengano tolte o camuffate. D'altra parte, le dimensioni dei manifesti pubblicitari applicati ai veicoli non pregiudicherebbero la percezione della segnaletica stradale e la sicurezza del traffico. D.   All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, ed il municipio di Lugano, con argomenti che verranno semmai ripresi nei seguenti considerandi. Considerato, in diritto 1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 208 cpv. 1 LOC), la legittimazione attiva della ricorrente (art. 209 lett. b LOC) e la tempestività del gravame (art. 213 cpv. 2 LOC e 46 cpv. 1 PAmm) sono certe. Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

2.   2.1. Nell'ambito dell'autonomia di cui i comuni godono nella conservazione e nell'amministrazione dei propri beni (cfr. art. 107 cpv. 1 lett. c e 176 ss LOC), il comune di Lugano ha emanato il regolamento sui beni amministrativi del 30 gennaio 1989 (RBA). Giusta l'art. 3 cpv. 1 RBA fanno parte dei beni amministrativi tutte le cose di uso comune come le strade, le piazze ed i parchi, nonché i beni amministrativi in senso stretto come gli edifici per l'amministrazione, le scuole, gli acquedotti, gli impianti per la distribuzione dell'energia, le canalizzazioni, gli autosili, i campi sportivi e i cimiteri, ecc. Giusta l'art. 5 cpv. 1 RBA, che definisce la nozione di uso comune, ognuno può utilizzare i beni amministrativi conformemente alla loro destinazione, nel rispetto dei diritti degli altri utenti. Per destinazione, prosegue il capoverso seguente, s'intende lo scopo al quale il bene è destinato, espressamente o implicitamente, in funzione della sua configurazione o delle abitudini acquisite dai cittadini e tollerate dall'autorità. Secondo dottrina e giurisprudenza l'utilizzo di un bene pubblico trascende i limiti dell'uso comune se, alternativamente, esso non è più conforme alla sua destinazione oppure se impedisce o intralcia notevolmente la partecipazione simultanea degli altri utenti (Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, vol. II, p. 827; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., N. 2373 ss e 2394 ss; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2a ed., N. 11 ad § 50; Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBl 1992 p. 151). In questo senso, l'art. 6 RBA stabilisce che l'uso speciale dei beni amministrativi è ammissibile solo se è conforme o almeno compatibile con la loro destinazione generale. 2.2. L'uso speciale di poca intensità è soggetto ad autorizzazione (art. 7 cpv. 1 RBA); quello intenso e durevole, a concessione (art. 8 cpv. 1 RBA). Oltre a tutelare i cosiddetti beni di polizia, tale autorizzazione sui generis serve anche a coordinare le differenti utilizzazioni della cosa pubblica stabilendo delle priorità (Imboden/Rhinow, op. cit., p. 827). Nella misura in cui intende esercitare un'attività economica sul suolo pubblico soggetta ad autorizzazione, l'istante può invocare la libertà economica garantita dalla costituzione federale (cfr. art. 27 Cost. fed.). Giurisprudenza e dottrina gli riconoscono un diritto condizionale all'ottenimento del permesso. Il diniego dell'autorizzazione costituisce infatti una limitazione delle libertà fondamentali ed è valido solo nella misura in cui è giustificato da un interesse pubblico, si fonda su criteri oggettivi, è proporzionato allo scopo e non lede le libertà fondamentali nella loro essenza (DTF 126 I 133, consid. 4d p. 140 e rinvii). Misure di politica economica non sono conformi alla libertà economica e non costituiscono perciò un interesse pubblico sufficiente (cfr. pro multis Häfelin/Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 6a ed., N. 657 ss). Rappresentano invece un interesse pubblico legittimo l'utilizzo collettivo imperturbato del suolo pubblico, ragioni di polizia in senso stretto, ma anche di ordine pianificatorio (SJ 1987 510 s) ed estetico (SJ 2003 I 199; RDAF 2000 I 288 ss; cfr. Bellanger, Commerce et domaine public,

p. 55 in Le domaine public, Ginevra 2004). Nell'esercizio del potere discrezionale di cui dispone ai fini del rilascio dell'autorizzazione, l'autorità comunale è tenuta a considerare il carattere istituzionale delle libertà fondamentali. Nella ponderazione degli interessi in gioco, le libertà ideali assumono una valenza maggiore rispetto alla libertà economica (DTF 126 I 133, consid. 4d

p. 140; Jaag, op. cit., p. 158). D'altro canto, tale libertà ha un peso accresciuto nella ponderazione degli interessi, laddove il suo esercizio presuppone l'utilizzo del suolo pubblico (DTF 126 I 133, consid. 4d p. 141). 3. In concreto, occorre anzitutto verificare se, come sostenuto dalla ricorrente, la circolazione dei veicoli elettrici lungo le strade della città come pure il loro stazionamento sui parcheggi pubblici e sulle apposite aree per la ricarica costituiscano un uso comune del suolo pubblico non soggetto ad autorizzazione. 3.1. Come più sopra osservato, l'utilizzo di un bene pubblico trascende i limiti dell'uso comune se, alternativamente, esso non è più conforme alla sua destinazione oppure se impedisce o intralcia notevolmente il concorso di altri utenti. In quest'ordine di idee, la circolazione dei veicoli elettrici della ricorrente lungo le strade della città può al limite ancora essere ritenuto un uso comune del suolo pubblico (di diverso avviso Bellanger, op. cit., p. 48, che considera uso speciale anche il transito di veicoli a fini meramente pubblicitari). Tale utilizzo è largamente diffuso e viene generalmente tollerato dalle autorità locali. Considerata l'attuale situazione del traffico all'interno dei centri cittadini, esso non pregiudica nemmeno il movimento degli altri utenti, nella misura in cui avviene nel rispetto delle regole sulla circolazione stradale e tutto sommato risulta conforme alla destinazione della strada pubblica, generalmente percorsa anche da veicoli recanti insegne pubblicitarie per conto del detentore del veicolo. 3.2. Lo stazionamento degli automezzi della ricorrente sugli stalli dei parcheggi pubblici, non è invece conforme alla destinazione prevista per questo genere di impianti del traffico. Scopo di un posteggio pubblico è infatti quello di consentire agli utenti di stazionare legalmente i propri veicoli nei pressi dei luoghi, delle abitazioni, degli uffici, dei commerci o dei mezzi di trasporto pubblici ai quali intendono accedere. Non è quello di concedere ad operatori commerciali attivi nella promozione dell'immagine per conto terzi uno spazio dove esporre manifesti pubblicitari. Diverso in questo senso è lo stazionamento di veicoli che recano insegne pubblicitarie delle società cui sono intestati. In questi casi la promozione pubblicitaria non è infatti il fine stesso dell'attività commerciale, bensì soltanto un mezzo per favorirne il successo. Lo stazionamento di questi veicoli nei parcheggi pubblici non avviene dunque in primo luogo a scopo pubblicitario, ma è piuttosto dettato da necessità contingenti dell'attività principale. Tale modalità di occupazione appare dunque conforme alla destinazione di un parcheggio pubblico. La presente fattispecie non è riconducibile al precedente giurisprudenziale invocato dalla ricorrente (DTF 109 Ia 208). Questo si riferisce infatti ad attività economiche (singoli individui che circolano indossando pannelli pubblicitari "sandwich–man" o che distribuiscono volantini pubblicitari), che sono generalmente ritenute conformi alla destinazione dei luoghi (strade e piazze) dove vengono svolte (cfr. Jaag, op. cit., p. 154). 3.3. Analogamente, nemmeno lo stazionamento dei veicoli elettrici della ricorrente presso le apposite stazioni oltre il tempo necessario per la ricarica costituisce un uso conforme dell'impianto. Anche queste aree non sono in primo luogo concepite per attività di promozione pubblicitaria come quella svolta dalla ricorrente. In esito a queste considerazioni, l'utilizzo a fini pubblicitari dei parcheggi pubblici e delle aree per la ricarica dei veicoli elettrici va quindi considerato un uso speciale del suolo pubblico ed è pertanto soggetto ad autorizzazione. Questa deduzione è peraltro confermata dai più recenti indirizzi dottrinali (cfr. Bellanger, op. cit., p. 48) 4. 4.1. Il municipio ha ritenuto che lo stazionamento dei veicoli della ricorrente sui parcheggi pubblici e sulle aree per la ricarica potesse avvenire soltanto togliendo o camuffando le insegne pubblicitarie dei propri veicoli. L'autorità comunale ha in altri termini escluso a priori che l'occupazione di tali aree a fini prettamente pubblicitari potesse beneficiare di un'autorizzazione. Tale apodittica conclusione non può essere condivisa. Un eventuale diniego dell'autorizzazione deve infatti sempre procedere da un'attenta ponderazione dei contrapposti interessi concretamente in gioco, ritenuto che l'interesse pubblico all'uso comune di un bene amministrativo non è sempre il medesimo, ma muta a dipendenza dell'ubicazione prescelta. Basti pensare alle peculiarità dei diversi quartieri e comprensori che caratterizzano la città di Lugano sotto il profilo paesaggistico, estetico e del traffico. 4.2. La ricorrente non ha tuttavia indicato con la dovuta precisione in quali punti della città intende lasciar stazionare i propri veicoli pubblicitari. Essa si è limitata molto vagamente ad osservare che i luoghi potranno essere puntualmente determinati e discussi . Il municipio non disponeva perciò degli elementi necessari per operare un'adeguata valutazione dei contrapposti interessi in gioco. L'autorità comunale avrebbe potuto sollecitare l'insorgente a completare la propria istanza, anziché esprimersi in astratto sulla richiesta. Spettava però alla ricorrente definirne con maggior cura i contenuti. L'istante che si rivolge ad un'autorità per ottenere da quest'ultima un'autorizzazione a suo favore è tenuto a fornire tutti gli elementi necessari all'emanazione della decisione (obbligo di collaborazione).

5.   In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso non può dunque essere accolto. È riservata la facoltà della ricorrente di presentare una nuova istanza che indichi esattamente i luoghi, gli orari, la durata e la frequenza degli stazionamenti previsti per i propri veicoli nei posteggi pubblici in generale e nelle stazioni di ricarica. La tassa di giustizia e le spese sono a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili. Per questi motivi, visti gli art. 27 Cost. fed.; 107, 176 ss, 208, 209, 213 LOC; 3, 5, 6, 7, 8, 9 regolamento sui beni amministrativi del 30 gennaio 1989 (RBA); 18, 28, 31, 46, 60, 61 PAmm; dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è respinto. 2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.– è a carico della ricorrente. 3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4.   Intimazione a:;; . terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2 Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario