52.1999.68

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.03.1999 52.1999.68 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.03.1999 52.1999.68 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.03.1999 52.1999.68

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.99.00068 Lugano 30 marzo 1999 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sul ricorso  23 febbraio 1999 di __________ patrocinato da: avv. ____________________ contro la decisione 3 febbraio 1999, no. 541, con cui il Consiglio di Stato ha negato all’insorgente l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario finanziario; vista la risposta 11 marzo 1999 del Consiglio di Stato; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   Il 20 settembre 1988 il Consiglio di Stato ha autorizzato il ricorrente __________ ad esercitare la professione di fiduciario finanziario. L'autorizzazione si fondava sull'art. 23 bis LFid (ora art. 23a LFid; RL 11.1.4.1.), entrato in vigore il 5 agosto 1988, che abilita il Consiglio di Stato ad ammettere al libero esercizio della professione anche richiedenti privi dei titoli di studio richiesti, alla condizione che al 1º gennaio 1985 l'avessero esercitata da almeno cinque anni, a titolo principale, come collaboratori di banche ed enti analoghi soggetti alla LF sulle banche ed avessero continuato ad esercitarla ininterrottamente sino all’introduzione della domanda. B.   Con sentenza 10 dicembre 1990 il Presidente della Corte delle assise correzionali di __________ ha condannato il ricorrente alla pena di due anni di detenzione per truffa, ripetuta falsità in documenti, soppressione di documenti e ripetuta amministrazione infedele. In seguito a tale condanna, il 29 ottobre 1991 il Consiglio di Stato ha revocato l'autorizzazione per decadenza delle condizioni poste dall’art. 8 lett. b (esercizio dei diritti civili) e c (ottima reputazione) LFid. Con decreto 4 aprile 1996, il Presidente del Tribunale penale cantonale ha ordinato la cancellazione della condanna dal casellario giudiziale per buona condotta. C.   Il 3 giugno 1996 __________ ha chiesto al Consiglio di Stato di essere riammesso al libero esercizio della professione di fiduciario finanziario sulla base dell’art. 23 bis LFid. Con decisione 26 febbraio 1997 il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza, rilevando in sostanza che il richiedente, privo dei titoli di studio, non poteva più beneficiare della facilitazione prevista dalla norma succitata, poiché non aveva esercitato ininterrottamente la professione sino all'introduzione della domanda. La decisione non è stata impugnata. D.   Il 26 giugno 1998 il ricorrente ha nuovamente richiesto il rilascio dell'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario finanziario. Questa nuova domanda si fondava sull'art. 23 cpv. 3 LFid, che permette al Consiglio di Stato di autorizzare al libero esercizio coloro che, privi di titoli di studio, avevano esercitato la professione a titolo principale nei cinque anni precedenti l'entrata in vigore della LFid. Raccolto il preavviso negativo del Consiglio di vigilanza, il 3 febbraio 1999 il Consiglio di Stato l’ha respinta, ritenendo - in sostanza - che il termine annuale fissato dall’art. 23 cpv. 1 LFid per l’inoltro della domanda di rilascio agevolato dell'autorizzazione, fosse ormai da tempo scaduto. E.   Contro la predetta risoluzione governativa il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, sollecitando il rilascio dell'autorizzazione rifiutata. Il ricorrente lamenta anzitutto l'assenza di una disposizione che permetta di supplire alla mancanza di titoli di studio, portando la prova di aver acquisito sufficienti conoscenze professionali attraverso l'esperienza. Circoscrivere questa possibilità alla fattispecie contemplata dall’art. 23 cpv. 3 LFid costituirebbe, a suo avviso, una limitazione eccessiva della liberà di commercio e di industria. In caso di domanda di ripristino di un’autorizzazione revocata, soggiunge l’insorgente, l'autorità dovrebbe peraltro limitarsi a verificare se sia venuto meno il motivo aveva determinato la revoca. L’adempimento del requisito dell'adeguata preparazione professionale sarebbe già stato esaminato in precedenza. Lesivo dell'art. 31 Cost sarebbe porre esigenze maggiori ai titolari di un’autorizzazione rilasciata in modo agevolato. Alle richieste di ripristino di autorizzazioni revocate, soggiunge il ricorrente, non sarebbe d’altro canto applicabile il termine annuale, posto dall'art. 23 cpv. 3 LFid per l’inoltro delle domande di rilascio di autorizzazioni in mancanza di titoli di studio. Diversamente, verrebbe preclusa al titolare di una simile autorizzazione la possibilità di riabilitarsi, una volta venuto a cadere il motivo della revoca; conclusione, questa, che non sarebbe sorretta da un sufficiente interesse pubblico. L'autorizzazione, conclude, gli andrebbe comunque rilasciata in applicazione dell'art. 23 cpv. 4 LFid, che nei casi di rigore permette al Consiglio di Stato di ammettere al libero esercizio gli istanti che diano sufficienti garanzie di professionalità. F.   All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato con argomenti che verranno discussi qui appresso. Considerato, in diritto

1.   Il ricorso, tempestivo, è ricevibile, in ordine giusta l'art. 8a LFid. Date le circostanze, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

2.   2.1. Al fine di tutelare la buona fede nei rapporti commerciali, preservandola il pubblico dai rischi derivanti dalle attività di tipo fiduciario svolte da persone scorrette od impreparate il cantone Ticino ha assoggettato l'esercizio della professione di fiduciario al possesso di un’autorizzazione. L'autorizzazione è rilasciata dal Consiglio di Stato a chi soddisfa i requisiti posti dall'art. 8 LFid. Allo scopo di fornire alla clientela adeguate garanzie di competenza tecnica e professionale degli operatori fiduciari, l’art. 8 lett. c LFid subordina il rilascio dell’autorizzazione al possesso di un titolo di studio riconosciuto, abbinato ad un’esperienza pratica di due anni. Per i fiduciari finanziari, quale titolo di studio, è richiesta la licenza in scienze economiche o commerciali rilasciata da un'università svizzera o il diploma rilasciato da una scuola superiore svizzera di economia e d'amministrazione (art. 12 LFid). Titoli di studio stranieri sono riconosciuti soltanto se considerati equipollenti (art. 13 LFid). La capacità e la preparazione dei fiduciari è quindi garantita da due requisiti che devono essere soddisfatti cumulativamente. Il solo titolo di studio riconosciuto od il solo periodo biennale di pratica non bastano. A differenza di quanto viene richiesto per altre professioni, l’ammissione al libero esercizio dei fiduciari non è tuttavia stata subordinata al superamento di un esame cantonale. Un'eccezione è prevista soltanto per i portatori di titoli di studio esteri (art. 13 cpv. 2 LFid). 2.2. Per non pregiudicare le situazioni acquisite di coloro che al momento dell'introduzione del regime autorizzativo esercitavano attività fiduciarie a titolo di occupazione principale senza essere in possesso dei necessari titoli di studio, l’art. 23 cpv. 3 LFid ha conferito al Consiglio di Stato la facoltà di ammettere all'esercizio della professione anche coloro che

- sprovvisti di tali titoli – operavano come fiduciari da almeno cinque anni al momento dell'entrata in vigore della legge. La domanda di rilascio dell'autorizzazione agevolata doveva essere presentata entro il 31 dicembre 1985 (art. 23 cpv. 1 LFid). Con l'art. 23 bis (ora 23a) LFid, introdotto nel 1988 (BU 88, 213), la possibilità di conseguire l'autorizzazione al libero esercizio della professione di fiduciario in difetto dei titoli di studio è stata estesa agli operatori del settore bancario e parabancario. Analogamente all’art. 23 cpv. 3 LFid, anche questa norma esige che nei cinque anni precedenti l'entrata in vigore della legge il richiedente abbia esercitato la professione di fiduciario a titolo di occupazione principale ed abbia continuato senza interruzione ad esercitarla sino all'introduzione della domanda. A differenza dell'art. 23 cpv. 3, l’art. 23a LFid offre tuttavia la possibilità di chiedere l'autorizzazione in ogni tempo, ovvero anche a distanza di anni dall'entrata in vigore della legge. Anche questo emendamento si richiama alla necessità di tutelare le situazioni acquisite. Più che tutelare situazioni acquisite, l’art. 23a LFid offre in realtà la possibilità di acquisire nuove situazioni, permettendo agli operatori del settore bancario sprovvisti dei necessari titoli di studio di accedere ad una nuova situazione professionale, passando da un esercizio di attività fiduciarie non soggetto ad autorizzazione (cfr. art. 4 lett. b e c LFid) ad un esercizio della professione secondo modalità per le quali l'autorizzazione è invece necessaria.

3.   Il ricorrente ravvisa una violazione della libertà di commercio e di industria nell'assenza di una norma che consenta a chi è privo dei titoli di studio richiesti di accedere alla professione sulla base della sola esperienza acquisita attraverso la pratica. L’art. 12 LFid sarebbe anticostituzionale nella misura in cui non prevede la possibilità di supplire alla mancanza di titoli portando la prova di aver altrimenti maturato le conoscenze indispensabili all’esercizio della professione. A suo avviso le restrizioni d’ordine temporale che limitano il campo d’applicazione dell’art. 23 cpv. 3 LFid non sarebbero sorrette da un sufficiente interesse pubblico e sarebbero inadeguate per rapporto agli obbiettivi perseguiti. Sarebbe inoltre discriminatorio concedere soltanto ai portatori di titoli di studio esteri la possibilità di provare le proprie attitudini mediante esame. Le obiezioni sono infondate. 3.1. L’ammissione all’esercizio della professione presuppone cumulativamente il possesso di un titolo di studio e l’assolvimento di un periodo biennale di esperienza pratica. Requisiti, questi, che il Tribunale federale ha ritenuto sorretti da un interesse pubblico sufficiente ed adeguati alle finalità perseguite dalla legge (DTF 4.12.95 in re M.C. in RDAT 1996 II N. 54 consid. 5 c). Concedendo ai richiedenti la possibilità di dimostrare il possesso delle conoscenze necessarie soltanto attraverso un titolo di studio, senza offrire nel contempo la possibilità di dimostrare in altro modo le proprie attitudini, l’art. 12 LFid non ha posto esigenze eccessivamente severe per rapporto agli scopi d’interesse pubblico perseguiti dalla legge. Il titolo di studio è in effetti subordinato alla frequentazione di corsi regolari ed al superamento di esami, che garantiscono la preparazione attraverso una verifica puntuale ed approfondita delle conoscenze professionali acquisite dall’interessato. Inferiori, aleatorie e quindi insufficienti sono invece le garanzie di capacità e di preparazione date dalla semplice esperienza pratica. Da questo profilo, le eccezioni di incostituzionalità dell’art. 12 LFid sollevate dall’insorgente vanno quindi respinte. 3.2. Prive di fondamento sono pure le censure di disparità di trattamento che il ricorrente solleva in relazione alla possibilità offerta unicamente ai possessori di titoli di studio esteri di dimostrare le proprie capacità mediante esame (art. 13 LFid). Non è ravvisabile alcuna discriminazione nel fatto che questa possibilità non venga offerta anche a chi dispone soltanto di esperienza pratica. La situazione del titolare di un diploma di studio estero non è ovviamente identica o anche solo comparabile a quella di chi può vantare unicamente un’esperienza pratica. Trattandole in modo diverso la legge opera una distinzione del tutto lecita. L’esame previsto dall'art. 13 cpv. 2 LFid mira infatti soltanto a verificare il valore del titolo estero. Non mira a supplire alla mancanza di un titolo mediante la dimostrazione delle capacità professionali acquisite attraverso l’esperienza. 3.3. L’art. 23 cpv. 3 LFid abilita nondimeno il Consiglio di Stato ad ammettere all’esercizio della professione richiedenti privi di titoli di studio che dispongono di un’esperienza quinquennale. Il rilascio dell’autorizzazione sulla base della sola esperienza pratica costituisce un’eccezione volta ad evitare che l’entrata in vigore della legge costringesse i fiduciari privi di titoli di studio attivi a quel momento ad abbandonare la professione o ad esercitarla secondo modalità sostanzialmente diverse. In quanto dettata da considerazioni tese alla salvaguardia di situazioni acquisite, l’eccezione si giustifica soltanto nella misura in cui venivano a beneficiarne fiduciari che esercitavano la professione senza i necessari titoli di studio da almeno cinque anni al momento dell’entrata in vigore della legge e che ne facevano richiesta entro la fine del 1985. L’agevolazione non è stata introdotta allo scopo di ammettere all’esercizio della professione in difetto dei titoli di studio prescritti chiunque potesse vantare un’esperienza pratica quinquennale. Nemmeno la possibilità prevista in via d’eccezione di supplire alla mancanza di titoli di studio mediante l’esperienza pratica è quindi atta a suffragare le censure che il ricorrente solleva con riferimento alla costituzionalità dell’art. 12 LFid.

4.   4.1. Se i presupposti dell’autorizzazione non sono più soddisfatti, il Consiglio di Stato ne dispone la revoca (art. 20 LFid). Venuto a cadere il motivo di revoca, l’interessato può chiedere il rilascio di una nuova autorizzazione (art. 20 cpv. 3 LFid). La revoca non si limita ad inibire gli effetti dell’autorizzazione, ma ne comporta l’annullamento. Non è un provvedimento cautelare che sospende soltanto il diritto all’esercizio della professione. La nuova autorizzazione non si configura quindi come il semplice ripristino di quella revocata. L'autorità che rilascia la nuova autorizzazione non deve pertanto limitarsi a verificare se sia venuto meno il motivo che aveva determinato la revoca della precedente, ma deve accertare che il richiedente sia in possesso di tutti i requisiti posti dall’art. 8 LFid. Se la precedente autorizzazione è stata revocata per decadenza del presupposto dell’ottima reputazione, il Consiglio di Stato non deve in particolare limitarsi a verificare se il richiedente sia stato riabilitato, ma deve anche accertare che non si trovi in stato d’insolvenza ed abbia prestato la copertura per la responsabilità civile richiesta dall’art. 8 cpv. 1 lett. f LFid. Per lo stesso motivo, deve pure verificare che sia in possesso dei titoli di studio prescritti dall’art. 12 LFid. Esigenza, questa, che si traduce in una semplice formalità per i portatori di titoli di studio riconosciuti, ma che costituisce un ostacolo insormontabile per coloro che erano stati ammessi all’esercizio della professione sulla base delle agevolazioni previste dagli art. 23 cpv. 3 e 23a LFid. 4.2. Nell’evenienza concreta, il ricorrente, titolare di un semplice certificato di fine tirocinio di impiegato di commercio, ha chiesto il rilascio di una nuova autorizzazione sulla base della facilitazione prevista dall’art. 23 cpv. 3 LFid. Con la decisione qui in esame il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza siccome tardiva, in quanto presentata dopo la scadenza del termine di un anno dall’entrata in vigore della legge sancito dall’art. 23 cpv. 1 LFid. La decisione impugnata regge alle critiche dell’insorgente. L’agevolazione prevista dall’art. 23 cpv. 3 LFid è infatti applicabile soltanto ai fiduciari privi di titoli di studio che al momento dell’entrata in vigore della legge esercitavano la professione da almeno cinque a titolo di occupazione principale. Non sussistendo alcuna necessità di derogare al requisito del titolo di studio per tutelare situazioni acquisite, non possono invece beneficiarne coloro non esercitavano tale attività al momento dell’entrata in vigore della legge. Si deve di conseguenza escludere che il ricorrente, dopo esser stato colpito dalla revoca dell’autorizzazione che gli era stata rilasciata in base all’art. 23a LFid, possa essere riammesso all’esercizio della professione sulla scorta della facilitazione prevista dall’art. 23 cpv. 3 LFid. La situazione del ricorrente non è nemmeno lontanamente riconducibile ad una situazione tutelata da questa norma. Al momento dell’entrata in vigore della LFid il ricorrente era dirigente di banca. Era quindi dispensato dall’obbligo dell’autorizzazione per le attività fiduciarie che esercitava nell’ambito dell'istituto di credito (art. 4 cpv. 1 lett. b LFid). L’entrata in vigore della LFid non si ripercuoteva minimamente sulla sua situazione professionale. Non lo costringeva ad abbandonarla per difetto dei titoli di studio. Il ricorrente non versava quindi in una situazione degna di tutela ai sensi dell’art. 23 cpv. 3 LFid. Il ricorrente non era attivo come fiduciario nemmeno al momento della presentazione della domanda di riammissione all’esercizio della professione. La revoca dell’autorizzazione che era stata accordata in modo agevolato gli ha infatti impedito di esercitare questa attività. Ha quindi comportato la perdita della situazione che il richiedente aveva acquisito grazie a quel provvedimento. La domanda di riammissione è inoltre stata presentata ben oltre la scadenza del termine di un anno fissato dall’art. 23 cpv. 1 LFid. A torto reputa l’insorgente che la norma non si applichi ai casi di riammissione all’esercizio della professione giusta l’art. 20 LFid. Le esigenze di tutela delle situazioni acquisite non si estendono a tal punto. In particolare non rendono affatto necessario proteggere anche coloro che postulano il rilascio di una nuova autorizzazione dopo aver perso, in seguito a revoca, un’autorizzazione che avevano conseguito in difetto dei titoli di studio grazie alla facilitazione prevista dall’art. 23 bis LFid. Non essendo minimamente soddisfatti i presupposti dell’art. 23 cpv. 3 LFid per il rilascio di un’autorizzazione agevolata titoli di studio, la decisione governativa impugnata va senz’altro confermata.

5.   5.1. Con l’art. 23 cpv. 4 LFid il Consiglio di Stato è stato abilitato a concedere l'autorizzazione all’esercizio della professione in casi di rigore anche in difetto dei requisiti di legge, a condizione che offrano sufficienti garanzie di professionalità. La norma è stata introdotta con emendamento del 5 agosto 1988 (BU 1988, 213) quale appendice delle disposizioni transitorie sancite dall’art. 23 LFid. Stando al Consiglio di Stato avrebbe dovuto permettere il rilascio dell’autorizzazione a coloro che nei cinque anni precedenti l’entrata in vigore della legge avevano esercitato la professione di fiduciario nell’ambito di una ditta per la quale non disponevano del diritto di firma (cfr. messaggio del Consiglio di Stato, n. 3277, in Verbali del Gran Consiglio, sess. ord. prim. 1988, pag. 958). La commissione della legislazione ha invece ritenuto che dovesse giovare a coloro per pochissimi mesi non potevano vantare un esercizio quinquennale della professione al momento dell’entrata in vigore della legge (cfr. rapporto della commissione della legislazione, in Verbali del Gran Consiglio, sess. ord. prim., pag. 967 seg.). Qualunque sia stata l’intenzione del legislatore, è certo che la deroga prevista dalla norma in esame è stata introdotta unicamente allo scopo di mitigare le conseguenze derivanti da un’applicazione rigorosa delle condizioni poste dall’art. 23 LFid per il rilascio di autorizzazioni all’esercizio della professione in difetto dei necessari titoli di studio. Non ha quindi valore di norma di carattere generale, volta a concedere al Consiglio di Stato, al di fuori della fattispecie prevista dall’art. 23 LFid, la facoltà di derogare ai requisiti posti dagli art. 8 e 12 LFid per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio della professione. 5.2. Ferme queste premesse, si deve escludere che il ricorrente possa beneficiare di un’autorizzazione in deroga fondata sull’art. 23 cpv. 4 LFid. La sua situazione, dal profilo delle condizioni poste dall’art. 23 cpv. 3 LFid per il rilascio di un’autorizzazione in difetto dei titoli di studio, non presenta alcunché di eccezionale. Il ricorrente non soddisfa in effetti nemmeno una di queste condizioni ed è ben lungi dall’avvicinarvisi. Al momento dell’entrata in vigore della LFid era in effetti dirigente di un istituto bancario. La sua situazione professionale non era di certo tale da giustificare il rilascio di un’autorizzazione fondata sull’art. 23 cpv. 3 LFid. L’esigenza del titolo di studio introdotta dalla LFid non l’avrebbe costretto a cessare od a modificare sostanzialmente l’attività esercitata a quel momento. Grazie alla dispensa prevista dell’art. 4 cpv. 1 lett. b LFid avrebbe potuto continuare ad esercitare la professione secondo le modalità con cui l’aveva esercitata sino a quel momento. Il ricorrente non era quindi nemmeno lontanamente titolare di una situazione acquisita suscettibile di giustificare il rilascio di un’autorizzazione fondata sull’art. 23 cpv. 3 LFid. Tant’è vero che l'autorizzazione gli è stata in seguito rilasciata in base alla facilitazione appositamente introdotta dall’art. 23 bis LFid a favore degli operatori del settore bancario e parabancario. Versando allora il ricorrente in una situazione nella quale il rilascio di un’autorizzazione retta dall’art. 23 cpv. 3 LFid non entrava in considerazione, si deve escludere che l'autorizzazione possa essergli ora accordata sulla base della possibilità di derogare a tale disposto introdotta mediante l’art. 24 cpv. 4 LFid. Tanto meno ove si consideri che il ricorrente, non esercitando la professione di fiduciario, non si trova nemmeno ora in una situazione meritevole di tutela secondo i principi posti a fondamento dell’art. 23 cpv. 3 LFid.

6.   Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione governativa impugnata va quindi confermata siccome immune da violazioni del diritto. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza. Per questi motivi, visti gli art. 8, 8a, 12, 20, 23, 23a LFid; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è respinto .

2.   Le spese e la tassa di giustizia di fr. 1'000.- sono a carico del ricorrente.

3.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario