52.1999.3

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.03.1999 52.1999.3 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.03.1999 52.1999.3 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.03.1999 52.1999.3

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.99.00003 Lugano 25 marzo 1999 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sul ricorso  4 gennaio 1999 di __________ contro la risoluzione 15 dicembre 1998 (n. 5865) con cui il Consiglio di Stato lo ha sospeso dalla carica di municipale del comune di __________; viste le risposte:

-    12 gennaio 1998 del comune di __________;

-    20 gennaio 1999 del Dipartimento delle Istituzioni; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   Con scritto 14 dicembre 1995, richiamandosi all'art. 200 LOC il procuratore pubblico __________ ha informato il dipartimento delle istituzioni di aver promosso l'accusa nei confronti del ricorrente, a quel momento sindaco di __________, per i titoli di favoreggiamento, violazione del segreto d'ufficio, e favoreggiamento al soggiorno illegale sul territorio svizzero di una cittadina straniera. L'interessato, che è stato incarcerato nell'ambito del citato procedimento durante il periodo 13 dicembre 1995/16 gennaio 1996, è tuttavia rimasto in carica sino al termine del quadriennio 1992/1996, è indi stato rieletto alla carica di municipale per la corrente legislatura. B.   a) Previo svolgimento dell'istruzione formale, con atto 26 giugno 1998 il procuratore pubblico __________ ha posto il ricorrente in stato d'accusa innanzi alle assise correzionali di __________, siccome prevenuto di:

1.   ripetuto favoreggiamento, per avere, approfittando della sua funzione di caporale di polizia, ripetutamente sottratto persone ad atti di procedimento penale;

2.   ripetuta violazione del segreto d'ufficio, per avere, senza essere autorizzato, rivelato ripetutamente segreti che gli erano confidati nella sua funzione di caporale di polizia o di cui aveva avuto notizia per tale sua funzione;

3.   violazione della legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri, per avere facilitato il soggiorno illegale in Svizzera di S.-A. L..

b) In possesso dell'atto d'accusa, in data 20 ottobre 1998 il Consiglio di Stato ha prospettato al ricorrente la possibilità di sospenderlo dalla carica di municipale in applicazione dell'art. 198 LOC e gli ha fissato un termine di 15 giorni per formulare delle osservazioni. Raccolte queste ultime, ove l'insorgente chiedeva di poter condurre a termine il mandato, con risoluzione 15 dicembre 1998 il Governo ha decretato la sospensione del ricorrente dalla carica di municipale, ritenendo che egli non garantisse più l'integrità e l'affidabilità richieste per lo svolgimento della carica: donde la necessità di allontanarlo transitoriamente dalla stessa, nell'interesse del comune. C.   Con ricorso 4 gennaio 1999 __________ è insorto contro quella risoluzione governativa dinanzi a questo Tribunale, al quale ha domandato di annullarla. Egli eccepisce l'arbitrarietà di una sospensione fondata su di un semplice atto d'accusa, che riferisce di imputazioni che egli ha sempre contestato. Mette altresì in rilievo di aver assolto alla sua carica di municipale - e precedentemente di sindaco - in modo corretto: circostanza attestata dalle osservazioni inoltrate dal municipio e sottoscritte da tutti i suoi colleghi. Rimprovera infine al Governo di aver omesso di considerare che, al momento della rielezione, il corpo elettorale di __________ conosceva la sua particolare situazione di accusato. Il Consiglio di Stato ha postulato la reiezione dell'impugnativa. Facendo riferimento alle osservazioni inoltrate innanzi all'autorità inferiore, il municipio di __________ ne ha invece sollecitato l'accoglimento. Considerato, in diritto

1.   La competenza del Tribunale è data (art. 198, 207 LOC). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 207 cpv. 2 LOC, 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2.   2.1. Per l'art. 198 LOC il Consiglio di Stato può sospendere un membro del municipio perseguito per crimini o delitti (cpv. 1) oppure quando nei suoi confronti sia stato rilasciato un attestato di carenza di beni o sia stato dichiarato in fallimento (cpv. 2). La sospensione di un membro del municipio, che il Consiglio di Stato può adottare in qualità di autorità di vigilanza sui comuni (art. da 194 a 207 LOC), ancorché classificata tra i provvedimenti disciplinari (cfr. i marginali degli art. 197-198 LOC), non ha tuttavia carattere afflittivo. Scopo precipuo della sospensione ex art. 198 LOC è infatti quello di tutelare gli interessi del comune dai pregiudizi derivanti dall'apertura di procedimenti penali a carico di municipali rispettivamente dal loro stato di insolvenza: non quello di reprimere un loro comportamento illecito, riconducibile a colpe specifiche, nell'esercizio della carica. I provvedimenti fondati sull'art. 198 LOC hanno pertanto essenzialmente natura cautelare (cfr. sentenza di questo Tribunale 27 maggio 1992 in re P., pubbl. in RDAT II-1992 N. 9 consid. 4). 2.2. L'art. 198 LOC non opera una distinzione tra le situazioni preesistenti all'elezione e quelle subentrate nel corso della legislatura. Nella testé menzionata sentenza questo Tribunale aveva pertanto affermato che la sospensione dalla carica retta dall'art. 198 LOC non è - di conseguenza - limitata ai municipali che, dopo l'elezione, vengono perseguiti penalmente o cadono in stato di insolvenza. L'esigenza di salvaguardare gli interessi del comune da municipali sui quali grava l'ombra del discredito può infatti sussistere anche per rapporto a questi ultimi. Nella ponderazione dei contrapposti interessi va comunque tenuta in debita considerazione - aveva concluso questo Tribunale - la sostanziale differenza che intercorre tra la sospensione di un municipale eletto benché insolvente, condannato o perseguito penalmente e la sospensione di un municipale che viene a trovarsi in queste situazioni nel corso della legislatura (cfr. RDAT cit., ibidem). L'interpretazione affacciata dal Tribunale nel menzionato giudicato su questo specifico aspetto è stata ripresa e commentata da __________ in un parere rassegnato all'intenzione del Consiglio di Stato nel maggio 1995, pubbl. in RDAT II-1995, pag. 257-274, che è servito di base a quest'ultimo per la presentazione del messaggio 27 febbraio 1996 proponente una modifica della Costituzione cantonale del 4 luglio 1830 relativa all'introduzione della competenza del Gran Consiglio a sospendere rispettivamente destituire i membri del Consiglio di Stato in caso di sopravvenienza durante il periodo di durata in carica di procedimenti penali o di situazioni di insolvenza a loro carico. Questo messaggio discendeva dall'accoglimento da parte del Gran Consiglio, nella seduta del 6 febbraio 1995, dell'iniziativa parlamentare presentata il 3 ottobre 1994 dall'on. __________ e cofirmatari per una modifica della legge sull'onorario e sulle previdenze a favore dei membri del Consiglio di Stato del 19 dicembre 1963, volta ad introdurre, in presenza di procedimenti penali o di situazioni di insolvenza a loro carico, un disciplinamento analogo a quello applicabile ai membri del municipio ex art. 198 LOC (RVGC, sessione ordinaria autunnale 1994, vol. 3, pagg. 2111-2113, 2140-2144). Il consulente giuridico del Governo ha segnatamente voluto puntualizzare che (RDAT cit., pag. 259 seg.): "La sospensione dalla carica non per motivi disciplinari (art. 197 cpv. 1 lett. d LOC) bensì legati all'immagine ed alla dignità dell'ufficio dev'essere pronunciata con particolare cautela: non va scordato infatti che, con un simile provvedimento, l'autorità di vigilanza vanifica in un certo senso la scelta politica dei cittadini elettori. La sospensione per indegnità ("Amtsunwürdigkeit") può quindi essere decretata soltanto in casi eccezionali ed il provvedimento sarebbe comunque inammissibile ove fosse adottato in base ad eventi che erano già pacificamente noti al momento dell'elezione e che non potevano condurre, come tali, all'ineleggibilità del candidato: secondo il Tribunale federale si potrebbe addirittura ravvisare in tal caso una violazione del diritto di elettorato passivo .... . Ne consegue, secondo logica, che il Consiglio di Stato può adottare un provvedimento di sospensione ai sensi dell'art. 198 LOC nei confronti di un membro del municipio che ricade nella fattispecie civile o penale contemplata da questa norma durante il suo mandato: se il reato penale, l'attestato di carenza di beni o la dichiarazione di fallimento sono antecedenti l'elezione e noti agli elettori, il municipale non può invece essere sospeso in via cautelare poiché tale provvedimento equivarrebbe in pratica ad una limitazione del diritto di eleggibilità o di elettorato passivo per motivi che la legge non istituisce espressamente a tal fine...". Attraverso il messaggio 27 febbraio 1996 il Consiglio di Stato suggerì pertanto di istituire la possibilità, per il Gran Consiglio, di sospendere dalle funzioni i membri del Governo solo quando, durante il periodo di durata della carica, fossero perseguiti per crimini o delitti oppure nei confronti dei quali fosse rilasciato un attestato di carenza di beni o dichiarato il fallimento. La detta proposta, che il Consiglio di Stato non condivideva ma che era tenuto a proporre a seguito dell'accettazione dell'iniziativa inoltrata dagli on. __________ e cofirmatari il 3 ottobre 1994, venne per finire abbandonata dallo stesso Gran Consiglio, il quale - adottando la nuova Costituzione - ha rinunciato alla possibilità di colpire i membri del Governo con provvedimento cautelare della sospensione dalla carica, limitandosi a stabilire i motivi di ineleggibilità, a valere anche per la destituzione (art. 67 rispettivamente 59 cpv. 1 lett. n Costituzione cantonale 14 dicembre 1997; cfr. il rapporto della Commissione speciale 9 giugno 1997, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1997 concernente la revisione totale della Costituzione cantonale, pag. 523 segg., in particolare pag. 557 seg., ad art. 65, corrispondente - previa modifica da parte del Gran Consiglio - all'attuale art. 67; per la discussione in quest'ultima sede, pagg. da 341 a 353). 2.3. Nel caso di sospensione dalla carica decretata in applicazione dell'art. 198 cpv. 1 LOC, ovvero a motivo di perseguimento per crimini o delitti, occorre inoltre considerare la natura e la gravità dei reati che ne giustificano l'adozione, valutando attentamente l'offesa che arrecano alla dignità della carica stessa e le prospettive di dover successivamente destituire il municipale in applicazione dell'art. 199 LOC (RDAT II-1992 N. 9 consid. 4). 2.4. Poiché l'art. 198 LOC conferisce un potere d'apprezzamento ("può") al Consiglio di Stato ai fini della decisione circa la sospensione di un membro del municipio, il sindacato della relativa determinazione da parte del Tribunale è circoscritto ai casi di abuso od eccesso di tale potere d'apprezzamento, ovvero alla sola violazione del diritto (art. 61 PAmm). Non trattandosi di una sanzione disciplinare (cfr. consid. 2.1. che precede), l'art. 70 cpv. 1 PAmm, che conferisce pieno potere cognitivo al Tribunale amministrativo agente quale giurisdizione disciplinare, non ritorna applicabile.

3.   3.1. Come risulta dall'esposizione dei fatti con scritto 14 dicembre 1995, di un giorno successivo al suo arresto, il procuratore pubblico __________ ha informato il dipartimento delle istituzioni di aver promosso l'accusa nei confronti del ricorrente per i titoli di favoreggiamento, violazione del segreto d'ufficio, e favoreggiamento al soggiorno illegale sul territorio svizzero di una cittadina straniera. L'interessato, che è stato incarcerato nell'ambito del citato procedimento durante il periodo 13 dicembre 1995/16 gennaio 1996, è tuttavia rimasto in carica quale membro del municipio sino al termine del quadriennio 1992/1996, è indi stato rieletto a quell'ufficio anche per la corrente legislatura. E' solo dopo lo svolgimento dell'istruzione formale e l'emanazione da parte del procuratore pubblico dell'atto d'accusa, del 26 giugno 1998, ove sono stati definiti con precisione i reati che gli vengono contestati, che il Consiglio di Stato ha prospettato al ricorrente la possibilità di sospenderlo dalla carica di municipale in applicazione dell'art. 198 LOC. Raccolte le sue osservazioni, mediante al decisione impugnata il Governo ha poi decretato quella misura. 3.2. Il ricorrente è stato posto in stato d'accusa innanzi alle assise correzionali di Bellinzona, siccome prevenuto di:

1.   ripetuto favoreggiamento (art. 305 cpv. 1 CPS), per avere, approfittando della sua funzione di caporale di polizia, ripetutamente sottratto persone (una di queste perseguita per rapina) ad atti di procedimento penale; 2. ripetuta violazione del segreto d'ufficio (art. 320 cifra 1 CPS), per avere, senza essere autorizzato, rivelato ripetutamente segreti che gli erano confidati nella sua funzione di caporale di polizia o di cui aveva avuto notizia per tale sua funzione; 3. violazione della legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri (art. 23 cpv. 1 LDDS), per avere facilitato il soggiorno illegale in Svizzera di S.-A. L.. Intanto è pacifico che il ricorrente è perseguito per avere commesso intenzionalmente tre delitti, dei quali i primi due sono stati reiteratamente compiuti in veste di caporale della polizia cantonale, ovvero nell'ambito del suo particolare statuto professionale di membro del servizio pubblico preposto, precipuamente, alla prevenzione dei reati, all'accertamento degli stessi e dei loro autori, nonché alla loro denuncia all'autorità competente (cfr. art. 1 cpv. 1 e 2 della legge sulla polizia del 12 dicembre 1989). Il ricorrente non contesta nemmeno che un'eventuale condanna per i reati appena menzionati giustificherebbe una sua destituzione in applicazione dell'art. 199 LOC. Trattasi difatti di delitti che appaiono contrari alla dignità della carica di municipale. La loro commissione, se effettivamente accertata, farebbe apparire il ricorrente come non più meritevole di affidamento e, pertanto, oggettivamente non più atto ad adempiere alla carica di municipale (sul concetto di reato intenzionale contrario alla dignità della carica cfr. il rapporto della Commissione speciale 9 giugno 1997, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1997 concernente la revisione totale della Costituzione cantonale, pag. 557, ad art. 65, cifra 1, con rinvii; inoltre Rep. 1988, pag. 389 segg. con rinvii). Il ricorrente eccepisce però l'arbitrarietà di una sospensione fondata sul solo atto d'accusa, che riferisce oltretutto di imputazioni che egli ha sempre contestato. L'eccezione non può però essere ascoltata. Intanto, coerentemente con la natura prettamente cautelare del provvedimento, l'art. 198 cpv. 1 LOC subordina la facoltà per il Governo di sospendere un membro del municipio al solo perseguimento dello stesso per crimini o delitti. Nella sentenza 27 maggio 1992 in re P., più sopra citata, questo Tribunale aveva inoltre precisato che la semplice sussistenza di procedimenti penali, ove erano noti soltanto i titoli di reato per i quali era stata promossa l'accusa, non era sufficiente a legittimare simile provvedimento (cfr. RDAT II-1992 N. 9 consid. 5). Applicando tale insegnamento al concreto caso, il Consiglio di Stato ha pertanto adottato la controversa misura dopo l'emanazione dell'atto d'accusa da parte del procuratore pubblico, che ha avuto luogo al termine dell'istruzione formale e che ha permesso di definire con precisione gli addebiti mossi nei confronti del ricorrente. Il Consiglio di Stato non era però tenuto, d'altra parte, ad attendere ulteriori sviluppi del procedimento penale per decretare la sospensione dalla carica di municipale del ricorrente. In effetti, il successivo passo dell'iter penale, di prossima attuazione, è costituito dal dibattimento innanzi alle assise correzionali, il cui presidente deciderà la condanna o l'assoluzione del ricorrente. Ora, dovesse verificarsi l'una o l'altra di queste ipotesi, non vi sarebbe comunque più spazio per una sospensione cautelare: nella prima (condanna) perché si imporrebbe la destituzione del ricorrente in applicazione dell'art. 199 LOC, nella seconda (assoluzione) perché questa risulterebbe del tutto ingiustificata. Ferme queste premesse non può nemmeno essere seguito il ricorrente quando rimprovera al Consiglio di Stato di aver omesso di considerare che, al momento della rielezione, il corpo elettorale di Ludiano conosceva la sua particolare situazione di accusato. Quando il procedimento penale si trova allo stadio della semplice promozione dell'accusa non si può ancora ritenere che i reati per i quali una persona è perseguita siano assodati ed ancor meno pacifici: la rielezione del ricorrente in seno all'esecutivo, che nella fattispecie ha avuto luogo a soli tre mesi da quell'evento, non ha pertanto pregiudicato la possibilità, per il Governo, di decretare successivamente il provvedimento di sospensione dalla carica dello stesso fondandosi sulle risultanze dell'istruzione formale condotta nel frattempo, la quale è sfociata nell'atto d'accusa 26 giugno 1998. Contrariamente a quanto assume il ricorrente, la controversa misura adottata nei suoi confronti non disattende poi il principio di presunzione di innocenza, dal momento che non ha carattere penale e comunque sia - come è stato spiegato sub 2.1. - la sua adozione non dipende da una eventuale colpa dell'interessato. Il fatto che tutti gli altri colleghi di municipio condividano le domande dell'insorgente non permette infine di mutare l'esito del ricorso.

4.   Sulla scorta di quanto precede il decreto governativo impugnato, immune da violazioni del diritto (art. 61 PAmm), deve essere confermato ed il ricorso, di conseguenza, respinto. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm). Per questi motivi, visti gli art. 198, 199, 207 LOC, 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è respinto.

2.   La tassa di giustizia, di fr. 300.--, è posta a carico del ricorrente.

3.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario