52.1998.87

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.10.1998 52.1998.87 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.10.1998 52.1998.87 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.10.1998 52.1998.87

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.98.00087 -88 Lugano 26 ottobre 1998 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sui ricorsi 31 marzo 1998 di

a)  __________ patrocinato da: avv. __________;

b)  __________ patrocinata da: avv. __________ Contro la risoluzione 11 marzo 1998 (n. 953) del Consiglio di Stato che ha respinto i ricorsi degli insorgenti contro la licenza edilizia rilasciata il 18 giugno 1997 da parte del municipio di __________ a favore del locale patriziato per la costruzione di un porto; viste le risposte:

-    8 aprile 1998 del Consiglio di Stato;

-    4 maggio 1998 del Patriziato generale di __________

-    6 maggio 1998 del municipio di __________

-    3 giugno 1998 del Dipartimento del territorio; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   a) Nel gennaio 1997 il patriziato generale di __________ (in seguito: patriziato) ha inoltrato al municipio di quel comune una domanda di licenza edilizia concernente un porto per 114 natanti da realizzare in località __________, in corrispondenza del mapp. __________, di proprietà dell'istante. La domanda, ricevuta dal municipio in data 16 gennaio 1997, é stata pubblicata nel periodo 24 gennaio/7 febbraio 1997.

b) Contro il rilascio della licenza edilizia hanno formulato opposizione il __________, sezione Svizzera italiana, __________, comproprietario dei mapp. __________, __________ e __________, e __________, proprietaria del mapp. __________. Il mapp. __________ confina a sud con il mapp. __________, di proprietà patriziale. I mapp __________, __________ e __________ sono a loro volta adiacenti alla particella __________. Tutti quei fondi si affacciano inoltre direttamente sul costruendo impianto portuale. __________ si é lamentato della dimensione "quasi regionale" dell'impianto, che avrebbe pregiudicato l'utilizzazione di una parte preponderante della riva del mapp. __________ ed inoltre causato emissioni foniche e gassose inaccettabili oltre che pericoli per i bagnanti. __________, che pure ha sostenuto trattarsi di un porto a carattere regionale, contrariamente alle previsioni del PD (piano direttore), ha eccepito l'assenza di una precisa indicazione dello stesso a livello di PR (piano regolatore). Ha inoltre rilevato la mancanza nei progetti di una vasca di lavaggio, prevista nell'EIA (esame dell'impatto sull'ambiente) e ritenuto insufficiente l'autorizzazione a presentare la domanda sulla parte a lago data per conto del Cantone dall'ufficio catasto e proprietà dello Stato. Essa ha infine contestato le competenze della commissione di consulenza istituita per questo impianto (commissione ad hoc n. 39), sulla scorta dei preavvisi della quale - consegnati il 30 luglio 1996 - l'istante aveva inoltrato l'avversata domanda.

c) Il 14 maggio 1997 ha avuto luogo un esperimento di conciliazione, che non ha però dato esito positivo. Raccolto indi l'avviso favorevole del dipartimento del territorio dell'8 aprile precedente, con decisione 18 giugno 1997 il municipio di __________ ha rilasciato a favore del patriziato la licenza edilizia, assoggettandola a due clausole accessorie sollecitate dal __________ (priorità di stazionamento per i natanti che dovranno essere allontanati dagli ormeggi ricavati lungo le rive nel territorio comunale; posa lungo la strada di una siepe di essenze locali). Le opposizioni di __________ e __________ sono invece state respinte. B.   a) Con ricorso 4 luglio 1997 __________ é insorto contro il rilascio della licenza edilizia innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto in via principale di annullarla ed in via subordinata di prescrivere un ridimensionamento dell'impianto, ribadendo le censure già sottoposte all'esame delle autorità inferiori.

b) Con impugnativa di identica data __________ si é parimenti rivolta con lo stesso proposito al Consiglio di Stato. Oltre a riprendere gli argomenti dell'opposizione, essa ha messo in discussione le finalità dell'impianto ed ha evidenziato la sussistenza di ulteriori ostacoli alla realizzazione, facendo riferimento alle obiezioni formulate dalla commissione delle bellezze naturali e del paesaggio (CBN), che aveva sollecitato una revisione dello stesso per la parte a terra, e dall'ufficio arginature ed estrazioni (UAE), che aveva rilevato la pericolosità del riale __________, che sfocia nel lago __________ proprio in corrispondenza del nuovo impianto. Con complemento del 9 luglio successivo, a valere anche quale istanza di intervento nei confronti del municipio di __________, la ricorrente ha altresì eccepito di aver potuto consultare l'incarto concernente la procedura promossa innanzi alla commissione ad hoc solo il 7 luglio 1997.

c) Con risoluzione 11 marzo 1998 il Consiglio di Stato ha respinto i gravami. Dopo aver evaso preliminarmente le censure di natura formale ed aver riconosciuto ai fini autorizzativi una rilevanza - a livello dipartimentale - al solo avviso della sezione della pianificazione urbanistica (SPU), ufficio domande di costruzione ed esame d'impatto ambientale (UDC), in quanto autorità di coordinamento della relativa procedura, il Governo ha considerato che l'impianto, di pubblica utilità, fosse conforme alla pianificazione dell'area effettuata in sede di PR e che le generiche censure di ordine ambientale dovevano esser senz'altro respinte. C.   a) Con ricorso 31 marzo 1998 __________ si é aggravato davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo. L'insorgente sviluppa gli argomenti di cui già si é detto, sostiene inoltre che il progetto travalica la pianificazione dell'area interessata e che la sua autorizzazione non tien conto della necessità di preventivamente sistemare il riale __________; rileva infine il numero insufficiente dei posteggi, mettendone in discussione pure l'ubicazione. Il ricorrente, che sollecita anche l'esperimento di un sopralluogo, chiede pertanto in via principale l'annullamento della risoluzione governativa e della licenza edilizia; in via subordinata il ridimensionamento dell'impianto e la sua esecuzione dopo la sistemazione idraulica del riale __________.

b) Anche __________ ha impugnato la risoluzione 11 marzo 1998 del Consiglio di Stato con ricorso parimenti di data 31 marzo 1998. Questa insorgente ribadisce l'insufficiente pianificazione dell'area interessata dalla costruzione dell'impianto e eccepisce l'incongruenza e l'assenza di chiarezza e precisione dell'avviso cantonale.

c) Il Consiglio di Stato, il dipartimento del territorio attraverso l'UDC, il municipio di __________ ed il patriziato hanno sollecitato la reiezione di entrambe le impugnative. Considerato, in diritto

1.   La competenza del Tribunale é data in applicazione dell'art. 21 cpv. 1 LE (legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991). I ricorsi sono tempestivi (art. 50 LE, 46 cpv. 1 PAmm e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 8 cpv. 1, 21 cpv. 2 LE; 43 PAmm). I ricorsi sono pertanto ricevibili in ordine. Possono inoltre essere decisi, congiuntamente (art. 51 PAmm), sulla scorta degli atti, senza istruttoria. L'esperimento di un sopralluogo, sollecitato dal ricorrente __________, non appare necessario (art. 18 cpv. 1 PAmm). Fanno inoltre stato, ai fini del giudizio, gli atti componenti il PD ed il PR di __________: piani pubblici (art. 5 cpv. 2 LALPT), che non devono pertanto essere acquisiti nell'incarto.

2.   2.1. I ricorrenti eccepiscono anzitutto un'insufficiente pianificazione della zona portuale a livello di PR. Essi lamentano quindi, implicitamente, una violazione dell'obbligo di pianificare. 2.2. Giusta l'art. 22 quater cpv. 1 Cost. i Cantoni devono compilare dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare é codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - PR nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove é garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione é invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non é invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non é infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 116 Ib 53 seg. consid. 3a con rinvii e, più di recente ma più sommaria sul tema, DTF 120 Ib 212 consid. 5 con numerosi rinvii; inoltre RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.2.; STA inedite 2 marzo 1998 in re comune di __________, 27 agosto 1997 in re D. e llcc, consid. 3.1., 27 dicembre 1993 in re W. e llcc, consid. 2.5.). L'obbligo di adottare dei piani di azzonamento che regolamentino con la necessaria precisione la disciplina dell'utilizzazione costituisce una indispensabile premessa per il perseguimento dei principi suenunciati, oltre che del principio della sicurezza del diritto e della tutela dei proprietari (DTF 120 Ib 214 consid. 6; RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.5.). 2.3. La legislazione cantonale ricalca e sviluppa quanto già enunciato dalla LPT. L'obbligo di pianificare é ribadito all'art. 3 LALPT. L'art. 24 cpv. 1 LALPT definisce il PR, che deve essere adottato da ogni comune, come strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale a livello comunale. Tra le sue finalità figurano, oltre ad una razionale organizzazione del territorio e dello sviluppo armonioso del comune, la realizzazione degli obiettivi e principi pianificatori ancorati negli art. 1 e 3 LPT e nel PD (art. 25 LALPT), cui deve essere uniformato (art. 22 cpv. 2 e 24 cpv. 3 LALPT). Per perseguire questi scopi il PR deve, tra l'altro, suddividere in zone il territorio comunale, assegnando a ciascuna zona una specifica destinazione (cfr. art. 28 seg. LALPT). Tra queste figurano le zone che devono essere riservate ai servizi ed alle attrezzature di interesse pubblico (art. 28 cpv. 1 e 2 lett. d LALPT; precedentemente art. 16 cpv. 1 lett. e dell'or abrogata LE 1973). L'art. 67 cpv. 2 LALPT, dal testo identico all'art. 22 cpv. LPT, stabilisce infine che un permesso di costruzione può essere rilasciato solo se gli edifici o impianti interessati sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (lett. a) e se il fondo é urbanizzato (lett. b). 2.4. Richiamandosi agli art. 1 cpv. 2 lett. a LPT, secondo cui le basi naturali della vita quali l'acqua ed il paesaggio devono essere protette, e 3 cpv. 2 lett. c LPT, giusta il quale le rive dei laghi devono essere tenute libere e deve essere agevolato il pubblico accesso e percorso, le autorità cantonali, insieme con quelle comunali, hanno intrapreso subito dopo l'entrata in vigore della LPT una politica di raggruppamento dei natanti in impianti di stazionamento collettivi ubicati in luoghi idonei ed attrezzati, così da poter tutelare maggiormente l'ambiente, gestire correttamente la navigazione, risolvendo nel contempo i conflitti tra questa e le altre attività svolte sul lago (pesca, nuoto ecc.), agevolare infine al pubblico l'accesso e la godibilità delle rive. Quella politica trova il suo fondamento nel piano direttore (cfr. segnatamente alle schede di coordinamento da 9.15 a 9.22), nei piani regolatori comunali e nel titolo II del RCNav (Regolamento della legge cantonale d'applicazione alla legge federale sulla navigazione interna del 31 marzo 1993). Le schede di coordinamento 9.15 (dato acquisito) e 9.16 (risultato intermedio) del PD prevedono più particolarmente la realizzazione di un certo numero di infrastrutture portuali sicure e rispettose delle esigenze della protezione dell'ambiente e del paesaggio per permettere prioritariamente la rimozione dei natanti in contrasto con gli obiettivi di protezione della natura e dell'ambiente e la soppressione dei campi boe: infrastrutture ingombranti, conflittuali con l'esercizio della pesca e non integrate nel paesaggio. L'art. 10 RCNav subordina a sua volta l'ottenimento di una licenza di navigazione e delle targhe al possesso di un luogo di stazionamento autorizzato. Con questo termine si intendono in primo luogo impianti collettivi sorvegliati realizzati sul demanio pubblico, la cui ubicazione, costruzione, sistemazione e gestione sia conforme alle esigenze della pianificazione del territorio, della protezione dell'ambiente, della pesca e della navigazione pubblica (art. 21 e da 24 a 28 RCNav). L'art. 26 cpv. 2 RCNav specifica inoltre che i campi boe hanno funzione transitoria e che devono essere eliminati al momento della realizzazione degli impianti portuali. 2.5. La scheda di coordinamento n. 9.15 prevede la realizzazione di infrastrutture portuali in 9 comuni rivieraschi sui laghi __________ e __________ ed affida a questi ultimi il compito di consolidarle a livello di PR, definendo "con sufficiente precisione la loro ubicazione e dimensione" . Tra gli impianti contemplati dalla scheda di coordinamento n. 9.15 figura la costruzione di un porto di importanza locale a __________, con ubicazione alla __________. Quella scheda é stata approvata, insieme al complesso del PD, da parte del Consiglio federale con decisione 27 giugno 1995 (cfr. il relativo rapporto di sintesi dell'ufficio federale della pianificazione del territorio del 15 marzo 1995, pag. 23 seg., cifra 3.35). 2.6. Il PR di __________ é stato approvato dal Consiglio di Stato il 3 dicembre 1985 ed é pertanto anteriore al PD. Esso assegnava i mapp. __________ e __________, ubicati in località __________ e di proprietà patriziale, alla zona AP-EP (attrezzature ed edifici d'interesse pubblico), da destinare a riva pubblica ed attracco natanti. Quest'ultima destinazione é stata ulteriormente segnalata sui piani mediante il disegno di un cerchietto poco discosto da quei fondi, sulla superficie lacuale, con l'indicazione "attracco natanti" . Gli atti componenti il PR evocavano la necessità di dover scegliere, a questo riguardo, tra la costruzione di un porto d'ormeggio attrezzato o un campo boe (cfr. messaggio municipale, pag. 16, rapporto di pianificazione, pag. 45; relazione tecnico-economica aggiornata, pag. 14). Il PR prevedeva una seconda opzione per la realizzazione di un attracco natanti, evidenziata sui piani allo stesso modo (cerchietto con dicitura), nel golfo antistante la piazza del comune (cfr. inoltre i documenti appena citati, loc. cit.). In sede di approvazione del PR il Consiglio di Stato aveva parzialmente accolto un ricorso del patriziato, il quale non contestava gli scopi assegnati ai suoi fondi ma solo la denominazione (cfr. risoluzione governativa di approvazione del PR 3 dicembre 1985, pag. 30). Mediante variante approvata dal Governo il 13 settembre 1988 i fondi in rassegna del patriziato sono quindi stati assegnati ad una più specifica "zona per attrezzature di interesse pubblico di proprietà patriziale" ed é stato nel contempo introdotto un nuovo art. 37bis nelle norme di attuazione del PR (NAPR) dal seguente testo: "Attrezzature d'interesse pubblico di proprietà patriziale E' rappresentata dal sedime di proprietà del patriziato di __________ in località __________. Sono possibili tutti gli interventi in diretta relazione con il genere di attività d'interesse pubblico per il quale il fondo é stato destinato (riva pubblica, attracco natanti ecc.). Qualsiasi forma di utilizzazione o intervento dovrà essere preliminarmente concordato con l'autorità comunale." 2.7. Sulla scorta delle premesse che precedono la censura ricorsuale deve essere accolta. Intanto, contrariamente a quanto dispone il PD, il PR prevede a tutt'oggi due ubicazioni alternative in merito alla possibilità di realizzare il controverso attracco per natanti: alla __________ oppure dinanzi alla piazza del comune. In secondo luogo il PR non dà un'indicazione precisa del genere di impianto che può essere realizzato, ma lascia spazio anche sotto questo aspetto a due possibilità, ben espresse dalla definizione impiegata di "attracco natanti" : porto attrezzato o semplice campo di boe. Quest'ultimo genere di impianto - com'é stato poco sopra illustrato - é invece stato bandito in sede di PD, che ne auspica la soppressione. In terzo luogo e soprattutto - ma sempre contrariamente alle indicazioni consegnate nel PD - il PR non dà indicazioni quo alle dimensioni e nemmeno qualifica l'importanza (locale) dell'impianto. Non appare anzitutto necessario, ai fini del giudizio, approfondire il grado di precisione con il quale il PR deve prescrivere le dimensioni - e, più in generale, le caratteristiche tecniche - di un porto, poiché nel concreto caso gli atti componenti il PR di __________ non contengono in merito nessuna prescrizione. L'importanza dell'impianto si traduce invece, di regola, nella capienza dell'impianto, ovvero nel numero di posti barca. Secondo le informazioni passate dalla SPU la capienza di un porto di importanza locale dovrebbe spaziare tra i 50 ed i 150 posti barca (cfr. osservazioni 10 febbraio 1998 della SPU annesse alla risposta del 18 febbraio successivo di SPU/UDC al servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato): questo significa che il PD lascia all'autorità pianificatoria comunale un potere d'apprezzamento notevole all'uopo. Potere di cui le autorità di __________ non hanno però fatto uso: il PR é difatti silente anche sotto questo fondamentale aspetto. 2.8. La disattenzione delle vincolanti consegne del PD relative al consolidamento del porto in località __________ ha come logica conseguenza una pianificazione carente di questo impianto - e pertanto non conforme alle disposizioni federali e cantonali - a livello di PR. Lo conferma il fatto che il progetto presentato dal patriziato non ha in realtà potuto essere esaminato sotto gli aspetti appena evocati dell'ubicazione, del genere, delle dimensioni e dell'importanza dell'impianto, che concorrono invece a definirlo con la necessaria precisione a livello pianificatorio. Questo vizio rende impossibile l'esame della consonanza dell'impianto con il PR (22 cpv. 2 lett. a LPT, 67 cpv. 2 lett. a LALPT, 2 cpv. 1 LE) ed obbliga l'autorità a rifiutare la licenza edilizia. 2.9. Invano il patriziato resistente obietta che l'avversato impianto potrebbe comunque beneficiare di un permesso di costruzione eccezionale in applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT. In considerazione di natura, dimensioni, effetti sul territorio, sull'ambiente, sul paesaggio e sulle acque il porto alla __________ non può essere approvato secondo l'appena menzionata disposizione ma deve necessariamente costituire l'oggetto di preventiva, democratica pianificazione (cfr. la giurisprudenza citata sub 2.2.; inoltre, in generale, RDAT I-1996 N. 57 consid. 5a; II-1995 N. 63 consid. 3a; per il caso specifico di un porto DTF 113 Ib 374). Nell'ambito di questa procedura - sia detto a futura memoria - se le autorità competenti condivideranno la proposta del patriziato di realizzare un porto dell'importanza di quello in esame, non potranno più limitarsi a rimediare alle carenze appena riscontrate di pura pianificazione del territorio, ma dovranno effettuare un esame completo delle implicazioni del progetto sotto tutti gli aspetti, integrando segnatamente la procedura di EIA (cfr. DTF 123 II 95 consid. 2d e relativi rinvii; art. 5 cpv. 3 OEIA, ordinanza concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente del 19 ottobre 1988; STA inedita 27 dicembre 1993 in re W. e llcc, consid. 2.8.; Vallender/Morell, Umweltrecht, pag. 405 seg. N. 13 in fine e nota 31 a pag. 406) nonché il problema dei posteggi che dovranno essere creati per soddisfare i bisogni dell'impianto.

3.   I ricorsi devono essere accolti già per i motivi che precedono. Non mette quindi conto di esaminare le ulteriori censure sollevate dagli insorgenti contro il progetto inoltrato dal patriziato. La risoluzione governativa impugnata e la licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________ a favore di quest'ultimo devono essere annullate.

4.   La tassa di giudizio e le ripetibili devono essere poste a carico del patriziato (art. 28 e 31 PAmm), a valere per le due sedi ricorsuali. Per questi motivi, visti gli articoli di legge sopraricordati dichiara e pronuncia:

1.   I ricorsi sono accolti. §.  Sono pertanto annullate:

- la risoluzione del Consiglio di Stato 11 marzo 1998 (n. 953);

- la licenza edilizia rilasciata il 18 giugno 1997 dal municipio di __________ a favore del locale patriziato generale per la costruzione di un porto.

2.   La tassa di giudizio, di fr. 1'500.--, é posta a carico del patriziato di __________, il quale é altresì condannato a versare per ripetibili fr. 2'000.-- a __________ e fr. 1'500.-- a __________.

3.   Contro la presente decisione, nella misura in cui é fondata sul diritto pubblico federale, é dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale Losanna, nel termine di 30 giorni dall'intimazione.

4.   Intimazione a: __________ Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario