52.1998.42

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.04.1998 52.1998.42 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.04.1998 52.1998.42 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.04.1998 52.1998.42

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.98.00042 Lugano 15 aprile 1998 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sul ricorso  17 febbraio 1998 del __________ contro la decisione 27 gennaio 1998, no. 283, del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa presentata da __________ avverso la risoluzione 22 luglio 1997 della Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio in tema di accesso alla strada cantonale; viste le risposte:

-    24 febbraio 1998 del Dipartimento del territorio;

-      4 marzo 1998 di __________;

-      4 marzo 1998 del Consiglio di Stato; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   Il 9 gennaio 1986 la Sezione strade cantonali dell'allora Dipartimento pubbliche costruzioni ha autorizzato __________ a collegare il suo fondo (part. n. __________ RFD di __________) all'antistante strada cantonale con un accesso provvisorio sintanto che non fosse stata realizzata la strada comunale di raccolta SR1 prevista dal PR sul lato opposto del sedime. Il carattere precario dell'accesso è stato espressamente sottolineato con scritto 9 marzo 1989 inviato dalla Sezione Strade all’allora proprietario di quel fondo in occasione della successiva edificazione di una casa d'abitazione. B.   In seguito alla realizzazione della succitata strada comunale di raccolta il municipio di __________ ha imposto al qui resistente __________, proprietario delle part. n. __________ e __________ RFD risultanti dal frazionamento della part. n. __________ RFD, il pagamento di due contributi di miglioria di fr. 6'633.20 e di fr. 13'537.90. __________ ha impugnato i contributi impostigli sin davanti al Tribunale d'espropriazione. In sede di udienza di conciliazione, il tribunale ha invitato il ricorrente a ritirare l'impugnativa. Gli ha comunque riservato la possibilità di ottenere una riduzione o l'annullamento dell’imposizione qualora avesse dimostrato che l'accesso alla strada cantonale poteva essere mantenuto. La causa è stata stralciata dai ruoli con decreto 10 maggio 1993 per desistenza dell'insorgente. C.   Il 2 aprile 1996 __________ ha sottoposto alla Sezione della progettazione del Dipartimento del territorio un progetto di massima per spostare di alcuni metri verso __________ l'accesso autorizzato a titolo precario nel 1986. Il 12 aprile 1996 il predetto ufficio ha preavvisato favorevolmente l'intervento. Il 28 giugno 1996 __________ ha pertanto formalmente chiesto al municipio il permesso di costruire un nuovo accesso alla part. n. __________ RFD dalla strada cantonale. Raccolto il preavviso favorevole 6 agosto 1996 del Dipartimento del territorio (no. 12873), il 14 di quello stesso mese l'autorità comunale ha rilasciato la licenza richiesta. Immediatamente __________ ha sollecitato al municipio la restituzione dei contributi di miglioria di cui si è detto sopra. In seguito al rifiuto del municipio a dar seguito alla richiesta, il ricorrente si è rivolto al Tribunale d'espropriazione, che l'ha accolta con sentenza 2 maggio 1997, condannando il comune di __________ a restituire gli importi reclamati oltre agli interessi. Nell'ambito di quella procedura, il funzionario della Divisione delle costruzioni che aveva preavvisato favorevolmente la costruzione del nuovo accesso aveva avuto modo di confermare in sede d'udienza che il nuovo accesso era "da ritenersi definitivo": affermazione, questa, che, dietro intervento dell’autorità comunale presso quella cantonale, era stata tuttavia smentita quattro giorni dopo con scritto 28 ottobre 1996 della Divisione delle costruzioni, inviato al municipio di __________ con copia al Tribunale di espropriazione ed a __________. D.   Ricevuta la sentenza sfavorevole del Tribunale di espropriazione il municipio ha immediatamente sollecitato un incontro con i responsabili della Divisione delle costruzioni del Dipartimento del Territorio. In seguito a questo incontro, il 15 maggio 1997, il suddetto ufficio ha comunicato al municipio di __________ che l'accesso in discussione era provvisorio e che avrebbe dovuto essere chiuso perché il fondo del resistente era ormai accessibile dalla strada comunale realizzata nel frattempo. Copia di questo scritto è stata inviata a __________, che ha immediatamente reagito, chiedendo a sua volta spiegazioni in merito alla prospettata chiusura dell’accesso appena realizzato. Con atto del 22 luglio 1997 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del Territorio ha ricordato al resistente quanto dispone l'art. 47 LStr. Rilevato che il fondo era ormai raggiungibile dalla nuova strada comunale ha quindi dichiarato di confermare il "preavviso negativo" e le lettere 9 gennaio 1996 della Sezione strade cantonali e 9 marzo 1989 della Sezione strade. E.   Fondandosi sull'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso contenuta in quest'ultimo scritto, __________ ha impugnato questa determinazione davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento. Con giudizio 27 gennaio 1998 il Governo ha accolto l'impugnativa, ritenendo in sostanza che non fossero date le premesse per revocare la licenza edilizia rilasciata appena un anno prima per la formazione del nuovo accesso. L'interesse del ricorrente alla sicurezza del diritto prevarrebbe in concreto sull'interesse pubblico alla sicurezza della circolazione. F.   Contro il predetto giudizio governativo insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune di __________, chiedendone l'annullamento con conseguente ripristino della decisione 22 luglio 1997 del Dipartimento del territorio. Rievocati i fatti salienti, l'insorgente ricorda che l'accesso sulla strada cantonale era stato concesso unicamente a titolo precario e sintanto che non fosse stata realizzata la strada comunale di raccolta. G.   Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato, che non presenta osservazioni, e dal resistente __________, che contesta partitamente le tesi del ricorrente con argomenti di cui si dirà semmai più avanti. Considerato, in diritto

1.   La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 54 cpv. 2 LStr. Al comune va riconosciuta la legittimazione a ricorrere. Anche se la LStr non gli riserva alcuna autonomia in tema di accessi sulle strade cantonali, la fattispecie in esame permette comunque di includerlo in quella limitata e qualificata cerchia di soggetti giuridici collegati con l'oggetto del provvedimento da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso. L'interesse del comune a dolersi dell'illegittimità della decisione impugnata per il pregiudizio effettivo che questa gli arreca è d'altro canto concreto, attuale e personale. Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Data la natura delle questioni poste a giudizio, l’impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

2.   2.1. Giusta l'art. 47 LStr (RL 7.2.1.2), la formazione di accessi è autorizzata se è compatibile con la destinazione della strada e con la sicurezza del traffico (cpv. 1). Se la formazione è possibile su diverse strade, l'accesso deve di regola essere fatto su quella gerarchicamente inferiore (cpv. 2). Criterio determinante ai fini del rilascio dell'autorizzazione per la formazione di accessi è la sicurezza del traffico; concetto, questo, che riserva all'autorità decidente un margine d'apprezzamento relativamente ampio, censurabile da parte delle istanze di ricorso unicamente nella misura in cui integri gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'adeguatezza (cfr. Zimmerlin, Baugesetz des Kt. Aargau, II ed., § 75 N. 2). L'autorizzazione alla formazione di accessi è accordata secondo la procedura di rilascio della licenza edilizia (art. 4 lett. b RLE). Essa è quindi concessa dal municipio, previo avviso del Dipartimento del territorio. Preavviso obbligatorio in quanto riferito ad un oggetto richiamante l'applicazione della LStr (cfr. allegato 1 al RLE cifra  22). Delegata ai municipi è soltanto la competenza ad autorizzare la formazione di accessi alle strade cantonali non connessi con la costruzione di edifici o impianti (cfr. art. 3 cpv. 3 LE ed allegato 2 lett. a cpv. 1 al RLE). 2.2. L'autorizzazione per la formazione di un accesso, spesso accordata sotto forma di precario (cfr. Scolari, Commentario, II ed., ad art. 25 LE, N 1044), può essere modificata o revocata in ogni tempo, ove un interesse prevalente lo esiga (art. 9 RLStr). Considerati i presupposti per il suo rilascio, essa è in particolare revocabile quando il suo esercizio pregiudichi la sicurezza della circolazione. Il fatto che l'autorizzazione sia stata concessa a titolo precario, non significa comunque che l'autorità possa revocarla come meglio le aggrada. Anche in questa ipotesi, la revoca è possibile soltanto nel caso in cui vengano a mancare le premesse che avevano giustificato il rilascio dell'autorizzazione (DTF 101 I a 191; Scolari, op. cit., ad art. 25 LE, N. 912). La revoca o la modifica dell'autorizzazione devono rispettare il parallelismo delle forme (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 25 LE N. 913). Competente a revocare l'autorizzazione alla formazione di un accesso è quindi il municipio, ovvero l'autorità che previo avviso del Dipartimento del territorio l'aveva rilasciata.

3.   Oggetto del ricorso in esame è una determinazione della Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio, adottata a due riprese, mediante la quale quest'ufficio dell'amministrazione cantonale ha comunicato, dapprima al municipio di __________ (cfr. lettera 15.7.97) ed in seguito al resistente __________ (cfr. lettera 22.7.97), che a suo avviso erano date le premesse per esigere la chiusura dell'accesso autorizzato a titolo precario nel 1986. Il Consiglio di Stato ha ravvisato in queste comunicazioni della Divisione delle costruzioni un ordine di chiudere l'accesso, rispettivamente una revoca della licenza che ne aveva autorizzato la formazione. "La cassazione del querelato provvedimento (...) con conseguente rinvio all'autorità" inferiore è stata considerata un "orpello procedurale foriero unicamente di un inutile prolungamento del contenzioso". La tesi governativa non può essere condivisa in quanto eccessivamente semplicistica e riduttiva. 3.1. Nella lettera 15 maggio 1997 della Divisione delle costruzioni al municipio di __________ non sono ravvisabili nè gli estremi di un ordine di chiudere l'accesso, nè quelli di una revoca della licenza accordata per la sua formazione dall’autorità comunale nel 1996. Nello scritto in questione, inviato al municipio che l’aveva interpellata in merito all’ulteriore mantenimento dell'accesso, sono ravvisabili unicamente gli estremi di una presa di posizione, ovvero di un preavviso confermativo della natura precaria del collegamento: atto, questo, contro il quale non è dato ricorso (RDAT 1991 I 18; Scolari, op. cit., N 724; Borghi, Giurisprudenza amministrativa ticinese, N. 740). A torto, il Consiglio di Stato ha ritenuto di potergli attribuire natura di decisione impugnabile, ovvero di atto amministrativo mediante il quale l'autorità costituisce, modifica o annulla diritti od obblighi, rispettivamente ne accerta l’esistenza, l’inesistenza o l’estensione (Scolari, Diritto amministrativo, Vol. I, N. 200). A prescindere dal fatto che il provvedimento non è stato notificato al diretto interessato, qui resistente, la Divisione delle costruzioni non è nemmeno competente a revocare la licenza edilizia rilasciata per la formazione dell’accesso e ad ordinarne la chiusura. Competente ad adottare provvedimenti di questa natura è soltanto il municipio, ovvero l’autorità che, previo avviso del Dipartimento del Territorio, è preposta al rilascio dei permessi di costruzione. 3.2 Analoghe considerazioni valgono per quel che concerne lo scritto 22 luglio 1997 inviato dalla Divisione delle costruzioni al resistente, alla quale questi si era rivolto per contestare la chiusura dell’accesso prospettata nella lettera 15 maggio 1997, di cui si è appena detto. Nemmeno quest'atto integra in effetti gli estremi di un ordine di chiusura o di una revoca della licenza rilasciata per la costruzione dell'accesso. Anch'esso è da considerare unicamente alla stregua di un semplice preavviso sulla necessità di chiuderlo. Ne fa fede lo stesso scritto, ove si afferma di "confermare il preavviso negativo e quindi le lettere 9.1.86 della Sezione strade cantonali e 9.3.86 della Sezione strade” (peraltro riguardanti il vecchio accesso, ora sostituito da quello realizzato nel 1996). L’erronea indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso data in calce a quest’atto non è atta a modificarne la natura. Il preavviso resta tale e non assurge a decisione impugnabile in quanto suscettibile di dar luogo a provvedimenti esecutivi nel caso in cui il destinatario si rifiuti di darvi seguito.

4.   Sulla scorta di queste considerazioni, il giudizio con cui il Consiglio di Stato ha annullato un preavviso della Divisione delle costruzioni, configurandolo alla stregua di una decisione del Dipartimento del Territorio appare lesivo del diritto. Chiamato a statuire su un ricorso rivolto contro un atto non impugnabile, il Governo avrebbe dovuto limitarsi a respingere il gravame siccome irricevibile. Entro questi limiti, il ricorso va pertanto accolto, riformando di conseguenza la decisione governativa censurata. Dato che l’avvio del procedimento ricorsuale è stato causato dall’erronea indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso contenuta nello scritto 22 luglio 1997 inviato dalla Divisione delle costruzioni al resistente, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Per questi motivi, visti gli art. 21 LE; 47 LStr; 9 RLStr; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è accolto. §.  Di conseguenza, la decisione 27 gennaio 1998, no. 283, del Consiglio di Stato è annullata e riformata nel senso che il ricorso 7 agosto 1997 inoltrato da __________ contro il preavviso 22 luglio 1997 della Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio è irricevibile.

2.   Non si prelevano né tasse, né spese.

3.   Non si assegnano ripetibili.

4.   Intimazione a: __________ Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario