Sentenza o decisione senza scheda
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Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.06.1998 52.1997.357 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.06.1998 52.1997.357 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.06.1998 52.1997.357
Sentenza o decisione senza scheda
Incarto n. 52.97.00357 Lugano 30 giugno 1998 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sul ricorso 3 dicembre 1997 del Comune di __________ contro la decisione 12 novembre 1997 (n. 5738) del Consiglio di Stato che annulla il decreto di multa 5 giugno 1997 inflitto dal municipio di __________ a __________ per la posa di bancarelle in luogo non idoneo e senza autorizzazione (violazione al Regolamento comunale sui beni amministrativi); viste le risposte:
- 19 dicembre 1997 del Consiglio di Stato,
- 5 gennaio 1998 di __________; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A. Il 16 gennaio 1997, dando seguito alla richiesta espressa il 19 dicembre 1996, il municipio di __________ ha risolto di autorizzare l'__________ a organizzare la manifestazione del 1° maggio 1997 con partenza da piazza __________ ed arrivo e occupazione di piazza della __________ dove si sarebbe tenuta la parte ufficiale. Con scritto 24 aprile 1997 l'__________ - oltre a comunicare che alla manifestazione vi sarebbe stato un discorso del rappresentante dei giovani occupanti gli __________ - ha chiesto al Comando della polizia comunale l'autorizzazione per la posa, nelle vicinanze del palco in piazza della __________, di una bancarella per la vendita di kebab e di un'altra destinata alla classe __________ della Scuola __________ di __________ per esporre materiale fotografico. Entrambe le richieste sono state sottoscritte da __________ nella sua qualità di segretario __________. Il 28 aprile 1997 il municipio ha autorizzato la posa delle bancarelle esclusivamente in piazza __________ e ha indicato di non voler impedire l'intervento dell'oratore dei gruppi giovanili precisando inoltre che l'__________, "quali organizzatori della manifestazione", sarebbero stati "resi responsabili del contenuto del predetto intervento e nel caso di disordini e di danni alla proprietà e/o alle persone". B. Il 1° maggio 1997 la polizia comunale ha constatato che le citate bancarelle non erano state posate nel luogo prefissato, bensì in piazza della __________. La richiesta di spostamento da parte di un agente della polizia ha avuto esito negativo. Il 12 maggio 1997 il municipio di __________ ha avviato una procedura di contravvenzione nei confronti di __________ per violazione degli art. 5, 6 e 9 del Regolamento comunale sui beni amministrativi (RBAmm). Con osservazioni 27 maggio 1997 quest'ultimo ha contestato la propria responsabilità nella violazione delle disposizioni contenute nell’autorizzazione del 28 aprile 1997. Il 5 giugno 1997 il municipio di __________ ha inflitto a __________ una multa di fr. 100.– per: "mancato rispetto delle condizioni relative alla posa di bancarelle contenute nell'autorizzazione municipale relativa alla manifestazione del 1° maggio (lettera 28 aprile 1997 del Municipio): bancarelle posate in Piazza __________ invece che in Piazza __________,(fatti) constatati dalla Polizia comunale a __________, in Piazza __________, il giorno 1° maggio 1997, dalle ore 12.40 alle ore 17.00 circa." La decisione è stata resa in applicazione degli art. 5, 6, 9 e 21 RBAmm; 148 LOC. C. Adìto da __________, il Consiglio di Stato ne ha accolto il gravame con risoluzione 12 novembre 1997. Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'esecutivo comunale non avesse provato la colpevolezza del ricorrente, non cercando neppure di identificare gli autori materiali della posa delle bancarelle nel luogo non autorizzato. Non essendo l'autore dell'infrazione, il ricorrente non avrebbe nemmeno potuto essere considerato quale garante, non facendo egli parte degli organi direttivi dell'__________ e non avendo avuto il compito di posare le bancarelle. Chiedendone l'autorizzazione per la posa, egli avrebbe semplicemente eseguito gli ordini del datore di lavoro. L'Esecutivo cantonale ha dunque annullato il decreto di multa impugnato. D. Contro la predetta pronuncia governativa, il comune di __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della multa. Secondo l’insorgente, la posizione di __________ quale garante sarebbe evidente, dal momento che era abilitato a rappresentare il sindacato verso terzi, aveva richiesto la relativa autorizzazione, era stato presente sul luogo della manifestazione e ne aveva curato l'organizzazione con il municipio e con la polizia comunale. Il fatto di non essere membro degli organi direttivi dell'__________ sarebbe dunque assolutamente irrilevante. E. All'accoglimento del ricorso si oppone __________ con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Anche il Consiglio di Stato propone la reiezione del gravame, riconfermandosi nelle motivazioni poste a fondamento della decisione impugnata. Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 148 cpv. 3 e 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva dell'insorgente è data dagli art. 209 lett. b LOC e 43 PAmm. Il presente gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è ricevibile in ordine. Per i motivi che saranno meglio precisati in appresso il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione dei mezzi di prova notificati dal ricorrente (art. 18 cpv. 1 PAmm); le testimonianze offerte non appaiono infatti idonee a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio.
2. La sanzione amministrativa è una pena pronunciata contro un privato in ragione della violazione di un'obbligazione di diritto pubblico. Essa rappresenta uno strumento coercitivo conferito all'autorità per ottenere il rispetto della legge (Scolari, Diritto amministrativo - parte generale -, no. 260). La sanzione amministrativa può rivestire la forma della multa (Knapp, Précis de droit administratif, IV ed., no. 1686). Essa deve essere ancorata ad una base legale e, visto il suo carattere prettamente repressivo, presuppone l'esistenza di una colpa a carico del soggetto che con il suo comportamento ha infranto la legge (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, II ed, no. 948 e 949; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, no. 49 B. VI). Ciò significa che una multa può essere inflitta solo allorquando la colpevolezza del trasgressore è stata dimostrata in modo ineccepibile. L'onere della prova incombe all'autorità titolare dell'azione penale (Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, no. 49 B. VI).
3. Giusta l'art. 145 LOC, il municipio punisce con la multa le contravvenzioni ai regolamenti comunali, alle ordinanze municipali o alle leggi la cui applicazione gli è affidata (cpv. 1). Il massimo della multa è di fr. 10'000.–, riservate le leggi speciali (cpv. 2). In concreto, la multa di fr. 100.– è stata inflitta per violazione degli art. 5, 6, 9 e 21 RBAmm. Il citato regolamento definisce all'art. 5 l'uso comune di un bene amministrativo e, all'art. 6, l'uso speciale in generale le cui condizioni sono disciplinate dall'art. 9: "1. Le condizioni dell'uso speciale sono fissate nell'atto di autorizzazione o di concessione.
2. Con la decisione, il Municipio deve considerare gli interessi in gioco, in particolare l'interesse pubblico all'utilizzazione del bene secondo la sua destinazione.
3. L'utilizzazione deve di regola essere accordata se non vi si oppongono interessi pubblici preponderanti.
4. L'utilizzazione può essere subordinata a condizioni, in specie per prevenire danni ai beni amministrativi o di terzi.
5. Il Municipio può inoltre concedere, ove lo ritenga opportuno, l'uso speciale per determinate attività commerciali a una persona o a una cerchia limitata di persone. In questo caso si procederà per pubblico concorso" . L'art. 21 prevede che le infrazioni sono punite con la multa fino a fr. 10'000.–. E' incontestato che la posa delle bancarelle configura un uso speciale del suolo comunale soggetto ad autorizzazione, la quale può essere assortita da particolari condizioni (cfr. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, pag. 550 segg.). Nel caso di specie, l'infrazione è dovuta al mancato rispetto delle condizioni di autorizzazione.
4. L'autorità comunale sostiene che, anche ammettendo che il multato non fosse l'autore diretto dell'infrazione, egli sarebbe tuttavia responsabile per la posizione di garante da lui rivestita. Essendo responsabile di fronte al municipio del rispetto delle condizioni contenute nelle autorizzazioni rilasciate, egli avrebbe pertanto dovuto intervenire nei confronti di coloro che hanno posato le bancarelle per esigerne lo spostamento in piazza __________. Non agendo in tal modo, egli avrebbe dunque violato la legge per omissione. 4.1. Dagli atti non emerge chi abbia effettivamente commesso l'infrazione, ossia chi abbia posato le bancarelle in piazza della Riforma. Il resistente, dal canto suo, ha costantemente negato di essere l'autore di tale gesto. L'autorità comunale non ha del resto nemmeno perseguito le persone che effettivamente hanno posato le bancarelle, ma ha multato __________ in considerazione della posizione di garante che gli sarebbe derivata dall’autorizzazione rilasciata all’__________ anche se non è membro degli organi direttivi del cartello sindacale. 4.2. Il reato d'omissione improprio è un reato commissivo che si perfeziona per omissione di una cautela che l’autore era tenuto a prendere (Graven, L’infraction pénale punissable, II. ed., pag. 76 seg.; Trechsel/Noll, Schweizerisches Strafrecht, pag. 214 seg.). Esso presuppone che l’autore si trovi in una cosiddetta posizione di garante ("Garantenstellung"). Secondo dottrina e giurisprudenza, questa sussiste quando l'autore ha per legge, per contratto o per situazione il dovere di prevenire il verificarsi di un evento suscettibile di pregiudicare un determinato bene giuridico. L'autore è in questo caso punibile se gli era oggettivamente possibile intervenire per compiere l'atto richiesto dalle circostanze (DTF 108 IV 5 consid. 1b e riferimenti ivi citati). Questo Tribunale ha già avuto modo di considerare che garanti, nel senso sopra esposto del termine, possono essere ritenuti anche i singoli membri di un comitato organizzatore di una manifestazione o coloro che, pur non essendo necessariamente membri di tale comitato, avevano il compito di pubblicizzare l’avvenimento mediante l’affissione di manifesti (RDAT 1997-I, n. 8, pag. 19). 4.3. In concreto, la manifestazione del 1° maggio è stata organizzata dall'__________. La corrispondenza tenuta dal cartello sindacale con il municipio di __________ è sempre stata sottoscritta dal segretario __________. Egli si è pure assunto il compito di chiedere l'autorizzazione per la posa delle bancarelle, in prima persona singolare. Ora, già il fatto che il resistente sia comparso in prima persona - come egli indica nelle sue osservazioni al rapporto contravvenzionale
- per chiedere al municipio, a nome e per conto dell'__________, l'autorizzazione necessaria ad utilizzare il sedime su cui si è svolta la manifestazione, permette di considerarlo garante dell’ordinato svolgimento della stessa. Vero è che l'autorizzazione è stata rilasciata al cartello sindacale e non a lui personalmente. La circostanza è tuttavia irrilevante, poiché il resistente non riveste un ruolo meramente subalterno in seno all’__________ ma ricopre una funzione dirigenziale qualificata, che l’ha portato a comparire in prima persona al cospetto dell’autorità comunale nelle pratiche di rilascio del permesso per uso accresciuto del suolo pubblico. Sin dall'inizio il resistente si è assunto il compito di definire i limiti della manifestazione con la polizia comunale, indicando orari di svolgimento e stazionamenti dei partecipanti. Il fatto che l'autorità comunale si sia limitata ad avvertire genericamente gli organizzatori della manifestazione delle responsabilità che si assumevano, omettendo di indicarne esplicitamente i nominativi, non permette di giungere a diversa conclusione. La mancanza di una precisazione in tal senso non pregiudica il riconoscimento della posizione di garante che il resistente ha di fatto assunto per atti concludenti. Presente con funzioni dirigenziali di primo piano anche alla manifestazione, il resistente aveva d’altro canto la possibilità concreta di intervenire nei confronti dei responsabili delle bancarelle per far rispettare le condizioni relative al loro stazionamento. Anziché intervenire o dare almeno disposizioni affinché i suoi collaboratori addetti al servizio d’ordine della manifestazione intervenissero, il resistente è rimasto passivo. Ha quindi accettato, quantomeno implicitamente, la violazione delle condizioni poste dall’autorizzazione relative allo stazionamento delle bancarelle posta in essere dai responsabili di quest’ultime. Omettendo senza validi motivi di adottare le misure necessarie per assicurarne il rispetto, il resistente non può pertanto essere prosciolto dall’addebito di aver violato, nella qualità di garante, le condizioni fissate dall’autorizzazione di cui aveva postulato il rilascio. Da questo profilo, il ricorso va quindi accolto.
5. Nelle osservazioni al ricorso, il multato sostiene che il rapporto di contravvenzione agli atti e lo stesso decreto di multa sarebbero sommari e lesivi degli art. 147 e 148 LOC, poiché non chiarirebbero adeguatamente i limiti delle accuse rivoltegli. 5.1. La notificazione del rapporto di contravvenzione (art. 147 LOC) è un atto procedurale volto ad accertare in contraddittorio i fatti integranti la trasgressione. Il rapporto deve pertanto chiaramente indicare i fatti, il luogo, la data ed il periodo in cui le infrazioni sono avvenute, nonché le norme di legge o di regolamento violate (art. 147 cpv. 1 LOC). Indicazioni generiche, come semplici riferimenti al regolamento sono insufficienti poiché non consentono all'interessato un'adeguata difesa (cfr. RDAT 1982 n. 12 pag. 27). Accertata la violazione e sentite le giustificazioni del prevenuto in contravvenzione, il municipio infligge la multa (art. 148 cpv. 1 LOC). Nella decisione devono essere richiamati: il rapporto di contravvenzione (a), i motivi della multa (b), le norme di legge o di regolamento violate e quella che reprime la trasgressione (c) nonché i mezzi ed i termini di ricorso (d). 5.2. In concreto, il rapporto di contravvenzione ed il decreto di multa ossequiano compiutamente le condizioni dianzi citate. Precisando che il municipio procedeva nei suoi confronti per il "mancato rispetto delle condizioni relative alla posa di bancarelle contenute nell'autorizzazione municipale relativa alla manifestazione del 1° maggio (lettera 28 aprile 1997 del Municipio): bancarelle posate in Piazza __________ invece che in Piazza __________, (fatti) constatati dalla Polizia comunale a __________, in Piazza __________, il giorno 1° maggio 1997, dalle ore 12.40 alle ore 17.00 circa", il resistente è stato adeguatamente informato in merito all’accusa che gli veniva rivolta. Non essendo stato per nulla menomato nell’esercizio dei suoi diritti di difesa, le censure che questi solleva vanno quindi disattese.
6. Da respingere, siccome infondate, sono pure le eccezioni che lo stesso resistente solleva con riferimento alle libertà costituzionali di manifestazione, di espressione e di commercio. Nella repressione della disattenzione delle condizioni relative allo stazionamento delle bancarelle fissate nell’autorizzazione rilasciata all’__________, non è ravvisabile alcuna indebita limitazione di tali libertà. Elementari considerazioni riferite soprattutto alla sicurezza del diritto esigono già di per sè che lo stazionamento delle bancarelle definito dal permesso non possa essere rimesso in discussione nell’ambito della sua utilizzazione. Se il resistente non condivideva l’ubicazione fissata, avrebbe dovuto tempestivamente contestarla davanti all’autorità di ricorso. Le libertà costituzionali invocate dal resistente non sono d’altro canto incompatibili con l’obbligo del permesso di polizia per uso accresciuto del suolo pubblico. Nè ostano alla repressione dell’uso accresciuto non autorizzato del suolo pubblico. Nemmeno il resistente sostiene il contrario. Nella misura in cui il fatto contravvenzionale rimproverato a quest’ultimo può in definitiva essere ricondotto ad un uso accresciuto del suolo pubblico non autorizzato, le eccezioni sollevate dal resistente con riferimento a tali libertà vanno quindi senz’altro respinte.
7. Stando così le cose, la multa inflitta dal municipio di __________ al resistente, nella sua qualità di segretario responsabile dell'__________, cartello sindacale organizzatore della manifestazione, va quindi ripristinata siccome immune da violazioni del diritto. Pertanto il ricorso va accolto.
8. Tassa di giustizia e spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Per questi motivi, visti gli art. art. 5, 6, 9 e 21 del Regolamento comunale sui beni amministrativi;147, 148 cpv. 1 e 3 LOC; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm, dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto. §. Di conseguenza la decisione 12 novembre 1997, no 5738, del Consiglio di Stato è annullata ed è confermata la multa di fr. 100.– inflitta con decreto 5 giugno 1997 dal Municipio di __________ a __________.
2. La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 300.– sono a carico del resistente.
3. Intimazione a: __________ Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente Il segretario