52.1997.162

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.10.1997 52.1997.162 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.10.1997 52.1997.162 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.10.1997 52.1997.162

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.97.00162 Lugano 24 ottobre 1997 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sul ricorso  8 luglio 1997 di __________ __________ __________ contro la risoluzione 25 giugno 1997 (n. 3147) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso degli insorgenti contro la deliberazione 24 febbraio 1997 con cui il consiglio comunale di __________ ha fissato al 30% della spesa determinante la quota di imposizione dei contributi di miglioria per le opere di sistemazione stradale e di illuminazione pubblica connesse con la sostituzione delle infrastrutture tecnologiche del comparto __________; la decisione  del Consiglio di Stato; viste le risposte:

-    15 luglio 1997 del Consiglio di Stato;

-    18 luglio 1997 del municipio di __________;

-    29 agosto 1997 di __________; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   a) Con messaggio n. 865, adottato con risoluzione n. 444 del 26 novembre 1996, il municipio di __________ ha sottoposto al consiglio comunale un progetto di sostituzione delle infrastrutture tecnologiche e di sistemazione stradale del nucleo della __________. Il progetto prevedeva le seguenti realizzazioni: sostituzione delle condotte delle fognature, di quelle dell'acqua potabile, dei cavi telefonici e militari, esecuzione di un nuovo impianto di illuminazione pubblica, posa dei cavi dell'energia elettrica primaria e del cavo di distribuzione TV, sistemazione della cappella ed infine sistemazione delle strade mediante la posa di una lastra di camminamento centrale in granito e tamponamento laterale in asfalto. Il messaggio in rassegna proponeva al Legislativo di approvare il progetto, di stanziare il credito di fr. 830'000.--- necessario per la sua realizzazione e di fissare al 30% della spesa determinante, ovvero in fr. 85'500.-- circa, il prelievo dei contributi di miglioria. Nel messaggio il municipio precisava che la sistemazione stradale rientrava nel concetto di opera di urbanizzazione generale e che la spesa determinante era circoscritta a fr. 285'000.--, importo comprendente i costi della sistemazione stradale, dell'illuminazione pubblica e i costi diretti per il prelievo.

b) La maggioranza della commissione della gestione ha invitato il Legislativo ad approvare il messaggio, modificando tuttavia i progetti nel senso di eseguire la pavimentazione in acciottolato (anziché in asfalto), con lastra centrale in granito, per un maggior costo di fr. 60'000.-- (cfr. il relativo rapporto del 4 febbraio 1997). Il 10 febbraio 1997 __________ ha invece inoltrato un rapporto di minoranza in cui, oltre a sostenere la proposta del municipio circa l'esecuzione della pavimentazione in asfalto, ha sollecitato il Legislativo a fissare al 70% dei costi la percentuale di prelievo dei contributi di miglioria, trattandosi di opera di urbanizzazione particolare.

c) Nella seduta del 24 febbraio 1997 il consiglio comunale ha approvato il messaggio con le modifiche proposte dalla (maggioranza della) commissione della gestione. B.   I consiglieri comunali __________, __________ e __________ sono insorti contro quella deliberazione davanti al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di modificarla mediante aumento della percentuale di imposizione dei contributi di miglioria dal 30% al 70% della spesa determinante. Essi hanno sostenuto che la sistemazione stradale in esame costituiva un'opera di urbanizzazione particolare. C.   Con risoluzione 25 giugno 1997 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, tutelando sia la qualifica di opera di urbanizzazione generale delle strade che conducono al nucleo della __________ sia la misura del prelievo dei contributi di miglioria. D.   Con impugnativa 9 luglio 1997 i ricorrenti indicati in ingresso sono insorti davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo appena menzionato, sollecitando il suo annullamento e ribadendo la domanda di modifica della percentuale di prelievo dei contributi di miglioria al 70%. Gli insorgenti ripropongono e sviluppano le motivazioni già addotte innanzi all'istanza ricorsuale inferiore. Delle stesse si dirà, per quanto necessario, nel seguito. Essi hanno inoltre chiesto l'esperimento di un sopralluogo. Il Consiglio di Stato, il municipio di __________ ed il Presidente del consiglio comunale (alla data di adozione della deliberazione impugnata) hanno sollecitato le reiezione del gravame. E.   Il Tribunale ha richiamato dal municipio della documentazione. Il giudice delegato ha indi tenuto un'udienza il giorno 9 ottobre 1997, cui ha fatto seguito un sopralluogo. In quell'occasione le parti hanno ribadito le rispettive motivazioni e domande, hanno dichiarato chiusa l'istruttoria ed hanno rinunciato alla presentazione di conclusioni. Considerato, in diritto

1.   La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. art. 209 lett. a LOC). Il ricorso é dunque ricevibile in ordine.

2.   Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI). Il contributo é imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI). Un vantaggio particolare é presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCMI): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non é agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione é di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota é fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al Legislativo comunale (RDAT I-1994 N. 7 consid. 3.2.).

3.   3.1. Il nucleo della __________ é ubicato sopra la strada cantonale (via __________). E' delimitato, a valle, da via __________ e, a monte, da via dei __________. Il nucleo é attraversato, parallelamente alle due menzionate strade, da via __________, che si diparte da via __________ e termina in corrispondenza di via __________. Proprio nel centro del nucleo su via __________ si immette via __________ (talora indicata anche come vicolo), che si stacca perpendicolarmente da via __________, poco sopra l'intersezione di quest'ultima con via __________. Più ad ovest, ai margini del nucleo, via della __________ viene pure raggiunta da via __________, parallela a via __________, in provenienza da via __________. 3.2. Il nucleo della __________ é destinato all'abitazione; sono pure ammesse attività agricole, artigianali e commerciali non moleste (art. 20 cpv. 1 NAPR). Circa i dettagli e le condizioni di edificabilità l'art. 20 cpv. 2 NAPR rinvia all'allestimento di un piano particolareggiato. Simile piano particolareggiato non é tuttavia ancora stato adottato in vigenza del nuovo PR, approvato dal Governo il 27 febbraio 1996. Dagli atti messi a disposizione del Tribunale da parte del municipio emerge anzi l'intenzione di voler assoggettare anche quel nucleo alla stessa disciplina generale applicabile agli altri nuclei tradizionali, rinunciando al regime specifico del piano particolareggiato (cfr. rapporto e progetto 20 settembre 1996 del gruppo di lavoro per la pianificazione dei nuclei; messaggio n. 865, pag. 1). In attesa di un nuovo assetto definitivo, a quel comparto viene ancora applicata la regolamentazione istituita attraverso il piano particolareggiato approvato nell'ambito del PR 12 gennaio 1983. L'art. 19 delle norme di attuazione di quel documento vieta la circolazione dei veicoli a motore in via __________, via __________ e via __________, fatta eccezione per i confinanti ed i titolari di servizi pubblici. 3.3. Il piano del traffico facente parte del nuovo PR procede alla seguente classificazione delle strade. Via __________ (SCP2) e via __________ (SCP5) sono state proposte come strade di collegamento principale. In realtà nella risoluzione di approvazione del PR il Governo ha imposto la loro ridefinizione in strade di collegamento locale, ovvero strade di raccolta giusta l'art. 6 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; cfr. pag. 22 e 45 della risoluzione citata). La sovrastante via __________ é classificata quale strada di servizio/agricola (SS5): a regime di confinanti autorizzati ed a valere inoltre quale collegamento pedonale, come aveva avuto modo di precisare il Legislativo, condiviso dal Governo in sede di approvazione del PR (cfr. risoluzione di approvazione del PR 27 febbraio 1996, pag. 35). Via __________, via __________ e via __________ non sono contemplate dal piano del traffico, che si arresta sulla linea del perimetro delimitante l'area di piano particolareggiato. I tronchi di via __________ che vanno oltre quel perimetro (verso via __________ e verso via __________) sono tuttavia annoverati tra i "vicoli, contrade, piazzali nei nuclei", facenti parte della categoria "superficie di circolazione prevalentemente pedonale" . 3.4. Via __________ é una strada stretta, larga mediamente tra i 3 ed i 4 m. Presenta almeno due strozzature, poste in corrispondenza delle entrate est ed ovest del nucleo, ove la larghezza scende a m 2,20 (ad est, mapp. __________) e 2,70 (ad ovest, angolo mapp. __________) rispettivamente. E' tortuosa e parzialmente in pendenza. E' pavimentata in parte in acciottolato in cattivo stato di conservazione (talora rappezzato con asfalto), in parte in asfalto. Via __________, che sale da via __________ per incontrare via __________ nel centro del nucleo, é invece sostanzialmente rettilinea, anch'essa larga tra i 3 ed i 4 metri. E' pavimentata con asfalto in cattivo stato di conservazione. L'accesso alle due anzidette strade non é limitato da segnaletica. 3.5. I lavori di sostituzione della pavimentazione con acciottolato e lastra di camminamento centrale in granito interessano l'intera via __________ (un centinaio di metri circa), e, parzialmente, via __________: più precisamente dal suo incrocio con via __________ fino al limite est del perimetro del piano particolareggiato della __________ (circa 170 m).

4.   4.1. Decidendo di prelevare contributi di miglioria nella misura del 30% dei costi relativi alla sistemazione stradale (ed all'installazione di un nuovo impianto di illuminazione pubblica) il consiglio comunale di __________ ha accettato la proposta in tal senso formulata nel messaggio municipale n. 865, sostenuta dalla maggioranza dei commissari della gestione, secondo cui trattasi di opere di urbanizzazione generale. Di parere opposto, i ricorrenti sostengono che quei lavori costituiscono un intervento di urbanizzazione particolare: donde la necessità di fissare la percentuale di prelievo ad almeno il 70% dei costi. Al riguardo il Tribunale considera quanto segue. 4.2. Attraverso la deliberazione impugnata il consiglio comunale ha in primo luogo implicitamente accertato che quei lavori procurano vantaggi particolari ai fondi adiacenti, per cui sono date le premesse (e l'obbligo) per imporre ai loro proprietari dei contributi di miglioria. Il Tribunale condivide questa preliminare, ma essenziale, conclusione. In effetti, come ha evidenziato il sopralluogo, la pavimentazione del comparto della __________, che il municipio fa addirittura risalire allo scorso secolo (cfr. messaggio n. 865, pag. 4 in alto), é a tal punto degradata da rendere necessaria la sua integrale sostituzione. Gli interventi divisati ripristinano e nel contempo migliorano l'urbanizzazione dei fondi ubicati nel nucleo della __________ ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 lett. a e b LCMI. L'esecuzione di una pavimentazione in pietra naturale é del resto suscettibile di conferire maggior pregio ai fondi adiacenti, incrementandone il valore (art. 1 cpv. 1 LCMI; cfr. inoltre l'art. 4 cpv. 1 lett. b LCMI, che enumera a titolo esemplificativo l'aumento di redditività). 4.3. Rimane a questo punto da decidere se i prospettati interventi costituiscono delle opere di urbanizzazione generale oppure secondaria. Nel messaggio n. 865 il municipio aveva optato per la prima alternativa senza più prossima motivazione, fermo restando tuttavia il preventivo esperimento di un' "approfondita analisi della fattispecie" (cfr. pag. 3 di quel documento). Il rapporto della maggioranza della commissione della gestione, che ha appoggiato quella proposta, é silente sull'argomento. Quello di minoranza del commissario on. __________, convinto che si tratti di opere di urbanizzazione particolare, richiama invece il principio della parità di trattamento rispetto ai proprietari interessati alla recente sistemazione di via __________, dove esistono strutture pubbliche ed attività private che comportano un transito veicolare ben maggior di quello attraverso il nucleo della __________: opera in relazione alla quale il Legislativo aveva deciso una percentuale di prelievo del 30%. Dall'esame del verbale delle discussioni del consiglio comunale non emergono ulteriori elementi significativi ai fini del giudizio, se si eccettua la proposta dell'on. __________, formulata (a nome del gruppo delle sinistre) al momento della votazione in alternativa e sostituzione di quella del rapporto di minoranza (d'accordo il relatore di minoranza __________, il quale aveva tuttavia lasciato la sala prima della votazione per protestare contro il comportamento del Presidente), di ridurre la percentuale di prelievo al 50%. Il Consiglio di Stato, con succinta motivazione (cfr. consid. 5, pag. 8), ha infine tutelato la deliberazione del Legislativo facendo integralmente sue le osservazioni del Presidente dello stesso, secondo cui gli "assi" stradali del nucleo della __________ (via __________ e via __________) permettono il collegamento con altri quartieri del comune ed hanno sbocco su due importanti strade cantonali quali via __________ e via __________ (cfr. i primi due paragrafi del considerando 5 del giudizio impugnato, che coincidono con i primi due paragrafi della pagina 4 della risposta 25 aprile 1997 del Presidente del Legislativo). La conclusione del Legislativo e del Consiglio di Stato non può tuttavia essere tutelata. 4.4. Come é stato spiegato sub 2 la natura dell'urbanizzazione (generale o particolare), presupposto determinante per stabilire la percentuale di imposizione dei contributi di miglioria, deve essere di regola dedotta dal piano regolatore (art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI). Il piano del traffico di __________ opera una distinzione tra le superfici di circolazione veicolare (suddivise in strade di collegamento principale, strade di raccolta e strade di servizio/agricole) e superfici di circolazione prevalentemente a carattere pedonale. Dall'esame di quel documento pianificatorio, illustrato sub 3.3., risulta che la rete stradale interna al nucleo della __________ non ha ricevuto una precisa collocazione in sede di (nuovo) PR, poiché ricompresa nel perimetro del piano particolareggiato. Appare nondimeno estremamente significativa la constatazione che i due bracci di via __________ che escono dall'area riservata al piano particolareggiato siano annoverate nelle superfici a circolazione prevalentemente pedonale sotto la voce "vicoli, contrade e piazzali nei nuclei" . Non sono pertanto nemmeno incluse nella categoria inferiore delle superfici di circolazione veicolare costituita dalle strade di servizio, ovvero di quelle che per definizione hanno lo scopo di servire i fondi (cfr. art. 6 cpv. 5 Lstr). Questa impostazione pianificatoria testimonia, da un lato, l'intenzione degli organi preposti alla pianificazione di voler preservare il più possibile quella via dalla circolazione stradale, dall'altro di voler continuare - anche se in termini apparentemente meno categorici - nella direzione segnata attraverso il piano particolareggiato approvato nell'ambito del precedente PR, a tutt'oggi applicato in attesa di dare a quel comparto un assetto pianificatorio definitivo, che proibisce in via __________, via __________ e via __________ la circolazione dei veicoli a motore, fatta eccezione per i confinanti e i titolari di servizi pubblici. Corrobora ulteriormente questo assunto il fatto che in sede di approvazione del PR il Legislativo aveva voluto ridefinire in chiave restrittiva (a regime di confinanti autorizzati) anche la funzione assegnata alla sovrastante strada di servizio via __________, aderendo alla proposta della commissione speciale, secondo cui "assolutamente essa non deve essere usata come collegamento veicolare __________ -__________ -__________, ancor meno come scorciatoia per la __________ ", poiché "l'unico vero collegamento tra via __________ e via __________ é e deve rimanere via __________ " (cfr. al relativo rapporto dell'aprile 1994, pag. 40, cifra 2.4.5.). E' bensì vero che le vincolanti indicazioni consegnate nel PR non hanno fino ad oggi trovato puntuale esecuzione concreta tramite la posa di adeguata segnaletica od in altro modo per quanto concerne il nucleo della __________. Ma anche prescindendo dall'impostazione pianificatoria del comparto l'ispezione dei luoghi ha permesso di accertare che via __________ (per la parte interessata dagli interventi in discussione) e via __________ servono in primo luogo, rispettivamente si prestano oggettivamente solo a servire quale accesso ai fondi adiacenti. Confermano questo assunto la loro modestissima larghezza combinata con la possibilità, per chi vuol spostarsi all'interno del comune, di far capo in primo luogo ad altre, più ampie e scorrevoli arterie, tali via __________ e via __________. Per via della __________ si aggiunge inoltre la tortuosità del percorso, caratterizzato oltretutto da almeno due strozzature, e la scarsa visibilità lungo la stessa. Per via __________ il fatto che sbocca semplicemente su via __________ e non si presta pertanto ad essere utilizzata quale strada di transito. 4.5. Con le anzidette premesse si impone la conclusione che via __________ e via __________ devono essere considerate alla stregua di opere di urbanizzazione particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCMI, per cui il loro rifacimento soggiace al prelievo di contributi di miglioria in una percentuale variante tra il 70 % ed il 100% della spesa determinante (art. 7 cpv. 1 LCMI). Dal momento che l'art. 7 cpv. 1 LCMI conferisce a questo scopo all'autorità decidente un potere di apprezzamento, al cui esercizio il Tribunale non può direttamente sostituirsi a motivo del limitato potere di controllo dello stesso (art. 61 PAmm), spetterà pertanto al consiglio comunale di __________ di fissare l'esatta quota di imposizione dei tributi in rassegna muovendosi nei limiti appena indicati. Per adottare una decisione in merito quell'autorità dovrà adeguatamente soppesare, tra i vari elementi influenti a tale scopo, se ed in che misura via __________ e via __________ vengano utilizzati di fatto (e contrariamente quindi agli intendimenti pianificatori) anche per scopi estranei al servizio dei fondi ubicati nel comparto, ma soprattutto per spostamenti tra differenti quartieri del comune, come ad esempio - concretamente - per collegare la località delle __________ (ev. __________ sul territorio di __________) alle scuole comunali, alla chiesa od alla casa per anziani: particolare che né gli atti, né gli accertamenti effettuati dal Tribunale hanno permesso di appurare con sufficiente precisione. Ai fini del presente giudizio, visti il divieto e del resto l'impossibilità per il Tribunale di stabilire la quota esatta di partecipazione dei privati ai costi delle realizzazione, basta comunque rilevare che la rete stradale in rassegna non può essere configurata quale opera di urbanizzazione generale: di conseguenza non può essere tutelata la scelta di imporre una quota di partecipazione dei proprietari pari al 30% della spesa determinante per un'opera che é volta in primo luogo a servire i fondi edificabili attigui e per la quale deve di principio essere applicata una percentuale minima di imposizione del 70%.

5.   Sulla scorta delle considerazioni appena sviluppate il Tribunale accoglie il ricorso. Le risoluzioni impugnate disattendono infatti la distinzione operata all'art. 3 cpv. 2 e 3 LCMI tra opere di urbanizzazione generale ed opere di urbanizzazione particolare e violano pertanto il diritto (art. 61 PAmm). Il gravame non può tuttavia essere accolto totalmente. In effetti, come é stato spiegato sub 4.5., il Tribunale non può procedere direttamente alla fissazione della quota di partecipazione, sostituendosi al legislativo comunale, come chiedono i ricorrenti. Esso deve di conseguenza limitarsi ad annullare la deliberazione adottata da quest'ultimo organo e la risoluzione governativa che l'ha tutelata. Spetterà quindi al consiglio comunale di chinarsi nuovamente sull'oggetto, dietro corrispondente proposta del municipio.

6.   Il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Per questi motivi, visti gli art. 208, 209, 213 LOC, 1, 3, 4, 6, 7 LCMI, 3, 18, 28, 43, 46, 61 PAmm, dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è parzialmente accolto. §.  Sono di conseguenza annullate la risoluzione 25 giugno 1997 (n.

3147) del Consiglio di Stato e la deliberazione 24 febbraio 1997 con cui il consiglio comunale di __________ ha fissato al 30% della spesa determinante la quota di imposizione dei contributi di miglioria per le opere di sistemazione stradale e di illuminazione pubblica connesse con la sostituzione delle infrastrutture tecnologiche del comparto __________ / __________

2.   Non si prelevano né tasse, né spese.

3.   Intimazione a: __________ Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario