52.1996.252

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.03.1997 52.1996.252 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.03.1997 52.1996.252 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.03.1997 52.1996.252

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.96.00252 Lugano 3 marzo 1997 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Matteo Cassina, vicecancelliere statuendo sul ricorso  19 novembre 1996 di __________ contro la decisione 5 novembre 1996 (no. 5681) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 23 aprile 1996 con cui il municipio di __________ gli ha negato la licenza edilizia per la costruzione di una stalla con annessa abitazione sui mappali n.ri __________ e __________ RF di __________; viste le risposte:

-    4 dicembre 1996 di __________, __________, __________ e __________;

-    2 dicembre 1996 del Comune di __________;

-    4 dicembre 1996 del Consiglio di Stato;

-    12 dicembre 1996 del Dipartimento del territorio; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   a) Il ricorrente __________, di professione contadino, è proprietario dei contigui mappali n.ri __________ e __________ RF di __________. I fondi, di complessivi 1'351 mq, sono situati in zona forestale (Bo).

b) Il 13 luglio 1994, __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire sui suddetti mappali un edificio agricolo con annessa abitazione. Secondo i piani allegati alla domanda di costruzione, il previsto manufatto si comporrebbe al piano terreno di una stalla di circa 264 mq (compresi i locali di servizio) destinata ad ospitare 10 vitelli da ingrasso e 28 vacche, nonché di un fienile di 660 mc e di un appartamento di 113 mq al primo piano. B.   a) Al rilascio della licenza si sono opposti i proprietari di alcuni fondi situati nelle vicinanze del luogo dove dovrebbe sorgere il nuovo edificio, e segnatamente i signori __________, proprietario della part. no. __________, __________, proprietario della part. no. __________, __________, proprietaria della part. no. __________, e __________, proprietario della part. no. __________.

b) Opposizione è stata pure sollevata dal Dipartimento del territorio, a mente del quale l'intervento in questione sarebbe in contrasto con la vigente legislazione in materia di pianificazione del territorio e in particolare con gli art. 24 LPT e 71 e segg. LALPT. Il Dipartimento, riprendendo integralmente il parere reso dalla Sezione dell'agricoltura, ha rilevato che la prevista azienda non dispone di sufficiente superficie agricola utile (SAU) per essere redditizia; inoltre, sempre secondo le autorità cantonali, mancano le condizioni atte a garantire la continuità dell'azienda.

c) Con decisione 23 aprile 1996 il municipio, vista la posizione del Dipartimento del territorio, ha risolto di non concedere il permesso di costruzione in questione. C.   Con ricorso 9 maggio 1996 __________ ha impugnato la predetta risoluzione municipale davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento. In quell'occasione il ricorrente ha contestato di dover fornire, nell'ambito di una procedura edilizia, particolari garanzie in merito alla redditività e alla continuità della prevista azienda agricola. Ha inoltre sottolineato come la costruzione dell'edificio in oggetto sia indispensabile per la continuazione della sua attività professionale di agricoltore. D.   Con giudizio 5 novembre 1996, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame, confermando la decisione del municipio. Il Governo ha ritenuto che la destinazione del previsto edificio agricolo non fosse conforme alla funzione prevista dal PR per la zona di utilizzazione in cui si trovano i mappali n.ri __________ e __________ di __________ e che nel caso di specie non fossero neppure dati gli estremi per rilasciare all'insorgente un autorizzazione a costruire fuori zona ex art. 24 LPT. L'Esecutivo cantonale ha infatti considerato che __________ non ha saputo nell'occasione fornire le necessarie garanzie di un'attività agricola duratura e possibile nelle circostanze concrete. Egli non ha in particolare dimostrato di disporre di sufficiente terreno agricolo in affitto, né ha saputo dare indicazioni precise circa il finanziamento e il budget dell'azienda. Stando così le cose, il Consiglio di Stato ha ritenuto corretta la decisione del municipio, non disponendo quest'ultimo di tutti gli elementi necessari per pronunciarsi sul progetto con la dovuta cognizione di causa. E.   Contro la predetta decisione governativa, __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza edilizia da lui richiesta il 13 luglio 1994. Contesta in sostanza che nel caso di specie manchino i presupposti atti a garantire per il futuro la sopravvivenza economica della prevista azienda agricola. Afferma infatti di avere a disposizione, tra fondi di sua proprietà e di terzi, una superficie agricola di quasi 14 ettari. Il semplice fatto che, per quanto riguarda i fondi di proprietà di terzi, egli non disponga dei relativi contratti di affitto è del tutto ininfluente, dal momento che si tratta di terreni che per la loro ubicazione, conformazione e superficie non potrebbero essere utilizzati altrimenti. Quanto poi al piano finanziario sollecitato dalle autorità, sostiene che esso già esiste, essendo stato allestito nel 1991 dalla Sezione dell'agricoltura, dietro sua richiesta. Aggiunge che un simile documento rappresenta unicamente un semplice strumento teorico e nulla più e che comunque la sua pluriennale esperienza nel settore agricolo basta a garantire il buon funzionamento dell'azienda. Afferma che nel caso concreto sono dati gli estremi per il rilascio di un'autorizzazione a costruire fuori zona. Conclude affermando che la decisione impugnata è lesiva dei principi di legalità e di proporzionalità. La stessa è inoltre arbitraria, avendo il Consiglio di Stato chiaramente ecceduto nel suo potere d'apprezzamento attraverso una valutazione estremamente restrittiva della fattispecie. Asserisce da ultimo che è stato violato il principio della buona fede, avendo l'autorità cantonale osteggiato una soluzione che in passato essa stessa aveva suggerito tramite la Sezione dell'agricoltura. F.   All'accoglimento del ricorso si oppongono il Dipartimento del territorio, il municipio di __________ e gli opponenti __________, __________, __________ e __________, adducendo degli argomenti che saranno semmai ripresi in seguito. Anche il Consiglio di Stato chiede la reiezione del gravame, senza tuttavia formulare particolari osservazioni in proposito. Considerato, in diritto

1.   La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva del ricorrente è pacifica (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).

2.   Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo dietro il rilascio di una licenza edilizia. La stessa si rende necessaria in particolare per la costruzione, la trasformazione rilevante (ivi compreso il cambiamento di destinazione) e la demolizione di edifici ed altre opere, come pure per apportare importanti modifiche alla configurazione del suolo (art 1 cpv. 1 e 2 LE). La licenza edilizia va concessa solo se i progetti presentati sono conformi alle disposizioni legali in materia di polizia delle costruzioni, di pianificazione del territorio nonché alle altre norme di diritto pubblico applicabili (art. 2 cpv. 1 LE).

3.   Di principio l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (- principio della conformità funzionale -art. 22 cpv. 2 lett. a) LPT). Giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT, al di fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente. Il diritto cantonale può inoltre permettere la rinnovazione, la trasformazione parziale o la ricostruzione di edifici o di impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, in quanto compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (art. 24 cpv. 2 LPT).

4.   Come accennato in narrativa, secondo l'attuale PR di __________ le part. n.ri __________ e __________ si trovano in zona forestale (__________). Con decisione 15 marzo 1995, cresciuta in giudicato, il Consiglio di Stato ha però stabilito che i predetti mappali non sono di natura boschiva e che come tali sono liberi da vincoli forestali. In seguito a tale accertamento, il PR di __________ non ha però subito alcun adeguamento tant'è che come è stato appena esposto i due fondi risultano ancora essere in zona __________. Tuttavia, come d'altra parte recita pure l'art. 26 delle NAPR di __________, le zone boschive dei piani regolatori comunali hanno valore indicativo: infatti ai fini della qualifica boschiva di un fondo non è determinante né la designazione catastale, né l'azzonamento in quanto tale stabilito dal PR, ma l'effettiva qualità del terreno accertata dalla competente autorità forestale (RDAT 1986, No. 48). Da tutto questo se ne deve dedurre che i fondi in questione non appartengono alla superficie boschiva, visto che vi è una decisione di accertamento negativa del Governo cantonale in tal senso, né ad altra zona di utilizzazione prevista dal PR locale. Di conseguenza le part. n.ri __________ e __________ vanno considerate di fatto come dei sedimi senza destinazione specifica.

5.   5.1. Fintantoché un fondo rimane assegnato ad una zona senza destinazione speciale, o il cui azzonamento è stato differito nel tempo, gli interventi edilizi sono ammissibili solo nei limiti concessi dall'art. 24 LPT (Commento alla LPT, ad art. 18 n.ri. 15 e 16; RDAT I-1996 no. 24). La realizzazione dell'edificio in oggetto va senz'altro considerata come una nuova costruzione ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPT, visto che i fondi sui quali ne è previsto l'insediamento sono attualmente inedificati. In simili casi il permesso di costruzione può dunque essere rilasciato soltanto se la destinazione dell'opera esige un'ubicazione vincolata e se non vi si oppongono interessi preponderanti. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto se l'edificio o l'impianto, per la sua destinazione, può essere realizzato solo in un luogo ben preciso (ubicazione vincolata in senso positivo) oppure non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili in quanto non sono previste zone speciali per l'insediamento previsto (ubicazione vincolata in senso positivo). Solo la funzione oggettiva dell'opera progettata può giustificare la concessione di una deroga, non per contro la destinazione dichiarata dall'istante. Dubbi circa la destinazione asserita possono essere giustificati in particolare nei casi in cui aziende agricole create a nuovo non presentano le caratteristiche per un'esistenza sufficiente, in quanto simili insediamenti servono sovente da pretesto per costruire abitazioni al di fuori della zona edificabile (DFGP/UFP, Commento alla LPT, ad art. 24 n.ri 20 e 21 e riferimenti ivi menzionati). La giurisprudenza ha ammesso che la costruzione di un edificio al di fuori della zona edificabile può essere giustificata da ragioni di natura agricola, se è garantito che un simile manufatto serva primariamente a scopi di natura agricola, che possono ragionevolmente essere perseguiti in quel luogo In ambito pianificatorio sono considerati insediamenti a carattere agricolo solo quelle costruzioni utilizzate principalmente per la produzione agricola o destinate a consentire l'esercizio di certe attività agricole o di allevamento (DTF 103 Ib 114). Laddove invece la produzione agricola ha un ruolo secondario e gli edifici vengono destinati per altri scopi principali (quale ad esempio l'abitazione), allora non si può più parlare propriamente di un insediamento a destinazione agricola ai sensi del diritto pianificatorio. Analogo discorso vale nel caso in cui la progettata azienda agricola non presenta caratteristiche tali da garantire in prospettiva futura una certa redditività economica. In simili casi infatti il titolare dell'azienda dovrebbe far capo per il proprio sostentamento e quello dei suoi congiunti ad altre attività per le quali non si giustificherebbe in nessun modo un insediamento al di fuori della zona edificabile. Non sussiste dunque il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. a) LPT per costruzioni fuori zona, laddove debba ritenersi che la creazione di una nuova azienda agricola non garantirebbe un'esistenza sufficiente a chi la esercisce e non sarebbe redditizia (DTF 103 Ib 110 e segg.). 5.2.  Nella fattispecie in esame si è già accennato in precedenza come il ricorrente, di professione contadino, intenda realizzare sui due fondi di sua proprietà un edificio agricolo comprendente tra l'altro una stalla di circa 264 mq, destinata ad ospitare ben 38 capi di bestiame bovino. Dagli atti, ed in particolare dai documenti concernenti la "Rilevazione elenco particelle gestite dall'azienda" per il 1996, emerge che __________ gestisce complessivamente all'incirca 13,6 ettari di superficie agricola utilizzabile (SAU), ripartiti su di un numero piuttosto elevato di particelle situate in territorio di __________, __________, __________ e __________. Di questi 136'302 mq di SAU, 1'546 mq sono di proprietà dell'insorgente, 19'314 mq li possiede in usufrutto, mentre che i rimanenti 115'442 mq gli sono stati ceduti in affitto. Da questi dati risulta chiaramente come l'azienda agricola in questione dipenderebbe in larghissima misura da un imprecisato numero di terze persone per ciò che riguarda la disponibilità di terreni agricoli, di pascoli e, in ultima analisi, anche di foraggio. Benché più volte sollecitato dalle autorità, __________ non è mai stato in grado di produrre i documenti (contratti di affitto agricolo), atti a dimostrare che egli potrà continuare a gestire anche in futuro, senza impedimenti, i numerosi fondi di cui si proclama affittuario. Ora, in simili circostanze si deve ammettere che, conformemente a quanto considerato dal Consiglio di Stato, mancano in concreto le premesse atte a garantire un'attività agricola durevole e sana dal profilo economico. Infatti non sussistono agli atti elementi oggettivi che permettano di concludere con una certa attendibilità che anche in futuro il ricorrente potrà beneficiare di sufficienti terreni per poter gestire la propria azienda in modo redditizio. Il semplice fatto, asserito dal ricorrente, che i terreni da lui attualmente gestiti si prestino per le loro caratteristiche unicamente a scopi agricoli non basta ancora a dimostrare che anche in futuro tali fondi gli saranno ancora lasciati in uso dai loro rispettivi proprietari, essendo per contro necessarie prove più concrete, quali ad esempio dei contratti d'affitto agricolo a lunga scadenza. Inoltre il ricorrente non ha voluto fornire nessuna indicazione circa la pianificazione finanziaria dell'azienda, né ha presentato un budget aziendale che possa permettere una obbiettiva valutazione dell'attività agricola che egli intende svolgere. Stando così le cose, permane del tutto impossibile per l'autorità valutare se il previsto insediamento agricolo sia redditizio e presenti sufficienti garanzie di durata. Mancano pertanto elementi essenziali per poter esaminare con la dovuta cognizione di causa se il progettato edificio soddisfi o meno il requisito dell'ubicazione vincolata. Bene dunque ha fatto l'autorità comunale prima e il Consiglio di Stato in seguito a negare il permesso di costruzione fuori zona, non potendosi valutare nel caso concreto l'adempimento o meno di una condizione essenziale al rilascio dello stesso. Da ciò ne deriva che contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, la decisione qui dedotta in giudizio si rivela sotto questo punto di vista, esente da critiche e in particolare assolutamente rispettosa dei principi di legalità e di proporzionalità.

6.   L'insorgente sostiene che il Consiglio di Stato abbia violato il principio della buona fede, visto che con la decisione impugnata l'autorità cantonale non ha in pratica accettato la soluzione da essa stessa suggerita mediante lo scritto 13 dicembre 1991 della Sezione dell'agricoltura. La censura si rivela però del tutto infondata e come tale va respinta. In primo luogo occorre rilevare che nel predetto scritto la Sezione dell'agricoltura non ha affatto garantito al ricorrente il permesso di costruire sui mappali in oggetto una stalla per 38 capi di bestiame bovino con annesso fienile e abitazione rurale, essendosi per contro limitata a suggerirgli semplicemente l'idea di insediare a __________ una stalla di dimensioni ridotte, per al massimo 7 o 8 vacche e di ricercare comunque nella zona terreni atti ad aumentare la superficie agricola utile onde poter disporre di una sufficiente base foraggiera per gli animali. Pertanto, contrariamente a quanto vuol far credere l'insorgente, da parte delle autorità cantonali, ed in particolare della Sezione dell'agricoltura, non sono mai state fornite assicurazioni circa l'effettiva possibilità di realizzare il progetto in questione. Ma anche qualora si volesse ammettere che la Sezione dell'agricoltura si sia espressa favorevolmente in merito al progetto presentato dal ricorrente, occorre ricordare che le informazioni o le rassicurazioni rilasciate dall'amministrazione pubblica sono vincolanti per quest'ultima solo se, tra le altre cose, emanano da un'autorità competente a rilasciarle (DTF 111 Ib 124 e segg.). Ciò significa che in materia di permessi edilizi le semplici informazioni fornite dalla Sezione dell'agricoltura o da suoi singoli funzionari non permettono ancora al privato che le ha ricevute di confidare in alcunché, dovendo quest'ultimo rendersi conto che nel Cantone Ticino la competenza a rilasciare simili permessi spetta al municipio o eventualmente al Dipartimento del territorio, qualora si abbia a che fare con un fondo sito al di fuori della zona edificabile. È quindi da escludere che le autorità abbiano violato il principio della buona fede.

7.   Stante quanto precede, il gravame va dunque respinto La tassa di giustizia, le spese e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 28, 31 PAmm). Per questi motivi, visti gli art. 22, 24 LPT; 1 cpv. 1 e 2, 2 cpv. 1, 21 LE; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 PAmm; dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso è respinto.

2.   La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 800.-- sono a carico del ricorrente, il quale rifonderà fr. 1'000.-- ai resistenti __________, __________, __________ e __________ a titolo di ripetibili.

3.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario