52.1996.231

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.02.1997 52.1996.231 Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.02.1997 52.1996.231 Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.02.1997 52.1996.231

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.96.00231 -241 52.97.00006 Lugano 27 febbraio 1997 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sui ricorsi della 1) __________ rappr. da: __________ del 21 ottobre 1996 contro la risoluzione 3 ottobre 1996 (n. 5010) del Consiglio di Stato che ha parzialmente accolto il ricorso 24 dicembre 1994 dell'insorgente contro la decisione 12 dicembre 1994 con cui il municipio di __________ ha respinto il suo reclamo contro l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1994 e concernente 7 appartamenti di sua proprietà; 2) del 4 novembre 1996 contro la risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5221) del Consiglio di Stato che ha evaso ai sensi dei considerandi il ricorso 6 giugno 1995 dell'insorgente contro la risoluzione n. 184 del 22 maggio 1995 attraverso la quale il municipio di __________, in applicazione del regolamento comunale per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti e della relativa ordinanza, ha determinato il fattore "c" ed ha fissato il valore del punto ai fini dell'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1995; 3) dell'11 gennaio 1997 contro la risoluzione 11 dicembre 1996 (n. 6527) del Consiglio di Stato che ha evaso ai sensi dei considerandi il ricorso 22 luglio 1996 dell'insorgente contro la risoluzione n. 305 dell'8 luglio 1996 attraverso la quale il municipio di __________, in applicazione del regolamento comunale per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti e della relativa ordinanza, ha determinato il fattore "c" ed ha fissato il valore del punto ai fini dell'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1996 ed ha modificato l'art. 4 dell'ordinanza anzidetta; viste le risposte:

-    30 ottobre 1996 del Consiglio di Stato;

-      5 novembre 1996 del municipio di __________; al ricorso 21 ottobre 1996; __________

-    12 novembre 1996 del municipio di __________;

-    13 novembre 1996 del Consiglio di Stato; al ricorso 4 novembre 1996;

-    28 gennaio 1997 del Consiglio di Stato;

-    29 gennaio 1997 del municipio di __________; al ricorso 11 gennaio 1997; preso atto delle repliche del 27 novembre 1996 e delle dupliche:

-    10 dicembre 1996 del municipio di __________;

-    11 dicembre 1996 del Consiglio di Stato; ai ricorsi 21 ottobre e 4 novembre 1996 letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   a) A __________ il servizio di nettezza urbana é retto dal Regolamento comunale per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, adottato dal consiglio comunale il 15 marzo e 21 giugno 1982 ed approvato dal dipartimento dell'interno il 28 aprile e 13 agosto dello stesso anno (in seguito: RSRER). Il servizio é organizzato dal municipio (art. 2 RSRER) e la consegna dei rifiuti é obbligatoria (art. 3 RSRER). Per il finanziamento del servizio il comune preleva annualmente delle tasse (art. 16 RSRER).

b) Il testo originario dell'art. 16 RSRER recitava come segue: "A copertura parziale delle spese per il servizio raccolta e distribuzione (rectius: distruzione) dei rifiuti il Comune preleva anticipatamente una tassa annuale. A tal fine il municipio emanerà un'apposita Ordinanza che verrà resa pubblica e distribuita a ciascuna economia domestica. Per la raccolta dei rifiuti le tasse sono così suddivise per categoria:

-    cat. 1:    economie domestiche (singolo appartamento)                                                      fr.     40.--

-    cat. 2:    esercizi pubblici, senza alloggio, uffici                                            da fr. 100.--    a fr.   300.--

-    cat. 3:    esercizi pubblici con alloggio, piccoli laboratori artigianali, negozi e piccoli commerci      da fr. 100.--    a fr.   500.--

-    cat. 4:    aziende commerciali e industriali, stabilimenti, laboratori importanti, stadi                                            da fr. 300.--    a fr.   800.--

-    cat. 5:    aziende pubbliche, colonie, campeggi, utenti speciali        da fr. 500.--    a fr. 1000 .--

-    cat. 6:    economie domestiche di soggiornanti non domiciliati                             fr.       50.--"

c) Dal momento che, a seguito dell'aumento dei costi di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, nell'esercizio 1993 l'imposizione delle predette tasse non aveva permesso di coprire nemmeno la metà dei costi causati dalla gestione del servizio, con messaggio

n. __________ del marzo 1994 il municipio ha proposto al consiglio comunale di modificare l'art. 16 RSRER come segue, con effetto retroattivo a partire dal 1 gennaio 1994: "A copertura delle spese per il servizio raccolta e distruzione dei rifiuti, il Comune preleva anticipatamente una tassa annuale. A tal fine il municipio emanerà un'apposita Ordinanza che verrà resa pubblica e distribuita a ciascuna economia domestica. PUNTI

-    cat. A:   economie domestiche, domiciliati e dimoranti                                                                 1

-    cat. B:   utenti con reddito imponibile inferiore a fr. 15'000.--                                                              0.5

-    cat. C:   case o appartamenti di vacanza per non domiciliati                                                    1.5

-    cat. D:   esercizi pubblici senza ristorazione piccoli negozi, uffici, farmacie, ambulatori medici                                                1  -  4

-    cat. E:   esercizi pubblici con ristorazione, negozi con una superficie di vendita superiore a 100 mq                                3  -  6

-    cat. F:    imprese, ditte artigianali, officine garages, uffici laboratori, ecc. (fino a 5 dipendenti)                                             5  - 12

-    cat. G:   imprese, ditte artigianali, officine garages, uffici, laboratori, ecc. (con oltre 5 dipendenti)                                        7  - 20

-    cat. H:   alberghi con oltre 10 letti, colonie, campeggi                                                               6  - 20

-    cat. I:     aziende pubbliche, utenti speciali                     6  - 20 Il valore di un punto "VP" è determinato dalla seguente formula: c * (posizione 720 "Eliminazione dei rifiuti" del consuntivo  dell'anno precedente) VP = ____________________________________________ somma dei punti di tutti gli utenti del Comune dove c rappresenta la decisione politica del Municipio se incassare: il 100 %, allora c = 1 il   95 %, allora c = 0.95 il   90 %, allora c = 0.90 ..." La modifica é indi stata adottata dal consiglio comunale nella seduta del 29 aprile 1994 ed approvata dal dipartimento delle istituzioni il 20 luglio dello stesso anno.

d) L'8 agosto 1994 il municipio ha quindi emanato l'ordinanza concernente il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (in seguito: OSRER), pubblicata agli albi comunali a partire dal 10 agosto 1994. L'art. 3 OSRER specificava che il valore del fattore "c" contemplato all'art. 16 RSRER sarebbe stato fissato dal municipio di anno in anno, di regola durante il mese di maggio per l'anno corrente, ed affisso agli albi comunali per un periodo di 15 giorni. L'art. 5 OSRER indicava invece che il servizio contabile dell'amministrazione comunale avrebbe notificato annualmente la tassa al proprietario dell'immobile, entro il mese di agosto; contro la tassazione veniva data facoltà di reclamo al municipio nel termine di 15 giorni. L'art. 14 OSRER stabiliva infine che l'ordinanza sarebbe entrata in vigore immediatamente.

e) Con risoluzione verosimilmente di stessa data, pubblicata agli albi comunali il 10 agosto 1994, il municipio ha fissato il fattore "c" al 0,9, ovvero al 90% dei costi del servizio accertati nel consuntivo dell'anno precedente, per l'imposizione della tassa riferita all'anno in corso. B.   a) In data 31 ottobre 1994 i servizi amministrativi del comune di Quinto hanno notificato alla comunione ereditaria del fu __________ la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1994 e concernente 7 appartamenti di sua proprietà, di cui 1 locato annualmente e 6 locati come appartamenti di vacanza (in estate, per due mesi l'anno secondo le indicazioni della ricorrente). Il tributo riferito al primo appartamento, classificato nella categoria A degli utenti ai sensi dell'art. 16 RSRER, assommava a fr. 80.--, quello concernente gli altri 6, classificati nella categoria C, a fr. 120.-- per appartamento.

b) La comunione ereditaria fu __________ ha inoltrato reclamo contro quelle tassazioni il 14 novembre 1994. In primo luogo ha denunciato il ritardo con cui erano state emesse, che l'aveva messa nell'impossibilità di recuperare il corrispettivo presso i locatari. Ma soprattutto la reclamante ha contestato l'aumento del tributo rispetto a quanto percepito negli anni precedenti, ritenendolo ingiustificato soprattutto se riferito ad un'utilizzazione del servizio limitata a pochi mesi all'anno, com'era il caso per i 6 appartamenti di vacanza.

c) Con decisione 12 dicembre 1994 il municipio ha respinto il reclamo, confermando la bontà dell'imposizione.

d) Con risoluzione 3 ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso proposto contro la decisione municipale suddetta dalla comunione ereditaria fu __________. Il Governo ha accertato in primo luogo che l'art. 16 RSRER, testo modificato dal Legislativo il 19 aprile 1994 ed approvato dal dipartimento delle istituzioni il 20 luglio successivo, costituiva una valida base legale per il prelievo del tributo. La fissazione della sua entrata in vigore al 1 gennaio 1994, sprovvista di pertinente giustificazione, violava tuttavia il principio dell'irretroattività delle leggi. Per questo motivo l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti concernente la ricorrente e relativo all'anno 1994 doveva avere luogo secondo il testo originario della norma, più favorevole agli utenti, fino al 31 luglio 1994: la modifica di cui si é detto poteva invece avere vigenza - e dunque trovare applicazione - solo a partire dal 1 agosto 1994. Richiamandosi in seguito agli insegnamenti della nota sentenza del Tribunale federale 20 novembre 1995 in re comune di __________, il Consiglio di Stato ha in seguito negato la legittimità della differenziazione delle tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti istituita all'art. 16 RSRER tra la categoria A (economie domestiche, domiciliati e dimoranti), imposta per 1 punto, e la categoria C (case od appartamenti di vacanza per non domiciliati), imposta per 1,5 punti (ovvero una volta e mezzo rispetto alla prima categoria). Distinzione illegale che, del resto, era già sussistente, seppure in misura più attenuata, nel previgente regime tra la categoria 1 (economie domestiche), imposta per fr. 40.-- l'anno, e la categoria 6 (economie domestiche di soggiornanti non domiciliati), tassata per fr. 50.-- l'anno. Il Governo ha infine disatteso la richiesta della ricorrente di ridurre la tassa concernente gli appartamenti di vacanza in funzione della loro utilizzazione limitata, ritenendo troppo onerosa, se non impossibile, per l'autorità comunale la verifica dell'occupazione effettiva di ogni appartamento di vacanza durante il corso dell'anno. Esso ha di conseguenza ridotto le impugnate tassazioni a fr. 56,60 per appartamento, per complessivi fr. 396,20.

e) Con ricorso 21 ottobre 1996 la comunione ereditaria fu __________ é insorta innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente ribadisce la sua richiesta di riduzione della tassa a gravare gli appartamenti di vacanza, contestando l'asserita impossibilità di effettuare dei controlli circa la loro occupazione. Mette pure in discussione la facoltà del solo municipio di fissare il fattore "c". La ricorrente chiede quindi una riduzione della tassa impostale per i 6 appartamenti di vacanza secondo criteri ragionevoli ed oggettivi che tengano conto della loro occupazione effettiva. Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame. B.   a) Ai fini dell'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1995 con risoluzione n. 184 del 22 maggio 1995, pubblicata agli albi comunali il giorno successivo, il municipio di __________ ha determinato il fattore "c" al 0,9 e, di conseguenza, il valore del punto (corrispondente, com'é stato spiegato, all'importo della tassa annua a gravare le economie domestiche di domiciliati) a fr. 74.--.

b) Con gravame 6 giugno 1995 la comunione ereditaria fu __________ é insorta contro quella risoluzione innanzi al Consiglio di Stato. Oltre a rilevare un errore di calcolo, la ricorrente ha ribadito la richiesta di riduzione della tassa a gravare gli appartamenti di vacanza.

c) Con risoluzione 16 ottobre 1996 il Governo ha evaso ai sensi dei considerandi il gravame, ricalcolando il valore del punto in funzione della necessità di ossequiare il principio della parità di trattamento tra gli utenti della categoria A e quelli della categoria C: circostanza che ha fatto lievitare quel valore a fr. 86.--. Per il rimanente ha disatteso le censure ricorsuali.

d) Con impugnativa 4 novembre 1996 la comunione ereditaria fu __________ é insorta davanti a questo Tribunale contro la risoluzione governativa 16 ottobre 1996, rinviando alle motivazioni ed alle conclusioni di cui al gravame 21 ottobre 1996 concernente la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa al 1994. Tanto il Consiglio di Stato quanto il municipio di __________ hanno domandato la reiezione dell'impugnativa. C.   a) Ai fini dell'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1996 con risoluzione n. 305 dell'8 luglio 1996, pubblicata agli albi comunali il giorno successivo, il municipio di __________ ha determinato il fattore "c" al 0,9 e, di conseguenza, il valore del punto a fr. 84.--. Attraverso la stessa risoluzione il municipio ha modificato l'art. 4 OSRER tramite l'aggiunta della seguente frase: "Su richiesta scritta al municipio può essere concesso l'esonero parziale della tassa annua per le case secondarie sui maggenghi sulla base di criteri di raggiungibilità e di sicurezza". La modifica, di cui era prevista l'immediata entrata in vigore, é parimenti stata pubblicata agli albi comunali l'indomani.

b) Con gravame 22 luglio 1996 la comunione ereditaria fu __________ é insorta contro l'anzidetta risoluzione innanzi al Consiglio di Stato. La ricorrente ha riaffermato la richiesta di riduzione della tassa a gravare gli appartamenti di vacanza.

c) Con risoluzione 11 dicembre 1996 il Governo ha evaso ai sensi dei considerandi il gravame. Ha ricalcolato anzitutto il valore del punto in funzione della necessità di ossequiare il principio della parità di trattamento tra gli utenti della categoria A e quelli della categoria C: circostanza che ha fatto lievitare quel valore a fr. 90,50. Ha in seguito dichiarato nulla la modifica dell'art. 4 OSRER, in quanto derogante all'art. 16 RSRER. Ha infine respinto la censura ricorsuale di diminuzione della tassa per gli appartamenti di vacanza.

d) Con impugnativa 11 gennaio 1997 la comunione ereditaria fu __________ é insorta davanti a questo Tribunale contro la risoluzione governativa 11 dicembre 1996, riprendendo le motivazioni ed le conclusioni di cui al gravame 21 ottobre 1996 concernente la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa al 1994. Tanto il Consiglio di Stato quanto il municipio di __________ hanno domandato la reiezione dell'impugnativa. Considerato, in diritto

1.   1.1. Il ricorso 21 ottobre 1996 é volto a contestare la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti pretesa dal comune nei confronti dell'insorgente per 6 appartamenti di vacanza relativamente all'anno 1994. Quel tributo é stato emesso dai servizi amministrativi del comune il 31 ottobre 1994 ed é stato confermato su reclamo dal municipio il 12 dicembre successivo. La competenza del Tribunale ad esaminare il gravame é dunque data in applicazione dell'art. 208 cpv. 1 LOC, giusta il quale contro le decisioni degli organi comunali é dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. Il ricorso é inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 209 lett. b LOC, 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). 1.2. Le risoluzioni 22 maggio 1995 e 8 luglio 1996, attraverso le quali il municipio di __________ ha fissato il fattore "c" è, nel contempo, il valore del punto, ai fini del prelievo della tassa annuale, non costituiscono invece delle decisioni ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC. Non si tratta infatti di atti amministrativi comportanti la costituzione di obblighi in un singolo caso e verso uno specifico soggetto (cfr. sul concetto di decisione, da ultimo, RDAT II-1995 N. 69 consid. 1.1. e rinvii), bensì di determinazioni applicabili in un numero imprecisato di casi e verso un numero indefinito di soggetti. Le risoluzioni in parola non obbligano quindi direttamente la ricorrente e gli altri utenti del servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti al pagamento della tassa: a questo fine é ancora necessaria la notifica a ciascun utente di una decisione nel senso sopradescritto. Il loro scopo si esaurisce nel fissare, nell'ambito dei compiti delegati al municipio ai fini dell'applicazione dell'art. 16 RSRER, l'ammontare della tasse per ciascun periodo fiscale (anno). Dette risoluzioni assumono pertanto indubitabilmente i connotati dell'ordinanza. Ora, l'impugnazione diretta degli atti normativi comunali, come i regolamenti e le ordinanze, non ha luogo attraverso l'art. 208 cpv. 1 LOC, bensì sulla scorta di specifiche disposizioni, che non prevedono il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 187 lett. a LOC per i regolamenti e 192 cpv. 3 LOC e 44 RALOC per le ordinanze). Del resto, quando il Governo evade i ricorsi volti a censurare l'adozione di un regolamento o di un'ordinanza comunali agisce in veste di autorità di vigilanza sui comuni, per cui le relative decisioni non sono suscettibili di impugnativa al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. art. da 187 a 190, 192, da 194 a 196, 207 LOC; inoltre alle precisazioni di cui in RDAT I-1992 N. 5). Per questo motivo i gravami 4 novembre 1996 e 11 gennaio 1997, volti a contestare le risoluzioni 22 maggio 1995 e 8 luglio 1996, devono essere dichiarati irricevibili per difetto di competenza del Tribunale. A questa conclusione non osta evidentemente il fatto che nelle risoluzioni 16 ottobre e 11 dicembre 1996 il Consiglio di Stato abbia indicato a torto, quale rimedio di diritto, il ricorso a questo Tribunale: la competenza delle autorità é infatti stabilita dalla legge (art. 2 PAmm). L'erronea indicazione del rimedio di diritto esperibile contenuta nei predetti giudizi permette unicamente alla ricorrente di essere sollevata dal pagamento della tassa di giudizio delle presente sede limitatamente ai due citati gravami.

2.   2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare, nella misura che verrà specificata in seguito, su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; URP 1994 N. 13 pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________ __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem). 2.2. A livello cantonale la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi é regolamentata agli art. da 68 a 70 LALIA. A tenore dell'art. 68 cpv. 1 LALIA i comuni devono organizzare per tutto il loro territorio la raccolta dei detriti solidi. L'art. 69 cpv. 1 LALIA stabilisce invece che, riservate le competenze affidate da leggi speciali a enti di diritto pubblico istituiti dal Gran Consiglio giusta l'art. 2 lett. a LALIA, i comuni provvedono affinché i detriti solidi siano riciclati, resi innocui o eliminati in appositi impianti e discariche controllate (lett. a), che essi collaborano tra di loro (lett. b), infine che il Governo può affidare la progettazione, l'esecuzione o la gestione degli impianti di riciclaggio ed eliminazione dei rifiuti come delle discariche controllate anche a ditte private (lett. c). L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). La legislazione ticinese affida quindi ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi e li autorizza a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. Per quanto concerne quest'ultimo aspetto l'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).

3.   Mediante l'impugnativa 21 ottobre 1996 la comunione ereditaria fu __________ rinnova la richiesta di riduzione della tassa impostale per i 6 appartamenti di vacanza secondo criteri ragionevoli ed oggettivi, che tengano conto della loro occupazione effettiva (due mesi l'anno, durante il periodo estivo). Contesta in particolare l'impossibilità per i servizi comunali di effettuare dei controlli circa il periodo di occupazione degli stessi: impossibilità asserita dal municipio e condivisa nel giudizio governativo 3 ottobre 1996. Mette pure in discussione la facoltà del solo municipio di fissare il fattore "c".

4.   4.1. Per costante giurisprudenza, il prelievo di pubblici tributi - ad eccezione degli emolumenti di cancelleria - é di regola possibile solo se si fonda su di una legge in senso formale. Il legislatore può tuttavia affidare all'esecutivo il compito di regolamentare il prelievo di un tributo mediante l'introduzione in una legge in senso formale di una precisa delega. Di regola, la legge su cui poggia la delega a favore dell'organo esecutivo é sufficientemente precisa se determina per lo meno il soggetto, l'oggetto e basi di calcolo del tributo. Tale principio é però applicato meno rigidamente in materia di tasse, segnatamente quando il cittadino può esaminare la legalità della tassa sulla base di principi costituzionali, come quello della copertura dei costi e quello dell'equivalenza. In simili circostanze la necessità di tutelare il cittadino esigendo una base legale chiara, fissata in una legge in senso formale, é infatti ridotta: é pertanto possibile tenere conto dell'esigenza del legislatore di delegare all'esecutivo di fissare le basi di calcolo della tassa, soprattutto per quei tributi che presentano un forte carattere tecnico e che sono soggetti a repentini cambiamenti. Per converso, il principio dell'esigenza della base legale contenuta in una legge in senso formale deve essere ossequiato integralmente nei casi in cui esso adempie la propria funzione di tutela del cittadino e dunque quando, per l'esame della legalità del tributo, non é sufficiente far riferimento ai citati principi giurisprudenziali (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 323 seg., consid. 3, in re comune di __________; inoltre STA inedita 8.2.1991 in re comune di __________, consid 3b). 4.2. L'art. 16 RSRER conferisce al municipio la competenza di fissare annualmente il fattore "c", ovvero la percentuale di recupero dei costi sopportati dal comune per il servizio (100%, 95%, 90%, ecc.): percentuale che, sempre in applicazione della detta norma, influisce direttamente

- in quanto elemento di calcolo - sul conteggio della tassa annua a gravare gli utenti. Questa delega di competenze, apparentemente importante, non rende tuttavia illegittima la risoluzione 8 agosto 1994, a valere quale ordinanza (cfr. a quanto é stato spiegato al consid. 1.2.), attraverso la quale il municipio ha fissato il fattore "c" al 0,9, ovvero al 90%, e sulla quale poggiano le tassazioni impugnate. In effetti, come del resto ammette implicitamente la ricorrente, il municipio é tenuto al rispetto del principio della copertura dei costi, che fa divieto al comune di incassare tasse per un importo superiore ai costi dallo stesso sopportati per lo svolgimento del servizio (cfr. STA inedita 15 ottobre 1996 in re comune di __________, consid. 3.3.). La delega di competenze a favore dell'esecutivo ancorata all'art. 16 RSRER assume quindi un'estensione ben definita, le facoltà impositive conferite al municipio venendo circoscritte al recupero di un importo di spesa (massimo) preciso, non valicabile, corrispondente alla totalità dei costi sborsati dal comune per il servizio: limite questo che trae direttamente seco quello dell'imposizione delle tasse presso gli utenti. D'altra parte, intervenendo in senso opposto, il principio della causalità ancorato all'art. 2 LPAmb fa obbligo all'ente pubblico di prelevare la totalità delle spese di raccolta e di eliminazione dei rifiuti presso i responsabili delle stesse (cfr. STA inedite citate 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4.3., e 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 3.2.; RDAT I-1996 N. 51, consid. 10a; inoltre art. 5 del regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni del 30 giugno 1987). Il margine di manovra del municipio nella fissazione del fattore "c" é di conseguenza, in realtà, assai ristretto: non vi é infatti spazio, in questo servizio, per un recupero semplicemente marginale dei costi sborsati dal comune. In quest'ottica meritano pertanto conferma le risoluzioni del municipio di determinare il fattore "c" al 0,9, ovvero al 90% delle spese sopportate dal comune, sia per il 1994 (oggetto della contestazione) che per i due anni seguenti (1995 e 1996), la riduzione rispetto all'integrale recupero essendo stata pertinentemente giustificata dall'esecutivo con la necessità di dedurre i costi riferiti alla raccolta ed all'eliminazione dei rifiuti prodotti dal comune stesso (amministrazione comunale, scuole, clinica dentaria, protezione civile, casermetta). La delega di competenze sancita all'art. 16 RSRER a favore del municipio, poiché costretta entro limiti ben precisi dai principi della copertura dei costi e della causalità (il principio dell'equivalenza, che pure permette di allentare l'esigenza di una base legale in senso formale, sarà oggetto d'esame in seguito), deve pertanto essere considerata valida, così come corretta appare l'applicazione della stessa messa in atto dal municipio.

5.   5.1. Affinché le tasse riferite all'eliminazione dei rifiuti domestici ossequino il principio della causalità - principio che, in un certo senso, costituisce un'applicazione diretta del principio della proporzionalità e del diritto di uguaglianza (cfr. Th. Fleiner-Gerster, la legislazione in materia di protezione dell'ambiente, pubbl. in RDAT I-1991, pag. 346 cifra 3) - i criteri per la loro determinazione devono avere una relazione con la quantità effettiva di rifiuti prodotti (STA 28.4.1995 in re B. pubbl. in RDAT II-1995 N. 23 consid. 4.2.; STA inedite 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 3.1.; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.5.; Kommentar USG, N. 28 ad art. 31). Secondo l'esperienza, i locali di un immobile, se occupati, costituiscono senz'altro una fonte di produzione di rifiuti attraverso le persone che vi abitano, soggiornano o lavorano. Non si può tuttavia dire altrettanto quando gli stessi locali non sono occupati: in questa ipotesi essi non danno luogo ad alcuna produzione di rifiuti. L'assoggettamento di un immobile vuoto al pagamento della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti sembrerebbe pertanto disattendere vistosamente il principio della causalità. La giurisprudenza ha tuttavia già avuto modo di sottolineare più volte che, quando un servizio pubblico - tale quello di nettezza urbana - è obbligatorio, la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT II-1995 N. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/Krä-henmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente, sopportandone i costi, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. alle considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re K.-T., consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Non va d'altra parte perso di vista che la tassa in discussione é in definitiva volta a coprire i costi totali di raccolta e di eliminazione dei rifiuti cagionati dal singolo utente (RDAT I-1996 n. 52, consid. 11b), di cui costituisce il corrispettivo, e non tanto la quantità di rifiuti da questi effettivamente prodotta. Donde l'obbligo di pagare la relativa tassa anche per chi transitoriamente non utilizza il servizio. Ora, tuttavia, a ben guardare, la giurisprudenza anzidetta non permette di giustificare appieno sotto il profilo contributivo la parificazione integrale dei locali vuoti e di rispetto a quelli occupati: in effetti questi ultimi, diversamente dai primi, costituiscono una reale fonte di produzione di rifiuti e danno pertanto luogo a spese di evacuazione e di smaltimento effettive, non originate dai primi. L'assimilazione di dette situazioni non appare tuttavia ancora insostenibile al punto tale da porsi in urto con il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. (ed al divieto d'arbitrio che ne discende), il Tribunale dovendo rispettare la libertà d'azione che pertocca al comune nella determinazione e ripartizione dell'onere contributivo in materia di tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: a maggior ragione poiché, come é stato spiegato poco sopra, in quest'ultimo settore il comune fruisce di autonomia. Deve del pari essere negata una disattenzione del principio della proporzionalità. Nell'ambito della determinazione delle tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono infatti al legislatore, per irrinunciabili motivi di praticabilità dell'imposizione, la possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza. Affinché il principio della proporzionalità (equivalenza) possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa - calcolata secondo criteri schematici - appaia come ragionevolmente proporzionata alla prestazione: il principio della proporzionalità è violato solo in caso di sproporzione manifesta (RDAT II-1995 N. 23 ibidem; STA inedite 1.3.1994 in re G. consid. 2.5; 1.4.1993 in re S., consid. 2.5.; Grisel, Traité de droit administratif suisse, pag. 612, Imboden/Rhinow/Krähenmann, op. cit. Nr. 110 B V). Simile sproporzione manifesta non si verifica però nel concreto caso. In primo luogo perché, come é stato spiegato poco sopra, il comune deve garantire il servizio - ed assumersi i relativi oneri - per l'intero anno: il recupero delle spese può quindi legittimamente riferirsi a detti estesi oneri e non agli effettivi bisogni manifestati dal singolo utente nel corso di un anno. In secondo luogo nemmeno l'importo richiesto dal comune per un appartamento di vacanza (occupato da persone senza domicilio nel comune) dopo la modifica 29 aprile 1994 dell'art. 16 RSRER, che ha comportato l'aumento della tassa a fr. 80.-- per l'anno 1994 (decisivo appare infatti l'importo ridotto da parte del Consiglio di Stato a quello dovuto dalle economie domestiche di domiciliati in omaggio al principio di uguaglianza, non quello di fr. 120.-- annui ancor sostenuto dalla ricorrente nella presente sede), appare eccessivo rispetto alla prestazione che la ricorrente riceve dall'ente pubblico. Lo stesso Tribunale federale ha già avuto modo di affermare che un tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti di fr. 100.-- annui per un'economia domestica costituisce un tributo molto modesto (cfr. RDAT I-1996 N. 51, consid. 11b): quest'affermazione, che trova piena applicazione nel concreto caso, induce ad un'accresciuta prudenza nell'ammettere delle ulteriori scomposizioni del menzionato importo ai fini della determinazione della tassa per il servizio in rassegna. Sia infine detto - a titolo abbondanziale - che l'insorgente ha semplicemente, insistentemente affermato che i 6 appartamenti di vacanza in discussione sono locati per due soli mesi l'anno (durante l'estate), ma non ha dimostrato che, concretamente, la possibilità di locazione di quegli enti sia circoscritta a quel ristretto periodo: in altre parole che, da un profilo strettamente oggettivo, siano suscettibili di gravare il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti in misura effettivamente così limitata e non - come invece bisogna presumere - in misura ben maggiore. 5.2. Ferme queste premesse la critica ricorsuale mossa alla giustificazione addotta dal municipio ed avallata dal Consiglio di Stato, secondo cui la verifica dell'effettiva occupazione delle case e degli appartamenti di vacanza sparsi sul territorio giurisdizionale da parte dei servizi amministrativi comunali - presupposto indispensabile per una tassazione ridotta dei loro proprietari -  é di fatto impossibile o può essere eseguita solo ad un costo sproporzionato, non dovrebbe nemmeno essere esaminata, dal momento che - foss'anche accolta - non potrebbe comunque giovare all'insorgente. Il Tribunale ha ad ogni buon conto già avuto modo di tutelare a più riprese giustificazioni analoghe a quelle sostenute dalle autorità inferiori, sottolineandone tra l'altro la particolare pertinenza proprio nel caso di residenze secondarie offerte in locazione per brevi periodi, com'é il caso nella fattispecie (cfr. STA inedite in re 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 5.2.; 23.9.1996 in re S. consid. 4.2.): la praticabilità dell'incasso delle tasse poggia infatti, tra l'altro, sul contenimento entro limiti ragionevoli del dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo pubblico. Non sussistono motivi per ritenere che simili giustificazioni non dovrebbero poter trovare applicazione nel presente caso, assodato che il numero complessivo di residenze secondarie occupate da non domiciliati a __________ assomma a circa 400 unità (contro le 450 circa di economie domestiche di domiciliati): a torto, la ricorrente pretende di conteggiare, a questo riguardo, i soli appartamenti di vacanza, che sono solo un'ottantina.

6.   La modifica dell'art. 4 OSRER, volta a permettere una riduzione della tassa concernente le residenze secondarie ubicate sui maggenghi, non ha infine alcuna rilevanza ai fini del presente giudizio, in quanto adottata l'8 luglio 1996 ed entrata in vigore il giorno successivo (le tasse litigiose riguardano invece il 1994) ed inoltre dichiarata nulla dal giudizio governativo 11 dicembre 1996. Detta modifica viene pertanto ignorata.

7.   II ricorso 21 ottobre 1996 deve dunque essere respinto. La relativa tassa di giudizio deve essere messa a carico della ricorrente (art. 28 PAmm). Per questi motivi, visti gli art. 4 Cost., 2 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 3, 18, 28, 43, 46, 60 PAmm, dichiara e pronuncia:

1.   Il ricorso 21 ottobre 1996 é respinto.

2.   I ricorsi 4 novembre 1996 e 11 gennaio 1997 sono dichiarati irricevibili.

3.   La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico della comunione ereditaria ricorrente.

4.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario